1.1 Hovedinnhold

Arbeidet med å forhindre hvitvasking og terrorfinansiering er en del av samfunnets samlede innsats mot kriminalitet og terror. I en stadig mer globalisert verden der penger kan flyttes enklere og raskere enn noen gang, er det av sentral betydning at nasjonale regler for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering beskytter næringslivet mot misbruk fra kriminelle aktører. Hvitvaskingslovgivningen har en snart 30 år lang historie i Norge og bygger på arbeidet i den internasjonale samarbeidsgruppen Financial Action Task Force (FATF) og EUs hvitvaskingsregelverk. Anbefalingene fra FATF danner rammeverket for den internasjonale innsatsen mot hvitvasking og terrorfinansiering. Det er viktig at Norge tar del i denne utviklingen og endrer nasjonalt regelverk når anbefalingene endrer seg. Norge skal ikke være et fristed for kriminelle til å hvitvaske penger eller finansiere terrorisme.

Finansdepartementet foreslår i proposisjonen en ny lov om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Forslaget bygger på Hvitvaskingslovutvalgets utredninger NOU 2015:12 og NOU 2016:27 og gjennomfører EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv. Fjerde hvitvaskingsdirektiv er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Lovforslaget følger videre opp en rekke mangler i det norske regelverket som ble påpekt av Financial Action Task Force (FATF) i en evaluering av Norge og norske tiltak mot hvitvasking, terrorfinansiering og finansiering av spredning av masseødeleggelsesvåpen i 2014.

Forslaget innebærer en stor grad av videreføring av gjeldende rett, men også en innstramming av reglene på sentrale punkter.

Hvitvaskingslovens anvendelsesområde utvides til også å omfatte tilbydere av spilltjenester. Dette omfatter i utgangspunktet alle tilbydere av spill som har tillatelse i medhold av lotteriloven, pengespilloven eller totalisatorloven. Departementet foreslår også en hjemmel til å gjøre unntak fra lovens anvendelsesområde i forskrift basert på en konkret risikovurdering, eller at det gjøres konkrete unntak fra lovens øvrige regler. I tilknytning til dette foreslår departementet endringer i pengespilloven og totalisatorloven for å gi Lotteritilsynet ansvar for å sørge for at ledelsen i rapporteringspliktige spilltjenestetilbydere er egnet. Videre vil hvitvaskingslovens regler ikke lenger omfatte postoperatører ved formidling av verdibrev. For øvrig videreføres hvitvaskingslovens anvendelsesområde med kun justeringer av lovens ordlyd.

De sentrale byggesteinene i anti-hvitvaskingsregimet videreføres, slik som regler om kundetiltak (tidligere «kundekontroll»), lagring av opplysninger og dokumenter og undersøkelses- og rapporteringsplikten. I tillegg er det en rekke tilliggende regler av betydning, slik som regler som stiller krav om utarbeidelse av rutiner, internkontroll og opplæring av ansatte.

Enkelte punkter er det grunn til å nevne særskilt. Reglene om forenklede kundetiltak skal ikke lenger innebære unntak fra kravet om å gjennomføre kundetiltak, slik hovedregelen er i dag, men kun en lempning av de generelle kravene. I praksis innebærer det at det må gjennomføres en form for kundetiltak i en del flere tilfeller enn i dag.

Reglene om politisk eksponerte personer (PEP-er) utvides til å omfatte vurdering av om andre relevante personer enn kunden er PEP, f.eks. reell rettighetshaver og personer med disposisjonsrett over en konto. Videre utvides definisjonen av PEP til å omfatte personer som innehar høyerestående stillinger mv. i Norge. I dag omfattes bare slike stillinger i utlandet eller i internasjonale organisasjoner.

Departementet foreslår en særskilt bestemmelse om identifisering av reelle rettighetshavere i kapittelet om kundetiltak, fremfor å regulere det som en del av definisjonen av reell rettighetshaver. Målet er å tydeliggjøre for rapporteringspliktige hva de er forventet å skulle innhente av informasjon som ledd i gjennomføringen av kundetiltak. Departementet foreslår også å tydeliggjøre plikten til å forstå kundens eierskaps- og kontrollstruktur (når det dreier seg om kunder som ikke er fysiske personer).

Reglene om undersøkelse og rapportering endres dels rent språklig, men medfører også en utvidelse. For det første skal terskelen for undersøkelsesplikt omformuleres for bedre å reflektere forventningen til når undersøkelser skal iverksettes. For det andre er det ikke lenger bare «transaksjoner» som skal utløse undersøkelsesplikt. Undersøkelser skal iverksettes så lenge det foreligger forhold som kan indikere at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering. Videre presiseres plikten til å utlevere opplysninger til Økokrim etter begjæring. Det er ikke en forutsetning at den rapporteringspliktige selv har rapportert om en mistenkelig transaksjon eller aktivitet for at vedkommende skal ha plikt til å utlevere opplysninger.

Departementet foreslår et eget kapittel om behandling av personopplysninger, andre opplysninger og dokumenter. Her samles reglene om registrering, lagring, sletting og utlevering av opplysninger og dokumenter. Lovforslaget inneholder en rekke forskriftshjemler for å kunne tilpasse reglene til nye bestemmelser om behandling av personopplysninger i personvernforordningen.

Enkelte av rapporteringspliktiges interne tiltak er særskilt regulert i et eget kapittel om øvrige tiltak. Dette omfatter blant annet krav om internkontroll og opplæring av ansatte. Her er det også gitt regler som kun retter seg mot enkelte rapporteringspliktige, slik som regler om gjennomføring av rutiner i konsern og krav om elektroniske overvåkningssystemer og nasjonalt kontaktpunkt for henholdsvis særskilte finansforetak og utenlandske betalings- og e-pengeforetak som har agenter i Norge.

Lovforslaget inneholder også en videreføring av lovreglene som ble vedtatt i juni 2017 om tilbydere av virksomhetstjenester.

Forslaget omfatter en utpeking av tilsynsmyndigheter i en særskilt bestemmelse, samt en ny bestemmelse om Lotteritilsynets myndighet til å føre tilsyn på hvitvaskingsområdet.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende reaksjonsformer som pålegg og tvangsmulkt. I tillegg foreslås en hjemmel for å ilegge forbud mot å inneha ledelsesfunksjon i rapporteringspliktige foretak. Alle disse reaksjonsformene anses som forvaltningsmessige tiltak. Departementet foreslår også at tilsynsmyndighetene kan ilegge overtredelsesgebyr for brudd på særskilte bestemmelser i hvitvaskingsloven. Straffehjemmelen for brudd på hvitvaskingsloven foreslås videreført med en utvidelse av rammen for det straffbare til reglene om løpende oppfølging samt brudd på forbudet mot å avsløre undersøkelser, rapportering og etterforskning.

Avslutningsvis foreslår departementet en forskriftshjemmel for å innta EUs nye forordning om opplysninger som skal følge betalinger i betalingskjeden.

Hvitvaskingslovutvalget har også foreslått en særskilt lov om opprettelse av et register over reelle rettighetshavere. Dette forslaget vil følges opp av departementet i en senere proposisjon til Stortinget.

1.2 Bakgrunn og høring

1.2.1 Bakgrunn

1.2.1.1 Fjerde hvitvaskingsdirektiv med senere endringer og betalingsforordningen

Europaparlaments- og rådsdirektiv (EU) 2015/849 om tiltak for å beskytte det finansielle system mot hvitvasking og terrorfinansiering ble vedtatt 20. mai 2015. Direktivet er EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv og avløser Europaparlaments- og rådsdirektiv 2005/60/EF og Kommisjonsdirektiv 2006/70/EF. Fjerde hvitvaskingsdirektiv hadde gjennomføringsfrist i medlemsstatene i EU 26. juni 2017. Direktivet er foreløpig ikke tatt inn i EØS-avtalen.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv er et minimumsdirektiv. EØS-statene kan vedta strengere regler for å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering enn det direktivet krever, se artikkel 5.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv bygger videre på tredje hvitvaskingsdirektiv. Direktivet bygger også på Financial Action Task Forces reviderte anbefalinger om tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering fra 2012. Fjerde hvitvaskingsdirektiv innebærer en tydeligere vektlegging av en risikobasert tilnærming til tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Direktivet stiller tydeligere krav til medlemsstatenes sanksjonsregimer enn tidligere. I utgangspunktet skal det etableres et regime med administrative tiltak og sanksjoner.

Nytt i fjerde hvitvaskingsdirektiv er regler om åpenhet om reelle rettighetshavere i selskaper, andre juridiske personer, «truster» og lignende juridiske arrangementer. Direktivet stiller krav om etablering av sentraliserte registre over reelle rettighetshavere i det enkelte land.

For øvrig viser departementet til proposisjonens enkelte kapitler for en nærmere omtale av fjerde hvitvaskingsdirektiv.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv ble for øvrig av EU-kommisjonen foreslått endret i juli 2016. Enighet mellom organene i EU ble oppnådd sent i desember 2017. Endringene berører en rekke områder av direktivet. Endringene vil fortløpende bli omtalt i proposisjonen der dette er relevant for forslagene. Departementet tar sikte på en samlet oppfølging av endringene etter utredning og høring på vanlig måte.

Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2015/847 om opplysninger som skal følge pengeoverføringer, ble vedtatt i sammenheng med fjerde hvitvaskingsdirektiv. Forordningen avløser forordning (EF) nr. 1781/2006 og trådte i kraft 26. juni 2017.

Forordningen gir utvidede regler om hvilke opplysninger om betaler og betalingsmottaker som skal følge en betaling fra betalers betalingstjenestetilbyder til betalingsmottakers betalingstjenestetilbyder, herunder eventuelle mellomliggende betalingstjenestetilbydere. Forordningen er EUs gjennomføring av FATF-anbefaling 16 om elektroniske pengeoverføringer («wire transfers»).

EU-kommisjonen vedtok 14. juli 2016 en liste over høyrisikoland i medhold av fjerde hvitvaskingsdirektiv artikkel 9, jf. Kommisjonsforordning (EU) 2016/1675. Listen omfattet elleve land som Kommisjonen anså for å ha strategiske og grunnleggende mangler i sine regimer for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Landene på listen var på vedtakelsestidspunktet de samme som er identifisert av FATF som land med strategiske mangler ved nasjonale anti-hvitvaskings- og terrorfinansieringsregimer.

Europaparlamentet vedtok i desember 2016 å be Kommisjonen om å utarbeide en ny liste over tredjeland med mangler i sine hvitvaskings- og terrorfinansieringsregimer. Parlamentet viste særlig til «Panama Papers»-saken om bruk av «skatteparadiser» til å skjule inntekt, formue og eierskap. Forordningen gjelder likevel inntil videre. Kommisjonen har senere utvidet listen over høyrisikoland ved to anledninger, senest i desember 2017, slik at listen nå omfatter totalt 15 land.

På bakgrunn av Parlamentets innvendinger mot Kommisjonens første forslag har Kommisjonen igangsatt et arbeid med å utvikle en egen metodologi for å avgjøre hvilke land som er høyrisikoland.

Det er foreløpig ikke vedtatt ytterligere utfyllende rettsakter til direktivet.

1.2.1.2 Financial Action Task Forces anbefalinger og evalueringsrapport om Norge

Financial Action Task Force (FATF) er et samarbeidsforum som ble etablert av G7-landene i 1989 for bekjempelse av hvitvasking av penger. FATFs hovedoppgaver er å utarbeide internasjonale standarder med tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering, evaluere medlemsland etter disse standardene og kartlegge nye moduser og trender for hvitvasking og terrorfinansiering (typologistudier). Norge sluttet seg til FATF i 1991. I dag har FATF 37 medlemmer, herunder to regionale organisasjoner.

FATFs anbefalinger er ikke folkerettslig bindende, men har i praksis stor betydning for internasjonal utvikling av tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering.

FATFs anbefalinger ble første gang utarbeidet i 1990. Anbefalingene har blitt revidert flere ganger, senest i 2012. Til anbefalingene utarbeides det forklarende noter («interpretive notes») som utfyller anbefalingenes innhold.

FATF gjennomfører evalueringer av medlemslandenes tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. Til gjennomføring av evalueringene er det utarbeidet en metodologi. Metodologien bygger på anbefalingene med forklarende noter og angir konkrete punkter som nasjonal lovgivning og praksis måles mot. Evalueringsrapportene innebærer karaktersetting på nasjonalt regelverk og praktisk gjennomføring av tiltakene som fremgår av FATFs anbefalinger med forklarende noter.

Norge er blitt evaluert av FATF tre ganger – i 1999, 2005 og 2014. FATF-rapporten som ble utarbeidet i 2014, inneholdt kritikk av norsk praksis og regelverk på en del ulike punkter. Arbeidet med å følge opp kritikken berører forvaltningsansvaret til ulike departementer. Lovforslaget her representerer størsteparten av de nødvendige tekniske, lovmessige endringene av norsk regelverk. For øvrig er det gjort arbeid både under Justis- og beredskapsdepartementet og Utenriksdepartementet av betydning for oppfølgingen av FATFs kritikk, samt tiltak i underliggende etater.

1.2.1.3 Hvitvaskingslovutvalgets utredninger NOU 2015:12 og NOU 2016:27

Hvitvaskingslovutvalget ble oppnevnt ved kongelig resolusjon 6. februar 2015.

Utvalget leverte første delutredning, NOU 2015:12, til Finansdepartementet 6. november 2015. Utvalget ble etter anmodning innvilget fristutsettelse for levering av andre delutredning. Andre delutredning, NOU 2016:27, ble levert 16. desember 2016.

I første delutredning behandlet utvalget spørsmålet om beløpsgrense for kontantvederlag til forhandlere av gjenstander og spørsmålet om tilsynsordning for forhandlere av gjenstander og tilbydere av virksomhetstjenester. Tilbydere av spilltjenester ble foreslått underlagt hvitvaskingsloven, i samsvar med fjerde hvitvaskingsdirektiv, og det ble i tilknytning til dette foreslått en tilsynsordning. Utvalget foreslo også enkelte endringer i tilsynsordningen for advokater.

I andre delutredning vurderte utvalget øvrige endringer i norsk rett på bakgrunn av fjerde hvitvaskingsdirektiv og FATFs anbefalinger og evalueringsrapport. Dette omfatter bl.a. endringer i reglene om risikovurderinger og rutiner, kundekontroll (av utvalget foreslått endret til «kundetiltak»), undersøkelse og rapportering, behandling av personopplysninger og andre opplysninger og administrative sanksjoner. Videre foreslo utvalget også at agenter av utenlandske betalingsforetak, inkassoforetak og foretak som driver fysisk pengetransport, underlegges hvitvaskingsregelverket. I tillegg foreslo utvalget en særskilt lov om opprettelse av et register over reelle rettighetshavere. Som nevnt innledningsvis, vil departementet følge opp utvalgets forslag på dette punktet i en senere proposisjon til Stortinget.

Departementet fremla forslag om beløpsgrense for kontantvederlag og autorisasjons- og tilsynsordning for tilbydere av virksomhetstjenester i Prop. 76 L (2016–2017). De foreslåtte lovendringene ble vedtatt av Stortinget 12. juni og sanksjonert 16. juni og satt i kraft fra 1. juli 2017. Disse lovendringene er innarbeidet i lovforslaget departementet fremmer her.

1.2.2 Høring i Norge og gjennomføring i Danmark og Sverige

Departementet sendte NOU 2015:12 på høring ved brev 15. februar 2016. Høringsfristen var 1. mai 2016. Departementet sendte NOU 2016:27 på høring ved brev 20. desember 2016. Høringsfristen for sistnevnte utredning var 1. april 2017.

Lov nr. 651 av 8. juni 2017 gjennomfører i all hovedsak fjerde hvitvaskingsdirektiv i dansk rett.

Den danske loven har en systematikk som i stor grad ligner på utvalgets utkast til ny norsk hvitvaskingslov. Loven ligger samtidig tett opptil systematikken i fjerde hvitvaskingsdirektiv. Loven innledes med en angivelse av anvendelsesområdet samt lovens definisjoner. Kontantforbudet på 50 000 kroner er vedtatt videreført. I tillegg regulerer loven håndteringen av falske penger for visse foretak og personer. De to sistnevnte reglene følger ikke av fjerde hvitvaskingsdirektiv.

Loven innledes ellers med krav til rapporteringspliktiges risikovurdering og risikostyring. Deretter følger regler om kundetiltak («kundekendskapsprocedurer») og undersøkelse og rapportering, samt regler om oppbevaring av opplysninger og dokumenter. Grensekryssende virksomhet er regulert i et særskilt kapittel. Regler om ansatte er samlet i ett kapittel. Det samme gjelder taushetsplikt og ansvar. Denne oppdelingen skiller seg fra direktivets systematikk. Loven inneholder omfattende regulering av tilsynskompetanse for ulike organer, men i stor grad syntes det å dreie seg om likelydende regler som er gjentatt for hvert tilsynsorgan.

Lag 2017:630 om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism ble vedtatt 22. juni 2017. Loven har en systematikk som ligger tett opptil direktivet. Loven innledes med et kapittel om anvendelsesområde og definisjoner, som så følges av regler om risikobasert tilnærming, inkludert utarbeidelse av risikovurdering og risikobaserte rutiner i rapporteringspliktige foretak. Også regler om opplæring og beskyttelse av ansatte er plassert innledningsvis i loven. Lovens neste kapittel gjelder regler om kundetiltak («åtgärder för kundkännedom»). Loven er til dels vesentlig mer detaljert enn reglene i direktivet, der systematikken også er noe annerledes. Blant annet innledes kapittelet med et forbud mot å inngå kundeforhold der det ikke foreligger tilstrekkelig «kundkännedom». Deretter følger regler om når det er plikt til å iverksette kundetiltak, og hva henholdsvis alminnelige kundetiltak, forenklede kundetiltak og forsterkede kundetiltak nærmere innebærer.

Neste kapittel gir regler om overvåknings- og rapporteringsplikt. Dersom overvåkningen avdekker avvik mellom forventet kundeatferd og faktisk kundeatferd, skal det gjennomføres forsterkede kundetiltak. Det samme gjelder ved andre avvik sett opp mot rapporteringspliktiges virksomhet eller ved forhold som tilsier hvitvasking eller terrorfinansiering. Dersom det etter gjennomføring av forsterkede kundetiltak foreligger skjellig grunn («skälig grund») til mistanke om hvitvasking eller terrorfinansiering, skal det rapporteres til Polismyndigheten (Sveriges finansielle etterretningsenhet («FIU»)). I samme kapittel gis blant annet regler om opplysningsplikt til FIU-en, unntak for advokater og taushetsplikt om rapportering.

Loven inneholder et særskilt kapittel om behandling av personopplysninger, herunder sensitive personopplysninger. Lovens neste kapittel inneholder regler om internkontroll og utpeking av etterlevelsesansvarlige i de rapporteringspliktiges ledelse. Om det skal utpekes særskilte personer i ledelsen, beror på en vurdering av virksomhetens størrelse og art. I samme kapittel er det gitt regler om intern varsling om mulige brudd på loven. Avslutningsvis gir loven regler om tilsyn, sanksjoner og forskriftshjemler.

For øvrig vises det til omtale av konkrete bestemmelser i den danske og svenske loven i den løpende fremstillingen.

1.3 Formål, definisjoner og anvendelsesområde

Lovens tittel, formålsbestemmelse, definisjoner og anvendelsesområde er behandlet i proposisjonens kapittel 3.

1.4 Risikobasert tilnærming – risikovurdering, rutiner og ansvar

Et gjennomgående trekk i det internasjonale arbeidet mot hvitvasking og terrorfinansiering er at arbeidet skal være risikobasert. Dette gjelder både i FATFs reviderte anbefalinger fra 2012 og EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv. Den risikobaserte tilnærmingen er ikke ny i verken anbefalingene eller fjerde direktiv, men har fått en vesentlig større plass enn tidligere. Også i gjeldende hvitvaskingslov er det gitt regler om risikobasert tilnærming, se eksempelvis § 5 om risikobasert kundekontroll og §§ 7, 13 og 15 om henholdsvis alminnelig, forenklet og forsterket kundekontroll.

En risikobasert tilnærming innebærer at omfanget av tiltakene som skal gjøres etter regelverket, øker der risikoen er høyere enn vanlig. I situasjoner der risikoen på den annen side er lavere, kan omfanget av tiltak reduseres. Omfanget av utførte tiltak skal være proporsjonalt med den identifiserte risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering. I fortalen til fjerde hvitvaskingsdirektiv avsnitt 22 fremgår derfor følgende:

«Risikoen for hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme er ikke den samme i alle tilfeller. Følgelig bør det benyttes en helhetlig risikobasert metode. Den risikobaserte metoden er ikke et alternativ som gir medlemsstatene og de ansvarlige enhetene altfor stor valgfrihet. Den innebærer bruk av kunnskapsbasert beslutningstaking for mer effektivt å kunne håndtere risikoen for hvitvasking av penger og finansiering av terrorisme som Unionen og de som driver virksomhet der, står overfor.»

Departementet foreslår et kapittel om risikobasert tilnærming innledningsvis i hvitvaskingsloven. Departementet viser til at fjerde hvitvaskingsdirektivs første artikler som inneholder forpliktelser for rapporteringspliktige, gjelder utarbeidelse av risikovurderinger og risikobaserte rutiner. Videre gjelder FATFs anbefaling nummer 1 den risikobaserte tilnærmingen. Utvalget peker også på disse forholdene i NOU 2016:27 punkt 2.1.

Den lovtekniske løsningen gjenspeiler den grunnleggende rollen en risikobasert tilnærming spiller i arbeidet med å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering. Den risikobaserte tilnærmingen er utgangspunktet for etterlevelsen av samtlige forpliktelser i hvitvaskingsregelverket. Denne overordnede, grunnleggende og sentrale rollen tilsier etter departementets vurdering at reglene plasseres tidlig i hvitvaskingsloven.

Se nærmere omtale i proposisjonens kapittel 4.

1.5 Kundetiltak og løpende oppfølging

Fjerde hvitvaskingsdirektiv kapittel II gir regler om tiltak som skal gjøres overfor kunder. Direktivets regler bygger på FATFs reviderte anbefalinger fra 2012 og utvider virkeområdet for når det skal iverksettes tiltak, og hvilke tiltak som skal iverksettes, sammenlignet med tredje hvitvaskingsdirektiv. I dag gir hvitvaskingsloven kapittel 2 regler om kundekontroll og løpende oppfølging. Kundekontroll og løpende oppfølging tilsvarer hvitvaskingsdirektivenes «customer due diligence». «Customer due diligence» er også kjent som «know your customer procedures» (KYC). Det sentrale er at rapporteringspliktige skal kjenne sine kunder. Ved å kjenne kundenes identitet og formålet med kundeforholdet blir rapporteringspliktige i stand til både å oppdage om kundeforholdet misbrukes av andre enn kunden, og om kundeforholdet misbrukes til andre formål enn det kunden oppga i forbindelse med inngåelsen av kundeforholdet. Det er her en sammenheng med undersøkelses- og rapporteringsplikten.

Fjerde hvitvaskingsdirektiv viderefører tredelingen mellom alminnelige kundetiltak, forenklede kundetiltak og forsterkede kundetiltak. Inndelingen gjenspeiler den risikobaserte tilnærmingen, jf. proposisjonens kapittel 4. I tilfeller med lavere risiko kan rapporteringspliktige benytte forenklede kundetiltak, mens der det er identifisert høyere risiko for hvitvasking eller terrorfinansiering, må rapporteringspliktige benytte forsterkede kundetiltak. Direktivet gir enkelte regler om når forsterkede kundetiltak skal benyttes. Det er derimot opp til medlemsstatene å tillate forenklede kundetiltak i tilfeller der det er lavere risiko for hvitvasking og terrorfinansiering.

Kapittelet gir også regler om risikobasert tilnærming, når det er krav om gjennomføring av kundetiltak, tidspunktet for når kundetiltak skal være gjennomført, og følgene av at kundetiltak ikke er gjennomført som påkrevd. Adgangen til å legge til grunn handlinger utført av andre, herunder utkontraktering, foreslås også regulert i kapittelet om kundetiltak og løpende oppfølging. Departementet foreslår en noe annen rekkefølge på bestemmelsene i utvalgets utkast. Departementet viser til lovforslaget, som også gjenspeiles i fremstillingen nedenfor.

Hvitvaskingslovutvalget har foreslått å endre terminologi fra «kundekontroll» til «kundetiltak». Utvalget viser til at termen «kundekontroll» i for stor grad kan lede tanken mot kontroll av kundens identitet, slik at de øvrige tiltakene som er del av «customer due diligence», kommer i bakgrunnen. Ingen av høringsinstansene har hatt innsigelser mot den terminologiske endringen. Departementet er enig med utvalget i at «kundekontroll» kan innebære en større vektlegging av identitetskontroll enn det som er ønskelig. På denne bakgrunn foreslår departementet at «kundekontroll» byttes ut med «kundetiltak». Departementet understreker at løpende oppfølging fortsatt behandles separat fra kundetiltakene, selv om «customer due diligence» i direktivet omfatter både kundetiltak og løpende oppfølging.

Se nærmere omtale i proposisjonens kapittel 5.

1.6 Undersøkelse og rapportering

Rapporteringspliktiges plikt til å undersøke og, eventuelt, rapportere om at midler kan ha tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering, er en sentral del av hvitvaskingsregelverket. Dette følger av både FATFs anbefalinger og fjerde hvitvaskingsdirektiv. Reglene bygger på rapporteringspliktiges plikt til å kjenne sine kunder gjennom reglene om kundetiltak. Reglene skal sikre at den finansielle etterretningsenheten blir kjent med forhold som kan indikere at midler har tilknytning til hvitvasking eller terrorfinansiering.

I tilknytning til kravene om å undersøke og rapportere om mistenkelig aktivitet stiller fjerde hvitvaskingsdirektiv krav om å forby avsløring av slike undersøkelser og rapportering og krav om regler om annen informasjonsutveksling mellom rapporteringspliktige og den finansielle etterretningsenheten. I tillegg skal offentlige tilsynsmyndigheter og markedsovervåker ha en særskilt rapporteringsplikt til den finansielle etterretningsenheten i tilfeller der de blir kjent med forhold som kan være tilknyttet hvitvasking eller terrorfinansiering.

Se videre omtale i proposisjonens kapittel 6.

1.7 Behandling av personopplysninger og andre opplysninger

Regelverket for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering forutsetter behandling av både personopplysninger og andre opplysninger, herunder dokumenter. Rapporteringspliktige behandler personopplysninger og andre opplysninger ved bl.a. gjennomføring av kundetiltak, nærmere undersøkelser og rapportering. Videre har avsløringsforbudet og regler om utveksling av opplysninger om kunder enten til offentlige myndigheter eller som følge av utkontraktering eller bruk av tredjeparts kundetiltak også en side til regler om behandling av personopplysninger.

Behandling av personopplysninger er generelt regulert i personopplysningsloven. Reglene her vil i utgangspunktet gjelde for rapporteringspliktiges behandling av personopplysninger i medhold av hvitvaskingsregelverket. Rapporteringspliktige vil dermed ha flere regelsett å forholde seg til ved behandlingen av personopplysninger. Det er derfor nødvendig å avklare forholdet mellom regelsettene, særlig sett hen til de grunnleggende rettighetene personopplysningsregelverket i utgangspunktet gir personer hvis personopplysninger behandles. Disse rettighetene er også vernet i Grunnloven § 102 og Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 8.

Regelverket om behandling av personopplysninger bygger på EUs personverndirektiv (direktiv 95/46/EF). Direktivet avløses av EUs personvernforordning (forordning (EU) 2016/679) 25. mai 2018. Justis- og beredskapsdepartementet hadde på høring til 18. oktober 2017 forslag til ny lov om behandling av personopplysninger. Høringsnotatet omfatter bl.a. gjennomføring av personvernforordningen som norsk lov. Høringen er foreløpig ikke fulgt opp med en lovproposisjon fra Justis- og beredskapsdepartementet.

Hvitvaskingsregelverket innebærer også behandling av personopplysninger fra det offentliges side. Særlig gjelder dette Enheten for finansiell etterretning ved Økokrim. Behandlingen av personopplysninger i politiet og påtalemyndigheten er i utgangspunktet uttømmende regulert i politiregisterloven og politiregisterforskriften, og det er derfor nødvendig å sikre at hvitvaskingsregelverket er konsistent med de nevnte reglene.

Rapporteringspliktiges behandling av opplysninger og dokumenter og Økokrims behandling av opplysninger og dokumenter omtales nærmere i proposisjonens kapittel 7.

1.8 Øvrige plikter

Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller krav om at rapporteringspliktige gjennomfører en del ytterligere tiltak som systematisk bør behandles separat fra regler om utarbeidelse av risikovurderinger og rutiner, kundetiltak, undersøkelser og rapportering mv. Hvitvaskingslovutvalget har samlet drøftelsen av disse kravene i NOU 2016:27 kapittel 8, «Øvrige tiltak». I tillegg drøftes en videreføring av en bestemmelse om elektroniske overvåkningssystemer i gjeldende hvitvaskingslov i dette kapittelet.

Se nærmere omtale i proposisjonens kapittel 8.

1.9 Tilsyn. Egnethetsvurdering for tilbydere av spilltjenester

Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller krav om at rapporteringspliktiges etterlevelse av hvitvaskingsregelverket er underlagt tilsyn. Direktivet stiller herunder også krav til hvilke fullmakter tilsynsmyndigheten skal ha som ledd i tilsynsvirksomheten. Hensikten er å sikre at det kan føres et effektivt tilsyn med rapporteringspliktige. Hvitvaskingslovutvalget drøftet reguleringen av tilsyn med etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket i både NOU 2015:12 og NOU 2016:27. I NOU 2015:12 drøftet utvalget organiseringen av tilsyn med enkelte rapporteringspliktige, felles regler om gjennomføring av tilsyn med etterlevelsen av hvitvaskingsregelverket og særlige regler om klage for vedtak etter hvitvaskingsloven. I NOU 2016:27 drøftet utvalget valg av tilsynsmyndighet for enkelte rapporteringspliktige.

Se nærmere omtale i proposisjonens kapittel 9.

1.10 Forvaltningstiltak og sanksjoner

Fjerde hvitvaskingsdirektiv stiller i utgangspunktet krav om at det gis hjemmel for ileggelse av administrative reaksjoner eller sanksjoner ved overtredelse av sentrale deler av hvitvaskingsregelverket. Det er imidlertid også adgang til å beholde utelukkende strafferettslige sanksjoner, men i så fall må disse reglene notifiseres særskilt til EU-kommisjonen (EFTAs overvåkningsorgan for Norges del). Hjemlene for sanksjoner skal gjenspeile alvorligheten av å bryte regler som er helt grunnleggende for å sikre det finansielle systemet mot misbruk av kriminelle til hvitvasking av utbytte og finansiering av terrorisme.

Se videre omtale i proposisjonens kapittel 10, herunder nærmere om forvaltningstiltak, sanksjoner, beviskrav, forbud mot å ha ledelsesfunksjon, vedtak om overtredelsesgebyr, klage, domstolsprøving, saksbehandlingsregler, publisering av sanksjoner og forvaltningstiltak, varsling til tilsynsmyndigheten, foreldelse og straff.

1.11 Forordning (EU) 2015/847 om opplysninger som skal følge en betaling i betalingskjeden

Gjeldende hvitvaskingslov § 32 gir departementet hjemmel til å fastsette nærmere regler om hvilke opplysninger om avsender som skal følge en transaksjon i betalingskjeden, samt regler om betalingsformidleres opplysnings- og kontrollplikter i forbindelse med slike transaksjoner. Med hjemmel i bestemmelsen er forordning (EF) nr. 1781/2006 om opplysninger om betalere som skal følge med pengeoverføringer, inntatt i norsk rett som forskrift.

Forordningen er i EU erstattet av forordning (EU) 2015/847, som ble vedtatt sammen med fjerde hvitvaskingsdirektiv. Forordningen er ikke tatt inn i EØS-avtalen, men antas å være EØS-relevant. Departementet bemerker at forordninger inntatt i EØS-avtalen skal gjennomføres i norsk rett «som sådan», jf. EØS-avtalen artikkel 7 bokstav a.

Forordningen gir regler om opplysninger som skal følge transaksjoner i betalingskjeden i tilfeller der minst én betalingstjenestetilbyder i betalingskjeden er etablert i EU-området. Formålet er forebygging, avdekking og etterforskning av hvitvasking og terrorfinansiering. En sentral forskjell mellom forordning (EF) nr. 1781/2006 og forordning (EU) 2015/847 er at sistnevnte stiller krav om at opplysninger om betalingsmottaker skal følge en transaksjon, og ikke bare opplysninger om avsender. Forordningens regler vil dermed kunne sikre større sporbarhet enn det forordning (EF) nr. 1781/2006 gjør i dag. Forordning (EU) 2015/847 er EUs felles gjennomføring av FATF-anbefaling 16 om «wire transfers».

Departementet foreslår å videreføre forskriftshjemmelen for å gjøre det mulig å ta inn forordning (EU) 2015/847 i norsk rett dersom forordningen tas inn i EØS-avtalen, se lovforslaget § 52. Lovteksten er utvidet slik at opplysninger om også mottaker av en betaling skal følge betalingen i betalingskjeden, i samsvar med forordningens utvidede regler.

Departementets forslag til gjennomføring av forordningens sanksjonsbestemmelser er omtalt i punkt 10.7.3.5 i proposisjonen.

1.12 Økonomiske og administrative konsekvenser

1.12.1 Generelt

Lovforslaget inneholder en rekke nye og endrede plikter samt en utvidelse av lovens virkeområde til nye rapporteringspliktige grupper. I praksis vil dette medføre et økt behov for ressurser i både offentlig og privat sektor.

Reglene som foreslås, bygger på internasjonale anbefalinger og EØS-rett som det er bred internasjonal enighet om. Reglene har et kriminalitetsforebyggende formål som det er svært viktig at ivaretas på en tilstrekkelig god måte. Dersom norsk regelverk ikke er tilstrekkelig godt, risikerer norske myndigheter flere ulemper. For det første kan Norge stemples som fristed for kriminell aktivitet. For det andre risikerer norske bedrifter å få vanskeligheter med å få tilgang til markeder i andre land som følge av at markedet begrenser tilgangen i tilfeller der hjemstaten ikke har implementert tilstrekkelige tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering. For det tredje risikerer norsk næringsliv å bli utnyttet av kriminelle, noe som igjen har negative effekter i form av konkurransevridning og svekket tillit til næringen som helhet. En nærmere beskrivelse av de negative effektene av hvitvasking er gitt i punkt 3.2.3 i proposisjonen, med henvisning til hvitvaskingslovutvalgets vurderinger i NOU 2016:27. Etter departementets vurdering oppveier de positive effektene av et effektivt og fornuftig innrettet regelverk for tiltak mot hvitvasking og terrorfinansiering klart de potensielle ulempene som nye byrder for det offentlige og private medfører.

1.12.2 Offentlige myndigheter

Lovforslaget inneholder nye forpliktelser for rapporteringspliktige som skal håndheves av tilsynsmyndighetene. Videre skal Lotteritilsynet begynne å føre tilsyn på hvitvaskingsområdet, herunder egnethetsvurdere et større antall personer enn det som gjøres i dag, etter noe endrede kriterier sammenlignet med gjeldende regler. Alle tilsynsmyndighetene får i tillegg i utgangspunktet kompetanse til å fatte vedtak om å ilegge forbud mot å inneha ledelsesfunksjoner samt overtredelsesgebyr. Samlet kan dette øke de økonomiske og administrative byrdene for tilsynsmyndighetene i en ikke ubetydelig grad. Departementet viser også til at FATFs evalueringsrapport fra 2014 etterlyste en større innsats fra norske tilsynsmyndigheter på hvitvaskingsområdet.

En del av byrden vil særlig bestå i kompetanseheving i forbindelse med innføring av nytt regelverk. Dette er byrder som i hovedsak vil måtte bæres i en overgangsperiode, mens de på lengre sikt vil gå ned. For Lotteritilsynet innebærer det å sette seg inn i et nytt regelverk.

Hvilke byrder det nye reaksjonsregimet, herunder både forvaltningstiltak og sanksjoner, vil medføre for tilsynsmyndighetene, beror på flere faktorer – i hvilken grad det føres tilsyn, i hvilken grad tilsynsaktiviteten avdekker overtredelser samt hvilken grad av samarbeid rapporteringspliktige utviser i forbindelse med saksbehandlingen. Det er derfor ikke mulig å gi et presist anslag over hvilke økte administrative byrder dette vil kunne medføre for det offentlige. I denne sammenheng finner departementet grunn til å understreke at tilsynsaktiviteten skal gjennomføres med en risikobasert tilnærming, slik at ressursene kan utnyttes mest mulig effektivt. Den identifiserte risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering på tilsynsmyndighetens ansvarsområde vil dermed få betydning for hvilken ressursinnsats som er nødvendig og ønskelig fra tilsynsmyndighetens side. Det er likevel en forutsetning at tilsynsaktiviteten skal øke.

For Lotteritilsynets del er det grunn til å nevne at hvilken økt ressursbruk som vil være nødvendig, også er avhengig av i hvilken grad tilsyn etter hvitvaskingsregelverket integreres i tilsynsvirksomheten som gjennomføres allerede i dag.

1.12.3 Private

Lovforslaget både viderefører og utvider forpliktelser for rapporteringspliktige, i tillegg til at nye forpliktelser legges til. Departementet foreslår også å utvide hvitvaskingslovens anvendelsesområde til å gjelde tilbydere av spilltjenester.

Lovforslaget gjelder en rekke ulike typer rapporteringspliktige av ulik art og størrelse. Loven bygger videre på en risikobasert tilnærming, slik at de tiltakene rapporteringspliktige iverksetter, skal være tilpasset den identifiserte risikoen for hvitvasking og terrorfinansiering i virksomheten. Hvilke byrder og utgifter ulike rapporteringspliktige vil måtte bære, vil dermed også variere.

Selv om forpliktelsene til en viss grad er videreføringer og utvidelser av gjeldende plikter, legger departementet til grunn at de administrative byrdene i sum vil øke for rapporteringspliktige foretak. Departementet viser til at lovforslaget generelt strammer inn regelverket og skal gjøre det vanskeligere for kriminelle å hvitvaske penger og finansiere terrorisme. I dette ligger det også en forventning om at innsatsen på området intensiveres.

I NOU 2016:27 punkt 13.2.1 har Hvitvaskingslovutvalget gjennomgått de økonomiske og administrative konsekvensene av nye og endrede forpliktelser i hvitvaskingsloven for private.

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger av de økonomiske og administrative konsekvensene for private som er gjengitt i punkt 12.3 i proposisjonen.

For tilbydere av spilltjenester, som er eneste nye rapporteringspliktige, vil de økonomiske og administrative konsekvensene måtte antas å kunne bli større enn for rapporteringspliktige som hovedsakelig må oppdatere sine rutiner og systemer til nytt regelverk. Dette gjelder både krav om å sette seg inn i et nytt regelverk, gjennomføre en virksomhetsinnrettet risikovurdering og utarbeide og implementere rutiner tilpasset virksomhetens risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. Nye regler om håndteringen av egnethet for ledelsen i foretakene vil også medføre nye byrder.

Lotteritilsynets utgifter finansieres i dag ved avgifter og gebyrer som belastes enhetene under tilsyn, og dersom Lotteritilsynets utgifter går opp, vil også de direkte økonomiske kostnadene for relevante enheter gå opp.

Departementet bemerker at de økte byrdene og kostnadene for bransjen samlet sett vil bero på hvor mange foretak som underlegges hvitvaskingsloven. I denne sammenheng er det relevant at departementet foreslår at det kun er tilbydere av spill som krever tillatelse etter pengespill-, lotteri- og totalisatorloven, som skal underlegges loven, og ikke alle tilbydere av spill som omfattes av loven.