Bakgrunn

Barne- og likestillingsdepartementet foreslår endringer i kapittel 14 i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Forslagene innebærer forenklinger i foreldrepengeordningen.

Departementet viser til at det i Arbeids- og velferdsetaten pågår en langsiktig og omfattende modernisering av IKT-systemene, som har som hovedformål å gi bedre tjenester for brukerne og større effektivitet i saksbehandlingen. Prosjekt 2 i IKT-moderniseringen gjelder utvikling av en ny løsning for elektronisk saksbehandling av foreldrepenger og engangsstønad. Bedre elektronisk dialog og bedre selvbetjeningsløsninger med automatisert saksbehandling vil blant annet gi flere selvhjulpne brukere og redusere Navs tidsbruk knyttet til veiledning av brukerne. Tilrettelegging for økt automatisering forutsetter forenklinger og tilpasninger i regelverket. Departementet viser til at foreldre må ha valgmuligheter med hensyn til uttak av foreldrepenger. Ved vurderingen av aktuelle forslag har departementet lagt vekt på hensynet til brukerne og at reglene også kan bli lettere å forstå for dem. Der hvor forenklingene kan ha negative konsekvenser for enkelte brukere, er konsekvensene svært små og/eller berører svært få brukere.

Forslag om forenklinger i foreldrepengeordningen ble sendt på offentlig høring 24. februar 2017, med frist for å komme med tilbakemeldinger 24. mai 2017.

Gjeldende rett

Foreldrepengeordningen er regulert i kapittel 14 i lov 28. februar 1997 nr. 19 om folketrygd (folketrygdloven). Foreldrepengeperioden er 49 uker med full sats eller 59 uker med redusert sats. Full sats betyr at foreldrepengene utbetales med 100 pst. av tidligere inntekt (beregningsgrunnlaget). Redusert sats betyr at foreldrepengene utbetales med 80 pst. av beregningsgrunnlaget. Det utbetales ikke foreldrepenger for den delen av inntekten som overstiger seks ganger folketrygdens grunnbeløp (G). Per 1. mai 2017 er grunnbeløpet 93 634 kroner.

Hvis bare mor har opptjent rett til foreldrepenger, får hun hele perioden alene. Hvis bare far har opptjent rett, kan han ta ut inntil 40/50 uker forutsatt at mor er i aktivitet. Foreldrepengene må alltid være tatt ut før barnet fyller tre år. Kvinner som ikke har opptjent rett til foreldrepenger, får en engangsstønad som i 2017 utgjør 61 120 kroner. Menn uten opptjening til foreldrepenger kan i særlige unntakstilfeller ha rett til engangsstønad.

Hvis begge foreldrene har opptjent rett til foreldrepenger, deles perioden mellom dem med mødrekvote, fedrekvote og fellesdel.

Når far tar ut fedrekvoten, kan mor være hjemme samtidig. Det stilles ikke noe krav til hennes aktivitet. Hvis far derimot skal ta ut mer enn fedrekvoten, kan mor ikke være hjemme samtidig. Det stilles da krav til mors aktivitet, ofte omtalt som aktivitetskravet.

Foreldre kan kombinere arbeid og foreldrepenger ved å motta graderte foreldrepenger. Stillingsdel og prosentvise foreldrepenger må til sammen utgjøre 100 pst.

Foreldrepenger kan utsettes når den som skal ta ut foreldrepenger arbeider heltid, har lovbestemt ferie, er helt avhengig av hjelp til å ta seg av barnet på grunn av sykdom eller skade, er innlagt i helseinstitusjon eller hvis barnet er innlagt i helseinstitusjon.

For foreldre som adopterer, gjelder tilsvarende regelverk som omtalt ovenfor. Ved adopsjon gis imidlertid ikke foreldrepenger før omsorgsovertakelsen. Stønadsperioden er i slike tilfeller 46/56 uker.

Beregningsgrunnlaget for foreldrepenger må minst utgjøre halvparten av folketrygdens grunnbeløp

For å opptjene rett til foreldrepenger, må mottakeren ha hatt pensjonsgivende inntekt i seks av de siste ti månedene (opptjeningsperioden), jf. folketrygdloven § 14-6 første ledd andre punktum. Den pensjonsgivende inntekten må på årsbasis minst være halvparten av folketrygdens grunnbeløp, jf. folketrygdloven § 14-6 andre ledd.

Når satsen for foreldrepenger i det enkelte tilfellet skal fastsettes (beregningsgrunnlaget), bruker Nav beregningsreglene for sykepenger i folketrygdloven kapittel 8.

Departementet foreslår å endre regelverket slik at en person bare har rett til foreldrepenger hvis beregningsgrunnlaget utgjør minst 1/2 G. Dette er en endring fra dagens regel som sier at inntekten i opptjeningsperioden må utgjøre minst 1/2 G.

I dag må Nav foreta to beregninger for å ta stilling til en søknad om foreldrepenger. Først må Nav ta stilling til om søkeren har hatt en årsinntekt som på årsbasis svarer til minst 1/2 G. Deretter må Nav beregne et foreldrepengegrunnlag, det vil si hvor mye søkeren skal få brutto utbetalt i måneden. Med forslaget blir saksbehandlingen enklere ved at Nav kun må foreta én beregning.

Departementet ser at forslaget kan komme til å slå negativt ut for enkelte som ikke har et tilstrekkelig høyt beregningsgrunnlag, men dette gjelder svært få. Departementet vil også peke på at kvinner som ikke har opptjent rett til foreldrepenger, har krav på engangsstønad.

Fedre kan bli berørt enten ved at de selv ikke vil ha opptjent rett til foreldrepenger med det nye regelverket, eller at de vil miste rett til fedrekvote fordi barnets mor ikke har opptjent rettigheter. Imidlertid finnes flere støtteordninger som kan være relevante for mange av disse, blant annet foreldrestipend fra Statens lånekasse for utdanning for dem som er studenter.

Departementet mener de positive virkningene klart veier opp for de negative, og at de negative virkningene av forslaget er beskjedne.

Engangsstønad og foreldrepenger

Det er fast praksis i dag at brukerne kan ombestemme seg når de har valgt engangsstønad eller foreldrepenger.

Departementet foreslår å fjerne regelen som gir kombinert utbetaling av foreldrepenger og engangsstønad, og å fjerne adgangen til å ombestemme seg når man først har fått en ytelse.

Hvis en forelder først mottar enten foreldrepenger eller engangsstønad, og så ombestemmer seg og vil ha den andre ytelsen, skal ytelsene koordineres slik at forelderen minimum har krav på engangsstønadsbeløpet. Denne koordineringen av engangsstønad og foreldrepenger er tidkrevende for Nav.

Departementet ser at det kan ha en verdi å kunne ombestemme seg, og for eksempel bytte til engangsstønad, særlig hvis foreldrepengene utbetales med lav sats. Imidlertid må denne fordelen, som blir benyttet av et fåtall mennesker hvert år, veies opp mot kostnadene ved å administrere en komplisert ordning som sjelden benyttes.

Departementet legger avgjørende vekt på at forslaget vil innebære en forenkling av regelverket, også for brukeren, og at det vil være kostbart å bygge en IKT-løsning for dagens bestemmelse, samtidig som den berører få personer. Videre kan brukerne med den nye selvbetjeningsløsningen få simulert en brutto ytelse basert på den informasjonen som er tilgjengelig på simuleringstidspunktet, slik at de får så god informasjon og veiledning at de settes i stand til å ta det riktige valget av ytelse ut fra sin situasjon.

Lovfeste at arbeidsavklaringspenger tas med i beregningen ved direkte overgang til foreldrepenger

Det følger av folketrygdloven § 14-7 at foreldrepenger skal beregnes etter de samme reglene som for beregning av sykepenger. Vanligvis er det inntekten på permisjonstidspunktet som legges til grunn for beregningen.

Det er ikke lovfestet hvordan foreldrepengene skal beregnes for personer som går direkte fra arbeidsavklaringspenger til foreldrepenger.

Departementet mener det bør være tydelig hvilke regler som skal gjelde ved beregningen av foreldrepenger. Slik klarhet oppnås best hvis reglene går fram av lovteksten. Det er enklere både for brukerne og for Navs saksbehandlere om praksis lovfestes. For Nav blir det enklere å informere og å veilede brukerne om regelverket.

Departementet foreslår å lovfeste at utbetalte arbeidsavklaringspenger skal inngå i grunnlaget for beregning av foreldrepenger for foreldre som går direkte over fra arbeidsavklaringspenger til foreldrepenger. De periodene med arbeidsavklaringspenger som skal tas med i beregningen, skal være de samme periodene som ellers inngår i foreldrepengegrunnlaget. Hvis vedkommende delvis er i arbeid, vil både arbeidsavklaringspenger og inntekten fra arbeid inngå i beregningsgrunnlaget. Dette gjelder foreldre som mottar arbeidsavklaringspenger når stønadsperioden for foreldrepenger starter.

Folketrygdloven § 14-7 andre ledd har en særregel for beregning av foreldrepenger i tilfeller der en kvinne mottar dagpenger under arbeidsløshet eller sykepenger etter § 8-49. Beregningsgrunnlaget kan i disse tilfellene fastsettes ut fra inntekten i de beste seks av de siste ti månedene før hennes uttak av foreldrepenger tar til. Departementet foreslår en presisering i lovteksten som tydeliggjør at unntaksregelen gjelder i de tilfellene der dette vil være mest gunstig for kvinnen. Hvis hovedregelen vil gi høyest utbetaling, skal denne fortsatt benyttes.

Fjerne samordningen av engangsstønad og sykepenger

Engangsstønad ytes for hvert barn. Engangsstønaden kan utbetales fra og med uke 26 i svangerskapet, og inntil seks måneder etter fødselen. Stønaden skal reduseres med sykepenger som er utbetalt etter fødselen eller omsorgsovertakelsen, jf. folketrygdloven § 14-17 sjette ledd.

Bestemmelsen er aktuell når mor har jobbet mindre enn seks måneder før fødselen, og dermed ikke har rett til foreldrepenger, men likevel har jobbet mer enn fire uker, og dermed har opptjent rett til sykepenger. I tillegg kommer de som har rett til foreldrepenger, men vil få så lav sats at de i stedet søker om engangsstønad.

Departementet viser til at arbeids- og velferdsdirektoratet antar at det er svært få mødre som blir berørt av bestemmelsen i dag.

For Nav er det en fordel om samordningsregelen blir fjernet, siden den er svært lite brukt. Den vil også være komplisert å implementere og forvalte i en ny IKT-løsning.

Departementet peker på at sykepenger og engangsstønad har ulike formål. Sykepenger skal kompensere for bortfall av inntekt ved sykdom. Engangsstønad skal være en minstegaranti for mødre uten foreldrepenger. Den skal blant annet kompensere for utgifter til utstyr, mat, klær o.l. til barnet.

Det er svært få tilfeller av samordning. Departementet foreslår å fjerne bestemmelsen om samordning mellom engangsstønad og sykepenger.

Fjerne kravet om at foreldrepenger må tas ut sammenhengende i minst 30 dager før uttak kan utsettes

Etter folketrygdloven § 14-11 må stønadsperioden være tatt ut sammenhengende i minst 30 stønadsdager før uttak kan utsettes på grunn av inntektsgivende arbeid på heltid. Regelen har ingen praktisk betydning når mor har rett til foreldrepenger ved fødsel, siden hun uansett må ta ut foreldrepenger de første seks ukene etter fødselen. Den har kun betydning når bare far har opptjent rett til foreldrepenger og ved adopsjon. Hvis regelen fjernes, vil foreldre i slike tilfeller få mulighet til å utsette foreldrepengeuttaket uten først å ha tatt ut foreldrepenger i minst 30 stønadsdager. En slik endring vil være en forbedring som gir foreldrene større valgfrihet enn i dag.

Departementet foreslår å fjerne bestemmelsen om sammenhengende uttak på minst 30 stønadsdager før utsettelse av uttak. Forslaget innebærer en forenkling av regelverket, og vil også gjøre det lettere å forstå for brukerne. Regelverket blir dessuten enklere å praktisere for Nav og forenkler etablering, drift og vedlikehold av ny IKT-løsning. Forslaget innebærer at foreldrepengeperioden kan starte med en utsettelse, altså uten at det er tatt ut stønadsdager i forkant. Skjæringstidspunktet for opptjening og beregning vil likevel være det samme; ved starten av (den utsatte) stønadsperioden, se hovedregelen i folketrygdloven § 14-6. Forelderen kan altså ikke tjene opp foreldrepengerettigheter under utsettelsen.

Lovfeste at resterende stønadsperiode faller bort når stønadsperioden for nytt barn starter

Foreldrepengeuttaket må være avsluttet innen barnet fyller tre år.

I dag praktiseres regelverket slik at dersom stønadsperioden for et nytt barn starter (senest tre uker før termin), faller stønadsdager foreldrene ikke har tatt ut for forrige barn, bort. Praksis er også nedfelt i tidligere lovforarbeider. Dagens praksis kan imidlertid ikke leses ut av lovteksten. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at det vil være enklere å veilede brukerne når etaten kan vise til en klar lovhjemmel. En klar lovregel vil antakelig også redusere antallet klager. For foreldre som selv orienterer seg i regelverket, vil det gi større forutsigbarhet hvis praksisen går direkte fram av loven.

Departementet foreslår å lovfeste dagens praksis som innebærer at gjenværende del av stønadsperioden faller bort når stønadsperiode for nytt barn starter.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslagene i proposisjonen innebærer lovfesting av gjeldende rett, berører svært få brukere og/eller har svært små konsekvenser for brukerne som blir berørt.

Forslagene i proposisjonen skal bidra til at regelverket er godt tilrettelagt for nye IKT-systemer og for høyest mulig grad av automatisering i saksbehandlingen.

Forslagene vil gi sparte investeringskostnader i Arbeids- og velferdsetatens moderniseringsprosjekt, og vil gi et enklere og mer forutsigbart regelverk.

Forslagene vil ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser av betydning for arbeidsgivere.

Endringer i beregningsgrunnlaget

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at et fåtall brukere kan miste retten til foreldrepenger. I svarbrev til komiteen kan det ikke redegjøres for hvilke brukere dette er, men i proposisjonen beskrives personer med en fra før marginal tilknytning til arbeidslivet. Disse medlemmer registrerer at hensynet til IKT løsningene vektlegges tungt i argumentasjonen fra regjeringen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen har gjennomført andre omlegginger, som også har rammet mindre grupper urimelig og som de respektive partier har vært imot, som skatt på sluttvederlag, kun digital lønnsslipp, endringer i dagpengeordningene og samordning av sykepengegrunnlaget.

Komiteens medlem fra Senterpartiet forutsetter at lovendringer som skal møte et IKT-teknisk problem, ikke går på bekostning av rettssikkerhetshensyn for den enkelte. Dette medlem viser i den forbindelse til endringer av andre økonomiske ytelser regjeringen har gjort med samme begrunnelse, og som har slått negativt ut for sårbare grupper.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til forslaget om å lovfeste at beregningsgrunnlaget må utgjøre minst halvparten av grunnbeløpet (1/2 G). Disse medlemmer viser til at statsråden i sitt svar til komiteen slår fast at det er lite sannsynlig at hvis man med dagens regler har oppfylt et beregningsgrunnlag på minimum 1/2 G, at man da ikke har en omregnet inntekt på 1/2 G på årsbasis. Disse medlemmer viser til at det tvert i mot vil være slik at forenklingene i reglene og i IKT-systemet skal gjøre det mye klarere for familiene å se hva som er deres beregningsgrunnlag, noe som må sies å være ønskelig. Disse medlemmer viser til at mødre som har inntekt på den nedre grensen til 1/2 G uansett vil komme bedre ut med engangsstønaden.

Engangsstønad og foreldrepenger

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener endringen kan slå negativt ut for fedre i enkelte situasjoner. I og med at Stortinget også har økt engangsstønaden, er dette en mer sannsynlig løsning for flere med fra før lav tilknytning til arbeidslivet og lav opptjening av foreldrepenger. Dette vil etter disse medlemmer sitt syn bidra til å forringe en liten gruppes muligheter til å styrke sin tilknytning til arbeidslivet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at forslaget om å forenkle IKT løsningen for beregninger også medfører en fjerning av adgangen til å ombestemme seg i valget mellom engangsstønad og foreldrepenger. Disse medlemmer noterer seg med undring Arbeiderpartiets bekymring for at endringen skal slå negativt ut for fedre. Disse medlemmer viser til at far kan ta ut foreldrepenger selv om mor har tatt ut engangsstønad. Dersom kun far har rett til foreldrepenger, kan han ta ut 40 eller 50 uker (med 100 pst. eller 80 pst.) forutsatt at mor går ut i aktivitet som lønnet arbeid eller tar offentlig godkjent utdanning. Disse medlemmer viser til at fedre ikke har en selvstendig rett til engangsstønad i utgangspunktet, kun på visse vilkår. Disse medlemmer viser til at det kan være uklart hva som lønner seg for familien med dagens søknadssystem og viser til at hensikten med de foreslåtte endringene i utgangspunktet er å gjøre valget blant annet mellom engangsstønad og foreldrepenger lettere for familiene, og at familier som vil være tjent med at mor tar ut engangsstønad og så går ut i 100 pst. aktivitet mens far tar 40 eller 50 uker permisjon, vil få klarere beskjed om dette med den nye ordningen.

Disse medlemmer er enig om at det beste for barnet er at foreldre er tilknyttet arbeidslivet og at en slik tilknytning i seg selv reduserer barnefattigdom.

Disse medlemmer deler imidlertid ikke Arbeiderpartiets bekymring om at forslaget forringer enkeltes tilknytning til arbeidslivet da ordningen jo er etablert for å kompensere for bortfall av arbeidsinntekt i en periode, å ivareta hensyn til barn og å legge til rette for oppfostring.

Arbeidsavklaringspenger som en del av beregningsgrunnlaget

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at tilknytning til arbeidslivet er viktig også for medlemmer av folketrygden som er på arbeidsavklaringspenger. Disse medlemmer viser til at medlemmer med denne endringen får lovfestet gjeldende rett, og slipper dermed å bruke opp ordningen for arbeidsavklaringspenger når de er i foreldrepermisjon, og dermed ikke har mulighet til å delta på arbeidsrettede tiltak.