4.1 Sammendrag

4.1.1 Underholdskrav og krav til arbeid eller utdanning

Departementet foreslår å innføre underholdskrav og krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge før familiegjenforening med en referanseperson som har fått opphold på grunnlag av et beskyttelsesbehov kan finne sted. Kravet om tre års arbeid eller utdanning foreslås også å gjelde for referansepersoner som har opphold på humanitært grunnlag, opphold etter reglene om familieinnvandring eller permanent oppholdstillatelse på de forannevnte grunnlagene.

Vilkårene er nødvendiggjort av dagens uforutsigbare flyktningsituasjon, og foreslås derfor å gjelde tidsbegrenset til og med 31. desember 2019.

Forslaget er en oppfølging av asylforliket og anmodningsvedtak nr. 68, hvor Stortinget ba regjeringen om å fremme et lovforslag om å stramme inn retten til familieinnvandring for asylsøkere og flyktninger. Det samme følger av integreringsforliket kapittel 7 punkt 8, og ble dessuten varslet i tilleggsnummeret til statsbudsjettet for 2016 (Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016)). Integreringsforliket dannet siden grunnlag for representantforslaget i Dokument 8:37 S (2015–2016). Forslaget ble vedtatt i Stortinget 12. januar 2016. I anmodningsvedtak nr. 439 gjentok Stortinget sin anmodning til regjeringen om å fremme et lovforslag om å stramme inn retten til familieinnvandring for flyktninger og asylsøkere.

4.1.1.1 Gjeldende rett

Grunnlagene for familieinnvandring

Reglene om familieinnvandring finnes i utlendingsloven kapittel 6.

I § 40 fremgår hovedregelen om hvem som har rett til å få familien til Norge (referansepersonen).

Andre bestemmelser i lovens kapittel 6 gir på nærmere vilkår rett til oppholdstillatelse til nærmere opplistede familiemedlemmer.

I tillegg kan det gis oppholdstillatelse til enkelte andre familiemedlemmer. Utlendingsloven har dessuten en skjønnsmessig bestemmelse i § 49, som fastsetter at også andre familiemedlemmer kan gis oppholdstillatelse dersom sterke menneskelige hensyn tilsier det.

Vilkår for familieinnvandring

I proposisjonen gjennomgås de vilkårene for familieinnvandring som har sammenheng med forslagene i proposisjonen.

Underholdskravet

Etter utlendingsloven og utlendingsforskriften stilles det som hovedregel krav om sikret underhold i saker om familieinnvandring, jf. utlendingsloven § 58 og utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-11. Underholdskravet skal sikre at personer som henter familiemedlemmer til Norge, kan forsørge disse. Reglene tjener flere formål, og bidrar blant annet til å legge forholdene til rette for integrering og til å motvirke tvangsekteskap. De ble strammet inn i forbindelse med ikrafttredelsen av utlendingsforskriften i 2010, blant annet begrunnet med den økte asyltilstrømningen i 2008 og 2009.

Underholdskravet består av følgende vilkår:

• Krav om fremtidig inntekt tilsvarende 88 pst. av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ, som nå utgjør 252 472 kroner i året før skatt (forskriftens § 10-8). Departementet har for øvrig foreslått å øke kravet til lønnstrinn 24 (per i dag 305 200 kroner i året).

• Krav om tidligere inntekt på samme nivå som det foregående året (§ 10-9)

• Krav om at referansepersonen ikke har mottatt økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen de siste 12 månedene (§ 10-10)

Det er referansepersonen som må oppfylle underholdskravet. Søkerens inntekt kan bare unntaksvis tas i betraktning.

Det kan gjøres unntak fra underholdskravet dersom særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det, jf. utlendingsforskriften § 10-11. Dette er en snever unntaksregel.

Underholdskravet gjelder i utgangspunktet generelt, men det er gjort unntak for enkelte grupper. Utlendingsloven § 58 annet ledd fastsetter at kravet ikke gjelder for flyktninger eller personer som fyller vilkårene for vern mot utsendelse etter § 73. Tredje ledd gir adgang til at Kongen kan fastsette nærmere regler og unntak i forskrift.

Det følger av utlendingsforskriften § 10-8 fjerde ledd bokstav a at det gjøres unntak fra underholdskravet når søkeren er flyktningens ektefelle, samboer eller barn. Dersom søkeren er referansepersonens ektefelle, er det et vilkår at ekteskapet ble inngått før referansepersonen reiste inn til Norge. Dette innebærer at unntaket bare gjelder familiegjenforening og ikke -etablering. Søknaden må normalt fremmes innen ett år etter at referansepersonen fikk oppholdstillatelse, jf. § 10-8 siste ledd.

Det fremgår videre av utlendingsforskriften § 10-8 fjerde ledd bokstav d og e at unntak også gjøres når referansepersonen er under 18 år eller søkeren er et barn under 15 år uten omsorgspersoner (normalt foreldre) i hjemlandet.

Underholdskrav stilles ved søknad om førstegangstillatelse, men som hovedregel ikke ved fornyelse av familieinnvandringstillatelser, jf. utlendingsforskriften § 10-20 tredje ledd.

Krav til referansepersonen om fire års arbeid eller utdanning i Norge

Utlendingsloven § 40 a fastsetter at referansepersoner som har fått beskyttelse, opphold på humanitært grunnlag eller opphold etter reglene om familieinnvandring, må ha minst fire års arbeid eller utdanning i Norge for at det skal kunne gis oppholdstillatelse til ektefelle. Fireårskravet gjelder tilsvarende for samboere, jf. utlendingsloven § 41 annet ledd siste punktum, og for personer som skal inngå ekteskap i Norge, jf. § 48. Utlendingsforskriften § 9-1 presiserer nærmere hva som skal til for å oppfylle kravet om arbeid eller utdanning.

Kravene til referansepersonen gjelder bare ved familieetablering, og ikke ved familiegjenforening.

Fireårskravet gjelder ikke norske borgere.

Det kan gjøres unntak fra fireårskravet dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.

4.1.1.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å oppheve unntaket fra underholdskravet som i dag gjelder for utlendinger som får opphold etter utlendingsloven § 28. Forslaget innebærer at flyktninger og personer som får subsidiær beskyttelse, i utgangspunktet må oppfylle vilkåret om fremtidig og tidligere inntekt (i henhold til siste ligningsoppgjør), og vilkåret om ikke å ha mottatt sosialhjelp det siste året, jf. utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-10. Det kan gjøres unntak fra underholdskravet dersom «særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det», jf. utlendingsforskriften § 10-11.

Videre foreslo departementet å utvide bestemmelsen om fireårskravet, jf. utlendingsloven § 40 a, slik at den også skal gjelde for familiegjenforening. I praksis ville fireårskravet for familiegjenforening i all hovedsak bare omfatte referansepersoner som har fått beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag.

4.1.1.3 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

Grunnloven

Grunnloven § 102 ble tilføyd ved grunnlovsvedtak 13. mai 2014. Bestemmelsens første ledd første punktum beskytter retten til respekt for familielivet og lyder slik:

«Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon.»

Departementet legger til grunn at retten til respekt for familielivet etter Grunnloven § 102 ikke rekker lenger enn EMK artikkel 8.

Likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet er nedfelt i Grunnloven § 98, som ble tilføyd ved grunnlovsvedtak 13. mai 2014. Bestemmelsens annet ledd lyder slik:

«Intet menneske må utsettes for usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling.»

FNs flyktningkonvensjon

Noen rett til familiegjenforening for flyktningers familiemedlemmer følger ikke av flyktningkonvensjonen. I konvensjonens sluttakt punkt IV B er det inntatt anbefalinger til medlemsstatene om å ta nødvendige forholdsregler for å sikre opprettholdelse av familiens enhet («the principle of unity of the family»). Videre har UNHCRs Executive Committee gitt en rekke uttalelser knyttet til familiegjenforening med flyktninger. Disse uttrykker at familiens enhet er av fundamental viktighet for denne gruppen, og anmoder statene om å ta hensyn til dette. Verken anbefalingene i Flyktningkonvensjonens sluttakt eller uttalelsene fra ExCom er rettslig bindende.

Departementet har vurdert om det kan være grunnlag for å si at det etter folkeretten foreligger en sedvanerettslig forpliktelse til å gi familiegjenforening til konvensjonsflyktninger.

Departementet er ikke kjent med all praksis for familiegjenforening på verdensbasis, men det er i alle fall for europeiske land i dag en klar statspraksis om å gi familiegjenforening til konvensjonsflyktninger. Det er imidlertid ikke grunnlag for å anta at landene har denne praksisen i den tro at de er folkerettslig forpliktet til det. EU-landene er forpliktet av EU-direktivet om familieinnvandring (2003/86/EF) til ikke å stille visse vilkår for familiegjenforening til konvensjonsflyktninger. I forarbeidene til EU-direktivet (COM(1999)638) er det ikke lagt til grunn at det foreligger noen internasjonal sedvanerettslig forpliktelse som innebærer en rett til familiegjenforening for flyktninger. Bakgrunnen for begrensningene i direktivet for å stille vilkår for familiegjenforening med konvensjonsflyktninger, synes primært å være en vurdering knyttet til EMK artikkel 8, hvor det avgjørende har vært hva som ble ansett som rimelig og forholdsmessig på tidspunktet da direktivet ble vedtatt (2003). Situasjonen i Europa har endret seg dramatisk siden dette, og det er grunn til å tro at vurderingen hadde vært annerledes i dag.

EMK artikkel 8

Det fremgår av EMK artikkel 8 nr. 1 at enhver har rett til respekt for sitt familieliv. Det er på det rene at EMK artikkel 8 som det klare utgangspunkt ikke gir utlendinger rett til verken familieetablering eller familiegjenforening.

Retten til respekt for familielivet forstås vanligvis som en negativ plikt for staten til ikke å gjøre inngrep i rettigheten. Etter EMK artikkel 8 nr. 2 er inngrep likevel tillatt hvis det er foreskrevet ved lov, har et særlig formål, og er nødvendig i et demokratisk samfunn.

EMDs tilnærming er noe annerledes når det gjelder spørsmål om hvorvidt EMK artikkel 8 kan pålegge statene en forpliktelse til å sørge for at utlendinger får opphold i form av familiegjenforening: Disse sakene vurderes som et spørsmål om staten har en positiv forpliktelse til å gi oppholdstillatelse, og dermed sikre utøvelsen av familieliv på statens territorium. Synsvinkelen at familieinnvandring er et spørsmål om en positiv forpliktelse, er har vært noe omdiskutert, men nylig bekreftet i EMDs storkammerdom Jeunesse mot Nederland, 3. oktober 2014, nr. 12738/10.

EMD har gitt statene en vid skjønnsmargin i saker som gjelder familieinnvandring. EMD viser gjerne til at statene har rett til å kontrollere utlendingers adgang til, og opphold på sitt territorium, og at konvensjonen ikke garanterer noen rett for utenlandske statsborgere til å innvandre til, eller bo, i et bestemt land. Videre har EMD flere ganger uttalt at artikkel 8 ikke pålegger statene noen generell plikt til å respektere et ektepars valg av land å bosette seg i eller til å tillate familiegjenforening på sitt territorium. Det samme har EMD sagt om andre former for familiegjenforening. I samme avsnitt i Jeunesse-dommen oppsummerer EMD relevante momenter for vurderingen av om statene har en positiv forpliktelse til å tillate familieinnvandring slik:

«Nevertheless, in a case which concerns family life as well as immigration, the extent of a State’s obligations to admit to its territory relatives of persons residing there will vary according to the particular circumstances of the persons involved and the general interest. Factors to be taken into account in this context are the extent to which family life would effectively be ruptured, the extent of the ties in the Contracting State, whether there are insurmountable obstacles in the way of the family living in the country of origin of the alien concerned and whether there are factors of immigration control (for example, a history of breaches of immigration law) or considerations of public order weighing in favour of exclusion (see Butt v. Norway, cited above, § 78).»

Andre viktige momenter som EMD framhever i dommen, er om familielivet ble etablert på et tidspunkt hvor de berørte personene var klar over at det var usikkert om videre familieliv kunne utøves i oppholdsstaten, og at hensynet til eventuelle barns beste må tas i betraktning (avsnitt 108–109).

Vurderingen av om statene har foretatt en rimelig avveining («struck a fair balance») mellom de ulike hensynene, er sammensatt og skjønnspreget. Det avgjørende er langt på vei hva EMD på et gitt tidspunkt finner samfunnsmessig og menneskerettslig sett rimelig og hensiktsmessig, i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen for øvrig – og med utgangspunkt i at statene har en vid skjønnsmargin.

Det fremgår at et relevant hensyn vil være hvorvidt partene kan utøve familielivet i et annet land.

Det finnes imidlertid ingen avgjørelser fra EMD som fastslår at en familie som befinner seg i en slik situasjon, har noe rettskrav på gjenforening i den medlemsstaten hvor referansepersonen har blitt gitt en beskyttelsestillatelse. Enkelte rettsteoretikere har tatt til orde for at det gjelder et slikt rettskrav eller at statene trolig er forpliktet til å praktisere en lempeligere adgang til familiegjenforening i slike tilfeller. Disse synspunktene har imidlertid ikke direkte støtte i EMDs praksis.

Departementet anser ikke at det er rettskildemessig grunnlag for å fastslå at det eksisterer en ubetinget forpliktelse til å innvilge familiegjenforening eller til å praktisere en lempelig adgang til familiegjenforening i disse sakene. Inntil spørsmålet eventuelt blir avklart gjennom praksis fra EMD, er det vanskelig å trekke noen klare konklusjoner. Det kan imidlertid legges til grunn at domstolen ved vurderingen vil ha en dynamisk tilnærming, hvor den samfunnsmessige utviklingen vil tillegges vekt. Flyktningkrisen og den sosioøkonomiske belastningen denne medfører for statene i Europa vil derfor trolig tillegges betydelig vekt, i en vurdering hvor statene allerede nyter en vid skjønnsmargin. Domstolen vil videre vurdere rettssituasjonen i Europa, som viser at flere stater nå innfører vilkår for familiegjenforening (f.eks. underholdskrav og krav om botid) også for personer som ikke kan utøve familielivet i et annet land.

I EMDs praksis er det noen spredte eksempler på at staten etter en nærmere fortolkning av EMK artikkel 8 kan bli pålagt å sørge for at det ikke legges hindre i veien for familiegjenforening.

En sentral dom er Tuquabo-Tekle mot Nederland fra 1. desember 2005. Av dommen kan det utledes at EMK artikkel 8 etter en konkret vurdering kan forplikte staten til å legge til rette for familiegjenforening, men også dette må høre til unntakstilfellene. Hensynet til innvandringskontroll vil veie tungt og betydningen av dette hensynet vil nødvendigvis variere etter omstendighetene. Statene er også tilkjent en skjønnsmargin til selv å avgjøre hvorvidt forpliktelsene etter EMK artikkel 8 er ivaretatt.

Dommen representerer ett av få eksempler på at EMD har konkludert med at nektet familiegjenforening kan være konvensjonsstridig.

EMD har senere vist til Tuquabo-Tekle i kun et fåtall saker om familiegjenforening. Avgjørelsene viser at det skal svært mye til før avslag på familiegjenforening er i strid med EMK artikkel 8, selv når det er tale om gjenforening med barn som er blitt igjen i hjemlandet. Det er i lys av dette grunn til å anta at Tuquabo-Tekle-dommen har begrenset verdi som generell retningslinje. Den statlige suverenitetsutøvelsen står sterkt i disse sakene. Praksis gir likevel trolig uttrykk for at staten må ha unntakshjemler som fanger opp sterkt urimelige utslag av vilkårene, i hvert fall når det søkes om familiegjenforening med barn som er blitt igjen i hjemlandet.

I to dommer mot Frankrike avsagt 10. juli 2014, Mugenzi og Tanda-Muzinga mot Frankrike, konkluderte EMD – under henvisning til blant annet Tuquabo-Tekle – med at prosedyrene for behandling av søknader om familiegjenforening med barn ikke var i samsvar med de prosessuelle krav til effektivitet, hurtighet og fleksibilitet som kan innfortolkes i retten til familieliv i EMK artikkel 8.

Avgjørelsene av 10. juli 2014 gir uttrykk for at behandling av søknader om familiegjenforening, i hvert fall der referansepersonen har status som konvensjonsflyktning, må være i samsvar med prinsipper om forsvarlig saksbehandling. Domstolen uttalte blant annet (Tanda-Muzinga avsnitt 75 flg.) at retten til familiegjenforening er fundamental for personer som har flyktet fra forfølgelse, da dette sikrer at flyktninger gjenoppretter et normalt liv. Videre uttalte EMD at innvilget flyktningstatus bekrefter sårbarhet. Domstolen bemerket i denne sammenheng at det er en internasjonal og europeisk konsensus om nødvendigheten av mer fordelaktige familiegjenforeningsprosedyrer for flyktninger enn andre utlendinger. Selv om dette i seg selv ikke innebærer en skranke mot vilkår for familiegjenforening for flyktninger, kan det påvirke forholdsmessighetsvurderingen og statenes skjønnsmargin. Avgjørelsene gjaldt bare saksbehandlingen, og berørte ikke spørsmålet om statenes adgang til å stille vilkår for familiegjenforening for flyktninger. Det er ikke grunnlag for å anta at uttalelsene rekker lenger enn hva som allerede følger av internrettslige regler om saksbehandling i forvaltningen.

Retten til familieliv er også beskyttet av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter artikkel 17. Det er ikke holdepunkter for å anta at denne rettigheten inneholder folkerettslige forpliktelser som går utover de som følger av EMK artikkel 8.

Diskrimineringsforbudet

Norge er bundet av en rekke internasjonale konvensjoner som forplikter statene til å sikre ikke-diskriminering. Et fellestrekk ved konvensjonene er at saklig forskjellsbehandling, der midlene som benyttes for å oppnå et legitimt formål står i forhold til målet, ikke rammes av forbudet mot diskriminering (saklighets- og proporsjonalitetskrav).

FNs barnekonvensjon

Barnekonvensjonen artikkel 9 fastsetter at statene skal sikre at et barn ikke blir skilt fra sine foreldre mot deres vilje, unntatt når atskillelsen er nødvendig av hensyn til barnets beste. Artikkelen fastslår videre at statene skal respektere den rett et barn som er atskilt fra en eller begge foreldre har til å opprettholde personlig forbindelse og direkte kontakt med begge foreldrene regelmessig, med mindre dette er i strid med barnets beste.

Artikkel 9 må på dette området ses i sammenheng med artikkel 10 nr. 1, som fastslår at søknader fra et barn eller dets foreldre «om å reise inn i eller ut av en parts territorium med henblikk på familiegjenforening, må behandles av partene på en positiv, human og rask måte».

Artikkel 10 stiller krav til behandlingen av en søknad om familiegjenforening, men utover den meget generelle referansen til at søknader skal behandles på en «positiv» måte, inneholder bestemmelsen ingen føringer når det gjelder de materielle krav som må være oppfylt for at familiegjenforening kan finne sted. Det klare utgangspunktet er at barnekonvensjonen ikke er til hinder for at statene stiller vilkår knyttet til bl.a. oppholdsgrunnlag og forsørgelsesevne for at familiegjenforening kan innvilges.

Barnekonvensjonen artikkel 3 slår fast at «ved alle handlinger som berører barn, [...] skal barnets beste være et grunnleggende hensyn».

4.1.1.4 Andre lands rett og EU

Dansk rett

Dansk rett har en rekke generelle vilkår («supplerende betingelser») for familieinnvandring for ektefeller og samboere, blant annet 24-årskrav, tilknytningskrav og krav om økonomisk garanti, med unntak dersom referansepersonen er flyktning som fortsatt risikerer forfølgelse i hjemlandet, og partene heller ikke kan bo sammen i for eksempel søkerens hjemland.

For én beskyttelseskategori stilles det imidlertid krav om karantenetid for familieinnvandring. Dette gjelder når referansepersonen har «midlertidig beskyttelsesstatus». Karantenetiden var tidligere ett år, men ble hevet til tre år fra 5. februar 2016, som et innstramningstiltak for å møte den økte asyltilstrømningen.

Svensk rett

Sverige har generelt hatt mer liberale regler for familieinnvandring enn Norge. Det stilles ikke vilkår om underholdskrav eller lignende for flyktninger som ønsker å få familien til Sverige, heller ikke når søknaden fremmes lang tid etter at flyktningen fikk asyl. I forbindelse med de økte asylankomstene høsten 2015 annonserte imidlertid den svenske regjeringen innstramninger i regelverket 24. november 2015. Regjeringen sendte innstramningsforslag på høring 11. februar 2016. Innstramningene skal ifølge forslaget skje i form av en midlertidig lov som skal vare i tre år fra 31. mai 2016. Etter tre år er det meningen at den ordinære svenske utlendingsloven skal komme til anvendelse igjen.

• Det innføres et 21-årskrav for familieinnvandring med ektefelle/samboer. Dette skal gjelde for alle flyktninger som får asyl under den midlertidige treårsloven, og kravet gjelder så lenge loven er i kraft.

• Referansepersoner som har fått subsidiær beskyttelse (tilsvarende den norske utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b) under den midlertidige treårsloven, skal ikke ha rett til å få familien til Sverige.

• Det innføres – i tre år – underholdskrav for flyktninger dersom søknad om familieinnvandring fremmes senere enn tre måneder etter at flyktningen fikk asyl i Sverige.

4.1.1.5 EU-direktivet om retten til familieinnvandring for tredjelandsborgere utenfor rammen av EØS-avtalen

I direktiv 2003/86 EC (av 22. september 2003) er det fastsatt minimumsstandarder for hvilke rettighetsbestemmelser EU-landene må operere med i de tilfeller hvor både søkeren og referansepersonen er tredjelandsborgere. Direktivet er ikke forpliktende for Norge.

Direktivet gjelder ikke dersom referansepersonen har fått subsidiær beskyttelse eller opphold under en ordning med midlertidig beskyttelse.

Direktivet fastsetter at ektefelle og barn til en tredjelandsborger som selv har en oppholdstillatelse av minst ett års varighet, eller som er flyktning, som hovedregel skal ha rett til oppholdstillatelse.

Statene kan stille vilkår om at søkeren er sikret underhold og bolig for inntil ett år, og det kan stilles vilkår om at søkeren og/eller referansepersonen oppfyller integreringsforutsetninger i samsvar med nasjonal lovgivning. Medlemsstatene kan også kreve at referansepersonen har hatt opphold i riket i en fastsatt periode som ikke må overstige to år, før familiegjenforening kan finne sted.

Hvis referansepersonen er anerkjent som konvensjonsflyktning, kan det ikke stilles krav om at søkeren oppfyller integreringsforutsetninger før søknaden innvilges, og det kan heller ikke stilles krav om karantenetid. Krav om sikret underhold og bolig kan bare stilles dersom søknaden om opphold ikke er innlevert innen tre måneder etter at referansepersonen ble anerkjent som flyktning.

Oppholdstillatelse kan i henhold til direktivet nektes dersom avslaget kan begrunnes i «public policy, public security or public health».

4.1.1.6 Departementets vurdering

Bakgrunn

Det vises til i proposisjonen at adgangen til familieinnvandring er av stor velferdsmessig betydning for flyktninger og at adgangen derfor bør videreføres. Samtidig gjør stor tilstrømning av asylsøkere det nødvendig å vurdere om reglene i dag rekker for vidt.

På samme måte som asylinnvandringen skaper familieinnvandringen store utfordringer for hele mottaks- og integreringsapparatet.

Å stille krav til integrering og selvforsørgelse er svært viktig for at innvandringen skal kunne være bærekraftig også i en situasjon med svært høy tilstrømning av asylsøkere. Dette må for øvrig ses i sammenheng med at Norge bidrar aktivt for å avhjelpe den akutte flyktningsituasjonen gjennom hjelp i nærområdene, blant annet gjennom bistand, mottak av kvoteflyktninger og relokalisering.

Ønsket om å føre en bærekraftig innvandringspolitikk var også bakgrunnen for at departementet har instruert UDI om å tilbakekalle flyktningstatus og oppholdstillatelse dersom beskyttelsesbehovet er bortfalt (instruks GI-04/2016). Hvis situasjonen i hjemlandet har bedret seg såpass mye at flyktningen ikke lenger har et beskyttelsesbehov, skal utgangspunktet være at vedkommende skal returnere til hjemlandet.

En konsekvens av instruksen er at oppholdet i Norge frem til innvilgelse av permanent oppholdstillatelse får en mer midlertidig karakter; det er i hele denne perioden en mulighet for at flyktningen må returnere til hjemlandet. Når referansepersonen på denne måten får en løsere tilknytning til Norge den første tiden, bør dette også få konsekvenser for regelverket om familiegjenforening. Det er ikke nærliggende at familiemedlemmene skal få rett til å komme til Norge med en gang under disse forutsetningene.

Omfanget av sekundærinnvandring av familiemedlemmer

I proposisjonen vises antallet personer som har fått opphold etter søknad om beskyttelse (asyl), fordelt på vedtaksår og antall innvilgede familieinnvandringstillatelser disse har vært referanseperson til i perioden 2004 til 2015.

UDI har foretatt en analyse av det forventede omfang av sekundærinnvandring av familiemedlemmer til personer som har fått beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag i Norge fra 2004 til 2015 de første 11 årene etter innvilgelse. Se nærmere beskrivelse av metoden i proposisjonen punkt 7.1.6.2.

Analysen viser at hver person som i perioden 2004–2015 fikk opphold etter søknad om beskyttelse (enten på humanitært grunnlag eller beskyttelse) anslagsvis vil medføre 0,6 familieinnvandringstillatelser i løpet av de første 11 årene etter vedtak. For overføringsflyktninger er antallet 0,2 familieinnvandringstillatelser (dette har sammenheng med at disse i stor grad kommer som hele familier til Norge).

Analysen viser klare forskjeller i faktisk og forventet familieinnvandring for de ulike landene.

I proposisjonen omtales personer fra Somalia, Afghanistan, Irak, Eritrea og Syria.

Det har vist seg utfordrende å fremskaffe tilstrekkelig gode tall for gruppen enslige mindreårige asylsøkere.

Vurdering av forslagene

Regjeringen foreslår i proposisjonen å innføre begrensninger i regelverket om familieinnvandring. I dag stilles det få vilkår for familiegjenforening for flyktninger i Norge, men det gjelder blant annet underholdskrav ved søknad om familieetablering og ved søknad om familiegjenforening fremsatt senere enn etter ett år etter at vedkommende fikk opphold i Norge.

Verken flyktningkonvensjonen eller EMK har eksplisitte bestemmelser om familieinnvandring. Det klare folkerettslige utgangspunktet er at den statlige suvereniteten står sterkt i disse sakene. Bare helt unntaksvis vil statens menneskerettighetsforpliktelser innebære begrensninger i hvilke vilkår som kan settes for immigrasjon i form av familiegjenforening. Avgjørende for vurderingen vil være om statene kan sies å ha foretatt en rimelig avveining mellom hensynet til individet og de samfunnsmessige hensynene. Hvorvidt familielivet kan utøves i et annet land vil være et relevant hensyn ved vurderingen. Dette må veies mot samfunnets behov for innvandringskontroll. I henhold til EMDs praksis vil dette bli vurdert i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen for øvrig. Statene har en vid skjønnsmargin.

Europa befinner seg i en situasjon med svært høye ankomster av flyktninger, asylsøkere og innvandrere. Selv om tilstrømningen til Norge i begynnelsen av 2016 har vist en markant nedgang fra 2015, viser ankomsttallene sørover i Europa at tilstrømningen fortsatt er høy, og at det må forventes å komme mange, også til Norge, etter hvert som sommeren nærmer seg. Flere europeiske land har innført innstramningstiltak.

Både rettsutviklingen og samfunnsutviklingen tilsier at vurderingen av hvilke vilkår som vil være forenlige med menneskerettslige forpliktelser, vil være annerledes i dag enn hva den har vært tidligere.

Departementet foreslår å stille vilkår for familiegjenforening for flyktninger. Formålet med vilkårene er å sikre at det norske velferdssystemet og mottaksapparatet ikke belastes mer enn det som er bærekraftig, som følge av høye asylankomster med påfølgende høy familieinnvandring.

Vilkårene som foreslås, er å innføre underholdskrav og et krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge for flyktninger. Underholdskravet skal sikre at familien er selvforsørget, og treårskravet skal sikre at flyktningen har en viss tilknytning til Norge gjennom botid og deltakelse på arbeidsmarkedet, og at han eller hun er integrert i det norske samfunnet når familien kommer. Dette vil også gi familiemedlemmene et bedre utgangspunkt for deres integreringsprosess. Vilkårene er nødvendiggjort av dagens uforutsigbare flyktningsituasjon, og foreslås å gjelde tidsbegrenset til og med 31. desember 2019, dvs. cirka tre års varighet. Ved utløpet av virkeperioden må regjeringen vurdere hvilke regler som skal gjelde i lys av situasjonen på dette tidspunktet. Departementet nevner at denne type midlertidig lovgivning også er foreslått i Sverige og innført i Tyskland, selv om tiltakene i disse landene har et annet innhold og til dels en annen varighet.

Departementet merker seg at flere høringsinstanser trekker frem at forslagene vil få negative effekter for integreringen. Departementet ser at tiltaket både kan få positive og negative konsekvenser i denne henseende. I en situasjon som den nåværende, hvor ankomsttallene nødvendiggjør høye krav til selvforsørgelse og samfunnsdeltakelse, finner departementet imidlertid å legge avgjørende vekt på de sidene som fremtvinger slik aktivitet, selv om det er en kjensgjerning at tiltakene samtidig kan innebære en belastning på referansepersonen som kan virke negativt inn på vedkommendes integrering. En undersøkelse fra 2010 (Bratsberg og Raaum: «Effekter av krav om forsørgelsesevne ved familiegjenforening», Stiftelsen Frischsenteret for samfunnsøkonomisk forskning, Rapport 4/2010) konkluderer med at underholdskravet medførte høyere sysselsetting, økt arbeidsinntekt og mindre avhengighet av sosialhjelp blant gifte innvandrere med opphold på humanitært grunnlag uten ektefelle i Norge (tilsvarer i dag flyktninger som får beskyttelse etter utlendingsloven § 28 første ledd bokstav b).

Flere høringsinstanser viser til at vilkårene i praksis vil ta lang tid å oppfylle. Departementet ser at høringsforslagets krav om fire års arbeid eller utdanning kan være krevende for de som må oppfylle det, og har valgt å redusere det til tre år. Forslaget om underholdskravet foreslås videreført uendret. Begge forslagene er imidlertid, som nevnt, foreslått gjort midlertidige med en varighet på ca. tre år (til og med 31. desember 2019).

Å oppfylle underholdskravet og vilkåret om tre års arbeid/utdanning vil trolig ta minst tre–fire år fra flyktningen ankommer Norge. Mange vil trolig også trenge lengre tid på å oppfylle vilkårene. For de fleste nyankomne flyktninger (og for alle som kommer senere enn 31. desember 2016) vil de midlertidige bestemmelsene derfor i praksis innebære en karantenetid så lenge de består, på lik linje med det svenske forslaget om karantenetid for personer med subsidiær beskyttelse. Det kan hevdes at vilkårene da mister sin virkning som incentiv til å ta arbeid eller utdanning, og at flyktningene og deres familier heller vil vente ut perioden til loven oppheves og det ikke lenger stilles vilkår. Departementet mener imidlertid at det også i fremtiden bør stilles visse vilkår om arbeid, utdanning eller selvforsørgelse.

Departementet vil i forskrift fastsette unntaksbestemmelser for å unngå sterkt urimelige utslag av bestemmelsene. Departementet ser at forslaget fortsatt er strengt i en europeisk sammenheng. Etter en helhetlig vurdering mener departementet at forslaget er i tråd med EMK. EMDs praksis gir ikke holdepunkter for at staten er forhindret fra å iverksette slike tiltak så fremt det gis mulighet for unntak i særlige tilfeller.

Som flere høringsinstanser påpeker, vil forslaget trolig medføre at flere familier søker asyl samlet, fremfor at familiemedlemmene søker om familiegjenforening. Departementet antar likevel at forslagene vil føre til en nedgang i ankomsttallene, og at de dermed vil være effektive.

Når familien søker asyl samlet på grensen, mener departementet at vilkårene ikke bør komme til anvendelse. Det bør også vurderes unntak dersom flyktningen og familiemedlemmene søker om asyl/familiegjenforening i Norge med kort tids mellomrom (selv om ikke alle familiemedlemmene har et beskyttelsesbehov). Departementet vil vurdere dette nærmere i forbindelse med utarbeidelsen av forskriftsbestemmelser.

Departementet fastholder forslaget om at vilkårene både skal gjelde for konvensjonsflyktninger og for personer med subsidiær beskyttelse. Departementet har som utgangspunkt at Norge ikke har mer omfattende forpliktelser til å gi familiegjenforening til konvensjonsflyktninger enn til personer som får beskyttelse på annet grunnlag.

Departementet mener hensynet til likebehandling taler for at konvensjonsflyktninger og personer med subsidiær beskyttelse skal ha samme rett til familieinnvandring.

Videre vil innstramningen bli mer effektiv dersom både konvensjonsflyktninger og personer med subsidiær beskyttelse omfattes.

Dersom man likebehandler gruppene, unngår man også at regelverket blir unødig komplisert.

Nærmere om kravet til sikret underhold

Regjeringen foreslår å innføre underholdskrav for referansepersoner med beskyttelse i Norge, som en midlertidig ordning frem til og med 31. desember 2019. Forslaget medfører ingen lovendringer, men forelegges Stortinget siden det er et prinsippspørsmål. Underholdskravet for personer med beskyttelse vil ta utgangspunkt i det til enhver tid gjeldende underholdskrav, jf. utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-11.

Departementet vil vurdere hvilke tillempninger som er nødvendig å gjøre i underholdskravet når det også skal gjelde for flyktninger, i forbindelse med forskriftsarbeidet. Det nevnes at det etter gjeldende rett gjøres unntak fra underholdskravet når referansepersonen er under 18 år og når søkeren er barn under 15 år uten omsorgspersoner i hjemlandet.

Nærmere om kravet om tre års arbeid eller utdanning i Norge

Departementet foreslår å innføre, som en midlertidig ordning til og med 31. desember 2019, et krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge for referansepersoner, for å få familiegjenforening. Kravet foreslås innført i en ny bestemmelse i utlendingsloven § 41 c. Formålet med treårskravet – begrensning av ankomsten av asylsøkere og stimulering til arbeid og utdanning – er tilnærmet likt formålet med fireårskravet i gjeldende § 40 a, og departementet anser derfor at målgruppen bør avgrenses på samme måte, jf. Ot.prp. nr. 26 (2008–2009) punkt 7.1.

Treårskravet skal, i likhet med fireårskravet, bare gjelde når søkeren er ektefelle eller samboer, og ikke når søkeren er barn. Det følger av dette at kravet heller ikke vil gjelde for referansepersoner som er barn og som skal få foreldre eller søsken til Norge, jf. utlendingsloven § 43.

Innholdsmessig vil kravet bygge på det gjeldende fireårskravet i § 40 a, jf. utlendingsforskriften § 9-1. Også for treårskravet åpnes det for å gjøre unntak dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det. Departementet anser at det ikke vil være i strid med menneskerettighetene å oppstille en hovedregel om tre års arbeid eller utdanning selv om partene ikke kan utøve familielivet i et annet land. Departementet vil vurdere nærmere i hvilke tilfeller det er nødvendig å gjøre unntak i forbindelse med forskriftsarbeidet.

4.1.1.7 Forholdet til menneskerettighetene

Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 8

Den europeiske menneskerettskonvensjon er drøftet i proposisjonen i punkt 7.1.3 og 7.1.6. Det vises til disse fremstillingene.

Diskrimineringsforbudet

Større adgang til familiegjenforening for visse grupper innvandrere enn for andre

Innledning

Spørsmålet er om det er i strid med noen av diskrimineringsforbudene å gi noen innvandrere større adgang til familiegjenforening enn andre innvandrere. Departementet vurderer dette med utgangspunkt i EMK artikkel 14 og Grunnloven § 98. FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 26 vil ikke bli vurdert særskilt, da bestemmelsen ikke vil føre til andre konklusjoner enn de som følger av EMK.

EMK artikkel 14

Av bestemmelsens ordlyd og praksis følger det at flere vilkår må være oppfylt for å konstatere brudd på artikkel 14.

EMDs dom Hode og Abdi mot Storbritannia er relevant for vurderingen av om de to lovforslagene vil være usaklige eller uproporsjonale.

Etter departementets syn uttaler domstolen også nokså klart at det kan være saklig å positivt særbehandle noen grupper innvandrere fordi staten ønsker å gi dem incentiver for å innvandre til riket (avsnitt 53). Tilsvarende, av dommen Abdulaziz, Cabeles og Balkandali mot Storbritannia (avsnitt 84 og 85) følger det at det kan være saklig å gi fordeler til innvandrere fra visse land fordi staten har tette bånd til disse landene.

Etter departementets syn vil statene ha en nokså vid skjønnsmargin når det gjelder vurderingen av hvilke grupper innvandrere det er saklig å gi slike incentiver, i hvilken grad incentivet er nødvendig for å oppnå formålet med å tiltrekke seg innvandrere fra den aktuelle gruppen og om det er forholdsmessig overfor innvandrere som ikke får slike fordeler, jf. Hode og Abdi mot Storbritannia (avsnitt 52). At statene har en nokså vid skjønnsmargin på dette området, støttes også av utgangspunktet oppstilt i EMD-praksis om at det er opp til statene selv å kontrollere hvem som kan slippe inn på deres territorium og ta opphold der, jf. Abdulaziz, Cabeles og Balkandali mot Storbritannia (avsnitt 67) og Mugenzi mot Frankrike 10. juli 2014 (nr. 52701/09) (avsnitt 43).

Etter departementets syn vil det være saklig å positivt særbehandle innvandrere som får opphold i forbindelse med arbeid i form av enklere tilgang til familiegjenforening, fordi Norge ønsker å tiltrekke seg denne typen innvandrere. Det er ikke fri innvandring til Norge, men gjennom utlendingsloven og utlendingsforskriften kapittel 6 har norske myndigheter kommet til at visse former for arbeidsinnvandring er ønskelig. For å tiltrekke seg disse innvandrerne er det etter departementets syn nødvendig å gi dem en nokså gunstig tilgang til familieetablering og -gjenforening. Hvis ikke vil de velge land med mer gunstige familieinnvandringsregler enn Norge som arbeidssted.

Forskjellsbehandlingen er også forholdsmessig. Det at personer som er innvilget beskyttelse i Norge ikke kan utøve familieliv i hjemlandet, kunne tale for at det lettere vil være uproporsjonalt å gi dem dårligere tilgang til familieinnvandring enn andre innvandrergrupper. Samtidig vil personer som har fått beskyttelse og de andre gruppene treårskravet skal gjelde for, kunne søke om arbeidstillatelse fra riket, jf. utlendingsloven § 56 femte ledd, jf. utlendingsforskriften § 10-1 første og annet ledd. De som oppfyller vilkårene for slik tillatelse vil dermed få adgang til familiegjenforening på lik linje med arbeidsinnvandrerne. Under slike omstendigheter kan departementet ikke se at forslaget om tilknytningskrav vil være uproporsjonalt. Departementet kan etter dette ikke se at forslaget vil være i strid med EMK artikkel 14 sett i sammenheng med artikkel 8.

Grunnloven § 98

Det er lagt til grunn at treårskravet ikke vil innebære usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling etter EMK artikkel 14, jf. artikkel 8. Av samme grunner vil treårskravet heller ikke være usaklig eller uproporsjonalt etter Grunnloven § 98. Etter departementets syn er altså treårskravet i overensstemmelse med Grunnloven § 98.

Er underholdskravet og treårskravet indirekte diskriminering av sårbare grupper?

Innledning

Spørsmålet er om underholdskravet og treårskravet kan føre til indirekte diskriminering i strid med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon, FNs rasediskrimineringskonvensjon eller FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne.

FNs konvensjon om avskaffelse av alle former for diskriminering av kvinner (FNs kvinnediskrimineringskonvensjon)

FNs kvinnediskrimineringskonvensjon gir forbud mot diskriminering av kvinner, jf. artikkel 1, jf. artikkel 2.

Flere høringsinstanser, deriblant Bufdir, IMDi og Likestillings- og diskrimineringsombudet, har uttalt at innføring av et underholdskrav og et krav om fire års arbeid eller utdanning kan føre til at det blir vanskeligere for kvinner å få familiegjenforening enn menn. Flere peker også på at kvinner som er kommet som flyktninger, og spesielt enslige kvinner med mindreårige barn, er en særlig sårbar gruppe. Flere høringsinstanser mener disse forholdene vil kunne utgjøre indirekte diskriminering overfor kvinner i strid med blant annet FNs kvinnediskrimineringskonvensjon.

Departementet viser til at formålet med underholdskravet er å unngå at søkerne må forsørges av det offentlige. Etter departementets syn er det et saklig formål etter FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Departementet mener videre at et underholdskrav som gjelder både kvinner og menn er nødvendig for å oppnå dette formålet. Hensynet til å unngå at søkeren må forsørges av det offentlige gjelder uavhengig av om referansepersonen er kvinne eller mann. Nivået på underholdskravet må dertil anses som et minimum for å kunne forsørge referansepersonen selv og et annet familiemedlem i Norge.

Formålet med treårskravet er å sikre at den som har fått beskyttelse i Norge, har en viss tilknytning til Norge gjennom botid og deltakelse på arbeidsmarkedet, og at vedkommende er integrert i det norske samfunnet når familien kommer. Også dette er etter departementets syn et saklig formål, og det er nødvendig at bestemmelsen gjelder overfor både kvinner og menn for at formålet skal oppnås.

Gjeldende regler om underholdskravet tar også hensyn til at kvinner ofte har lavere deltakelse på arbeidsmarkedet enn menn på grunn av omsorgsansvar for barn. Fravær fra arbeidsliv etter fødsel vil antagelig sjelden være aktuelt for kvinner i målgruppen for forslaget her, dvs. kvinner som har søkt asyl i Norge alene eller med barn, og som ønsker å få sin ektefelle og/eller øvrige barn hit etter reglene om familiegjenforening. Likevel nevnes det at ved beregningen av om underholdskravet er oppfylt, kan blant annet svangerskapspenger og foreldrepenger regnes med, jf. utlendingsforskriften § 10-8 første ledd bokstav b. Videre regnes omsorgsansvar for barn en periode etter fødsel som arbeid ved beregningen av om kravet til fire års arbeid eller utdanning er oppfylt, såfremt referansepersonen har opptjent rett til foreldrepenger, jf. utlendingsforskriften § 9-1 annet ledd bokstav h. Departementet vil i forbindelse med forskriftsreguleringen vurdere behovet for eventuelle nødvendige tilpasninger i regelverket når underholdskravet og krav om tre års arbeid eller utdanning nå også skal gjelde for flyktninger mv.

Departementet mener etter dette at verken underholdskravet eller kravet om tre års arbeid eller studier virker indirekte diskriminerende overfor kvinner i strid med FNs kvinnediskrimineringskonvensjon.

FNs internasjonale konvensjon om avskaffelse av alle former for rasediskriminering (FNs rasediskrimineringskonvensjon)

Likestillings- og diskrimineringsombudet etterspør en vurdering av tiltakene i lys av FNs rasediskrimineringskonvensjon.

Spørsmålet må være om kravene vil innebære indirekte diskriminering. Etter departementets syn kan det ikke slås fast at noen grupper innvandrere rammes hardere enn andre grupper innvandrere av kravene, grunnet førstnevnte gruppes rase, hudfarge, avstamning eller nasjonale eller etniske opprinnelse.

Under enhver omstendighet ivaretar formålet med underholdskravet og treårskravet etter departementets syn legitime formål etter FNs rasediskrimineringskonvensjon. Det er også nødvendig at kravene gjelder uavhengig av rase, hudfarge, avstamning eller nasjonal eller etnisk opprinnelse for at formålene skal oppnås. Departementet kan heller ikke se at noen grupper innvandrere vil rammes uforholdsmessig hardt. Departementet mener etter dette at verken underholdskravet eller kravet om tre års arbeid eller studier utgjør indirekte diskriminering i strid med FNs rasediskrimineringskonvensjon.

FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne (CRPD)

Norge har signert og ratifisert FN-konvensjonen om rettighetene til personer med nedsatt funksjonsevne. Konvensjonen er ikke gjort til norsk lov. Konvensjonen forbyr diskriminering av mennesker med funksjonsnedsettelser, jf. artikkel 4, jf. artikkel 2.

Flere høringsinstanser, deriblant Likestillings- og diskrimineringsombudet, mener det vil være særlig vanskelig for personer med nedsatt funksjonsevne å oppfylle underholdskravet og kravet om fire års arbeid eller utdanning. Likestillings- og diskrimineringsombudet etterspør en vurdering av tiltakene i lys av CRPD.

Departementet viser til at uføretrygd teller som inntekt ved beregningen av om dagens underholdskrav er oppfylt, jf. utlendingsforskriften § 10-8 første ledd bokstav c. Slik bør det etter departementets syn også være når underholdskravet nå også skal gjelde for personer som får beskyttelse i Norge. Kravet til framtidig inntekt må også anses å være sikret når referansepersonen mottar alderspensjon eller uførepensjon som til sammen minst svarer til fullt minste pensjonsnivå med høy sats etter folketrygdloven kapittel 19, sml. tilsvarende unntak fra dagens underholdskrav i utlendingsforskriften § 10-8 annet ledd.

Departementet vil i forbindelse med forskriftsreguleringen vurdere eventuelle nødvendige tilpasninger i regelverket for å sikre at vilkårene ikke kommer i strid med CRPD.

4.1.1.8 Barnekonvensjonen

Det vises til fremstillingen av FNs barnekonvensjon i punkt 7.1.3 ovenfor. Som nevnt der, slår barnekonvensjonen artikkel 3 fast at «ved alle handlinger som berører barn, [ ] skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Enkelte høringsinstanser har påpekt at dette også gjelder i forbindelse med lovgivning, og at de foreslåtte lovendringene må vurderes opp mot hensynet til barnets beste. Departementet viser i den forbindelse til at bestemmelsens krav om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, ikke innebærer at det skal være det eneste eller det avgjørende hensynet. Departementet viser til de samfunnsøkonomiske hensyn som ligger til grunn for forslagene, og finner det klart at barnekonvensjonen artikkel 3 ikke er til hinder for at det gis generelle regler som foreslått.

Hensynet til barnets beste vil også måtte inngå i vurderingen av konkrete søknader om familiegjenforening.

4.1.2 Tilknytningskrav for rett til familieinnvandring

4.1.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet punkt 7.6.4 at en søknad om familieetablering og familiegjenforening bør kunne avslås dersom referansepersonen ikke har permanent oppholdstillatelse i Norge og familieinnvandring er mulig i et land familien samlet sett har sterkere tilknytning til. Det ble foreslått en ny bestemmelse i utlendingsloven § 51 nytt tredje ledd om dette.

4.1.2.2 Gjeldende rett. Konstitusjonelle og folkerettslige forpliktelser

I dag stilles ikke tilknytningskrav for rett til familieinnvandring. Når det gjelder de generelle konstitusjonelle og folkerettslige rammene ved regulering av rett til familieinnvandring, viser departementet til punkt 7.1.3 i proposisjonen.

4.1.2.3 Andre lands rett og EU

Sverige har ikke noe tilknytningskrav for rett til familieinnvandring.

Danmark opererer med tilknytningskrav for familieetablering og familiegjenforening.

Det andre landet familien kan henvises til å utøve familieliv i kan både være referansepersonens hjemland, søkerens hjemland om det er et annet enn referansepersonens hjemland og et tredjeland hvor søkeren har oppholdstillatelse.

Det danske tilknytningskravet gjelder i utgangspunktet alle som søker om å få sin ektefelle eller samboer til Danmark, også danske statsborgere. Kravet likevel ikke for personer som har hatt dansk statsborgerskap i 26 år. Det følger videre av lovens forarbeider at unntaket for «særlige grunde» normalt vil komme til anvendelse der utlendingen har hatt 26 års lovlig opphold i Danmark. Unntaket for «særlige grunde» vil normalt også gjelde der referansepersonen er flyktning eller har subsidiær beskyttelse og fortsatt risikerer forfølgelse i hjemlandet. Dette gjelder likevel ikke der ektefellene kan utøve familieliv i et tredjeland hvor søkeren har oppholdstillatelse. Tilknytningskravet gjelder for øvrig ikke dersom referansepersonen i Danmark er mindreårig.

I Rådsdirektiv 2003/86/EF om rett til familiegjenforening oppstilles det ingen tilknytningskrav for rett til familiegjenforening. Utgangspunktet etter direktivet er at krav om sikret underhold, bolig og forsikring bare kan stilles overfor konvensjonsflyktninger dersom søknaden om opphold ikke er innlevert innen tre måneder etter at referansepersonen ble anerkjent som flyktning. Etter artikkel 12 nr. 1 annet ledd kan slike vilkår likevel stilles overfor konvensjonsflyktninger også før tre måneder er gått dersom familiegjenforening «is possible in a third country with which the sponsor and/or family member has special links». Se nærmere omtale i proposisjonen.

4.1.2.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder synspunktet om at det bør gjøres unntak fra retten til familieinnvandring med en referanseperson som har fått beskyttelse i Norge, dersom referansepersonen ennå ikke har fått permanent oppholdstillatelse og familielivet trygt kan utøves i et tredjeland som partene samlet sett har sterkere tilknytning til enn Norge.

Tilknytningskravet bør gjelde både når referansepersonen har oppholdstillatelse som flyktning etter utlendingsloven ny § 28 a, subsidiær beskyttelse etter ny § 28 b, oppholdstillatelse som overføringsflyktning etter § 35 tredje ledd, eller kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon etter § 34.

Departementet foreslår imidlertid ikke at det skal gjelde et tilknytningskrav når referansepersonen har oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. utlendingsloven § 38.

Tilknytningskravet bør heller ikke gjelde der referansepersonen selv har fått oppholdstillatelse som familiemedlem.

Departementet foreslår videre at det skal gjøres unntak fra tilknytningskravet for arbeidsinnvandrere med tillatelser som kan danne grunnlag for oppholdstillatelse til familiemedlemmer.

Departementet vil vurdere om det er behov for ytterligere unntak fra tilknytningskravet i forskrift, jf. forslaget om hjemmel for slik forskriftsregulering i § 51 fjerde ledd. Tilknytningskravet bør for eksempel ikke gjelde når søkeren er et barn under 15 år uten omsorgspersoner i hjemlandet (eller annet land barnet befinner seg i), sml. utlendingsforskriften § 10-8 fjerde ledd bokstav e. Derimot vil tilknytningskravet gjelde for familier hvor ett eller flere barn er i Norge i følge med den ene av foreldrene, mens den andre forelderen, eventuelt også andre felles barn, søker om familiegjenforening.

Det er bare aktuelt å henvise til at familielivet kan utøves i et trygt tredjeland dersom familien kan ta opphold der uten å risikere overgrep som ville gitt rett til beskyttelse i Norge og uten å komme i en situasjon som ville kvalifisert for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. Hva som ellers skal være avgjørende for om det faktisk skal henvises til muligheten for å utøve familielivet i det aktuelle landet som partene har tilknytning til, må vurderes ut fra de samlede konkrete omstendigheter.

I praksis vil det for øvrig som hovedregel være en forutsetning at alle familiemedlemmene kan oppnå trygg og lovlig innreise, og at de kan oppnå formell oppholdstillatelse i det aktuelle tredjelandet. Bare helt unntaksvis kan det tenkes å være tilstrekkelig at familien faktisk kan utøve familieliv i landet, uten formell oppholdstillatelse. Det kan imidlertid ikke utelukkes at det kan finnes situasjoner hvor også familier uten formell oppholdstillatelse vil bli behandlet likt som innvandrere med oppholdstillatelse.

Det er ikke en nødvendig forutsetning for å henvise referansepersonen til å utøve familieliv i søkerens hjemland eller et eventuelt annet tredjeland at søkeren oppholder seg i det aktuelle landet.

Når forvaltningen skal vurdere om familien samlet sett har sterkere tilknytning til et tredjeland enn til Norge, vil flere forhold være relevante. Det må blant annet legges vekt på familiens kulturelle, familiemessige og utdannelses- og arbeidsmessige tilknytning til Norge sammenlignet med tilknytningen til det andre landet. Videre må det legges vekt på lengden og karakteren av familiens opphold i Norge sammenlignet med i det andre landet. Disse momentene er ikke uttømmende.

Departementet mener det er klart at forslaget ikke kommer i konflikt med Norges folkerettslige forpliktelser. Departementet fremhever særskilt at tilknytningskravet kun vil gjelde der det er mulig å utøve familielivet i et trygt tredjeland.

Departementet understreker videre at det vil være naturlig at det gis nærmere retningslinjer fra departementet som klarlegger at UDI kun skal bruke ressurser på å vurdere tilknytningskravet i saker hvor det er grunn til å anta at dette kan få avgjørende betydning for sakens utfall.

4.1.3 24-årskrav for familieetablering

Justis- og beredskapsdepartementet foreslår i proposisjonen en lovendring for å bekjempe tvangsekteskap. Forslaget skal beskytte unge personer mot ekteskap inngått under tvang, men også under mindre alvorlige grader av press og overtalelse fra pårørende. Det foreslås en ny bestemmelse i utlendingsloven § 41 a, som innfører et 24-årskrav for familieetablering for ektefeller og samboere.

4.1.3.1 Bakgrunnen for lovforslaget

I samarbeidsavtalen mellom regjeringspartiene og Venstre og Kristelig Folkeparti fastsettes det at det skal innføres en 24-årsgrense for familieetablering, ut fra at hensikten med endringen er å bekjempe tvangsekteskap og sikre at paret kan forsørge seg selv (punkt F 13).

I henhold til gjeldende rett er aldersgrensen for å få familieinnvandring til Norge som ektefelle eller samboer, 18 år. Et forslag om å heve aldersgrensen til 21 år har tidligere vært fremmet av Utlendingslovutvalget i NOU 2004:20 Ny utlendingslov. Forslaget ble sendt på høring i 2005, men ble ikke gjennomført. Det vises til Ot.prp. nr. 75 (2006–2007) punkt 9.6.3.9 om dette.

Høringsnotat om endringer i utlendingsloven (24-årsgrense for familieetablering) ble sendt på alminnelig høring 26. juni 2014, med høringsfrist 1. oktober 2014. Det vises til oversikten over høringsinstanser i punkt 3 ovenfor.

4.1.3.2 Innledning

Ekteskap inngått under ulike grader av press og tvang

Tvangsekteskap forstås her som ekteskap som kan utløse straffansvar etter straffeloven eller som kan kjennes ugyldig etter ekteskapsloven. Dette vil ikke nødvendigvis dekke alle de tilfeller av arrangerte ekteskap hvor det er utøvet et så alvorlig press at det foreligger begrensninger i den enkeltes frihet til selv å velge ektefelle. Det sosiale presset kan oppleves så sterkt at ungdom føler at de ikke har annet valg enn å adlyde foreldrene. Selv om det ikke forekommer direkte trusler, kan det derfor tenkes tilfeller hvor en eller begge parter blir overtalt under slike omstendigheter at det kan stilles spørsmål ved graden av selvstendighet og frihet knyttet til vedkommendes valg.

Det norske samfunn skal ikke tolerere at unge i Norge presses til å inngå ekteskap som de ikke ønsker.

Statistikk og analyser

Det finnes ingen sikre opplysninger om hvor omfattende problematikken knyttet til tvang eller alvorlig press er i praksis. Noe sikkert tallmateriale vil være vanskelig å etablere, særlig fordi det sannsynligvis er store mørketall. Det har imidlertid vært forsøkt gitt en kvalifisert drøftelse av omfanget, se omtalen av rapporten «Tiltak mot tvangsekteskap i utlendingsregelverket» fra Institutt for samfunnsforskning i proposisjonen. For å vurdere hvor mange som blir omfattet av et 24-årskrav, pekes det i proposisjonen på at det uansett være interessant å se på ekteskapsmønstre blant unge, se omtale av SSB-publikasjoner i proposisjonen.

Iverksatte tiltak mot tvangsekteskap

Det er i de senere år iverksatt flere tiltak for å bekjempe tvangsekteskap. Videre er det over flere år gitt betydelige beløp til krisetiltak og forebyggende arbeid. Opplæringstiltak, kompetansehevende tiltak og regelverksendringer har også vært omfattende. Se omtale i proposisjonen.

Det er gjennomført tiltak mot tvangsekteskap i utlendingslovgivningen. Blant annet er underholdskravet delvis begrunnet i dette hensynet. Utlendingsloven har videre bestemmelser om at oppholdstillatelse kan nektes dersom referansepersonen på forespørsel ikke samtykker i at søkeren gis tillatelse, eller dersom det er sannsynlig at ekteskapet er inngått mot én av partenes vilje (§ 51 annet ledd). Det er også innført en bestemmelse om at den som har giftet seg i utlandet med en person som er bosatt i Norge, som hovedregel ikke skal få oppholdstillatelse før ektefellen har returnert til Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene (§ 56 fjerde ledd). Bestemmelsen tar særlig sikte på å hindre at noen blir presset til å inngå ekteskap mot sin vilje under ferieopphold eller tilsvarende i utlandet.

4.1.3.3 Gjeldende rett

Aldersgrensen for familieinnvandring for ektefeller fremgår i dag av utlendingsloven § 40 annet ledd første punktum:

«Det er et vilkår for oppholdstillatelse [for ektefeller] at begge parter er over 18 år.»

Tilsvarende aldersgrense gjelder for familieinnvandring for samboere, jf. utlendingsloven § 41 fjerde ledd.

4.1.3.4 Konstitusjonelle rammer

Grunnloven § 102 ble tilføyd ved grunnlovsvedtak 13. mai 2014. Bestemmelsens første ledd første punktum beskytter retten til respekt for familielivet.

Departementet legger til grunn at retten til respekt for familielivet etter Grunnloven § 102 ikke rekker lenger enn EMK artikkel 8.

Dersom partene har barn sammen, vil det kunne oppstå spørsmål om betydningen av Grunnloven § 104. Etter bestemmelsens annet ledd skal barnets beste være et grunnleggende hensyn ved handlinger og avgjørelser som berører barn. Det gir ikke forrang eller er i seg selv avgjørende, men skal tillegges stor vekt.

Etter Grunnloven § 104 tredje ledd annet punktum, skal «statens myndigheter legge forholdene til rette for barnets utvikling (…) fortrinnsvis i egen familie.» Denne bestemmelsen er ikke utformet etter et bestemt forbilde i menneskerettighetskonvensjonene. Slik bestemmelsen er formulert, tar den etter departementets vurdering mer sikte på å angi en intensjon for myndighetenes arbeid, enn å representere en håndhevbar rettighet for den enkelte.

4.1.3.5 Internasjonale forpliktelser

Innledning

Enkelte internasjonale konvensjoner Norge har tiltrådt, inneholder bestemmelser som skal sikre retten til å inngå ekteskap, og som også tar sikte på å avskaffe tvangsekteskap. Av størst betydning er FNs kvinnediskrimineringskonvensjon. Her fremgår det blant annet at statene skal ta alle mulige forholdsregler for å avskaffe skikker som ikke sikrer enhver full frihet i valg av ektefelle. Samtidig må slike forholdsregler for å bekjempe tvangsekteskap ikke komme i konflikt med menneskerettslige krav i form av forbud mot diskriminering, retten til å inngå ekteskap og retten til respekt for ens familieliv.

Beskyttelse mot tvangsekteskap

FN-konvensjon om samtykke til ekteskap

Etter konvensjonens artikkel 1 skal ekteskap ikke lovlig kunne inngås med mindre det foreligger et fritt og selvstendig samtykke fra begge parter.

Når det gjelder ekteskapsalder, fastsetter artikkel 2 nr. 1 at medlemsstatene i sin interne lovgivning skal ha en minimumsalder for inngåelse av ekteskap. Unntak fra en slik alder skal likevel kunne gjøres av behørig myndighet dersom det foreligger særlige grunner for det og det er i partenes interesse. I en rekommandasjon angående samtykke til, minimumsalder og registrering av ekteskap, vedtatt av FNs generalforsamling i 1965, er det presisert at den laveste tillatte ekteskapsalder uten dispensasjon som det er adgang til å fastsette i intern lovgivning, er 15 år.

FNs kvinnediskrimineringskonvensjon og FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter

Retten til fritt å velge ektefelle og å inngå ekteskap frivillig fremkommer også av FNs kvinnediskrimineringskonvensjon av 18. desember 1979. I konvensjonens artikkel 16 nr. 1 bokstav b slås det fast at kvinner og menn skal ha «den samme retten til fritt å velge ektefelle og å inngå ekteskap bare når det skjer på fritt grunnlag og med fullt samtykke».

Også FN-konvensjonen om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (ØSK) inneholder et vern mot tvangsekteskap i artikkel 10 nr. 1 annet punktum, som slår fast at «ekteskap må bare inngås med de fremtidige ektefellers frie samtykke».

Både ØSK og kvinnediskrimineringskonvensjonen er inkorporert i menneskerettsloven og innehar dermed en styrket stilling i norsk rett.

Retten til respekt for familielivet

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 8

Den europeiske menneskerettskonvensjon av 4. november 1950 (EMK) inneholder i artikkel 8 en bestemmelse om rett til respekt for privat- og familielivet.

En stat kan i realiteten foreta en rekke inngrep på området for artikkel 8 uten å krenke folkeretten. Å beskytte personer mot tvangsekteskap vil være et legitimt formål i denne sammenheng («beskytte andres rettigheter»). Dersom det beskyttende inngrepet fastsettes i lov, vil også kravet til hjemmel være tilfredsstilt. Det konkrete inngrepet må også kunne anses som «nødvendig i et demokratisk samfunn». Det avgjørende her er at staten benytter akseptable virkemidler for å oppnå formålet (forholdsmessighet). Dette er et sammensatt og skjønnspreget tema, hvor det avgjørende langt på vei er hva Menneskerettsdomstolen på et gitt tidspunkt finner samfunnsmessig og menneskerettslig sett rimelig og hensiktsmessig, i lys av rettsutviklingen og samfunnsutviklingen for øvrig.

Selv om EMK først og fremst beskytter mot atskillelse av familier som allerede eksisterer som en enhet, kan det ikke utelukkes at et avslag på en søknad om innreise for det formål å etablere et familieliv mellom voksne, vil kunne innebære et inngrep i konvensjonens forstand. Det gjelder imidlertid ingen universell rett til familieinnvandring, og enda mindre en ubetinget generell rett til å innvandre til et annet land. Hvis familien rettslig og faktisk har mulighet til å bli forent i et annet land, skal det svært mye til for at det å nekte familieinnvandring vil bli ansett som et uforholdsmessig inngrep i familielivet.

Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 17

Den internasjonale konvensjonen om sivile og politiske rettigheter av 16. desember 1966 (SP) har en bestemmelse om retten til privat- og familieliv i artikkel 17.

SP antas ikke å gi sterkere vern for retten til familieliv enn EMK. Det vises derfor i proposisjonen til vurderingen av EMK artikkel 8.

FNs barnekonvensjon

Barnekonvensjonen, som er gjennomført med forrang i norsk rett ved menneskerettsloven, fastsetter i artikkel 10 nr. 1 at søknader fra et barn eller dets foreldre «om å reise inn i eller ut av en parts territorium med henblikk på familiegjenforening, behandles av partene på en positiv, human og rask måte. Partene skal dessuten sikre at fremleggelse av en slik søknad ikke vil få negative følger for søkerne og for medlemmene av deres familie».

I artikkel 10 nr. 2 står det:

«hvis foreldrene til et barn bor i forskjellige land, skal barnet ha rett til, unntatt under særlige omstendigheter, å opprettholde regelmessige, personlige forbindelser og direkte kontakt med begge foreldrene. For dette formål og i samsvar med partenes forpliktelse etter artikkel 9 nr. 1 skal partene respektere barnets og dets foreldres rett til å forlate ethvert land, herunder sitt eget, og til å reise inn i sitt eget land. Retten til å forlate ethvert land skal bare være underlagt begrensninger som er fastsatt ved lov og som er nødvendige for å beskytte nasjonal sikkerhet, offentlig orden (ordre public), offentlig helse eller moral eller andres rettigheter og friheter, og som er forenlige med de øvrige rettigheter som er anerkjent i denne konvensjon.»

Det vises videre til den generelle forpliktelsen i henhold til barnekonvensjonen artikkel 3 om at «barnets beste skal være et grunnleggende hensyn» ved alle handlinger som berører barn.

4.1.3.6 Rettstilstanden i EU og enkelte andre land

Direktiv 2003/86 EC (familiegjenforeningsdirektivet) ble vedtatt 22. september 2003 og fastsetter minimumsstandarder for hvilke rettighetsbestemmelser for familiegjenforening som EU-landene må operere med. Direktivet gjelder bare i tilfeller hvor både søkeren og referansepersonen er tredjelandsborgere. Direktivet er ikke forpliktende for Norge.

Direktivet fastsetter at statene, for å sikre bedre integrering og for å forhindre tvangsekteskap, kan innføre et forhøyet alderskrav på maksimum 21 år for familieinnvandring for ektefeller.

Enkelte land i Europa har innført forhøyet alderskrav for familieinnvandring. Se omtale i proposisjonen punkt 7.3.6.

4.1.3.7 Departementets vurderinger

24-årsgrense for familieetablering

Regjeringen har som mål at alle skal sikres frihet i valg av ektefelle. Tvangsekteskap er et alvorlig overgrep mot dem som utsettes for det, og skal ikke tolereres i det norske samfunnet. Dette handler om grunnleggende menneskerettigheter, som frihet til å velge sitt eget liv og retten til å treffe sine egne valg. Alle unge mennesker har krav på å bli respektert og sett på som enkeltindivider med egne ønsker og behov. Regjeringen vil derfor beskytte personer ikke bare mot ekteskap inngått under tvang, men også mot ekteskap inngått under mindre alvorlige grader av press og overtalelse fra pårørende.

Departementet foreslår i proposisjonen å innføre en 24-årsgrense for å få en ektefelle eller samboer til Norge. 24-årskravet er avgrenset til familieetablering.

Tanken bak 24-årskravet er at eldre parter, både som følge av personlig modenhet og som følge av en mer selvstendig posisjon i familien, har større mulighet til å motsette seg press fra familien når det gjelder avgjørende livsvalg. Det har tidligere vært foreslått et 21-årskrav ut fra samme hensyn, samt at EUs familiegjenforeningsdirektiv oppstiller en maksgrense for alderskrav på 21 år. Departementet mener at det er nødvendig å stille et høyere alderskrav enn 21 år. Det er en kjensgjerning at også eldre personer utsettes for tvangsekteskap; hjelpetiltakene blir oppsøkt av mange personer som er eldre enn 21 år. Å erkjenne at man er utsatt for tvangsekteskap kan dessuten i mange tilfeller være en prosess som tar tid. Ved å stille et alderskrav på 24 år, vil man gi unge personer mer tid til å vurdere om ekteskapet virkelig er noe de ønsker å gå inn i.

Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene reiser tvil om hvorvidt et forhøyet alderskrav er et effektivt virkemiddel mot tvangsekteskap, og viser til at dette ikke er dokumentert. Det er generelt vanskelig å dokumentere omfanget av tvangsekteskap og virkningen av ulike tiltak for å motvirke dette. Departementet mener imidlertid at man likevel bør iverksette tiltak som man har tro på virkningen av, selv om problemet er vanskelig å dokumentere.

Flere høringsinstanser påpeker at statistikken viser at ekteskapsalderen øker blant personer med innvandrerbakgrunn uansett, og at det derfor ikke er behov for et 24-årskrav. Departementet understreker at ingen av forskningsrapportene som refereres i proposisjonen punkt 7.3.2.3 eller som høringsinstansene har vist til, sier noe om omfanget av tvangsekteskap. Det er ikke grunnlag for å si at omfanget av tvangsekteskap reduseres forholdsmessig med omfanget av ekteskapsinngåelser. Departementet mener at det fortsatt er et reelt behov for et 24-årskrav, selv om ekteskapsalderen har økt de siste årene.

Departementet mener videre at tvangsekteskap må bekjempes over en bred front med en rekke ulike tiltak. En 24-årsgrense vil ikke kunne avverge alle slike ekteskap, men den vil kunne avverge noen. Kravet innebærer at man bruker utlendingsloven som virkemiddel mot ekteskapspress. Utlendingsloven vil først og fremst være et effektivt virkemiddel i de tilfellene hvor ekteskapet er motivert ut fra migrasjonshensyn (skaffe ektefellen oppholdstillatelse i Norge) eller hvor personene som utøver presset av andre grunner foretrekker at partene bosetter seg i Norge. I tilfeller hvor det primært er andre motiver som ligger til grunn for tvangsekteskapet (for eksempel æreskodeks og kontroll), er det andre hjelpetiltak som vil være mer aktuelle.

Flere høringsinstanser frykter at 24-årskravet kan innebære risiko for at unge personer (særlig jenter) likevel blir brakt til opprinnelseslandet og giftet bort mot sin vilje, og at de således blir utsatt for et ytterligere overgrep ved at de blir holdt tilbake i opprinnelseslandet inntil aldersgrensen er oppfylt.

I Danmark har man innført et tilknytningskrav for å unngå en slik «dumpingproblematikk». I 2006 ble det også i Norge sendt på høring ulike forslag til tiltak for å motvirke slike uønskede effekter av et 21-årskrav. Forslagene ble imidlertid ikke gjennomført.

Departementet viser til at det allerede i dag finnes virkemidler i utlendingsloven som er ment å motvirke en slik effekt. I utlendingsloven § 56 fjerde ledd er det fastsatt at den som har giftet seg i utlandet med en person som er bosatt i Norge, som hovedregel ikke skal få oppholdstillatelse før ektefellen har returnert til Norge og har vært til intervju hos utlendingsmyndighetene.

Videre innebærer underholdskravet at referansepersonen må returnere til Norge alene, før ektefellen, for å oppfylle kravet til tidligere inntekt, jf. utlendingsforskriften § 10-9.

I høringen oppfordret departementet høringsinstansene om å komme med forslag til ytterligere tiltak som kan forhindre at noen tas med til utlandet og giftes bort mot sin vilje.

Ut over et innspill fra UDI om informasjonstiltak, som departementet slutter seg til, mottok departementet ingen forslag som anses egnet i høringen.

Høringsinstansene er også bekymret for at flere vil flytte til andre EU/EØS-land (for eksempel Sverige) for å omgå kravet, og at dette kan komplisere livet og familierelasjonene deres. Departementet viser til at slik omgåelse vil bli forsøkt avdekket gjennom behandlingen av EØS-familieinnvandringssakene i UDI. Departementet har uansett ikke inntrykk av at de som flytter til andre EU/EØS-land, primært er i gruppen som er utsatt for press eller tvang fra familien, men at dette i all hovedsak dreier seg om par som frivillig har inngått ekteskap. Fra et tvangsekteskapsperspektiv anser departementet derfor ikke dette å være et tungtveiende argument imot innføringen av et 24-årskrav.

Flertallet av høringsinstansene stiller seg negative til forslaget fordi det også vil ramme de som har inngått ekteskap frivillig. Det vises i proposisjonen til at hvor mange som vil bli rammet av 24-årskravet fremover, er det vanskelig å si noe sikkert om.

Departementet foreslår å myke opp unntaksbestemmelsen. Forslaget til ny unntaksbestemmelse innebærer blant annet at det skal gjøres unntak dersom partene er helt utenfor risikogruppen for tvangsekteskap. Dette vil blant annet være tilfellet dersom referansepersonen i Norge ikke har innvandrerbakgrunn. Med utgangspunkt i tall fra 2014 vil en slik avgrensning innebære en reduksjon i antall familieetableringer som blir rammet, fra ca. 550 til ca. 450 familieetableringer, i og med at ca. 100 av familieetableringene var inngått med en referanseperson som ikke hadde innvandrerbakgrunn. I tillegg vil det også gjøres unntak blant de resterende 450 familieetableringene hvor referansepersonen har innvandrerbakgrunn, dersom en eller begge parter har bakgrunn fra et land eller område hvor man i Europa ikke har erfaring med at tvangsekteskap forekommer. Omfanget på 450 familieetableringer er altså et maksimumsanslag for 2014-tallene.

Basert på det totale omfanget av familieetableringer som kan rammes, mener departementet at antallet av de som rammes utilsiktet, ikke er så stort at det i seg selv må anses som uforholdsmessig.

UDI viser til at forslaget kan få uheldige konsekvenser siden det kan medføre at tvangsekteskap først oppdages flere år etter at ekteskapet ble inngått. Departementet ser at forslaget kan få slike konsekvenser.

Departementet legger avgjørende vekt på at 24-årskravet kan virke preventivt, og prioriterer derfor dette tiltaket, selv om det i enkelte tilfeller kan få uheldige konsekvenser for avdekkingen/etterforskningen av allerede inngåtte tvangsekteskap.

Unntaksbestemmelsen

Departementet foreslår å fastholde bestemmelsen om at det kan gjøres unntak «dersom det er åpenbart at samlivet er frivillig». Departementet merker seg at flertallet av høringsinstansene mener at høringsnotatet la opp til en for streng tolkning av dette vilkåret. Departementet ser at høringsforslaget kan medføre at flere enn nødvendig rammes av 24-årskravet. Det bør gjøres unntak dersom partene ikke befinner seg i en risikogruppe for tvangsekteskap. Departementet foreslår derfor en mer liberal tolkning av unntaksbestemmelsen enn høringsnotatet la opp til.

Vilkåret om at det må være «åpenbart at samlivet er frivillig» forutsetter en skjønnsvurdering hos utlendingsmyndighetene. Departementet anser det som åpenbart at samlivet er frivillig dersom ekteskapet er inngått mellom to parter som har opprinnelse i land eller områder hvor man i Europa ikke har erfaring med at tvangsekteskap forekommer. Dersom bare én av partene har opprinnelse i et slikt land eller område, vil det også som regel være åpenbart at ekteskapet er frivillig. Det vil også være åpenbart at samlivet er frivillig dersom partene har opprinnelse i land eller områder hvor det er europeisk erfaring med at tvangsekteskap forekommer, men hvor ekteskapet åpenbart strider mot normene i de aktuelle kulturene, slik at det er helt usannsynlig at familien eller andre har presset igjennom sitt ønske i valget av ektefelle.

I øvrige tilfeller hvor begge parter har bakgrunn fra land eller områder hvor det er europeisk erfaring med at tvangsekteskap forekommer, vil det være vanskelig å fastslå at ekteskapet åpenbart er frivillig. Det vil ikke være tilstrekkelig at begge parter i intervju med utlendingsmyndighetene forsikrer om at ekteskapet er frivillig.

Selv om antallet frivillige ekteskap i saker som ender med avslag, vil overstige antallet som er inngått ved press eller tvang, mener departementet at tvangsekteskap er et såpass alvorlig overgrep at hensynet til beskyttelse av det mindretallet som er utsatt for tvang eller press, veier tyngre enn hensynet til det flertallet av frivillige ekteskap som må utsettes som en utilsiktet virkning av bestemmelsen her.

Departementet vil ikke foreslå å innføre et generelt unntak for parter som har barn sammen. Hensynet til barnets beste vil isolert sett tale for at det åpnes for familiegjenforening også før begge foreldrene er fylt 24 år. Hensynet til barnet skal tillegges stor vekt, jf. Grunnloven § 104 annet ledd og Barnekonvensjonen artikkel 3. Når departementet etter en nøye vurdering har kommet til at det ikke skal gjøres unntak av den grunn at partene har barn sammen, er det fordi hele formålet med 24-årskravet om å motvirke tvangsekteskap da vil kunne undergraves.

Departementet har videre ikke foreslått å presisere i bestemmelsen at det bare kan gjøres unntak dersom «paret åpenbart kan forsørge seg selv», slik forslaget lød i høringsnotatet. I og med at vilkåret om selvforsørgelse allerede er regulert av underholdskravet, er det ikke nødvendig å gjenta dette vilkåret i bestemmelsen om 24-årskravet.

Når det gjelder Advokatforeningens uttalelse om at forslaget er i strid med uskyldspresumpsjonen, viser departementet til at uskyldspresumpsjonen bare gjelder sanksjoner som har karakter av straff («criminal charge») iht. EMK artikkel 6. 24-årskravet er åpenbart ikke et slikt tiltak.

Vurdering av forslaget i lys av menneskerettighetene

Retten til respekt for familielivet

Det går frem av proposisjonen at EMK artikkel 8 ikke gir utlendinger rett til verken familieetablering eller familiegjenforening.

Etter det departementet er kjent med, finnes det ikke praksis fra EMD der statens manglende innvilgelse av oppholdstillatelse er begrunnet i annet enn innvandringsregulerende hensyn.

Antakelig må det imidlertid etter EMDs praksis legges til grunn at skjønnsmarginen generelt er videre når det gjelder positive enn negative forpliktelser. Men uavhengig av hvor vid skjønnsmarginen er, må individets interesser veies mot samfunnets interesser, og det må være en rimelig balanse mellom disse interessene.

Departementet legger til grunn at hensynet til å bekjempe tvangsekteskap vil være et legitimt formål i en vurdering etter EMK artikkel 8. Departementet mener videre at innføringen av et 24-årskrav som foreslått, vil være et effektivt og egnet virkemiddel for å beskytte unge mot tvang i forbindelse med ekteskapsinngåelse. Med den unntaksadgangen proposisjonen legger opp til, som er betydelig videre enn forslaget i høringsnotatet, er departementet av den oppfatning at tiltaket må anses som forholdsmessig.

Departementet legger videre vekt på at forslaget bare gjelder familieetablering, og ikke familiegjenforening. Flertallet av dem som rammes, vil antakelig være nærmere 24 enn 18 år, slik at utsettelsen av familieetableringen vil bli av begrenset varighet.

Diskrimineringsforbudet

Alderskravet vil særlig ramme par med opprinnelse i land eller områder hvor det er europeisk erfaring med at tvangsekteskap forekommer. Dette vil for eksempel gjelde par med bakgrunn fra Tyrkia, Pakistan, Iran, Irak, Afghanistan, Marokko, Eritrea og Somalia. Etniske nordmenn og andre med typisk vestlig kulturbakgrunn rammes ikke. Det må derfor vurderes om unntaksbestemmelsen vil kunne føre til en forskjellsbehandling i strid med diskrimineringsforbudene i Grunnloven eller internasjonale konvensjoner som Norge er bundet av.

Grunnloven § 98 innebærer et selvstendig og generelt forbud mot usaklig eller uforholdsmessig forskjellsbehandling, og inneholder ingen opplisting av diskrimineringsgrunnlag. I tråd med Høyesteretts uttalelser bl.a. i Rt. 2015 side 93 legger departementet til grunn at bestemmelsen som utgangspunkt må tolkes i lys av diskrimineringsforbudene i de internasjonale konvensjonene Norge er bundet av.

FNs rasediskrimineringskonvensjon forbyr alle former for rasediskriminering og er inkorporert i norsk lov gjennom diskrimineringsloven om etnisitet.

FN-konvensjonen om sivile og politiske rettigheter artikkel 26 inneholder også et selvstendig diskrimineringsforbud.

EMK er i likhet med SP inkorporert i menneskerettsloven, og gjelder som norsk lov med forrang foran annen lovgivning. Verken SP eller rasediskrimineringskonvensjonen gir noe ytterligere vern enn EMK på dette området.

For at EMK artikkel 14 skal komme til anvendelse, må det foreligge en forskjellsbehandling som skjer på bakgrunn av et av grunnlagene som er regnet opp i bestemmelsen. Avhengig av situasjonen vil forskjellsbehandlingen først og fremst kunne ramme personer av visse nasjonaliteter, etnisiteter eller med visse religioner.

En slik forskjellsbehandling vil i tråd med EMDs praksis utgjøre diskriminering i strid med artikkel 14 dersom den mangler en objektiv og rimelig begrunnelse.

Formålet med 24-årskravet er å bekjempe tvangsekteskap. Dette er «saklige formål» i henhold til både diskrimineringsloven § 7, Grunnloven § 98 og EMK artikkel 14. Departementet mener videre at det i denne sammenheng er saklig grunn til å forskjellsbehandle personer med bakgrunn fra land eller områder hvor man har erfaring med at tvangsekteskap forekommer, siden det primært vil være disse som risikerer tvangsekteskap. Det er heller ikke et vanntett etnisk skille mellom gruppene som vil bli unntatt og de som ikke vil bli unntatt fra kravet. Det vil for eksempel kunne gjøres unntak fra 24-årskravet også for parter som har opprinnelse i områder hvor man har erfaring med tvangsekteskap, dersom ekteskapet åpenbart strider mot normene i den aktuelle kulturen, slik at det er helt usannsynlig at familien eller andre har presset igjennom sitt ønske i valget av ektefelle, eller dersom ekteskapet er inngått med en person som ikke har bakgrunn fra en slik kultur.

Departementet mener videre at 24-årskravet er et egnet og nødvendig tiltak for å oppnå formålet om å bekjempe tvangsekteskap.

Når det gjelder forholdsmessighetskravet viser departementet til det som står om at tvangsekteskap er et så alvorlig overgrep at hensynet til de få som utsettes for det, veier tyngre enn hensynet til det flertallet som utilsiktet rammes av vilkåret. Departementet mener antallet av de som rammes utilsiktet ikke er så stort at det i seg selv må anses som uforholdsmessig.

Departementet mener etter dette at unntaksbestemmelsen for 24-årskravet ikke vil innebære brudd på diskrimineringsforbudet.

4.2 Komiteens merknader

Generelt

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil vise til at forskning tilsier at det å ha familien hos seg er viktig for integreringen i motsetning til begrunnelsen i proposisjonen. I tillegg er det selvfølgelig svært viktig for den enkelte. Det vises i den sammenheng til høringsuttalelser fra Integrerings- og mangfoldsdirektoratet som presenterer forskningen på dette området:

«EU studien: «How immigrants experience integration in 15 European cities», viser at integrering hemmes ved at familiegjenforening vanskeliggjøres18. Flyktninger opplever at adskillelse fra familien får en negativ innvirkning på hele integreringsprosessen. Personer som er på flukt og søker om beskyttelse vil som regel ha som hovedprioritet å finne og samle familien så fort det lar seg gjøre. Uro, frykt og stressreaksjoner rundt uvissheten om familiemedlemmers situasjon, øker deres allerede store sårbarhet etter å ha vært utsatt for traumatiske opplevelser som har tvunget dem på flukt. Også UNHCR understreker betydningen av å samle familien raskt for den enkeltes integreringsprosess fordi å bo sammen med nær familie forsterker flyktningers sosiale støtteapparat19.

Forskningen viser at tvungen familieadskillelse med en konstant bekymring for familien, uten utsikter til å kunne bli gjenforent før det er gått mange år, for mange vil kunne resultere i svekket psykisk helse. Dette vil igjen kunne føre til dårligere konsentrasjon og læringsevne, og gjøre det vanskeligere for flyktningene å lære norsk og komme over i en normalisert situasjon og selvforsørgelse. Motsatt har familiegjenforening en positiv effekt, særlig på enkeltpersoners velferd, men også på deres arbeidsutsikter og på skoleprestasjonene til barna i familien20. Erfaringen fra mange kommuner er også at familier, barn og og unge ofte har bedre muligheter for integrering enn enslige voksne og eldre. Barn og unge går i barnehager og på skole og blir kjent med andre barn i nabolaget, og bidrar derfor til at familien får større kontaktflate.»

Dette medlem vil understreke at det ikke er enkelt å lære et språk og få seg en jobb om man ikke vet om den nærmeste familien er trygg og har det bra. Integrering av de flyktningene som får opphold her vil være sentralt for å sikre felles verdier slik som likestilling mellom kjønnene, et deltakende demokrati og oppslutning om en sterk velferdsstat. Det er derfor sentralt at det legges til rette for at de som skal få beskyttelse i Norge, også har forutsetninger for å kunne klare å bli en del av samfunnet. Derfor er det viktig at de som flykter får anledning til å få familien til seg i løpet av en rimelig tidsperiode. Dette medlem viser til at dersom kravene ses i sammenheng, vil det være svært få flyktninger som vil ha anledning til å søke familiegjenforening i løpet av den midlertidige perioden kravene skal stilles.

Dette medlemvil vise til atUDI i sin høringsuttalelse mener at det må beregnes en lengre saksbehandlingstid både ved behandlingen av selve asylsøknaden og ved behandlingen av søknaden om familiegjenforeningen. Det er anslått at prosessen reelt sett vil ta fra mellom fire til ni år, eller mer, fra referansepersonen søker om asyl til familien er gjenforent. Dette vil føre til at familier vil være atskilt i mange år, selv uten krav om aktivitetstid for arbeid, utdannelse og underholdsplikt, og uavhengig av den enkelte flyktnings egen innsats.

Dette medlemmener at harmonisering med andre europeiske systemer ikke kan benyttes som en argumentasjon for stadig å stille strengere og strengere krav. Dette gjelder spesielt dersom det er i strid med viktige formål som integrering og når det grenser mot brudd på våre folkerettslige forpliktelser. Da må vi legge til grunn at det er folkeretten vi må følge, og hva andre europeiske land gjør. Dette medlemmerker seg også at begrunnelsen om at det er viktig med harmonisering, i stor grad ikke blir benyttet når det foreslås strengere tiltak enn våre naboland og EU slik som adgangen til å bortvise på nordisk grense, fjerne visumfriheten og rimelighetsvilkåret ved henvisning til internflukt.

Dette medlem viser til at SSB har statistikk på at det per i dag er ca. 138 000 flyktninger bosatt i Norge og at 50 000 er familietilknyttede til disse. Det er derfor rimelig å se på dette som et utgangspunkt når det skal anslås hvor mange innvandrere det vil komme som en følge av familiegjenforening.

Dette medlem viser også til høringsuttalelsen fra UDI som har pekt på at det er en reell risiko for at det på grunn av slike innstramminger, i Norge, men også i de øvrige europeiske landene, vil føre til at flere familier flykter sammen. Dette medlem er redd for at dette vil utsette også barn og kvinner for det som kan være en farlig flukt.

Underholdskrav og krav til arbeid eller utdanning

Komiteen viser til departementets forslag om å innføre underholdskrav og krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge før familiegjenforening med en referanseperson som har fått opphold på grunnlag av et beskyttelsesbehov, kan finne sted. Regjeringen foreslår videre at kravet om tre års arbeid eller utdanning i Norge også skal gjelde for familiegjenforening med referansepersoner som har opphold etter reglene om familieinnvandring på humanitært grunnlag eller permanent oppholdstillatelse.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til asylforliket som ble inngått i Stortinget 19. november 2015 og Stortingets anmodningsvedtak nr. 63, 3. desember 2015, hvor seks av åtte partier på Stortinget og 161 av 169 stortingsrepresentanter er enige om en avtale for å stramme inn asylpolitikken og utlendingslovverket. Flertallet viser til punkt nr. 14 hvor det ble gjort et anmodningsvedtak om at regjeringen må fremme forslag for å stramme inn retten til familiegjenforening for asylsøkere og flyktninger. Det samme følger også av integreringsforliket kapittel 7 punkt 8 med de samme forlikspartnerne. Flertallet merker seg at innstramminger i retten til familiegjenforening også ble varslet i Prop. 1 S Tillegg 1 (2015–2016).

Flertallet viser til at oppholdstillatelse etter reglene om familieinnvandring forutsetter at flere vilkår er oppfylt, men at vilkårene varierer blant annet etter referansepersonens status og etter hvilken familietilknytning partene har. Etter utlendingsloven og utlendingsforskriften stilles det som hovedregel krav til underhold for å sikre at personer som henter familiemedlemmer til Norge, er i stand til å forsørge disse, men det skal også bidra til integrering og hindre tvangsekteskap.

Underholdskravet innebærer også at det stilles krav om at referansepersonen ikke har mottatt økonomisk stønad etter lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen de siste tolv månedene.

Flertallet viser til at underholdskravet i utgangspunktet er et generelt krav, men at det gjøres unntak for visse grupper. Unntaket gjelder i gjeldende lovverk for familiegjenforening med flyktninger.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, viser til at regjeringen foreslår å innføre underholdskrav for referansepersoner med beskyttelse i Norge, som en midlertidig ordning fram til og med 31. desember 2019. Dette flertallet merker seg at forslaget ikke innebærer lovendringer. Dette flertallet merker seg videre at det gjøres unntak for referansepersoner under 18 år og når søkeren er barn under 15 år uten omsorgspersoner i hjemlandet. Dette flertallet viser videre til at departementet foreslo i høringsnotatet utsendt 29. desember 2015 å utvide fireårskravet slik at det skal gjelde for familiegjenforening og ikke bare familieetablering. Dette flertallet merker seg at dette forslaget er noe moderert og at departementet foreslår å innføre, som en midlertidig ordning til og med 31. desember 2019, et krav om tre års arbeid eller utdanning i Norge for referansepersoner, for å få familiegjenforening. Kravet foreslås innført i en ny bestemmelse i utlendingsloven § 41 c.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet mener det er viktig å stramme inn retten til familiegjenforening i lys av innvandringssituasjonen høsten 2015. På grunnlag av registreringene fra Utlendingsdatabasen har UDI foretatt en analyse av det forventede omfang sækundærinnvandring av familiemedlemmer til personer som har fått beskyttelse eller opphold på humanitært grunnlag i Norge fra 2004–2015 de første elleve årene etter innvilgelse. Analysen viser at hver person som i perioden 2004–2015 fikk opphold etter søknad om beskyttelse, anslagsvis vil medføre 0,6 familieinnvandringstillatelser i løpet av de elleve første årene etter vedtak.

Disse medlemmer mener at innstramningsforslagene knyttet til familiegjenforening er godt innenfor rammen av internasjonalt lovverk som Norge forholder seg til. Verken flyktningkonvensjonen eller EMK har eksplisitte bestemmelser om familiegjenforening. Disse medlemmer viser til at det klare folkerettslige utgangspunktet er at den statlige suvereniteten står sterkt i disse sakene.

Disse medlemmer viser til integreringsforliket mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre hvor partiene i kapittel 7 punkt 8 ber regjeringen om å fremme lovforslag for å stramme inn retten til familieinnvandring for asylsøkere og flyktninger, og mener regjeringens forslag imøteser bestillingen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet støtter verken regjeringens forslag om å oppheve unntaket fra underholdskravet som i dag gjelder for utlendinger som får opphold etter utlendingsloven § 28 eller forslag om å innføre krav om tre års karantene for å få familiegjenforening. Etter gjeldende regler gjelder unntaket fra underholdskravet dersom det søkes familiegjenforening innen ett år. Disse medlemmer mener unntaket bør strammes inn og presiseres slik at det blir mer i samsvar med reglene i våre naboland.

Disse medlemmer mener det bør gis en frist på tre måneder for å fremme søknad om familiegjenforening for personer som er gitt opphold etter utlendingsloven § 28. Dersom det foreligger praktiske hindringer i opprinnelseslandet som gjør at søkeren ikke kan fremskaffe nødvendige dokumenter innen fristen, eller at kapasiteten på norske utenriksstasjoner forhindrer at man får levert søknaden, skal det etter henvendelse kunne gis en utvidet frist på ytterligere tre måneder. Utlendingsmyndighetene i Norge har ansvar for at asylsøkere gis god informasjon om regelverket for familiegjenforening og tidsfristene for å søke før underholdskravet gjøres gjeldende.

Disse medlemmerfremmer med bakgrunn i dette følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med endrede tidsfrister for å søke familiegjenforening.»

Disse medlemmer ber regjeringen vurdere nettbaserte søknader eller andre ordninger som sikrer at det er praktisk mulig å søke familiegjenforening innenfor de nye fristene.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at underholdskravet skal sikre at personer som henter familiemedlemmer til Norge, kan forsørge disse. Inntil mai 2016 har det vært et krav om at referansepersonen har en inntekt tilsvarende 88 pst. av lønnstrinn 19 i statens lønnsregulativ, tilsvarende 252 472 kroner. Inntektskravet er nå økt til lønnstrinn 24, eller 305 200 kroner.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at Venstre gjennom asylavtalen har bidratt til flertall for en økning av underholdskravet, men at det da var en forutsetning at flyktninger skulle unntas fra underholdskravet. Med regjeringens forslag er forutsetningene for avtalen endret, og disse medlemmer støtter på denne bakgrunn forslaget om reduksjon i underholdskravet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, mener at inntektskravet ikke bør overstige vanlig lønnsnivå for nyansatte innen lavlønnsyrker. De fleste innvandrere vil være innen denne kategorien. Regjeringens vedtak om økt inntektskrav vil føre til at svært mange ikke vil kunne nå kravet.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endret lov- og regelverk for familiegjenforening hvor gjeldende unntak fra underholdskravet videreføres, og hvor kravet til inntektsnivå i bestemmelsene om underholdskrav tilbakeføres til tidligere nivå.»

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti viser til at FNs høykommissær for flyktninger mener at forslaget kan utgjøre en krenkelse av Norges internasjonale forpliktelser, og at forslagene er i strid med anbefalinger fra UNHCRs eksekutivkomité. Disse medlemmer merker seg at etater og organisasjoner på feltet som IMDi, NOAS, Redd Barna, Advokatforeningen og UNICEF mener at endringene støter an mot Norges internasjonale forpliktelser og EMK artikkel 8 om retten til familieliv.

Disse medlemmer er enig med regjeringen i at svært liberale regler på dette feltet vil kunne bidra til at flere velger å søke seg til Norge; derfor er det nødvendig med en viss harmonisering av regelverket i forhold til andre land. Disse medlemmer vil imidlertid peke på at de endringer regjeringen legger opp til, vil gjøre at Norge trolig får de reglene som går lengst i verden når det gjelder å vanskeliggjøre familiegjenforening for flyktninger. Her er det viktig å understreke at dette er mennesker med et beskyttelsesbehov og som ikke kan utøve familielivet i hjemlandet.

Disse medlemmer viser til at underholdskravet i praksis vil være svært vanskelig å oppfylle for mange flyktninger, og at mange aldri vil klare det. Ifølge Stortingets utredningsseksjon vil bare to av ti flyktninger som har vært fire år i landet oppfylle underholdskravet, og bare halvparten av dem som har vært i Norge i 16 år.

Disse medlemmer har merket seg at regjeringen argumenterer med at treårskravet vil sikre at flyktningen har en viss tilknytning til Norge gjennom å bo og arbeide her, slik at vedkommende er integrert når familien kommer. Dette, antar regjeringen, vil igjen føre til at familien får et bedre utgangspunkt for sin integreringsprosess. Disse medlemmer vil imidlertid vise til FNs høykommissær for flyktninger og en rekke andre høringsinstanser som hevder at tiltaket vil være sterkt integreringshemmende. De første årene i Norge vil for mange bli preget av bekymring for tryggheten til de menneskene man elsker og som man aller mest trenger å ha omkring seg i et nytt land. Dette vil også utgjøre en sterk psykisk belastning og for mange en svekket psykisk helse. Dette vil igjen kunne føre til dårligere læringsevne og gjøre det vanskeligere for flyktninger å lære norsk og komme inn i en normalisert situasjon der man kan forsørge seg selv.

Disse medlemmer påpeker at konsekvensen av en slik regel kan bli at flere mennesker legger ut på flukt. Ektefelle og barn kan ikke lenger komme etter til Europa gjennom familiegjenforening, og vil trolig velge å bli med på en lang og farefull reise.

Disse medlemmer anser at retten til familieliv og respekten for familiens enhet er grunnleggende prinsipp, og kan derfor ikke støtte forslaget som innebærer at mennesker som har kommet til Norge med et reelt beskyttelsesbehov, og som skal bli i Norge, nektes familieliv i årevis. I mange tilfeller lever ektefelle og barn i krigssoner eller flyktningleirer. Disse medlemmer viser til at regjeringen foreslår å gjøre lovendringen midlertidig. For de fleste vil det å oppfylle de foreslåtte kravene ta minst 4–5 år, og for nyankomne flyktninger vil det derfor ta lengre tid å oppfylle kravene i loven enn tidsrommet loven gjelder. Derfor vil loven først og fremst fungere som en karantenetid. Disse medlemmer vil påpeke at dermed svekkes også noe av begrunnelsen for loven om at flyktninger skal gis et incentiv til å ta arbeid eller utdanning.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti og Venstre kan på denne bakgrunn verken støtte forslag om krav til arbeid eller utdanning eller forslag om fjerning av unntaket for flyktninger.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at kravet om inntekten som vilkår for å søke om familiegjenforening også ved familiegjenforening for flyktninger i en periode på tre år frem til 2019 settes til statens lønnstrinn 24, 305 200 kroner. Departementet uttaler at

«Nivået på underholdskravet må dertil anses som et minimum for å kunne forsørge referansepersonen selv og et annet familiemedlem i Norge» (proposisjonen s. 74).

Dette medlem vil vise til at denne grensen er høyere enn det som gis i 100 pst. stilling for ufaglærte i kommunal sektor. Det er 8 600 heltidsekvivalente stillinger i kommunal sektor hvor lønn og tillegg utgjør mindre enn 305 200 kroner. Konsekvensen av departementets argumentasjon er at disse stillingene ikke kan anses å være tilstrekkelig lønnet til at det skal være mulig å kunne forsørge seg selv og sin familie.

Dette medlem er også bekymret for at en grense for inntekt vil åpne for misbruk og sette flyktninger i et avhengighetsforhold med arbeidsgiver. Det vises til at Oslo politidistrikt i sin høringsuttalelse har nevnt at det er tvilsomt om det er tilstrekkelig med ufaglærte jobber på arbeidsmarkedet, og at det kan føre til at flere trekkes mot useriøse arbeidsgivere og utnyttelse.

Dette medlemvil også vise til at etter en undersøkelse gjennomført av Stortingets utredningsseksjon er det per i dag hele 82 pst. av flyktninger som har botid på fire år som ikke tjener mer enn 305 200 kroner. Medianinntekten for flyktninger er 210 000 kroner etter fire års botid i Norge. Dette viser at flyktninger som kommer hit i stor grad ikke vil ha anledning til å søke om familiegjenforening, selv om de har vært i aktivitet og utdannelse i mer enn tre år som foreslått. Denne situasjonen vil også kunne forverres ettersom arbeidsledigheten i denne stortingsperioden har økt markant.

Dette medlem viser til at kravet om tre års arbeid eller utdannelse også har et stort misbrukspotensial og kan sette arbeidstakere i en svak posisjon overfor arbeidsgiver. Dette medlem vil også stille spørsmål ved om det er hensiktsmessig å innføre en slik grense all den tid saksbehandlingstiden er anslått til å gå over mange år.

Dette medlempåpeker at en inntektsgrense og en arbeids- og utdanningsperiode vil føre til at svært få flyktninger vil få mulighet til å få familien sin til Norge, noe som kan bidra til å svekke integreringen og få flyktninger til å stå utenfor samfunnet.

Dagens inntektskrav er allerede svært strengt sammenliknet med andre europeiske lands rett, og innebærer et vesentlig hinder for muligheten til å leve et familieliv. Dette medlemvil vise til høringsuttalelse fra KUN til høringen i Stortinget hvor de opplyste:

«Avslagsprosenten i familieinnvandringssaker økte betydelig etter at inntektskravet ble skjerpet i 2010. Det foreslåtte inntektskravet på 302 500 er nesten like høyt som medianinntekt for kvinner i Norge, som i 2014 var på 338 900. Menns medianinntekt er 503 600. Det synes derfor innlysende at inntektskravet vil ramme kvinnelige referansepersoner og deres familie i uforholdsmessig stor grad. Departementet insisterer likevel på at kravet ikke vil være diskriminerende, fordi det er nødvendig og forholdsmessig. Vi kan imidlertid ikke se at det er gjort noen konkret forholdsmessighetsvurdering, ut over en generell henvisning til behovet for innstramming og forsørgelse.»

Dette medlemmener at dette kravet vil virke diskriminerende for kvinner som har vært på flukt. Vi vet at kvinner er spesielt utsatte for seksuelle overgrep på flukt, og at flukten er farligere for kvinner enn for menn. Dette kan bety at de også er dårligere rustet enn menn når de først er kommet til Norge til å få seg arbeid. Den samme bekymringen gjelder også for forslagene om strengere krav til oppholdstillatelse, herunder krav om språknivå og samfunnskunnskap, som også vil kunne gå spesielt utover eksempelvis mennesker med lite utdanning fra hjemlandet, sterkt traumatiserte og krigsskadde og funksjonshemmede.

Dette medlemviser til forslag fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet om å korte ned tidsfristen om unntak for å søke om familiegjenforening uten å oppfylle inntektskravet og botidskravet til tre måneder med tre måneder ekstra dersom det er manglende kapasitet hos utenriksstasjonen. I dag er det lang ventetid for å få time på en utenriksstasjon til å søke om familiegjenforening. Eksempelvis opplyser utenriksstasjonen i Ankara på sine nettsider at de som søker om familiegjenforening må påvente en ventetid på mer enn seks måneder. Organisasjonene som arbeider med asylsøkere opplyser at fristen i dag på ett år allerede er for liten for mange. Det kan være svært tidkrevende å innhente riktig dokumentasjon, komme seg fysisk til en utenriksstasjon, få en time hos stasjonen og spare opp penger til å betale gebyret. Forslaget om en kortere frist vil derfor ikke føre til en realitetsendring fra regjeringens forslag for de som er i en utsatt situasjon og for eksempel oppholder seg i en flyktningleir. Dette medlemmener at en slik tidsfrist kun kan vurderes dersom enten referansepersonen i Norge kan avbryte fristen ved å søke, eller det er et alternativ der å levere søknad på internett er fristavbrytende.

Tilknytningskrav for rett til familieinnvandring

Komiteen viser til forslaget om å innføre tilknytningskrav for rett til familieinnvandring. Forslaget innebærer at søknad om familieetablering og familiegjenforening kan avslås dersom referansepersonen ikke har permanent oppholdstillatelse i Norge, og familieinnvandring er mulig i et trygt tredjeland som familien samlet sett har sterkere tilknytning til enn Norge.

Komiteen viser til at det foreslås visse unntak fra tilknytningskravet. Departementet foreslår at det ikke skal gjelde tilknytningskrav når referansepersonen har oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. utlendingsloven § 38. Videre foreslår departementet at tilknytningskravet heller ikke bør gjelde der referansepersonen selv har fått oppholdstillatelse som familiemedlem. Komiteen viser videre til at det foreslås unntak fra tilknytningskravet for arbeidsinnvandrere med tillatelser som kan danne grunnlag for oppholdstillatelse til familiemedlemmer.

Komiteen viser til side 98 i den fremlagte proposisjonen, der det framgår at departementet vil vurdere om det er behov for ytterligere unntak fra tilknytningskravet, som for eksempel når søkeren er et barn under 15 år uten omsorgspersoner i hjemlandet. Det vises videre til at familier bare kan henvises til å utøve familieliv i et land som er trygt både for referansepersonen selv og søkeren(e). Proposisjonen slår fast at det bare er aktuelt å henvise til at familielivet kan utøves i et trygt tredjeland dersom familien kan ta opphold der uten å risikere overgrep som ville gitt rett til beskyttelse i Norge og uten å komme i en situasjon som ville kvalifisert for oppholdstillatelse på humanitært grunnlag. I praksis vil det som hovedregel være en forutsetning at alle familiemedlemmene kan oppnå trygg og lovlig innreise, og at de kan oppnå formell oppholdstillatelse i det aktuelle tredjelandet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, slutter seg til forslaget, og er i hovedsak enig i de unntak og presiseringer som framgår av proposisjonen. I forslaget fra regjeringen til § 51 nytt tredje og fjerde ledd må det gjøres enkelte justeringer på grunn av at flertallet ikke tilrår endring i utlendingsloven til ny § 28 a.

Komiteen understreker at det må stilles krav til at familien har en reell tilknytning til det aktuelle tredjelandet, at det skal stilles krav til en formell oppholdstillatelse eller tilsvarende status som gir beskyttelse og at grunnleggende rettigheter som f.eks. skolegang for barn er ivaretatt. Komiteen understreker videre at et trygt tredjeland må være et land som respekterer asylsøkeres og flyktningers grunnleggende rettigheter.

Komiteens flertall, medlemmenefra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, understreker at ingen skal sendes tilbake til familiegjenforening i flyktningleire.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at det ikke skal henvises til familiegjenforening i flyktningleire.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til forslaget om å innføre tilknytningskrav for rett til familieinnvandring. Disse medlemmer er kjent med at forslaget innebærer at søknad om familieetablering og familiegjenforening bør kunne avslås dersom referansepersonen ikke har permanent oppholdstillatelse i Norge og familieinnvandring er mulig i et trygt land familien samlet sett har sterkere tilknytning til. Disse medlemmer mener det er fornuftig at søknad om familieetablering eller familiegjenforening bør kunne avslås dersom familien ikke har sterk nok tilknytning til Norge og i tilfeller hvor familiegjenforening eller -etablering er mulig i et land familien samlet sett har sterkere tilknytning til, og støtter derfor forslaget.

Disse medlemmer viser til at det foreslås visse unntak fra tilknytningskravet. Departementet foreslår at det ikke skal gjelde tilknytningskrav når referansepersonen har oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. utlendingsloven § 38. Videre foreslår departementet at tilknytningskravet heller ikke bør gjelde der referansepersonen selv har fått oppholdstillatelse som familiemedlem. Disse medlemmer viser videre til at det foreslås unntak fra tilknytningskravet for arbeidsinnvandrere med tillatelser som kan danne grunnlag for oppholdstillatelse til familiemedlemmer. Disse medlemmer mener at norske interesser i denne sammenheng tilsier at det etableres gunstige regler for familieinnvandring, fordi dette kan være viktig for rekrutteringen.

Disse medlemmer viser til at det dermed oppstår en forskjellsbehandling mellom arbeidsinnvandrere og flyktninger, men disse medlemmer viser til at den har en saklig begrunnelse og er proporsjonal og at den derfor ikke er i strid med EMK, SP eller Grunnloven.

Disse medlemmer viser til at verken flyktningkonvensjonen eller EMK har eksplisitte bestemmelser om familieinnvandring og at det klare folkerettslige utgangspunktet er at den statlige suvereniteten står sterkt i disse sakene. Disse medlemmer mener således at det i stor grad er opp til lovgiver i Norge å vedta lovverket tilknyttet familieinnvandring og at forslaget er innenfor de folkerettslige rammene.

Disse medlemmer viser til integreringsforliket hvor Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre hvor Stortinget ba regjeringen om å foreslå et lovforslag om å stramme inn retten til familieinnvandring for asylsøkere og flyktninger og støtter regjeringens forslag til innstramminger knyttet til familieinnvandring.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at Norge må ta ansvar for den andelen av flyktningene som faktisk trenger beskyttelse fra krig og konflikt. Et tilknytningskrav ved søknad om familiegjenforening vil i all hovedsak utfordre de landene som i dag allerede har kapasitetsutfordringer, og intensjonen synes kun å være at Norge skal ta imot færrest mulig innvandrere. Et slikt vilkår vil i tillegg være vanskelig å håndtere for forvaltningen, slik det også er påpekt av UDI. Dette medlemmener at et slikt vilkår kan benyttes for å nekte søknad om familiegjenforening i situasjoner hvor referansepersonen og den som søker ikke vil ha mulighet til å få lovlig oppholdstillatelse i landet søkeren oppholder seg. Det må være en absolutt skranke at ingen henvises til å få familiegjenforening med familiemedlemmer i en flyktningleir. Dette medlemmener forslaget i proposisjonen kan føre til at familier i stedet velger å legge på flukt sammen, og kan derfor ikke støtte det.

24-årskrav for familieetablering

Komiteen viser til departementets forslag om å innføre 24-årsgrense for familieetablering. Komiteen viser til rapporten «Tiltak mot tvangsekteskap i utlendingsregelverket» hvor forskerne finner at det har vært en markant nedgang i antall transnasjonale ekteskap de siste årene, men at andelen i flere grupper fortsatt er relativt høy. Departementet peker på at konklusjonen er basert på rent objektive faktorer, uten at analysen har kunnet avdekke om de ekteskapene som er inngått er frivillige, eller et resultat av press og tvang. Komiteen viser til at omfanget av tvangsekteskap er uvisst og at de metodiske utfordringene for å oppdage ekteskap er store. Komiteen er kjent med at UDI har mistanke om tvang i et langt større antall saker enn de som avslås på bakgrunn av konkret mistanke om tvangsekteskap. Komiteen viser videre til at henvendelsene til hjelpeapparatet knyttet til disse sakene også overgår UDIs avslagstall.

Komiteen mener at grunnleggende menneskerettigheter, frihet til å velge sitt liv og retten til å treffe sine egne valg, er svært viktige for at enkeltindividet skal få et godt og verdig liv, og mener det er nødvendig med tiltak som kan begrense omfanget av tvangsekteskap så lenge det er hevet over enhver tvil at dette foregår i et fritt land som Norge.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, støtter forslaget om å innføre en 24-årsgrense for å få til Norge en ektefelle eller samboer i den hensikt å redusere omfanget av tvangsekteskap. Flertallet presiserer at 24-årskravet er knyttet til familieetablering og ikke familiegjenforening.

Flertallet støtter på denne bakgrunn forslaget i proposisjonen til § 40 annet ledd, § 41 fjerde ledd og ny § 41a.

Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre fremmer følgende forslag:

«I utlendingsloven gjøres følgende endring:

§ 48 første ledd skal lyde:

Oppholdstillatelse med inntil seks måneders varighet kan gis til en søker som skal inngå ekteskap etter innreisen med en referanseperson som nevnt i § 40 første ledd. Det er et vilkår at begge parter er over 18 år. Bestemmelsene i § 40 tredje, femte og sjuende ledd og§ 40 aog § 41 a gjelder tilsvarende. Kongen kan fastsette nærmere vilkår i forskrift.»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet støtter forslaget i proposisjonen til endring i utlendingsloven § 48 første ledd og fremmer følgende forslag:

«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:

§ 48 første ledd skal lyde:

Oppholdstillatelse med inntil seks måneders varighet kan gis til en søker som skal inngå ekteskap etter innreisen med en referanseperson som nevnt i § 40 første ledd. Det er et vilkår at begge parter er over 18 år. Bestemmelsene i § 40 tredje, femte og sjuende ledd og §§ 41 a, 41 b og 41 c gjelder tilsvarende. Kongen kan fastsette nærmere vilkår i forskrift.»

Disse medlemmer vil subsidiært støtte forslaget til § 48 første ledd fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, mener det er viktig å bekjempe tvangsekteskap og støtter derfor forslaget i proposisjonen. Praktiseringen av 24-årskravet vil avhenge av hvilke land ektefellen som det søkes familieetablering for kommer fra. Det er reist tvil om en slik praksis vil kunne skje i henhold til likhetsprinsippet og ikke-diskrimineringsprinsippet nedfelt i Grunnloven § 98.

Komiteen viser til at departementet i sin vurdering av forslaget om 24-årskrav ved familieetablering, mener det kan stilles spørsmål ved effekten av forslaget som tiltak mot tvangsekteskap. Bl.a. vises det til at omfanget av ekteskap blant yngre personer er redusert de siste årene og at det er vanskelig å fastslå om inngått ekteskap blant disse er frivillige eller ikke.

Komiteen mener det er behov for ytterligere tiltak mot tvangsekteskap, og fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med ytterligere forslag om tiltak mot tvangsekteskap etter at saken er utfyllende belyst faglig gjennom faktisk dokumentasjon og forskning.»

Komiteen mener at eldre personer, både som følge av personlig modenhet og som følge av en mer selvstendig posisjon i familien, har større mulighet til å motsette seg press fra familien når det gjelder avgjørende livsvalg.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet anser det som mer formålstjenlig å innføre et seksårs-krav til arbeid eller utdanning før familieetablering kan finne sted, der man begynner å telle ved 18 år. Det betyr med andre ord at søkeren må ha fylt 24 år. Disse medlemmer mener det er mer målrettet å stille krav til arbeid eller utdanning i Norge ved å utvide dagens fireårsregel, både fordi det vil være mer målrettet for å bekjempe tvangsekteskap og av hensynet til integreringen som sådan.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Fremskrittspartiet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram forslag til lovendring om seks års krav til arbeid eller utdanning i Norge før familieetablering kan finne sted.»

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at det foreslås å gjøre unntak «dersom det er åpenbart at samlivet er frivillig» og støtter dette forslaget. I henhold til gjeldende forvaltningspraksis må vurderingen av om unntaket kommer til anvendelse være individuell og bero på de konkrete omstendighetene i det enkelte tilfelle.

Dette flertallet viser til at EMD har gitt statene en vid skjønnsmargin i saker som gjelder familieinnvandring og at utgangspunktet er at EMK artikkel 8 ikke gir utlendinger noen rett til familieetablering eller familiegjenforening.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til avtale om gjennomføringspunkter på utlendingsfeltet mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre hvor disse partier er enige om å innføre et 24-årskrav for familieetablering.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at tvangsekteskap er et problem i dag og støtter hensikten i forslaget om en aldersgrense, som er å hindre tvangsekteskap. Dette medlemer derimot ikke enig i at dette best bekjempes ved å sette en aldersgrense på 24 år for familieetableringer og vil vise til høringsuttalelsene fra blant annet IMDi og Likestilling- og diskrimineringsombudet som er kritiske til om forslaget vil ha den ønskede effekten. 24-års aldersgrense er blant annet innført i Danmark uten at det har fått den tilsiktede effekten. Dette medlem frykter at det kan føre til økt tvang ved at personer blir tvangsgiftet i utlandet og må oppholde seg der til de har oppnådd aldersgrensen. I tillegg vil forslaget kunne innebære en diskriminering mellom ulike nasjonaliteter.

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil vise til at selv om det er bred politisk enighet om å beskytte jenter og kvinner fra tvangsekteskap, så er det ikke sammenheng i gjeldende regler. Dersom en person som har permanent oppholdstillatelse i Norge blir presset til å reise til utlandet av sine foreldre, tvangsgiftet og holdt i utlandet, så vil vedkommende miste retten til oppholdstillatelse etter to år, i tråd med utlendingsloven § 62. I loven er det en bestemmelse som gir unntak for voksne som blir holdt i utlandet mot sin vilje på grunn av et voldelig samliv. Tilsvarende gjelder ikke for barn hvor foreldrene er de som sørger for at tvangsekteskapet blir gjennomført, noe som i stor grad også vil være situasjonen i de aller fleste tilfellene. Dette innebærer at om disse kommer seg tilbake til Norge, vil de ha mistet sin oppholdstillatelse og må søke om nytt oppholdsgrunnlag.

Disse medlemmer vil derfor fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at barn som blir holdt tilbake i utlandet mot sin vilje av foreldre eller andre, får unntak fra tidsfristen for bortfall av permanent oppholdstillatelse.»

Oppsummering av forslag om familieinnvandring fra Høyre og Fremskrittspartiet

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet fremmer følgende lovforslag:

«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:

§ 40 a oppheves.

§ 41 annet ledd siste punktum oppheves.

Ny § 41 b skal lyde:

§ 41 b Krav til visse referansepersoner om fire års arbeid eller utdanning i Norge for familieetablering

Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet eller tatt utdanning i Norge i fire år, når referansepersonen har

• a. oppholdstillatelse som flyktning, jf. § 28,

• b. oppholdstillatelse for utlending som har rett til subsidiær beskyttelse, jf. § 28 a,

• c. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,

• d. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf. § 34,

• e. oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,

• f. oppholdstillatelse som familiemedlem, jf. §§ 40 til 53, eller

• g. permanent oppholdstillatelse på grunnlag av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.

Vilkåret i første ledd gjelder ikke når

• a. ekteskapet var inngått eller samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens innreise i Norge, eller

• b. partene har inngått ekteskap eller levd i et etablert samliv mens begge har hatt oppholdstillatelse i Norge.

Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.

Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.

Ny § 41 c skal lyde:

§ 41 c Krav til visse referansepersoner om tre års arbeid eller utdanning i Norge for familiegjenforening

For søknader som omfattes av unntaket i § 41 b annet ledd, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet eller tatt utdanning i Norge i tre år, når referansepersonen har

• a. oppholdstillatelse som flyktning, jf. § 28,

• b. oppholdstillatelse for utlending som har rett til subsidiær beskyttelse, jf. § 28 a,

• c. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,

• d. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf. § 34,

• e. oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,

• f. oppholdstillatelse som familiemedlem, jf. §§ 40 til 53, eller

• g. permanent oppholdstillatelse på grunnlag av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.

Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.

Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.

Denne paragrafen oppheves fra og med 1. januar 2020.»

«I utlendingsloven gjøres følgende endringer:

§ 40 a oppheves.

§ 41 annet ledd siste punktum oppheves.

Ny § 41 b skal lyde:

§ 41 b Krav til visse referansepersoner om fire års arbeid eller utdanning i Norge for familieetablering

Det er et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet eller tatt utdanning i Norge i fire år, når referansepersonen har

• a. oppholdstillatelse som flyktning, jf. § 28,

• b. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,

• c. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf. § 34,

• d. oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,

• e. oppholdstillatelse som familiemedlem, jf. §§ 40 til 53, eller

• f. permanent oppholdstillatelse på grunnlag av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.

Vilkåret i første ledd gjelder ikke når

• a. ekteskapet var inngått eller samlivet var etablert før tidspunktet for referansepersonens innreise i Norge, eller

• b. partene har inngått ekteskap eller levd i et etablert samliv mens begge har hatt oppholdstillatelse i Norge.

Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.

Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.

Ny § 41 c skal lyde:

§ 41 c Krav til visse referansepersoner om tre års arbeid eller utdanning i Norge for familiegjenforening

For søknader som omfattes av unntaket i § 41 b annet ledd, er det et vilkår for oppholdstillatelse etter §§ 40 (ektefeller) og 41 (samboere) at referansepersonen har arbeidet eller tatt utdanning i Norge i tre år, når referansepersonen har

• a. oppholdstillatelse som flyktning, jf. § 28,

• b. oppholdstillatelse etter innreisetillatelse som overføringsflyktning, jf. § 35 tredje ledd,

• c. kollektiv beskyttelse i en massefluktsituasjon, jf. § 34,

• d. oppholdstillatelse på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til riket, jf. § 38,

• e. oppholdstillatelse som familiemedlem, jf. §§ 40 til 53, eller

• f. permanent oppholdstillatelse på grunnlag av tillatelsene nevnt i bokstav a til f, jf. § 62.

Det kan gjøres unntak fra vilkåret dersom særlige grunner, herunder hensynet til familiens enhet, taler for det.

Kongen kan fastsette nærmere regler i forskrift.

Denne paragrafen oppheves fra og med 1. januar 2020.»