Bakgrunn

Helse- og omsorgsdepartementet foreslår i proposisjonen lovendringer som skal gjøre overtredelsesgebyr til en reaksjonsmulighet ved brudd på handlingsnormer i følgende lover:

1. Alkoholloven

2. Atomenergiloven

3. Folkehelseloven (justering i eksisterende hjemmel)

4. Legemiddelloven

5. Lov om medisinsk utstyr

6. Strålevernloven

7. Tobakksskadeloven

Det foreslås å innføre overtredelsesgebyr for overtredelser hvor dagens reaksjonsmidler ikke anses tilstrekkelige til å reagere effektivt og hensiktsmessig og derfor heller ikke har den nødvendige preventive effekten for å sikre etterlevelse av regelverket.

Forslagene om å innføre overtredelsesgebyr er tilpasset de nye reglene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven kapittel IX og er basert på de grunnleggende vurderingene av overtredelsesgebyr som går fram av tilhørende lovproposisjon (Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.)).

I proposisjonen vurderes og foreslås for hver lov hvilke handlingsnormer det bør være overtredelsesgebyr for, hvem som bør kunne ilegges overtredelsesgebyr, og hvilke skyldkrav som bør gjelde for å kunne ilegge slikt gebyr (objektivt ansvar eller krav om forsett eller uaktsomhet). Lovbestemmelsene som foreslås, gir hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for handlingsnormer i loven eller i forskrifter i medhold av loven. Dette innebærer at hvilke konkrete overtredelser det skal kunne gis overtredelsgebyr for, i en del tilfeller vil bestemmes mer detaljert i forskrifter innenfor de rammene lovbestemmelsene setter.

Helse- og omsorgsdepartementet forvalter en rekke lover med forskrifter som i stor grad regulerer næringsvirksomhet. Et hovedformål bak reguleringene i disse lovene er å fremme og sikre en god folkehelse, men enkelte av lovene har også andre formål. Tre sentrale faktorer for etterlevelse av regelverket er:

• Kunnskap om regelverket hos dem som skal følge det.

• Tilsyn med at regelverket etterleves (oppdagelsesrisiko).

• Reaksjoner ved brudd på regelverket (konsekvens).

For at regelverket skal være effektivt og formålet bak reguleringen oppnås, er det viktig å ha tilstrekkelige og hensiktsmessige reaksjonsformer ved brudd på regelverket.

Overtredelsesgebyr er en administrativ reaksjon ved brudd på en plikt (handlingsnorm) som er fastsatt i lov eller i bestemmelser i medhold av lov (forskrift eller individuell avgjørelse, typisk enkeltvedtak). Overtredelsesgebyr må ha klar lovhjemmel i særlovgivningen.

Overtredelsesgebyr i tobakksskadeloven

Departementet mener at overtredelsesgebyr vil kunne være et hensiktsmessig reaksjonsmiddel ved brudd på de fleste av bestemmelsene i lov 9. mars 1973 nr. 14 om vern mot tobakksskader (tobakksskadeloven), og det foreslås derfor å innføre overtredelsesgebyr for overtredelser av tobakksskadelovens bestemmelser. Myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr foreslås lagt til dem som er tilsynsmyndigheter for de aktuelle bestemmelsene. Det foreslås objektivt skyldkrav for foretak og enkeltpersonforetak uten ansatte eller oppdragstakere og alminnelig skyldkrav for fysiske personer.

Departementet mener at overtredelsesgebyr vil bidra til økt overholdelse av tobakksskadelovgivningen. Selv om overtredelser av tobakksskadeloven kan straffeforfølges, vil dette i mange tilfeller ikke anses hensiktsmessig, og overtredelsesgebyr vil være et supplement til allerede eksisterende reaksjoner.

Departementet foreslår at det gis forskriftshjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om hensyn som det kan eller skal legges vekt på ved vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges, samt utmåling og betaling. I utarbeidelsen av slike forskriftsbestemmelser vil departementet vurdere om det er behov for nærmere presiseringer av hvilke hensyn som skal vektlegges i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges.

I proposisjonen foreslås det å innføre overtredelsesgebyr for brudd på følgende bestemmelser i tobakksskadeloven:

• Registreringsplikt for engrossalg og salg til forbruker, jf. §§ 4 og 6

• Internkontroll, jf. § 5

• Salgsforbud, jf. § 9

• Aldersgrensen, jf. § 17

• Forbud mot selvbetjening og salg fra selvbetjent automat, jf. §§ 18 og 19

• Forbud mot gratis utdeling og omsetning med rabatt, jf. §§ 20 og 21

• Fjernsalg av tobakksvarer og e-sigaretter, jf. § 21 a

• Forbud mot tobakksreklame og sponsing, jf. §§ 22 og 23

• Forbudet mot synlig oppstilling, jf. § 24

• Forbud mot bruk av tobakksvarer og e-sigaretter, jf. §§ 25-27

• Merke- og utformingskrav mv., jf. §§ 30, 30 a, 31 og 33

• Tobakksvarers innhold og utslipp, jf. § 32

• Forbrukertesting, jf. § 34

• Registrering, kvalitet og sikkerhet ved elektroniske sigaretter mv., jf. § 34 a

• Skadelige og uønskede virkninger av elektroniske sigaretter mv., jf. § 34 b

• Godkjenningsordning for nye tobakks- og nikotinprodukter, jf. § 34 d

• Tilbakekall av registrering og godkjenning samt omsetningsforbud, jf. § 37 a

• Forbud mot enkelte produktkategorier, jf. § 42

Tobakksskadelovens bestemmelser retter seg i første rekke mot virksomheter, men omfatter i en rekke tilfeller også fysiske personer. Tilsyn er også først og fremst rettet mot virksomheter. Når det gjelder de bestemmelsene som det foreslås å innføre overtredelsesgebyr for, vil disse handlingene i de fleste tilfeller foretas av juridiske eller fysiske personer i næringsvirksomhet. Som regel vil det være foretak som overtrer handlingsnormene. For at det ikke skal være tvil om at foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr, foreslår departementet at dette presiseres i loven.

Departementet foreslår at det legges til grunn et objektivt ansvar for virksomheter som bryter handlingsnormene som det foreslås overtredelsesgebyr for, og dermed at det bør kunne ilegges overtredelsesgebyr uavhengig av om det kan påvises at noen har utvist skyld.

Overtredelsesgebyr i alkoholloven

Lov 2. juni 1989 nr. 27 om omsetning av alkoholholdig drikk m.v. (alkoholloven) inneholder mange ulike handlingsnormer knyttet til omsetting av alkoholholdig drikk. Helse- og omsorgsdepartementet foreslår at overtredelsesgebyr skal kunne ilegges for handlingsnormer på følgende områder der Helsedirektoratet har tilsynsansvar:

• alkoholreklameforbudet, jf. alkoholloven kapittel 9

• statlige tilvirkningsbevillinger, jf. alkoholloven kapittel 6

• utlevering av privatimportert alkoholholdig drikk, jf. alkoholloven kapittel 2

Departementet foreslår ikke overtredelsesgebyr for bestemmelser knyttet til de kommunale salgs- og skjenkebevillingene selv om kommunene har ansvar for å føre kontroll med disse. Grunnen til dette er at det 1. januar 2016 trådte i kraft et prikktildelingssystem for inndragning av kommunale salgs- og skjenkebevillinger. Dette reaksjonssystemet bør få virke noen tid og evalueres før man eventuelt ser på behovet for ytterligere reaksjonsmidler i form av overtredelsesgebyr, tvangsmulkt eller lignende for brudd foretatt av disse bevillingshaverne. Høringsinstansene støtter dette.

Etter hva departementet har forstått, er det ikke store problemer med avdekkede brudd knyttet til de statlige skjenkebevillingene. Det framstår derfor ikke som aktuelt å innføre overtredelsesgebyr for statlige skjenkebevillinger nå.

Det er foreslått overtredelsesgebyr for brudd på reklameforbudet, ikke private ytringer som ikke er alkoholreklame (dvs. massekommunikasjon i markedsføringsøyemed). Det innebærer at det ikke vil kunne ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på § 9-1 annet ledd med mindre uttalelsen er reklame. Dermed vil ikke personer som ikke har næringsøyemed, kunne ilegges overtredelsesgebyr.

Departementet ønsker ikke at ansatte skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for overtredelser av bestemmelsene i alkoholloven, men at dette ansvaret skal ligge hos virksomheten. Det foreslås derfor en presisering i § 10-5 første ledd om at «virksomheter» kan ilegges overtredelsesgebyr.

Når det gjelder hvilket skyldkrav som skal gjelde for å kunne ilegge overtredelsesgebyr, foreslår departementet at foretak skal kunne ilegges overtredelsesgebyr selv om det ikke kan påvises skyld hos en enkeltperson. Et foretak har ansvar for ansatte eller oppdragstakere i virksomheten og bør ikke kunne frasi seg ansvaret for et regelbrudd i virksomheten fordi en ansatt eller oppdragstaker har opptrådt i strid med instrukser eller rutiner.

Overtredelsesgebyr i legemiddelloven

Departementet foreslår at overtredelsesgebyr innføres for enkelte av de handlingsnormene hvor Legemiddelverket har tilsynsansvar. I denne omgang gjelder dette reklameforbudet etter forskrift 18. desember 2009 nr. 1839 om legemidler (legemiddelforskriften) kapittel 13 og regnskapsplikten etter forskrift 14. februar 2014 nr. 199 om narkotika (narkotikaforskriften). Det foreslås at reglene om overtredelsesgebyr samles i en egen bestemmelse i ny 28 a i legemiddelloven.

Overtredelsesgebyr i lov om medisinsk utstyr

Departementet foreslår å innføre overtredelsesgebyr som et mulig reaksjonsmiddel ved brudd på handlingsnormene om produksjon, merking og markedsføring, informasjon og gjennomføring av tilsyn i lov om medisinsk utstyr.

Departementet mener at muligheten for å bli ilagt overtredelsesgebyr vil ha en reell avskrekkende virkning for markedsaktørene. Departementet foreslår å plassere hjemmelen om overtredelsesgebyr i en ny § 12 a i lov om medisinsk utstyr.

Overtredelsesgebyr mv. i atomenergiloven

Departementet foreslår at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for følgende bestemmelser i atomenergiloven:

• § 4, med krav om konsesjon for atomanlegg

• § 5, med krav om løyve for å inneha atomsubstans

• § 11, med krav til oppføring og igangsetting av atomanlegg og krav om driftsgodkjenning

• § 12, med krav om godkjenning av endringer i driftsforhold

• § 13, med hjemmel til å føre tilsyn og ilegge pålegg

• § 14, med hjemmel til inspeksjon, iverksetting av pålegg og opplysningsplikt

• § 15, med plikt til å sikre atomanlegg mot skade og krav om godkjenning av tiltak

• § 16, med plikt om melding om driftsforstyrrelser og uhell

• § 50, med krav registrering av personskader ved en atomulykke

• § 51, med hjemmel til å gi forskrifter for å sikre kontroll med fredelig utnytting og krav om inspektørers adgang og opplysninger

• § 53, om taushetsplikt

Ved brudd på atomenergiloven er Strålevernet den tilsynsmyndigheten som har god faglig kompetanse og som dermed på en god måte kan anvende overtredelsesgebyr som reaksjonsmiddel. Departementet foreslår at Strålevernet gis myndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr etter atomenergiloven.

Overtredelsesgebyr mv. i strålevernloven

Departementet foreslår at det kan ilegges overtredelsesgebyr for følgende bestemmelser i strålevernloven:

• § 5, med krav til forsvarlighet

• § 6, med krav om godkjenning og melding

• § 7, med krav til opplæring, utdanning og opplysningsplikt

• § 8, med krav om vernetiltak

• § 9, med krav om retur av strålekilder og hjemmel til forskrifter om radioaktivt avfall

• § 12, med hjemmel til å gi utfyllende forskrifter

• § 13, med krav om berettigelse og optimalisering

• § 14, om opplysningsplikt

• § 15, om planleggings- og informasjonsplikt

• § 18, om tilsyn og krav om adgang og opplysningsplikt

• § 19, med hjemmel til pålegg om retting og stansing

• § 19 a, med hjemmel til beslag og destruksjon av laserpekere

• § 20, med hjemmel til å ilegge import- og omsetningsforbud

Strålevernet har kunnskapen og i mange tilfeller er Strålevernet som fagmyndighet nærmere til å foreta gode vurderinger av overtredelsen enn det politi og påtalemyndighet vil være ved en straffeforfølgning. Departementet mener det er hensiktsmessig at Strålevernets myndighet framgår direkte av loven.

Overtredelsesgebyr i folkehelseloven

Folkehelseloven har bestemmelser om kommunens, fylkeskommunens og statlige myndigheters ansvar i folkehelsearbeidet og bestemmelser om beredskap, internkontroll og tilsyn. Loven hjemler ulike reaksjonsformer, herunder overtredelsesgebyrer.

Departementet mener det er hensiktsmessig å beholde deler av folkehelseloven § 17 om overtredelsesgebyr slik den er i dag, men foreslår noen justeringer slik at bestemmelsen i folkehelseloven blir mer lik lovbestemmelsene om overtredelsesgebyr i de andre folkehelselovene og tilpasses nye bestemmelser i forvaltningsloven, samt at det i dagens bestemmelse tas inn regulering av foreldelse.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Departementet legger til grunn at eventuelle økte kostnader vil kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer.

Endring i alkoholloven – utvidet skjenketid ved bransjeinterne prøvesmakinger

Blant annet i forbindelse med engrossalg av alkoholholdig drikk gjennomføres smakinger hvor kundene, for eksempel restauranter, vurderer de potensielle varene. I de tilfellene slike bransjeinterne prøvesmakinger innebærer at alkohol konsumeres, dvs. at prøvesmakingen innebærer svelging av drikken og ikke bare spytting, vil prøvesmakingen være skjenking i alkohollovens forstand.

Skjenking krever skjenkebevilling og må skje innenfor de tidsrammene som er satt for bevillingen. Alkohollovens maksimaltider for skjenking av alkoholholdig drikk setter dermed begrensninger for når på døgnet slike prøvesmakinger kan finne sted.

Departementet har mottatt en henvendelse fra Vin- og brennevinleverandørenes forening som påpeker at det er lite hensiktsmessig at prøvesmaking ikke fritt kan finne sted i alminnelig arbeidstid, særlig pekes det på at bransjeinterne prøvesmakinger av drikk som inneholder 22 volumprosent alkohol eller mer, ikke kan skje om morgenen og fram til klokken 13.00.

Departementet ser at det er upraktisk for grossister og deres kunder at prøvesmaking ikke kan finne sted i alminnelig arbeidstid. Departementet kan ikke se at det foreligger grunner for at bransjeintern prøvesmaking ikke skal kunne foregå utenom alkohollovens maksimaltider for skjenking av alkoholholdig drikk gruppe 3. Departementet foreslår derfor å endre regelverket på dette området, slik at bransjeintern prøvesmaking som innebærer skjenking, også vil være mulig i normal arbeidstid på formiddagen. Det foreslås et nytt § 4-4 åttende ledd om at øvrige bestemmelser i § 4-4 ikke gjelder for skjenking som regnes som bransjeintern prøvesmaking. Det foreslås i stedet en egen tidsramme for slike prøvesmakinger.