7.1 Sammendrag

7.1.1 Bakgrunn

Forslaget er en oppfølging av samarbeidsavtalen mellom regjeringen og Kristelig Folkeparti og Venstre (gjennomføringspunkt 1 til avtalepunkt E8). Forslaget følger også opp et av kulepunktene under pkt. 1 i Stortingets asylforlik av 19. november 2015 («sikre en effektiv ID-avklaring») som også fremgår av Stortinget anmodningsvedtak 68. Det pekes i proposisjonen på at lagring av biometri er et viktig tiltak i den forbindelse.

Det er et omfattende problem på utlendingsfeltet at mange tredjelandsborgere (borgere fra land utenfor EU/EØS-området) søker opphold uten at de er i besittelse av eller fremlegger sikre ID-dokumenter. Dette er en utfordring ved behandling av søknader om opphold, både søknader om beskyttelse (asyl) og ved andre oppholdsgrunnlag. Bruk av falsk identitet og identitetstyveri berører flere samfunnssektorer, og forekommer blant annet i forbindelse med menneskehandel, misbruk av velferdsgoder, ulovlig arbeid, skattesvindel, sosial dumping, finanssvindel og annen kriminalitet. Omfattende bruk av falske identiteter er også en alvorlig sikkerhetstrussel. Det er også grunn til å peke på at mangel på ID-dokumenter vanskeliggjør retur av personer med ulovlig opphold.

Opptak av ansiktsfoto og fingeravtrykk gir ikke i seg selv informasjon om hvilken identitet utlendingen er registrert med i hjemlandet, altså hvilken identitet som egentlig er den rette, men sammenligning mot allerede registrert ansiktsfoto og fingeravtrykk kan avsløre om vedkommende tidligere har søkt opphold under samme eller en annen identitet. I dag skal det tas fingeravtrykk av asylsøkere, visumsøkere, utlendinger som ikke har dokumentasjon for identiteten, familiemedlemmer til referanseperson som har beskyttelse i Norge og utlendinger som blir utvist. Det opptas imidlertid ikke fingeravtrykk av personer som søker opphold på andre grunnlag enn asyl. Det tas opp ansiktsfoto i alle utlendingssaker, og disse blir lagret elektronisk.

Opptak og bruk av fingeravtrykk og ansiktsfoto er ett av flere virkemidler som utlendingsforvaltningen benytter i sitt arbeid med å kontrollere identiteten til utlendinger som søker opphold i Norge. Andre virkemidler i ID-arbeidet er blant annet intervju, DNA-test, aldersundersøkelser, dokumentgransking, verifisering i hjemlandet og språkanalyse.

Etter bestilling fra departementet avga UDI i 2010 en vurdering om fremtidig bruk av biometri. UDI foreslo i rapporten at det gjøres obligatorisk å oppta fingeravtrykk på søknadstidspunktet ved innlevering av alle typer søknader om oppholdstillatelse og visum, og at fingeravtrykk lagres i en database til bruk for søk og gjenfinning. Hovedformålet med dette er at man gjennom en fingeravtrykksregistrering «låser» identiteten, slik at det ikke blir mulig for utlendingen å operere med en annen identitet, verken som oppholdssøker eller som asylsøker. Nasjonalt ID-Senter fremla i januar 2013 rapporten, «Biometri og identitet», hvor de ga støtte til utvidet biometriregistrering. I Senterets rapport «Kartlegging av ID-arbeid, sluttrapport fra Evalueringsprosjekt 2014» er en hovedanbefaling at det tas foto og fingeravtrykk av alle som søker opphold i Norge.

På oppdrag fra UDI har Oxford Research levert to utredninger i 2013 om identitetsutfordringer. I begge rapportene er det anbefalt en mer omfattende registrering av biometri i utlendingssaker enn i dag.

Utenriksstasjonene har også ytret et sterkt ønske om at det registreres fingeravtrykk av alle som søker oppholdstillatelse.

7.1.2 Gjeldende rett

7.1.2.1 Behandling av biometriske personopplysninger i det nasjonale utlendingsregisteret

Etter utlendingsloven § 100 første ledd kan det opptas fingeravtrykk og fotografi av utlendinger.

Ordlyden i bokstav b tilsier at det allerede etter gjeldende rett er adgang til å oppta fingeravtrykk og fotografi av alle utlendinger som søker om oppholdstillatelse. Det fremgår imidlertid klart av forarbeidene til den tilsvarende bestemmelsen i utlendingsloven 1988 § 37 at det ikke ble forutsatt en så vidtrekkende registreringspraksis.

Etter § 100 første ledd bokstav c kan det tas fingeravtrykk og fotografi av en utlending som «er blitt innvilget» eller har fått avslag på søknad om oppholdstillatelse. Etter utlendingsloven 1988 var det hjemmel for å ta fotografi og fingeravtrykk av en utlending som hadde fått avslag på søknad om tillatelse etter loven, men det var ingen tilsvarende bestemmelse for innvilgelsestilfellene. Bestemmelsen om dette kom først med utlendingsloven 2008.

Med hjemmel i utlendingsloven § 100 fastsetter utlendingsforskriften § 18-1 første ledd at alle søknader om oppholdstillatelse og visum skal inneholde fotografi. Videre er det fastsatt i § 18-1 annet ledd i hvilke tilfeller det skal tas fingeravtrykk.

UDI kan gi nærmere bestemmelser om når fingeravtrykk for øvrig skal tas innenfor lovens rammer, men har ikke benyttet adgangen

Fingeravtrykkene lagres i dag i utlendingsregisteret, jf. forskriften § 18-2 annet ledd.

Fotografiene lagres i en egen filserver tilknyttet DUF (Datasystemet for utlendings- og flyktningsaker). Biometrisk gjenkjenning er en automatisert prosess som innebærer å trekke ut visse data fra ansiktsfoto og oversette disse til en mal (template) som igjen kan sammenlignes med en mal fra et annet bilde. Gjennom en slik prosess er det mulig å gjennomsøke en stor base med ansiktsfoto for å finne identiteten til en person man har ansiktsfoto av. Slik automatisert prosess har ikke tidligere vært tatt i bruk fordi det krever IKT-systemer som enda ikke er implementert.

Etter utlendingsloven § 100 annet ledd siste setning kan politiet bruke registeret i forbindelse med etterforskning av en eller flere handlinger som samlet kan medføre høyere straff enn fengsel i 6 måneder.

Sletting av fingeravtrykk i utlendingsregisteret er regulert i utlendingsforskriften § 18-4. Reglene skiller mellom personer med tillatelse til opphold i Norge, og personer som ikke har tillatelse til opphold.

7.1.2.2 Eurodac

Ved søknad om beskyttelse (asyl) opptas det fingeravtrykk for lagring i Eurodac, i tillegg til det nasjonale utlendingsregisteret. Eurodac er et europeisk register med fingeravtrykk og opplysninger om asylsøkere, samt utlendinger som påtreffes i forbindelse med ulovlig passering av ytre Schengen-grense. Registeret er et virkemiddel for gjennomføring av Dublin-samarbeidet som i dag reguleres av Dublin III-forordningen.

Bestemmelser om overføring og lagring mv. av fingeravtrykk etter Eurodac-forordningen finnes i utlendingsloven § 101, jf. utlendingsforskriften § 18-5 og § 18-11.

7.1.2.3 Visa Information System (VIS)

Ved rådsforordning (EF) nr. 767/2008 av 9. juli 2008 (VIS-forordningen) ble Visa Information System (VIS) opprettet. Dette er et felles visuminformasjonssystem for medlemsstatene i Schengen-samarbeidet for utveksling av opplysninger i forbindelse med behandling av visumsaker, og for identifisering bl.a. ved innreise over Schengens yttergrense. Opplysninger om visumsøkere skal lagres i en sentral database. I tillegg til opplysninger om navn, fødselsdato, vedtak, visumnummer osv., registreres ansiktsfoto og fingeravtrykk. Det skal opptas fingeravtrykk på søknadstidspunktet av alle visumsøkere over 12 år, og fingeravtrykkene skal lagres i databasen sammen med foto av søkeren.

Bakgrunnen for opprettelsen av VIS er blant annet felles utfordringer knyttet til kontroll og verifiseringer av identitet. Som Schengen-medlemsland er Norge en del av dette systemet. VIS-forordningen er gjort til norsk rett.

Det er gitt vide hjemler for søk i VIS-databasen, både til verifisering og til identifiseringsformål. Det er i VIS-regelverket gitt adgang til rutinemessige søk i databasen for en rekke av utlendingsmyndighetenes saksbehandlingsformål, blant annet har politiet i forbindelse med grensekontroll, utlendingskontroll og behandling av asylsaker adgang til å søke i VIS for å undersøke om vedkommende er gitt visum til et Schengen-land. Det er ikke gitt hjemmel i VIS-forordningen til å søke i VIS-databasen i forbindelse med behandling av søknad om oppholdstillatelse på annet grunnlag enn beskyttelse, for eksempel søknad om familieinnvandring.

Politimyndigheter med ansvar for å forebygge, etterforske eller oppklare terrorhandlinger og andre alvorlige straffbare handlinger, kan gis tilgang til informasjon om en person er registret i VIS når slik informasjon i et bestemt tilfelle er nødvendig ved at det er rimelig grunn til å anta at informasjonen i vesentlig grad vil bidra til å forebygge, oppklare eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger, jf. utlendingsloven § 102 bokstav e.

7.1.2.4 Schengen-standardisert oppholdskort

Gjennom Schengen-samarbeidet ble det i 2001 innført ensartet dokumentasjon for oppholdstillatelse i form av en oppholdsetikett som limes inn i utlendingens reisedokument. I Rådsforordning (EF) nr. 1030/2002 endret ved Rådsforordning (EF) nr. 380/2008 ble det vedtatt at oppholdsetikettene skulle erstattes av et oppholdskort som inneholder elektronisk lagret ansiktsfoto og fingeravtrykk. Rådsforordningen er gjennomført i norsk rett gjennom utlendingsloven § 64 a og § 100 a.

Alle som får oppholdstillatelse i Norge får utstedt et Schengen-standardisert oppholdskort med ansiktsbilde og fingeravtrykk. Fingeravtrykk og ansiktsfoto lagres bare i kortet, og ikke i noe register.

Utlendingsloven § 100 b gir hjemmel for innhenting av biometrisk personinformasjon til kontroll av standardisert oppholdskort. I utlendingsforskriften § 12-14 flg. er det en rekke bestemmelser om plikt til å legge frem oppholdskort, ta vare på, melde fra ved tap, innlevere ved utløp mv.

7.1.2.5 Aldersgrense for opptak og lagring av fingeravtrykk

Gjeldende regelverk om opptak av fingeravtrykk til utlendingsregisteret sier ikke noe om hva som er nedre aldersgrense for opptak av fingeravtrykk.

Regelverket om opptak av fingeravtrykk til Eurodac sier at det skal opptas fingeravtrykk av utlendinger som har fylt 14 år og som fyller øvrige vilkår, jf. utlendingsloven § 101 første ledd, som viser til at Eurodacforordningen gjelder som norsk lov. Det kan også opptas fingeravtrykk tidligere. Politiet praktiserer i dag samme aldersgrense ved opptak til utlendingsregisteret som for Eurodac.

For VIS er aldersgrensen satt til 12 år.

For opptak av fingeravtrykk til bruk i Schengen-standardisert oppholdskort er grensen 6 år for opptak av fingeravtrykk.

7.1.3 Konstitusjonelle og folkerettslige rammer

7.1.3.1 EMK art. 8 og SP art. 17

Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) er gjennomført i norsk rett ved menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 § 2, og skal etter lovens § 3 ved motstrid gå foran annen lovgivning. EMK art. 8 beskytter retten til privatliv.

Opptak og bruk av biometri kan etter omstendighetene være et inngrep i den aktuelle personens privatliv. Om et slikt inngrep er saklig begrunnet og proporsjonalt drøftes i tilknytning til gjennomgangen av lovforslaget.

Retten til privatliv beskyttes også av FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) art. 17, som også er gjennomført i norsk rett ved menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr. 30 § 2. Departementet antar at SP artikkel 17 ikke gir den enkelte et videre vern enn EMK artikkel 8.

7.1.3.2 Grunnloven § 102

Grunnloven § 102 lyder «Enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin kommunikasjon». Bestemmelsen kom inn i Grunnloven ved grunnlovsrevisjon i 2014.

Det antas etter dette at vernet etter Grunnlovens § 102 ikke strekker seg lenger enn vernet etter EMK art 8.

7.1.3.3 Personopplysningsloven

Lov om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) av 14. april 2000 nr. 31 gjelder for utlendingsmyndighetenes behandling av opplysninger.

Det gis i proposisjonens pkt. 10.4. en oversikt over praksis i andre land, samt om innføringen av et nytt Entry/Exit-system i Schengen.

7.1.4 Forslaget i høringsnotatet

7.1.4.1 Om forslaget

Departementet foreslo i høringsnotatet 29. desember 2015 en tydeliggjøring av hjemmelen i utlendingsloven § 100 om opptak og bruk av biometrisk personinformasjon i form av fotografi og fingeravtrykk slik at det rutinemessig, til bruk for identifisering og verifisering av utlendingens identitet, kan opptas og lagres biometrisk personinformasjon av alle tredjelandsborgere som søker oppholdstillatelse i utlendingsregisteret.

Tilsvarende ble det foreslått å endre utlendingsloven § 100 slik at fingeravtrykk av utlendinger som søker visum til Norge, og som i dag bare registreres i den felles Schengen-databasen, Visa Information System (VIS), også kan lagres i utlendingsregisteret. Departementet foreslo å videreføre ordningen med at utlendingsloven angir i hvilke tilfeller det kan opptas og behandles biometri, mens utlendingsforskriften angir når det skal opptas og behandles biometri.

Det ble presisert i høringsnotatet at det blant annet for alle utlendinger som søker oppholdstillatelse og som ikke kan dokumentere sin identitet, eller det er grunn til å mistenke at oppgir falsk identitet, er det allerede hjemmel for å oppta og registrere fingeravtrykk og fotografi. Det som var nytt i departementets forslag var et helt tydelig hjemmelsgrunnlag for at alle utlendinger som søker opphold, uansett grunnlag for oppholdstillatelsen, og som legger fram dokumentasjon for identiteten, også skal kunne registreres med fingeravtrykk, og at fingeravtrykkene skal sammenlignes med fingeravtrykkene til andre som er registrert i registeret. Det var også nytt at alle som søker visum skal lagres i et nasjonalt register.

Departementet foreslo å presisere i § 100 hva som er formålet med registrering av biometri i utlendingsregisteret, jf. forslaget til ny innledning i § 100 første ledd:

«Til bruk for kontroll og senere verifisering av identitet, kan det tas fotografi og fingeravtrykk av en utlending (…)».

Departementet foreslo ingen endringer i regelverket om politiets bruk av registeret, jf. § 100 annet ledd annet punktum. Forslaget om å utvide personkretsen som det kan opptas fingeravtrykk av vil innebære at politiet også får et større søkemateriale i forbindelse med etterforskning av straffesaker enn de har i dag.

Det fremgikk av høringsnotatet at departementet hadde vurdert spørsmålet om utvidet opptak og lagring av biometri i utlendingsloven opp mot de personvernrettslige prinsippene i personopplysningsloven og kravene etter EMK artikkel 8 i proposisjonen.

I tillegg til disse lovendringene foreslo departementet i høringsnotatet en rekke endringer i utlendingsforskriften som gjelder registrering av biometri, blant annet en bestemmelse om aldersgrense for opptak av biometri til utlendingsregisteret, med 6 år i oppholdsaker og 12 år i visumsaker, for fingeravtrykk.

Det fremgikk videre av høringsnotatet at departementet mener at det er nødvendig å utvide lagringstiden for fingeravtrykk, og det ble derfor foreslått å endre reglene i forskriften om sletting av fingeravtrykk. Mens fingeravtrykk i dag slettes når utlendingen er gitt oppholdstillatelse og har fremlagt dokumentasjon på identiteten, foreslo departementet at fingeravtrykkene skal lagres frem til utlendingen er innvilget norsk statsborgerskap eller det har gått 10 år siden de ble registret. For personer som har fått avslag på tillatelse eller er utvist eller bortvist, skal fingeravtrykk som hovedregel slettes etter ti år. Fingeravtrykkene av visumsøkere foreslås også lagret i ti år, uavhengig av om visum gis eller ikke.

Departementet foreslo også å innta en regel i forskriften om at det ved søknad om oppholdstillatelse skal opptas biometri etter regelverket for dette. Konsekvensen av ikke å avlegge biometri blir dermed at søknaden kan avslås på formelt grunnlag. Det ble også foreslått å endre utlendingsforskriften § 10-2 slik at det blir hjemmel for å tjenesteutsette opptak av biometri.

7.1.4.2 Nærmere om forslagets begrunnelse og formål

I proposisjonens pkt. 10.5.2 gjengis hovedtrekkene av hva som er departementets formål med forslaget. Stikkordsmessig er det:

• Kontrollere om utlendingen tidligere har søkt opphold under annen identitet

• Kontrollere om riktig person reiser inn i landet

• Kontroll ved pågripelse på grunn av ulovlig opphold

• Betydning for returprosessen

• Motvirke dobbeltregistreringer i utlendingsdatabasen

• Legge til rette for færre personlige oppmøter

• Hensynet til andre aktørers tillit til utlendingens identitet

• Bekjempe identitetstyveri og identitetskriminalitet

• Sammenhengen med modernisering av Folkeregisteret

• Sammenhengen med det planlagte nasjonale ID-kortet

Se proposisjonen for omtale av de enkelte punktene.

7.1.5 Departementets vurdering

Det går fram av proposisjonen at departementet har merket seg at høringsinstansene i all hovedsak støtter departementets forslag, og opprettholder med noen justeringer forslaget slik det ble presentert i høringsnotatet.

Mange av endringene som gjelder bruk av biometri er regulert i forskrift og omtales derfor ikke nærmere i proposisjonen. Når det gjelder forslaget om å utvide lagringstiden for fingeravtrykk, har departementet merket seg at UDI og POD foreslår å utvide lagringstiden ytterligere, også utover tidspunkt for innvilget statsborgerskap. Slettereglene fremgår av utlendingsforskriften og departementet vil vurdere disse innspillene nærmere i det videre forskriftsarbeidet.

7.1.5.1 Personkretsen – hvem som omfattes av forslaget

Departementet opprettholder forslaget om at det gis hjemmel for å rutinemessig oppta og behandle, herunder registrere i utlendingsregistret, biometrisk personinformasjon i form av fingeravtrykk og ansiktsfoto av alle borgere fra land utenfor EØS (tredjelandsborgere) som søker oppholdstillatelse i Norge og som søker visum til Norge.

Når det gjelder aldersgrensen for opptak av biometri mener NOAS at forslaget om å nedjustere fra 14 år til 6 år for opptak og bruk av fingeravtrykk ikke er godt nok begrunnet og de er kritisk til forslaget. Departementet fastholder i proposisjonen forslaget om at aldersgrensen for fingeravtrykk bør være 6 år i oppholdsaker og 12 år i visumssaker og at dette bør fremgå av utlendingsforskriften. En viktig begrunnelse er at det i Schengen-samarbeidet er satt 6 år som aldersgrense for utstedelse av Schengen-standardisert oppholdkort med biometri. Det er for øvrig like stort behov for å kunne kontrollere at det er samme person som har fått oppholdstillatelse som faktisk reiser inn i landet når utlendingen er et barn som når vedkommende er voksen. Det kan også være et virkemiddel for å hindre at barn utnyttes gjennom menneskehandel og for å hindre barnebortføringer. Departementet fastholder også forslaget om det ikke skal være noe aldersgrense for ansiktsfoto.

POD har foreslått å utvide personkretsen til også å omfatte personer som omfattes av EØS-regelverket, dvs. utlendingsloven kapittel 13, jf. rådsdirektiv 2004/38/EF av 29. april 2004 om unionsborgeres og deres familiemedlemmers rett til å ferdes og oppholde seg fritt på medlemsstatenes territorium (direktivet). UDI har foreslått å utvide til tredjelandsborgere som omfattes av dette direktivet.

Det vises i proposisjonen til at for personer som faller inn under EØS-regelverket, herunder direktivet, blir vurderingen annerledes. Det er adgang til å kreve at personer som påberoper seg rettigheter etter direktivet, dokumenterer sin identitet og nasjonalitet, og dette kreves også i Norge. Departementet har imidlertid lagt til grunn at hverken EØS-borgere eller tredjelandsborgere som omfattes av rådsdirektiv 2004/38/EF kan pålegges registrering med biometri for å utøve sine rettigheter etter direktivet. Dersom det er tvil i den enkelte sak om den oppgitte identiteten er riktig vil det likevel være hjemmel til å oppta biometri etter utlendingsloven § 100 bokstav a.

UDI mener videre at personer som søker innreisevisum etter lovens § 12 bør omfattes av forslaget. Innreisevisum er aktuelt i tre tilfeller. I de to første tilfellene vil det være hjemmel i § 100 bokstav d (det er innvilget tillatelse) eller bokstav b (det er søkt om oppholdstillatelse) til å oppta biometri. Departementet mener det bør være adgang til oppta biometri også i det tredje tilfelle, der vedkommende gis rett til å reise inn i Norge for å fremme søknad om opphold fra riktet. Det foreslås derfor å endre ordlyden i forslag til ny bokstav c slik at det blir hjemmel for å oppta biometri fra personer som innvilges innreisevisum etter lovens § 12.

UDI tar opp at opptak og lagring av biometri bør gjelde alle saker. Departementet er enig, og det følger etter departementets syn allerede av ordlyden i bokstav b, «søker oppholdstillatelse etter loven».

Spørsmålet om å oppta biometri i forbindelse med søknad om statsborgerskap og forslag om å endre statsborgerskapsloven, har ikke vært vurdert i denne omgang, men vil bli utredet videre.

En annen persongruppe som UDI foreslår å inkludere i forslaget, er de som innvilges grenseboerbevis etter avtale mellom Norge og Russland. Departementet kan ikke se at verken Schengen-regelverket eller avtalen med Russland er til hinder for å lagre biometrien fra denne gruppen, men mener at det må utredes nærmere om det er nødvendig og ønskelig med en slik praksis.

Departementet foreslår derfor at det inntas en hjemmel som legger til rette for å lagre biometri i forbindelse med søknad om grenseboerbevis i et nasjonalt register, men at beslutning om dette skal overlates til departementet i forbindelse med forskriftsarbeidet.

7.1.5.2 Nærmere om lovendringene

UDI, Nasjonalt ID-senter og Oslo politidistrikt har foreslått å endre § 100 første ledd slik at det står at det skal opptas biometri, ikke at det kan opptas biometri. UDI og Utenriksdepartementet viser samtidig til at det er behov for å gjøre unntak fra plikten til å avgi biometri på søknadstidspunktet i en rekke tilfeller, for eksempel der søknader fremmes fra honorært konsulat.

Dersom det står skal i lovteksten, må det inntas en adgang for departementet til å utforme unntak i ulike tilfeller i forskriften. Alternativet er å la det stå kan og la det være opp til departementet å bestemme i forskrift når det skal opptas biometri, slik løsningen er i dag.

Departementet mener at den mest praktiske og mest oversiktlige løsningen er at hjemmelen for opptak av biometri fremgår av loven, og at departementet fastsetter i forskrift i hvilke tilfeller det skal opptas biometri.

Departementet opprettholder derfor forslaget slik det fremgår av høringsnotatet.

Det kreves ingen endring i ordlyden § 100 første ledd for å innføre en rutinemessig regel i forskriften om at det skal tas ansiktsfoto og fingeravtrykk av alle utlendinger som søker oppholdstillatelse. Lovens ordlyd åpner allerede for dette.

For at ansiktsfoto og fingeravtrykk i visumsaker skal kunne lagres i det nasjonale utlendingsregisteret, kreves en endring i lovens § 100, jf. tilføyelsen som er foreslått i § 100 første ledd bokstav c. Utlendingsloven § 102 b vil fortsatt være hjemmel for å oppta biometri for registrering i Schengens visuminformasjonssystem, VIS. Tilsvarende vil det bli inntatt en ny bestemmelse i forskriften § 18-1 annet ledd bokstav c, om at det skal tas ansiktsfoto og fingeravtrykk for lagring i utlendingsregisteret av utlending som søker visum.

UDI har bedt om at det avklares om forslaget innebærer en mer utvidet adgang til søk i politiets registre enn etter gjeldende regelverk. Departementet legger ikke opp til utvidelser eller endringer i gjeldende adgang og praksis for søk mot politiets alminnelige fingeravtrykksregister.

Politidirektoratet og Nasjonalt ID-senter foreslår å utvide hjemmelen til å omfatte alle former for biometri, med henvisning til at utviklingen på biometrifeltet er i raskt utvikling. For at lovhjemmelen om bruk av biometri skal være tilstrekkelig klar, mener departementet at den bør angi hva slags biometri som kan opptas og registreres.

Med grunnlag i forslag fra PST foreslår departementet å endre § 100 første ledd bokstav a fra «falsk identitet» til «uriktig identitet», fordi det på en tydeligere måte enn begrepet «falsk identitet» vil omfatte de tilfeller der en person utgir seg for å være en annen virkelig person. Det vil også gi bedre samsvar med ordlyden i §§ 103 til 106.

I gjeldende bestemmelse om fingeravtrykk og fotografi er det gitt hjemmel til å oppta fingeravtrykk ved tvang etter avgjørelse fra politimester eller den politimesteren gir fullmakt, jf. utlendingsloven § 100 femte ledd. For fingeravtrykk som opptas i utlandet i forbindelse med søknad om oppholdstillatelse vil det ikke være adgang til å oppta fingeravtrykk med tvang. Departementet vil innta en presisering om at en søknad om oppholdstillatelse skal opptas fingeravtrykk og ansiktsfoto i samsvar med reglene for dette og at søknader som ikke er fremsatt i samsvar med kravene beskrevet i bestemmelsen kan avslås på formelt grunnlag.

7.1.5.3 Nærmere om departementets vurdering av personvernhensyn og forholdet til EMK art. 8

Departementet har vurdert spørsmålet om utvidet opptak og lagring av biometri i utlendingsloven opp mot de personvernrettslige prinsippene i personopplysningsloven og kravene etter EMK art. 8. Ingen høringsinstanser har sagt at de er uenig i departementets vurdering.

Departementet mener at formålet med å lagre fingeravtrykkene til den aktuelle gruppen er saklig begrunnet i utlendingsforvaltningens virksomhet.

Departementet foreslår for øvrig å presisere i § 100 hva som er formålet med registrering av biometri i utlendingsregisteret, jf. forslaget til ny innledning i § 100 første ledd:

«For identifisering og verifisering av identitet, kan det opptas og behandles biometrisk personinformasjon i form av ansiktsfoto og fingeravtrykk.»

Som nevnt stiller EMK art. 8 et krav til forholdsmessighet mellom inngrepet og den samfunnsmessige verdien av tiltaket for at kravet til at inngrepet kan anses å være «nødvendig i et demokratisk samfunn». Personopplysningsloven § 11 bokstav d og e stiller også krav til proporsjonalitet. Etter personopplysningsloven § 12 kan entydige identifikasjonsmidler, som biometri, bare nyttes i behandlingen når metoden er «nødvendig».

Realiteten er at mange nasjonalitetspass mv., som i utgangspunktet har høy notoritet, kan forfalskes eller misbrukes av look-alikes osv. Dette viser at det ikke er tilstrekkelig å kontrollere ektheten av dokumentene. Svært mange visumsøkere, familieinnvandrere mv. kommer dessuten fra land hvor pass og nasjonalitetsdokumenter har liten notoritet.

Det understrekes at det årlig gis oppholdstillatelse på grunnlag av familieinnvandring til et høyt antall utlendinger. Samtidig vet man fra praksis i utvisningssaker, praksis med DNA-testing, proforma-saker mv. at det er mange som oppgir falske opplysninger om identiteten i oppholdssaker. Dersom man bare legger dokumentene til grunn, og ikke opptar utlendingens biometri, har man heller ingen kontroll med om vedkommende har opptrådt med en annen identitet, og for eksempel opplyst å komme fra et helt annet land tidligere.

Departementet mener at det er et tungtveiende samfunnsmessig behov å kjenne identiteten til utlendinger som reiser inn og tar opphold i riket. Lagring av biometri vil legge til rette for verifisering av om identitetsopplysninger som utlendingen selv har oppgitt til norsk myndigheter er riktige. Lagring av biometri er den eneste aktuelle metoden for å få avklart med høy grad av sikkerhet om en utlending har søkt opphold tidligere under en annen identitet.

Når det gjelder visumsøkere registreres de allerede i dag i VIS-databasen, og lovendringen innebærer derfor ikke et vesentlig mer inngripende tiltak enn dagens ordning. Den viktigste forskjellen for denne gruppen er at det vil være en adgang til sammenligning av opptatt biometri fra visumsøkere, mot biometri opptatt fra utlendinger som har søkt oppholdstillatelse i Norge. Videre vil politiet, i forbindelse med etterforskning av saker som gjelder straffbare forhold med strafferamme på mer enn 6 måneders fengsel, kunne foreta søk mot registreringene av visumsøkere i utlendingsregisteret. Terskelen for å foreta søk i etterforskingsøyemed i den europeiske VIS-databasen er høyere, søk kan her bare foretas når «det er rimelig grunn til å anta at informasjonen i vesentlig grad vil bidra til å forebygge, oppklare eller etterforske terrorhandlinger eller andre alvorlige straffbare handlinger».

Departementet har vurdert forholdsmessigheten i at politiet vil få tilgang til fingeravtrykkene til en større personkrets enn i dag. Det utvidede sammenligningsgrunnlaget er som tidligere nevnt ikke et resultat av endrede regler i politiets tilgang, men et resultat av at flere enn tidligere blir registrert. Det er for øvrig naturlig å se hen til at politiet i etterforskningssammenheng har tilgang til passregisteret, hvor norske borgere er registrert. Riktignok lagres fingeravtrykk av norske borgere bare i selve passet, men digitalt ansiktsfoto lagres i passregistret. Politiet har hjemmel i passloven § 8 a til å hente ut opplysninger i registeret ved etterforskning av handling som kan medføre høyere straff enn fengsel i seks måneder. Formålene med registrering og lagring av biometri av norske statsborgere i pass og i passregistret og utlendinger i utlendingsregistret er i hovedsak de samme. Det benyttes biometri for å kontrollere identitet til dem som registreres og sikre at ingen benytter flere identiteter.

Departementet legger til grunn at det enten foreligger eller blir iverksatt tiltak for å sørge for tilfredsstillende informasjonssikkerhet og internkontroll.

Med grunnlag i de utfordringer som i dag foreligger, har departementet med bakgrunn i det som er gjennomgått, konkludert med at en utvidet bruk av biometri er et nødvendig og forholdsmessig virkemiddel og at det ikke er avgjørende personvernhensyn som taler mot forslaget.

7.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til lovforslaget om bruk av biometri for å kunne avklare identitet enklere og mer effektivt. Dette ved å ta i bruk både ansiktsfotografering og fingeravtrykk i større grad.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser videre til avtalen på utlendingsfeltet mellom Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, og denne avtalens del E punkt 8. Denne avtalen danner grunnlaget for økt registrering og bruk av biometrisk data og økt lagringstid til 10 år etter behandlet asylsøknad. Avtalens punkt 12 åpner også opp for økt grad av DNA-testing for å avklare identitet i forbindelse med familiegjenforening.

Videre ser komiteen hen til asylforliket mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre inngått 19. november 2015, og dette forlikets punkt 1 strekpunkt 6: «sikre en effektiv ID-avklaring og samarbeide med nærstående land om dette.».

Komiteen anerkjenner at identitetsavklaring er et omfattende problem på utlendingsfeltet i dag. Dette ser vi når det gjelder søknader om opphold, beskyttelse/asyl og andre grunnlag. Likeså ser komiteen at bruken av falske identiteter er en alvorlig sikkerhetstrussel, og mener det er helt grunnleggende at vi har rett identitet på den som får tillatelse til å oppholde seg i riket.

Komiteen viser til den forskning og utredning som er gjort på dette området, både av norske forvaltningsorganer og utenlandske forskningsmiljøer. Anbefalingene fra samtlige trekker i retning av mer bruk av biometriske teknikker for å sikre bedre kontroll av identitet. Komiteen viser også til utenriksstasjonenes klare ønsker i så måte.

Departementet peker på flere forhold der biometri vil kunne lette håndheving av dagens lovverk. Komiteen viser i denne forbindelse til kontroll av rett identitet på den personen som reiser inn til landet, pågripelse som følge av ulovlig opphold, lettere returprosess, motvirke dobbeltregistrering og bekjempe identitetstyveri.

Komiteen merker seg også at dette kan kobles på arbeidet med å modernisere Folkeregisteret og innføringen av det planlagte nasjonale ID-kortet.

Komiteen legger til grunn at Norge skal videreutvikle sin deltakelse i de samarbeidene som vi deltar i. Dette gjelder «Eurodac» for asylsøknader og «Visa Information System» (VIS) for visumsøknader, begge en del av Schengen-samarbeidet. Videre viser komiteen til EUs innføring av «Smart borders» og legger til grunn at regjeringen vil holde Stortinget informert om denne innføringen på egnet måte.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet slutter seg til departementets konstitusjonelle og folkerettslige vurderinger.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre, viser til at bruk av biometri er en utbredt praksis i de fleste land. Likevel vil flertallet fremheve at behandlingen og lagringen av slike opplysninger må skje på en sikker måte innenfor lovens rammer.

Komiteen merker seg at praksis fra andre land i Europa varierer. Variasjonene finner man hovedsakelig i lagringstid, politiets anvendelse av opplysningene i etterforskning og aldersgrense for avlesning av barns biometri. Komiteen mener derfor det er positivt at departementet har vurdert dette grundig.

Komiteen viser til proposisjonens drøftelse av spørsmålet om lovteksten bør lyde «kan» eller «skal» opptas biometri jf. utlendingsloven § 100 første ledd. I gjeldende rett sier lovbestemmelsen at det «kan» opptas biometri, og at forskriftene presiserer når det «skal» opptas. Alternativet er at det «skal» opptas og at forskriften definerer unntakene. Komiteen legger til grunn departementets forslag om at man viderefører gjeldende rett på dette punktet.

Videre legger komiteen til grunn at ansiktsfoto og fingeravtrykk opptas av alle utlendinger utenfor EØS som søker oppholdstillatelse eller visum i Norge. Komiteen støtter en utvidelse av utlendingsloven § 12 der det foreslås at også de personene som søker innreisevisum til Norge for å kunne søke om oppholdstillatelse herfra, avkreves ansiktsfoto og fingeravtrykk ved innvilgelse av visumet.

For EØS-borgere viser komiteen til departementets vurdering om at disse kun avkreves biometri i tvilstilfelle, jf. utlendingsloven § 100 bokstav a. Dette er en vurdering komiteen deler.

Komiteen merker seg at det er ulik praksis i ulike land hva gjelder aldersgrenser for opptak av biometri. Komiteen viser her til forslaget om grense på 6 år i saker om opphold, og 12 år i saker om visum hva gjelder opptak av fingeravtrykk. Til 6-årsgrensen i saker om opphold viser komiteen til Schengen-samarbeidets grense på 6 år for utstedelse av Schengen-standardiserte oppholdskort med biometri. Videre kan registrering av fingeravtrykk, sammen med ansiktsfoto av barn være et virkemiddel for å forhindre utnyttelse av barn gjennom menneskehandel og bortføringer.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at de konstitusjonelle og folkerettslige rammene her er den Europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) og Grunnloven § 102.

Disse medlemmer deler departementets vurdering når det antas at vernet etter Grunnloven ikke strekker seg lenger enn EMK art. 8 om retten til respekt for privatliv og familieliv.

Komiteen legger også til grunn at det ikke er noen aldersgrense for ansiktsfoto, da dette er en viktig kilde for rett identitet.

Komiteen merker seg at regjeringen vil utrede spørsmålet om å oppta biometri i forbindelse med søknad om statsborgerskap, og ser frem til at regjeringen kommer tilbake til Stortinget om dette arbeidet på egnet måte.

I spørsmålet om hjemmel for å oppta biometri for søkere om grenseboerbevis ved den norsk-russiske grensen, mener komiteen at det er fornuftig at dette forslaget utredes videre på en grundig måte der hensynet til Norges forhold til Russland ivaretas. Komiteen viser her til samarbeidet med Russland om denne ordningen som er tuftet på gjensidig tillit mellom de to nasjonene. For å unngå å måtte gjøre lovendringer flere ganger, legger komiteen likevel til grunn at det vedtas en hjemmel om at biometri for denne gruppen kan tas opp, men at utformingen og praksisen av dette tiltaket bestemmes i forskrift.

Komiteen legger til grunn departementets forslag om at dagens praksis om at registrering av fingeravtrykk i utlendingsregisteret også medfører at det foretas søk opp imot politiets alminnelige fingeravtrykkregister, videreføres.

Som en følge av de foreslåtte endringene og viktigheten av at identitetskontrollen styrkes gjennom opptak av biometri, støtter komiteen forslaget om en bestemmelse som sier at søknader om opphold kan avslås på formelt grunnlag i de tilfeller hvor søker frivillig ikke vil avgi ansiktsfoto og fingeravtrykk.

Komiteen viser til at det ikke foreslås endringer i politiets tilgang på biometri selv om fingeravtrykk nå også opptas. Komiteen mener det er hensiktsmessig at det kun er etterforskning av saker med en strafferamme på over seks måneder som gir rett til søk i registeret. Komiteen legger til grunn at opptak av fingeravtrykk også betyr at disse må lagres sammen med ansiktsfoto. Videre mener komiteen det er viktig at en utvidelse av lagringstiden for biometri vurderes nærmere, og tas med inn i utarbeidelsen av forskriften, hvor hjemmelen også er i dag.

Komiteen legger til grunn at regjeringen på egnet måte melder tilbake til Stortinget med nye og mer treffsikre metoder for alderstesting av barn, jf. integreringsforliket mellom Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre inngått desember 2015, og dets punkt 7 under delen om «barn på flukt».

Komiteen viser til at ingen høringsinstanser har uttalt seg uenig i departementets vurdering av forslagene opp imot EMK art. 8. I Norge er det personopplysningsloven som gjelder for lagring av slik informasjon. Denne lovens formålsparagraf setter mange av de samme kravene som EMK stiller. Komiteen legger til grunn at tiltaket er i henhold til EMK artikkel 8 og kravet om at inngrepet må være forholdsmessig og nødvendig i et demokratisk samfunn.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er enig i forslagene og at misbruk av identitet er noe som er svært viktig å stoppe. Misbruk av pass og identitet er et stort problem, og det er en grunnleggende rett for et land å vite hvem som til enhver tid er innenfor grensene. Det er derfor på tide at dette forslaget blir fremmet av regjeringen.

Komiteen støtter endringsforslagene i proposisjonen til utlendingsloven § 100 og 100 a.