1. Sammendrag

I perioden 2006–2011 mottok Norge fem fregatter av Fridtjof Nansen-klassen som inngår i en syklus der tre fregatter er operative, ett fartøy driftes som opplæringsfartøy og ett er til vedlikehold eller klargjøring, jf. Innst. S. nr. 224 (2005–2006) Innstilling fra forsvarskomiteen om investeringer i Forsvaret. Fregattene spiller en nøkkelrolle for å kunne løse Forsvarets oppgaver i militære konflikter og i krig. Fregattene skal kunne avskrekke og bekjempe undervannsbåter, men må også ha en viss evne til forsvar mot andre fartøyer og fly, jf. St. prp. nr. 65 (1998–99). Fregattvåpenet er ryggraden i Sjøforsvaret, og vil med integrert helikopterkapasitet være en svært fleksibel enhet med stort potensial både nasjonalt og internasjonalt, jf. Innst. S. nr. 287 (2006–2007). Fregattenes rekkevidde og utholdenhet, kombinert med bredde av sensor- og våpenkapasiteter, gjør at fartøyene skal kunne gi relevante bidrag ved de fleste tenkelige scenarier både nasjonalt og internasjonalt. Foruten militære konflikter og krig inkluderer dette fredsstøttende operasjoner, kriser i norske nærområder og oppgaver under fredsforhold. Fartøyene skal ha et kommando-, kontroll- og informasjonssystem som gjør dem velegnet i rollen som kommandoplattform for taktisk ledelse av maritime styrker, jf. Forsvarets årsrapport (2013). Samlet har Forsvaret brukt mer enn 19 mrd. kroner på fregattene, jf. Prop. 1 S (2015–2016).

Målet med undersøkelsen har vært å kartlegge om Forsvaret har etablert et fregattvåpen som forutsatt av Stortinget, og å belyse årsaker til eventuelle svakheter eller mangler og mulige konsekvenser av dette for operativ evne.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• Innst. S. nr. 207 (1998–99), jf. St.prp. nr. 65 (1998–99) Om forsvarets investeringer

• Innst. S nr. 234 (2003–2004), jf. St. prp. nr. 42 (2003–2004) Den videre modernisering av Forsvaret i perioden 2005–2008

• Innst. S. nr. 224 (2005–2006), jf. St.prp. nr 57 (2005–2006) Om investeringer i Forsvaret

• Innst. S. nr. 172 (2007–2008), jf. Dokument nr. 1 (2007–2008)

• Innst. 388 S (2011–2012), jf. Prop. 73 S (2011–2012) Et forsvar for vår tid

• Innst. 384 S (2012–2013), jf. Meld. St. 14 (2012–2013) Kompetanse for en ny tid

• Budsjettproposisjonene for Forsvarsdepartementet i perioden 2013–2015, med tilhørende innstillinger.

En gradert rapport ble forelagt Forsvarsdepartementet ved brev 10. mars 2016. Departementet ga i brev 5. april 2016 sine kommentarer til rapporten. Kommentarene ble i hovedsak innarbeidet i rapporten. Rapporten fulgte som vedlegg til Dokument 3:13 (2015–2016).

Riksrevisjonen la 7. februar 2017 fram et ugradert sammendrag av Dokument 3:13 (2015–2016).

2. Komiteens behandling

Komiteen ba i brev av 11. oktober 2016 Stortingets presidentskap om å igangsette en prosess med sikte på å få vurdert om Dokument 3:13 (2015–2016) kunne avgraderes. På denne bakgrunn ba Stortingets presidentskap i brev av 20. oktober 2016 Riksrevisjonen vurdere om dokumentet kunne avgraderes etter å ha innhentet en uttalelse fra Forsvarsdepartementet om mulige skadevirkninger ved en avgradering.

Riksrevisjonen forela saken for Forsvarsdepartementet, som i brev av 2. november 2016 konkluderte med at dokumentet ikke kunne avgraderes i sin helhet med henvisning til sikkerhetsloven § 11 c. Departementet viste til at dokumentet inneholder detaljerte beskrivelser av operativ evne, og at offentliggjøring kan skade nasjonale sikkerhetsinteresser.

Med utgangspunkt i Forsvarsdepartementets svar vurderte Riksrevisjonen det ikke som aktuelt å avgradere dokumentet som helhet eller avgradere deler av dokumentet. I brev av 5. november 2016 til Stortingets presidentskap opplyste Riksrevisjonen imidlertid at det etter Riksrevisjonens syn var mulig å utarbeide et nytt ugradert sammendrag av innholdet i rapporten, slik at helheten ble ivaretatt uten at detaljer om operativ evne ble utlevert.

Komiteen gjennomførte en befaring på Haakonsvern orlogsstasjon 10. november 2016. Formålet med komiteens befaring var å få en overordnet orientering om fregattvåpenets rolle i det norske forsvaret og sette seg inn i funnene i Riksrevisjonens undersøkelse av fregattvåpenets operative evne. Komiteen møtte representanter fra Forsvaret og Forsvarsdepartementet og fikk en omvisning på en av fregattene på Haakonsvern.

I brev av 24. november 2017 til Riksrevisjonen stilte Stortingets presidentskap seg positive til å få oversendt et ugradert sammendrag av Dokument 3:13 (2015–2016).

Komiteen fikk overlevert det ugraderte sammendraget 7. februar 2017. Sammendraget hadde av Riksrevisjonen blitt forelagt Forsvarsdepartementet for å sikre dialog om at helheten i rapporten ble ivaretatt uten at dokumentet inneholdt gradert informasjon. Korrespondansen vedrørende avgradering følger som vedlegg til denne innstillingen.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Riksrevisjonens undersøkelse av fregattvåpenets operative evne, Dokument 3:13 (2015–2016). Rapporten er gradert etter sikkerhetsloven §§ 11 og 12. Riksrevisjonen har etter anmodning fra Stortingets presidentskap utarbeidet et ugradert sammendrag av innholdet i rapporten slik at saken kan behandles som en vanlig sak i Stortinget. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har vært på befaring på Haakonsvern 10. november 2016. Komiteen besluttet videre å avholde en åpen høring i saken den 24. februar 2017. Innstillingen og merknadene fra komiteen tar utgangspunkt i det ugraderte sammendraget, befaringen og den åpne høringen.

Komiteen viser til at Norge i perioden 2006–2011 mottok fem nye fregatter i Fridtjof Nansen-klassen. Samlet kostet fregattene i underkant av 15,5 mrd. kroner (2014-kroner) i opprinnelig konfigurasjon. I tillegg ble det satt av rundt 500 mill. kroner til å rette opp feil og mangler og å følge opp garantiansvar. Etter hvert som fregattene fikk tilført nye kapasiteter som LINK 16, SATCOM og oppgradering av AEGIS, ble kostnadsrammen økt tilsvarende. Samlet kostnadsramme ved fregattprosjektets avslutning var på 18 267 mill. kroner (2014-kroner). I tillegg kommer gjennomføringskostnader på 895 mill. kroner (2014-kroner). Ved avslutningen gjensto det 671 mill. kroner (2014-kroner), slik at samlede kostnader for fregattene med oppgraderinger er på 18,5 mrd. kroner (2014-kroner).

Fregattene har som hovedoppgave å bekjempe ubåter, blant annet for å sikre fremføring av nasjonale og allierte styrker sjøveien, men har også en viss evne til forsvar mot andre fartøyer og fly. Fregattene har et kommando- og kontrollsystem som gjør dem velegnet i rollen som kommandoplattform for taktisk ledelse av maritime styrker. Komiteen viser her til at Norge vil stille med en fregatt som kommandofartøy for NATOs stående maritime styrke (SNMG1) i hele 2017.

Komiteen viser til at de norske fregattene er utviklet som moderne «multi-purpose» fregatter. Fregattenes rekkevidde og utholdenhet kombinert med bredden av sensor- og våpenkapasiteter gjør at fregattene i prinsippet kan dekke alle maritime operasjoner nasjonalt og internasjonalt i fred, kriser og krig. Fregattene er blant annet forutsatt utstyrt med helikoptre til antiubåtkrigføring.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen konkluderer med at fregattene har en lavere operativ evne enn det Stortinget har forutsatt. Riksrevisjonen påpeker at reservedelsforvaltningen og etterslep i vedlikeholdet av fregattene er medvirkende årsaker til at den operative evnen er svekket. Riksrevisjonens undersøkelse strekker seg frem til årsskiftet 2014/2015 og viser status på dette tidspunktet.

Operativ evne

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at den grunnleggende årsaken til at fregattene har hatt lavere operativ evne enn det Stortinget opprinnelig forutsatte, var at det ikke har vært tilstrekkelig balanse mellom de oppgaver Forsvaret som sådan og marinen spesielt har vært pålagt og de årlige bevilgningene til Forsvaret. Stortinget har vedtatt en forsvarsstruktur som ikke er blitt tilstrekkelig finansiert. Dette misforholdet har gått ut over fregattvåpenet, men kunne like gjerne gått ut over et annet våpensystem. I tillegg kommer innføringen av Skjoldklassen kystkorvetter i samme tidsrom, som ble vedtatt mot de fagmilitæres råd. Flertallet viser her til tidligere forsvarssjef general Sverre Diesens redegjørelse for kontrollkomiteen under høringen 24. februar 2017.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Riksrevisjonen mener det er kritikkverdig at Forsvarsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad har sikret balanse mellom oppdrag og tilgjengelige ressurser i Forsvaret som forutsatt av utenriks- og forsvarskomiteen. Disse medlemmer vil understreke at Stortinget er bevilgende myndighet, og regjeringen, herunder Forsvarsdepartementet, er utførere som må forholde seg til de bevilgninger Stortingets flertall vedtar. Videre vil disse medlemmer også vise til at tidligere forsvarssjef general Diesen mener de forholdene som Riksrevisjonen tar opp, er konsekvenser av bevisste valg og prioriteringer som er foretatt av Forsvarsdepartementet. Han understreket også i høringen at

«det er en tilbøyelighet i Forsvaret til – jeg vil ikke si bevisst underestimering, men skal vi si til å legge seg på et forsiktigere anslag enn man kanskje burde, nettopp fordi man har vært veldig opptatt av å få gjennomført investeringen».

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti, vil også understreke Riksrevisjonens grundige arbeid med denne rapporten i likhet med andre rapporter som blir lagt frem for Stortinget. Dette bør understrekes all den tid det i høringen var tilløp til å mene fra tidligere forsvarssjefer at Riksrevisjonens arbeid ikke er seriøst.

Uttalelser fra tidligere forsvarssjef Harald Sunde som

«Den som hadde visst det – det kan jeg ikke svare på. Men det hadde vært en betydelig risiko for at Riksrevisjonen kunne kommet med en annen rapport, som kritiserte en stor og unyttig reservedelsbeholdning som bandt store midler»,

anser dette flertallet som lite passende.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, stiller seg bak Riksrevisjonens konklusjoner og er tilfredse med at forsvarsministeren tar konklusjonene på alvor. Dette flertallet viser til forsvarsministerens uttalelse i høringen:

«funnene som er gjort, er alvorlige, og det har alle vi som har sittet her i dag, vært innom. Jeg mener også at det har blitt godt belyst hvordan man kunne komme i denne situasjonen, helt fra de tidlige valgene man tok knyttet til reservedelspakker, og de vurderingene man har gjort knyttet til hvor mye det ville koste å drifte et fregattvåpen, drifte et sjøforsvar, prioriteringer man har gjort på ulike tidspunkter av om man skulle gjøre mer eller mindre knyttet til f.eks. vedlikehold eller reservedeler. Som flere har vært inne på, har det jo vært gjennomført tiltak hele veien.»

Komiteen viser til at den nylig vedtatte langtidsplanen for forsvarssektoren legger opp til betydelig styrking av den operative evnen til Forsvaret. Det innebærer økt tilgjengelighet og utholdenhet med prioritering av reservedeler, vedlikehold og beredskapsbeholdninger. Sjøforsvaret blir i 2017-budsjettet styrket med 425 mill. kroner til disse formålene.

Komiteen viser til at Sjøforsvaret i dag har fire bemannede fregatter som seiler, hvorav tre fregatter har besetninger som er sertifiserte ved Flag Officer Sea Training (FOST) i Storbritannia. Den fjerde fregatten står foran en sertifisering ved FOST i løpet av 2017. I tillegg har den femte fregatten en vedlikeholdsbesetning som innen utgangen av 2020 skal gjøres permanent.

Komiteen legger til grunn at driftskonseptet som ble vedtatt av Stortinget i 2005, i all hovedsak nå er oppfylt, og er godt fornøyd med de endringer som er gjort.

Reservedelsforvaltningen

Komiteen viser til at de svakheter og mangler som Riksrevisjonen har påpekt, har vært kjent i både sjøforsvaret og i den øverste ledelsen av Forsvaret samt departementet. Komiteen viser her til tidligere forsvarssjef general Sundes forklaring og nåværende forsvarssjef admiral Bruun-Hanssens forklaring under høringen.

Komiteen viser til at mangel på reservedeler og lang gjenanskaffelsestid har medført utstrakt «kannibalisering», dvs. plukking av deler fra et fartøy til bruk på et annet fartøy i påvente av nye deler. Komiteen har merket seg at det i rapporten fra Riksrevisjonen er gitt ulike forklaringer på årsakene til mangelen på reservedeler.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til at Riksrevisjonen i det ugraderte sammendraget av Dokument 3:13 (2015–2016) skriver:

«Det er ulike oppfatninger av årsakene til ‘kannibalisering’. Forsvarsdepartementet mener at årsaken først og fremst er resultat av manglende planlegging av vedlikehold og manglende styring av reservedelsanskaffelser i FLO. FLO Maritime kapasiteter (MARKAP) mener at blant annet manglende reservedeler er en viktig årsak. Riksrevisjonen mener denne uenigheten kan gjøre det utfordrende å komme fram til en løsning, og uansett har både Forsvarsdepartementet og Forsvarssjefen et ansvar for å løse den situasjonen som har oppstått.»

Flertallet er enige i dette.

Videre skriver Riksrevisjonen i det ugraderte sammendraget:

«Ifølge Prop. 1 S (2014–2015) for Forsvarsdepartementet skal FLOs organisasjon tilpasses i samsvar med de struktur- og organisasjonsendringene som gjøres i andre deler av Forsvaret. Forsvaret har likevel i liten grad skjermet nøkkelfunksjoner i reservedelsforvaltningen for innsparinger i FLO. Riksrevisjonen mener at dette er kritikkverdig. Dette har medført svekket kapasitet og kompetanse i viktige støttefunksjoner, som fører til at gjenanskaffelser og reparasjoner tar lengre tid og at rutiner for registrering av deler ikke etterleves. Svekket datakvalitet over lagerbeholdningen medfører blant annet at fregattvåpenet anskaffer materiell utenom FLO.

Riksrevisjonen mener at utfordringene i reservedelsforvaltningen er svært alvorlig.»

Flertallet deler denne oppfatningen.

Komiteen viser til at da man utfaset Oslo-klassen fregatter, måtte man kvitte seg med mange reservedeler som det aldri hadde vært etterspørsel etter. For å unngå å komme i samme situasjon med de nye fregattene, ble det bestemt at man skulle anskaffe en begrenset initialpakke med reservedeler for å unngå feilinvesteringer. Opprinnelig ble det avsatt 261 mill. kroner til reservedeler, men allerede etter første driftsår ble det klart at reservedelsbeholdningen var for liten. Forsvaret anbefalte en ekstra anskaffelse på 683 mill. kroner, men ved behandlingen i Stortinget ble kun 202 mill. kroner satt av til anskaffelse av ytterligere reservedeler. Komiteen viser til at dette medførte at Forsvaret allerede i 2010 måtte begynne å plukke deler av fartøy som var under bygging i Spania for å holde de allerede leverte fartøyene operative.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at dette er nok et eksempel på at Stortinget har underfinansiert reservedelsforvaltningen til fregattene.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til statsråd Søreides innledning under høringen, om at det under hele prosessen er blitt iverksatt tiltak for å imøtekomme mangler. Også forsvarssjef Bruun-Hanssen nevnte dette i høringen, hvor han blant annet sa:

«De tiltakene som ble satt i kraft i tiden mellom 2009 og 2011, begynner nå å gi effekt i Sjøforsvaret. Ved overføringen av personell fra landorganisasjonen til fartøyer per 1. august 2016, medfører det i dag at vi de facto har fire bemannede fregatter som seiler.»

Uttalelsene fra tidligere forsvarsminister Faremo i høringen kan dessuten egne seg til å så tvil om hvorvidt meldingene opp til politisk ledelse var like klare som det ble fremsatt fra Forsvarets folk under høringen. Hun uttalte:

«For eksempel sitter jeg med rapporter fra 2010 og 2011 hvor det uttales at strukturutviklingen i Sjøforsvaret mot målbildet for 2012 vurderes overordnet til tilfredsstillende.»

Komiteen viser til at erfaringene fra det første hovedvedlikeholdet av KNM «Fridtjof Nansen» i 2011 skulle danne grunnlag for endelig reservedelsbehov og fastlegge de fremtidige vedlikeholdskostnadene. Det viste seg at hovedvedlikeholdet ble dyrere, mer omfattende og mer tidkrevende enn planlagt.

I mellomtiden ble flere av produksjonslinjene lagt ned, slik at prisene på reservedeler ble betydelig høyere enn forutsatt, og Forsvaret måtte saumfare markedet for reservedeler. Et av tiltakene var inngåelse av avtale med U.S. Navy om Foreign Military Sales for å sikre leveranser av reservedeler til de amerikanske systemene om bord.

Samlet medførte dette at reservedelssituasjonen til tider har vært anstrengt.

Komiteen har merket seg at det er iverksatt en rekke prosjekter som skal sikre tilstrekkelig tilgang på reservedeler og ammunisjon. Komiteen viser til det statsråden sa under høringen om at det er satt av 420 mill. kroner for å bedre reservedelssituasjonen og anskaffe beredskapsbeholdninger for alle fartøyer i marinen, hvorav det aller meste, ca. 350 mill. kroner, går til fregattene.

Vedlikeholdsetterslep

Komiteen viser til at det opprinnelige vedlikeholdskonseptet for fregattene la opp til et tilstandsbasert vedlikehold i stedet for periodisk vedlikehold der hvor dette var kostnadseffektivt. Målet var å redusere vedlikeholdsutgiftene med rundt 25 pst. og samtidig redusere arbeidsbelastningen på mannskapet som i stor grad også hadde tilleggsfunksjon som reparatører på systemene. På grunn av at fregattene i begrenset grad har sensorer og systemer for tilstandskontroll om bord, har vedlikeholdet i all hovedsak likevel vært basert på periodisk vedlikehold. Det har derfor ikke vært mulig å hente ut gevinsten i form av reduserte driftsutgifter og redusert arbeidsbelastning på besetningen slik som forutsatt. Vedlikeholdskostnadene har derfor vært sterkt underbudsjettert fra starten av. I tillegg kommer at de nye fregattene er mer komplekse og representerer et mye høyere og mer avansert teknisk nivå enn de gamle fregattene.

Etterslepet på vedlikeholdet av fregattene har vært med på å svekke den operative evnen for fregattvåpenet og har i neste omgang innebåret økte kostnader for klargjøring.

Komiteen viser til at Sjøforsvaret de siste årene har fått økte bevilgninger til vedlikehold slik at vedlikeholdsetterslepet er redusert. For 2016-budsjettet ble det bevilget 301,5 mill. kroner til økt vedlikehold i Sjøforsvaret som en del av tiltakspakken for Sør- og Vestlandet. Komiteen viser også til Prop. 1 S (2013–2014) og Innst. 7 S (2013–2014), Prop. 113 S (2014–2015) og Innst. S. nr. 337 (2014–2015), hvor Stortinget vedtok å oppgradere våpensystemene, fremdrift og styresystemene og elektriske systemer om bord på fregattene.

Komiteen viser til at dersom langtidsplanen følges, vil vedlikeholdsetterslepet være hentet inn i 2020. Komiteen finner dette tilfredsstillende.

Bemannings- og kompetansesituasjonen

Komiteen viser til at det opprinnelige driftskonseptet for fregattvåpenet var at Sjøforsvaret skulle seile med fire fregatter, mens den siste fregatten skulle ha begrenset operativitet i forbindelse med hovedvedlikehold og opplæring av mannskaper. I 2005 ble driftskonseptet endret til tre operative fartøyer mens de to siste fartøyene drev med hhv. opplæring og hovedvedlikehold. Det var lagt opp til at fregattene fra dette tidspunkt skulle ha tre og en halv besetning tilgjengelig.

Komiteen viser til at det i perioder har vært mangel på personell med kritisk kompetanse som krigføringsoffiserer og teknisk personell. Dette har ført til at nøkkelpersonell ikke stod lenge nok i stillingen til å opparbeide seg tilstrekkelig erfaring og bred nok kompetanse til å fylle en flerfunksjonell rolle.

Komiteen viser til at landstrukturen i Sjøforsvaret er blitt betydelig slanket de siste par årene, og at en stor del av kompetent personell fra landstrukturen har blitt flyttet om bord i fregattene og korvettene. Marinen har fra høsten 2016 kunnet bemanne en ekstra fregatt og en ekstra korvett som følge av endringene.

Komiteen har også merket seg at innføringen av spesialistbefal fra 1. januar 2016 i Forsvaret har som mål at personell som opparbeider seg kompetanse, kan stå lenger i stilling, og at dette vil bidra til å styrke kompetanse- og personellsituasjonen over tid.

Marinen har i dag fire bemannede fregatter som seiler, mens den femte fregatten har en vedlikeholdsbesetning som innen utgangen av 2020 planlegges utvidet til en full besetning, noe som vil gi bedre fleksibilitet og utholdenhet over tid.

Noe av årsaken til at Forsvaret tidvis mister nøkkelpersonell, er konjunktursituasjonen innen de bransjer som konkurrerer om den samme kompetansen. Olje- og gassnæringen er eksempel på dette, da en god konjunktursituasjon vil medføre økt etterspørsel etter godt utdannet maritimt personell innen shipping og offshore generelt. Motsatt ser en at Sjøforsvaret er en attraktiv arbeidsplass når konjunktursituasjonen er laber innen olje- og gassnæringen.

Komiteen forventer at Forsvaret legger til rette for ordninger/tiltak som i hovedsak kan motvirke svingende konjunkturer i konkurrerende næringer, slik at en kan oppnå mest mulig stabilitet i besetningen på fregattene som er av sentral viktighet for Forsvaret.

Komiteen legger til grunn, i likhet med statsråden, at tiltak som allerede er gjennomført, vil være med å bidra til å løse de bemanningsmessige utfordringene som har vært. Dette området bør etter komiteens syn være gjenstand for kontinuerlig oppmerksomhet.

Våpensystemer og ammunisjon

Komiteen viser til at hovedvåpensystemene om bord på fregattene er nye sjømålsmissiler (NSM) for overflatekrigføring, luftvernmissiler av typen Evolved Sea Sparrow Missile (ESSM) og lettvektstorpedoer av typen Stingray som skal benyttes både av fregattene og helikoptrene som skal tilføres fregattene på et senere tidspunkt.

Komiteen viser til at Stortinget allerede i 2007 vedtok anskaffelse av nye sjømålsmissiler (NSM) som hovedvåpen for overflatekrigføring på fregattene jf. St.prp. nr. 78 (2006–2007) og Innst. S. nr. 287 (2006–2007). Etter flere års forsinkelser er missilene nå endelig på plass og integrasjonen i sluttfasen. Når det gjelder luftvernmissilene, har Stortinget vedtatt å oppgradere disse som en del av levetidsforlengelsen av missilene jf. Stortingets behandling av Prop. 84 S (2013–2014) og Innst. 234 S (2013–2014). Anskaffelsen og innfasingen av de oppgraderte missilene er planlagt til perioden 2021–2025. Det vises også til St.prp. nr. 22 (2007–2008), jf. Innst. S. nr. 62 (2007–2008), hvor Stortinget besluttet å anskaffe nye lettvektstorpedoer til blant annet fregattene og NH90-helikopterne som skal tilføres fregattene. Samtlige torpedoer er nå levert, og prosjektet er planlagt avsluttet i 2017.

Fregattene har også flere sekundære våpensystemer som 76 mm kanon og Sea Protector våpenstasjoner.

Komiteen viser til at det gjennom fregattprosjektet ble anskaffet en initiell beholdning av 76 mm ammunisjon mot overflate- og luftmål. Prosjekt for anskaffelse av nye videreutviklede granater startet i 2011, og ved terminering av P6088 Nye fregatter ble anskaffelsen av granatene overført til prosjekt 3011 Oppgradering av OTO Melara kanon.

Under befaringen på Haakonsvern ble komiteen gjort kjent med problemer knyttet til noen typer av ammunisjon til OTO Melara kanonen og at det er satt i gang et arbeid for å løse problemene. Siden komiteens befaring ved Haakonsvern i november 2016 har fremdriften i dette arbeidet, etter opplysninger fra Forsvarsdepartementet, fortsatt i henhold til oppsatt plan.

Komiteen legger til grunn at problemene knyttet til ammunisjonen blir løst snarest mulig ved det pågående arbeidet.

Helikopterkapasitet

Komiteen viser til at helikoptre er en viktig ressurs for å bekjempe ubåter ut over det fregatten selv kan klare med sine systemer om bord. Opprinnelig skulle helikoptrene vært levert samtidig med leveransen av de første fregattene i perioden 2005–2008, men de er blitt betydelig forsinket fra leverandørens side.

Forsvaret har så langt mottatt seks helikoptre med initiell operativ evne. Det vil si at de flyr, men ikke kan brukes om bord verken på kystvaktfartøyene eller om bord i fregattene. De seks første helikoptrene er dessuten tiltenkt kystvaktfartøyene og har derfor en annen konfigurasjon enn de som skal om bord på fregattene.

Komiteen har merket seg at fraværet av helikopterkapasitet om bord i betydelig grad har svekket fregattenes evne til å oppdage og bekjempe ubåter, og at det fremdeles er uklart om og når helikoptrene vil være på plass på fregattene. Dersom den nåværende planen holdes, vil helikoptrene først være operative i 2021.

Komiteen finner det lite tilfredsstillende at det hersker usikkerhet om og når en slik viktig kapasitet for fregattenes operative evne kan leveres.

Under høringen 24. februar 2017 stilte møtelederen følgende spørsmål:

«…Nå har det gått ti år fram i tid, og helikopteret er ennå ikke på plass. Kan de to tidligere forsvarssjefer forklare Stortinget hvordan slikt kan foregå? Dere må forklare Stortinget: Hvordan kan det skje? Og hvordan er det mulig å forutse at det kan bli et problem?...»

General Harald Sunde ga følgende svar på spørsmålet:

«Jeg har stilt meg det spørsmålet selv mange ganger. I min tjenestetid møtte jeg jo mine kollegaer fra andre NATO-land som også hadde bestilt NH90-helikopter. Noen av dem hadde mottatt helikopteret. Det var stor spenning knyttet til hvilke tilbakemeldinger de ville komme med, fordi denne forsinkelsen var uforklarlig i forhold til forutsetningene.

Det som ble forklart til meg, var at Airbus-konsernet, som har store interesser i og står bak produksjonen av NH90-helikoptrene, sto foran det sivile markedet og måtte utvikle sivile transportfly, altså passasjerfly, og særlig det store Airbus-flyet med to dekk. Jeg husker ikke hva det het – A380 eller hva det var. Det ble altså sugd ut til ingeniører og flyteknikere for konstruksjon i sammenheng med dette. Jeg har intet grunnlag for å si om det er korrekt, men det var den forklaringen jeg innhentet på egen hånd, for å få en forklaring på hvorfor i all verden det ble denne forsinkelsen. Helikopter produseres jo av mange.

Våre helikoptre er satt sammen i Italia. Ved det første mottaket viste det seg at det var en liste av mangler ved dette helikopteret som var lang som et vondt år. Jeg tok umiddelbart fatt i saken for å undersøke om det var mulig å kansellere kontrakten, for det finnes jo alternative helikoptre på markedet, med Seahawk og det hele, som kunne knyttes til rollen. Tilbakemeldingen var at dette var komplisert når det gjaldt Kystvakten, på grunn av størrelse på dekk, ombygginger etc., etc. Etter alle analyser og gjennomganger, både i Forsvaret og i departementet, falt konklusjonen på at vi måtte fortsette med NH90-helikopteret. Dette er en stor tragedie.»

General Sverre Diesen fulgte opp på spørsmål om han var enig, eller om det var noe å legge til eller trekke fra:

«Nei, jeg er i hovedsak enig i forløpet som general Sunde beskriver.

Men det man skal være klar over her, er at når europeerne går sammen om å lage denne type ting, lager man disse industrikonsortiene som skal ta frem dette. Så er det en rekke forskjellige land som er kunder – noen skal ha et fregatthelikopter, noen skal ha et kystvakthelikopter, noen skal ha et troppetransporthelikopter. Så prøver man å bygge alle disse designkriteriene – som er gjensidig begrensende og ekskluderende – inn i samme maskin, og det ender ofte med denne type ting.

Som tilføyelse til det general Sunde sier, vil jeg si at skal man kjøpe noe som flyr i luften, kjøp amerikansk! Da vil man spare seg for veldig mye av denne type ting.»

Saksordfører fulgte opp med følgende spørsmål vedr helikoptrene:

«… Det du sa, general Sunde, var at alle anbefalingene pekte den veien at vi skulle fortsette med dem, på tross av at vi så hva dette kunne bli. Som du sa selv, du var meget skeptisk og prøvde å stanse dette. Da er det et kjernespørsmål, synes jeg: Hvem hadde de anbefalingene? Var det nedenfra i din organisasjon, eller var dette brakt til kunnskap opp til politisk nivå og en politisk beslutning som hadde med gjenkjøp og den type ting å gjøre? Kan du si noe om det?»

General Harald Sunde:

«Ja, grunnlaget for den beslutningen som kom om å gå videre med NH90-helikopter, er en sammensetning av en rekke fakta fra Forsvarets organisasjon. Det er jo særlig Forsvarets logistikkorganisasjon og de som har kompetanseansvaret på helikopter, men det går også inn i departementet, som har egen materielldirektør, og som forvalter en del av disse kjøpsavtalene. Så det var summen av det hele som førte til den konklusjonen at man måtte gå videre på denne kontrakten.»

Saksordfører:

«Men det er jo noen som til syvende og sist tar den beslutningen, til tross for de problemer man har erfart. Hvem tok den beslutningen?»

General Harald Sunde:

«Den beslutningen fikk jeg fra departementet.»

Representanten Gunvor Eldegard stilte følgende spørsmål til admiral Haakon Bruun-Hanssen:

«…Kvifor har det teke så lang tid med helikoptera? Når helikoptera kjem, er dei gode nok til å utføra dei oppgåvene dei skal?»

Admiral Haakon Bruun-Hanssen:

«Jeg tror jeg vil begynne med å referere til det Sunde sa, om hvorfor det har tatt så lang tid. Dette er et samarbeidsprosjekt med en rekke europeiske nasjoner om å anskaffe et enhetshelikopter, et felleshelikopter. Jeg tror ingen så for seg i forbindelse med den beslutningen om anskaffelse at man skulle oppleve denne typen utfordringer med et selskap som Airbus. Da utfordringene begynte å bli tydelige og vi så at forsinkelsene økte når det gjaldt helikopteret, og vi fikk det første helikopteret en rekke år for sent og med svært mange feil, var det Sjøforsvarets klare oppfatning at vi burde terminere den kontrakten og gå inn for et alternativ, slik Sunde refererte til. Dette ble det også enighet om innad, i hvert fall mellom Sjøforsvaret og forsvarssjefen, og det ble fremmet som en anbefaling til departementet. Men konklusjonen ble at kostnadene ved å terminere og å anskaffe et alternativ var såpass høye den gangen at man valgte ikke å gjøre det.

Vi har heller ikke mottatt flere enn de seks første helikoptrene, som ikke er fullt operative. Det er en initiell løsning, og vi venter fortsatt på de helikoptrene som skal være operative.»

Saksordfører stilte følgende spørsmål til admiral Bruun-Hanssen:

«Hvis man nå skal trekke ut litt erfaring av det man har hatt, spesielt når det gjelder helikoptrene: Jeg synes det er en litt sørgelig historie – når de skulle vært levert mellom 2005 og 2008 og vi ennå ikke har dem, og når de vi har, ikke er operative. Du brukte betegnelsen ‘fullt ut’, men jeg føler vel at de ikke er operative når de bare kan fly.

Så hvis man skulle trekke ut erfaring framover, tilsvarende: Her har man tydeligvis gått inn på et industrisamarbeid for å utvikle noe nytt. Diesen sa helt på slutten av sitt innlegg: ‘kjøp amerikansk’. Jeg regner med at han med det mente å kjøpe noe som allerede er i produksjon og har vist seg å fungere. Deler du Diesens konklusjon på det punktet?»

Admiral Haakon Bruun-Hanssen:

«Ja, så definitivt. Og det har vært en av mine viktigste innspill til Forsvarsdepartementet, med henblikk på anskaffelse av nye undervannsbåter, som nylig er blitt besluttet, at vi må vektlegge bruk av verft som har drevet denne produksjonen over tid, og at teknologien som skal brukes, i hvert fall i all vesentlighet allerede er utviklet og har bevist at den fungerer.

Så er det alltid slik at på noen områder må vi utvikle, men vi bør ikke gjøre det over hele området, slik det ble lagt opp til med NH90. Vi trenger ikke å gjøre den samme feilen en gang til.»

Komiteen har merket seg at admiral Haakon Bruun-Hanssen uttaler at han «ikke ser lys i tunnelen» i forhold til helikopterleveransen, og komiteen tar dette som et sterkt signal om at det er høyst usikkert om når, eller om, Forsvaret i det hele tatt får den helikopterkapasiteten for fregattene som Stortinget har forutsatt.

Komiteen viser til at spørsmålet om kansellering av kontrakten har vært oppe til vurdering en rekke ganger, senest i 2016 i forbindelse med den årlige redegjørelsen som forsvarsministeren gir til utenriks- og forsvarskomiteen som en del av budsjettprosessen på Stortinget.

Komiteen har forståelse for at situasjonen er krevende, men forventer at spørsmålet om kansellering av kontrakten vurderes løpende. Det har nå gått ti år siden helikoptrene skulle vært levert, uten at det foreligger noen endelig avklaring av om og når operative helikoptre kan leveres.

Komiteen er kjent med at det er en relativt krevende øvelse å ta en eventuell beslutning om kansellering, da det kan medføre ytterligere forsinkelser og operative ulemper å anskaffe andre helikoptre til fregattene.

Komiteen viser til det statsråden sa under høringen om

«at det er derfor ingen garanti for at et eventuelt erstatningshelikopter vil gi raskere og bedre operativ evne».

Komiteen viser også til det statsråden sa under høringen om at departementet

«gjør fortløpende vurderinger av dette, for det er klart at hvis vi ikke fortsatt ikke får det vi har bestilt, må vi gjøre nye vurderinger».

Etter komiteens syn bør det avklares om og når Forsvaret kan motta de nye fregatthelikoptrene uten økte kostander og ytterligere forsinkelser.

Komiteen vil på dette grunnlag fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen foreta en ny gjennomgang av kontrakten om anskaffelse av helikopter NH90 til fregattene og meddele Stortinget resultatet, herunder forventet fremdrift i helikopterleveransen.»

Rapportering til departementet

Komiteen viser til at Riksrevisjonen konkluderer med at det er en vesentlig svakhet at Forsvarsdepartementet og Forsvaret ikke har enhetlig begrepsbruk i rapporteringen om status på fregattene.

Som det fremgår av forsvarssjefens redegjørelse, opererer Forsvaret med to systemer for rapportering av hhv. operativ evne og styrkeproduksjon. Dette skjer i to forskjellige systemer betegnet som styrkeregistret for rapportering av operativ evne og kampkraftsystemet for styring av styrkeproduksjon.

I styrkeregisteret rapporterer den enkelte fregattsjef om den faktiske status på fartøyet. Ledelsen i marinen vurderer så om de rapporterte feil og mangler kan utbedres innenfor de gitte klartider som er satt, før rapporteringen går videre til forsvarssjefen. Først når Sjøforsvaret ikke kan løse utfordringene, går rapporteringen videre til departementet. Begrepsbruken er den samme og oppfattes å være entydig i hele kjeden.

Kampkraftrapporteringen inneholder mange av de samme faktorene som styrkeregisteret, men er tilpasset Sjøforsvarets behov for styrkeproduksjon. Forsvarssjefen antar derfor at Riksrevisjonen har blandet sammen disse systemene og dermed konkludert med ulik begrepsbruk og ulik rapportering oppover i systemet, og han deler derfor ikke fullt ut Riksrevisjonens konklusjon på dette området.

Komiteen viser også til det tidligere forsvarssjef general Sunde sa i sitt innledningsforedrag om at

«virkelighetsforståelsen angående operativ evne er slik den faktisk er rapportert oppover gjennom linjen, fra Sjøforsvaret, gjennom Forsvarsstaben og til departementet», og at det virkelighetsbildet som ble kommunisert,

«dannet grunnlaget for departementets styring av Forsvaret».

Komiteen viser også til det tidligere forsvarssjef general Sverre Diesen sa under høringen om at han «stusser litt over at dette oppfattes som et problem, ikke fordi jeg har tenkt veldig mye gjennom det, men fordi jeg aldri har erfart at dette har skapt noen problemer i kommunikasjonen med departementet».

Komiteen viser videre til det tidligere forsvarssjef general Harald Sunde sa under høringen om at «Forsvarssjefen rapporterer årlig den operative evnen til utenriks- og forsvarskomiteen og derved til Stortinget. I den rapporten ligger også den operative evnen til fregattene».

Komiteen legger til grunn at både Forsvarsdepartementet og Stortinget har fått og vil få korrekt informasjon om den operative evnen til Forsvaret generelt og fregattene spesielt som et av hovedvåpnene til Forsvaret.

4. Uttalelse fra utenriks- og forsvarskomiteen

Komiteens utkast til innstilling ble 2. mai 2017 oversendt utenriks- og forsvarskomiteen til uttalelse, jf. vedtak i Stortinget av 30. september 2016.

Utenriks- og forsvarskomiteen uttaler følgende i brev av 10. mai 2017:

«Utenriks- og forsvarskomiteens medlemmer slutter seg til kontroll- og konstitusjonskomiteens utkast til innstilling til Dokument 3:13 (2015–2016) og har ingen ytterligere merknader.»