Søk

Innhold

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Masud Gharahkhani, Stein Erik Lauvås, Eirik Sivertsen og Siri Gåsemyr Staalesen, fra Høyre, Norunn Tveiten Benestad, Mari Holm Lønseth, Olemic Thommessen og Ove Trellevik, fra Fremskrittspartiet, Jon Engen-Helgheim og Liv Gustavsen, fra Senterpartiet, Heidi Greni og Willfred Nordlund, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Karin Andersen, og fra Kristelig Folkeparti, Torhild Bransdal, viser til Justis- og beredskapsdepartementets forslag i proposisjonen om endringer i lov 15. mai 2008 nr. 35 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven) og lov 16. juni 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS-loven). Det vises i proposisjonen til at det er en grunnleggende del av innvandringsreguleringen å kunne holde utenfor landets grenser personer som er uønsket i landet på grunn av kriminalitet eller visse andre forhold.

Komiteen viser til at regjeringen foreslår at forhold som kan danne grunnlag for eksklusjon fra flyktningstatus, også skal danne grunnlag for utvisning i medhold av utvisningsreglene i utlendingsloven. Nytt utvisningsgrunnlag medfører at utlendingen også vil kunne nektes oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 59 (krav til utlendingens vandel mv.). I proposisjonen foreslås i tillegg en endring i loven § 73 (om absolutt vern mot utsendelse), slik at det kan treffes vedtak om utvisning i disse tilfellene selv om vedtaket ikke kan iverksettes før grunnlaget for utsendelsesvernet er bortfalt. For øvrig foreslås det endringer i lov 16. juli 1999 nr. 66 om Schengen informasjonssystem (SIS-loven) § 7 nr. 2, slik at nytt utvisningsgrunnlag kan medføre innmelding i SIS.

Komiteen viser til at det videre foreslås i proposisjonen endringer i utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b om fortsatt opphold etter samlivsbrudd til utlending som har blitt mishandlet i samlivsforholdet. Forslaget innebærer at bestemmelsen utvides til å omfatte mishandling utført av andre medlemmer av husstanden enn søkerens ektefelle eller samboer, og av svigerfamilie som ikke er en del av samme husstand.

Komiteen ser lovendringsforslaget som et viktig verktøy i kampen mot sosial kontroll.

2.1 Forslaget om eksklusjon som utvisningsgrunn

Komiteen viser til at forslaget om endringer følger opp gjennomføringspunkter i samarbeidsavtalen fra høsten 2013 mellom Venstre, Kristelig Folkeparti, Fremskrittspartiet og Høyre på utlendingsfeltet. Disse er gjengitt i regjeringens politiske plattform av 7. oktober 2013 (Sundvollen-erklæringen), jf. avtale av 28. februar 2014. Det vises også i proposisjonen til tiltak 21 i regjeringens handlingsplan mot radikalisering og voldelig ekstremisme om utvisning av utlendinger som har begått krigsforbrytelser mv., og til rapporten «Exclusion from Refugee Status» av Maria Bergram Aas.

Komiteen viser til at regjeringen mener det er god grunn til å foreta endringer i regelverket for å unngå at utlendinger som har begått så alvorlige handlinger at de vil kunne nektes flyktningstatus, gis oppholdstillatelse på annet grunnlag. Det er også gode grunner for at det gis adgang til å utvise utlendingen og ilegge innreiseforbud på dette grunnlaget.

Adgang til å nekte ekskluderte utlendinger opphold på annet grunnlag enn asyl (beskyttelse)

Komiteen viser til at utlendinger som er blitt ekskludert fra flyktningstatus, i ettertid kan søke om andre typer tillatelser, for eksempel familiegjenforening med ektefelle eller barn. At søkeren er ekskludert fra flyktningstatus, innebærer ikke nødvendigvis at søknader om andre tillatelser kan avslås. Utlendingsloven § 59 (krav til vandel mv.) gir adgang til å avslå en søknad «dersom det foreligger omstendigheter som vil gi grunn til å nekte utlendingen adgang til eller opphold i riket i medhold av andre bestemmelser i loven». En utlending som er ekskludert, vil i en del tilfeller også kunne utvises, for eksempel på grunn av ilagt straff eller av hensyn til grunnleggende nasjonale interesser. Men dersom vedkommende ikke har sonet eller er ilagt straff for forholdet, eller straffen er ilagt for mer enn fem år siden, er det pr. i dag ikke grunnlag for utvisning av utlending som ellers kunne blitt ekskludert fra flyktningstatus. Da er det heller ikke anledning til å nekte oppholdstillatelse i medhold av loven § 59.

Komiteen ser at det er uheldig at personer som har begått så alvorlige handlinger at de kan ekskluderes fra flyktningstatus, etter dagens regelverk ikke kan utvises eller nektes oppholdstillatelse. Dagens ordning strider etter komiteens mening mot den alminnelige rettsoppfatning og undergraver asylinstituttets eksklusjonsregler.

Komiteen viser til at de foreslåtte utvisningsgrunnlagene omfatter både utlendinger som er ekskludert, og utlendinger som kunne ha blitt ekskludert dersom vedkommende hadde søkt om beskyttelse. Det skal i henhold til forslaget være tilstrekkelig at det vurderes om det er «alvorlig grunn til å anta» at utlendingen har gjort seg skyldig i de nevnte handlingene. Det er myndighetene som har bevisbyrden, og det er tilsvarende beviskrav som ved en alminnelig eksklusjonsvurdering.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, merker seg høringsuttalelsen fra Dommerforeningens fagutvalg for offentlig rett, hvor departementet bes om å vurdere om det skal gis klarere føringer for beviskravet i saker om utvisning etter eksklusjonskriteriene i § 31. Flertallet ber departementet følge opp denne henstillingen.

Retten til respekt for familielivet

Komiteen viser til at regjeringen mener forslaget til nytt utvisningsgrunnlag ikke vil være i strid med verken Grunnloven § 102 første ledd første punktum som beskytter retten til respekt for familielivet, eller EMK artikkel 8.

Grunnloven § 102 første ledd første punktum kom inn ved grunnlovsreformen i mai 2014 og bygger blant annet på FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 17 og Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 8. Se omtale i proposisjonen. Departementet legger til grunn at retten til respekt for familielivet etter Grunnloven § 102 ikke rekker lenger enn EMK artikkel 8.

EMK artikkel 8 nr. 1 fastslår at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv. Bestemmelsen kan etter omstendighetene begrense myndighetenes adgang til å utvise utlendinger. Retten til respekt for familielivet forstås vanligvis som en negativ plikt for staten til ikke å gjøre inngrep i rettigheten, men i eksepsjonelle tilfeller kan også artikkel 8 gi føringer for familieinnvandring (positiv plikt). Etter EMK artikkel 8 nr. 2 er inngrep likevel tillatt hvis det er foreskrevet ved lov, har et særlig formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn.

Komiteen viser til at i spørsmålet om den enkelte utvisning er «nødvendig», er statene av menneskerettighetsdomstolen tillagt en skjønnsmargin. Høyesterett har tolket dette slik at det «avgjørende er om utvisningen på det grunnlag den har, står i et rimelig forhold til de negative virkninger den har for familieliv og privatliv». Vurderingen av om utvisning er «nødvendig» er sammenfallende med forholdsmessighetsvurderingen etter utlendingsloven.

Komiteen understreker at det må antas at det skal svært mye til før en utvisning som følge av at utlendingen har begått handlinger som kan føre til eksklusjon fra flyktningstatus, slik som blant annet forbrytelser mot freden, krigsforbrytelser eller alvorlige ikke-politiske handlinger, vil være et uforholdsmessig tiltak overfor utlendingen selv eller dennes familie.

2.2 Forslag om utvidelse av mishandlingsbestemmelsen i utlendingsloven

Komiteen viser til proposisjonen, hvor det fremgår at vold i nære relasjoner har et betydelig omfang og utgjør både et kriminalitets- og folkehelseproblem. Det foregår i dag et kontinuerlig arbeid mot vold i nære relasjoner i regjeringen. Personer som har opplevd vold i samlivsforholdet, og som har hatt en tillatelse som ektefelle eller samboer etter utlendingsloven §§ 40 eller 41, har etter søknad rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Utlendingsforvaltningen har i flere enkeltsaker mottatt søknad om fortsatt oppholdstillatelse etter samlivsbrudd fra personer som er utsatt for mishandling fra svigerfamilie eller andre medlemmer av husstanden i en storfamilie. Disse sakene omfattes ikke av gjeldende bestemmelse i utlendingsloven om oppholdstillatelse på grunn av mishandling i samlivsforholdet.

Komiteen viser til tiltak 5 i regjeringens handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2017–2020) om å utvide bestemmelsen om mishandling til å omfatte storfamilie, som gjengis i proposisjonen.

Komiteen viser til gjeldende rett, der personer som har opplevd vold i samlivsforholdet, og som har hatt en tillatelse som ektefelle eller samboer etter utlendingsloven §§ 40 eller 41, etter søknad har rett til fortsatt opphold etter et samlivsbrudd, jf. utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b. Bestemmelsen er en rettighetsbestemmelse, og beviskravet for mishandling er lavt. Det er et vilkår at mishandlingen har skjedd «i samlivsforholdet». Dette innebærer at den som utøver mishandlingen, må være søkerens samlivspartner (ektefelle eller samboer). Der omstendighetene ikke omfattes av utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b, for eksempel fordi mishandlingen ikke er utført i samlivet, kan det vurderes om oppholdstillatelse skal gis etter utlendingsloven § 38 (oppholdstillatelse av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til Norge).

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener det er behov for å utvide bestemmelsen ytterligere, slik at den ikke er avgrenset til husstanden, altså de som bor i samme hus, tun ol. Trusler og vold kan komme fra andre nærstående som ikke bor på samme sted.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede og legge fram forslag til lovendring som utvider personkretsen når det gjelder mishandlingsbestemmelsen i utlendingsloven § 53 første ledd til andre nærstående som ikke bor på samme sted.»

Dette medlem viser til at terskelen i dag er svært høy for å få innvilget egen tillatelse etter loven, at tilliten til forvaltningen kan være lav hos utsatte, og at rettighetene kan være lite kjent. Dette medlem mener det er behov for å sikre at informasjon er tilgjengelig, og at tilliten til forvaltningen bedres. Det er også et stort behov for rettshjelp i slike tilfeller. Det ansvaret ligger til regjeringen og forvaltningen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til Rapport fra Jussbuss av 20. mai 2018, «Praktiseringen av utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b (mishandlingsbestemmelsen)». Rapporten baseres på flere saker som har vært oppe i retten. Rapporten inneholder Jussbuss’ bemerkninger til dagens regelverk om personer som kommer til Norge på familiegjenforening med ektefelle eller samboer, men som opplever mishandling i forholdet. Rapporten redegjør for de svakheter som følger av dagens § 53 og tilhørende veiledninger for vurderingen, særlig knyttet til praksis fra UNEs praksisdatabase.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti viser til at rapporten konkluderer med at myndighetene i saker om opphold på selvstendig grunnlag etter mishandlingsbestemmelsen legger til grunn en høyere terskel enn hva som har vært lovgivers intensjon. Rapporten viser også til flere domsavsigelser hvor det ikke er samsvar mellom myndighetenes praktisering og domstolenes forståelse av bestemmelsen.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser til at UDIs og UNEs praksis i dag styres av RS 2010-009. I rundskrivet pkt. 2.2 gis det blant annet uttrykk for at

«Hva som kan betegnes som mishandling, beror på en helhetsvurdering. Mishandlingen kan være av fysisk art […] eller av psykisk art […].».

Det står også at:

«Hendelsene må ha ført til at søkerens livskvalitet har blitt redusert.»

I rapporten konkluderer Jussbuss med at myndighetene behandler saker om opphold på selvstendig grunnlag etter utlendingsloven § 53 første ledd bokstav b (mishandlingsbestemmelsen) i strid med lovgivers intensjon, ved at det blant annet stilles et for strengt beviskrav, som ikke stemmer overens med lovens ordlyd, der det skal være tilstrekkelig at det er grunn til å anta at det har forekommet mishandling. Terskelen skal være lav, og søkerens forklaring skal legges til grunn. Praksis viser at utlendingsmyndighetene har stilt krav om dokumentasjon for å bevise mishandling. Videre konkluderer rapporten med at det legges til grunn en for streng tolkning av mishandlingsbegrepet, som ikke stemmer overens med lovgivers ønske som kommer til uttrykk i forarbeidene, og at utlendingsmyndighetene også stiller for strenge krav til at vedkommende har fått redusert livskvalitet, og at psykisk vold ikke likestilles med fysisk vold.

Dette medlem viser til at innholdet i rapporten er alvorlig, og at det er behov for å endre praksis slik at den blir i tråd med lovgivers intensjon om lav terskel. Det må derfor gis nye føringer til utlendingsmyndighetene, som sikrer nødvendige endringer av de forhold som er framkommet i rapporten fra Jussbuss. Det innebærer blant annet at terskelen for mishandling settes lavere enn straffeloven § 282, og at alvorlighetsgraden senkes i tråd med rettspraksis og den allmenne rettsfølelse.

Komiteen viser til at det har blitt fremsatt bekymring om at lovgivers intensjoner med § 53 første ledd (mishandlingsbestemmelsen) ikke blir ivaretatt ved at det stilles for strenge beviskrav i enkelte saker. Forvaltningen skal både bruke skjønn og forhindre misbruk, og forsikre seg om at vedtakene fattes på riktig grunnlag. Komiteen viser til at det er viktig at lovens intensjon ivaretas, og ber regjeringen påse at dette skjer.

Komiteen fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at praksis i forvaltningen i saker angående utlendingsloven § 53 første ledd (mishandlingsbestemmelsen) er i tråd med lovgivers intensjon, og melde tilbake til Stortinget så raskt som mulig de vurderinger og eventuelle endringer som er gjort.»

Grunnloven og internasjonale forpliktelser

Komiteen viser til at Grunnlovens rettighetsvern ble utvidet i 2014. Grunnloven gir ingen regulering av retten til innvandring til riket, og den gir heller ikke utlendinger rettskrav på bestemte former for opphold i Norge. Enkelte grunnlovsbestemmelser vil likevel representere skranker på utlendingsrettens område, fordi rettighetene der som utgangspunkt gjelder alle som oppholder seg i Norge.

Retten til liv og forbud mot tortur mv. er nedfelt i Grunnloven § 93. Norge har sluttet seg til en rekke internasjonale avtaler som forplikter staten til å beskytte egne borgere mot vold, overgrep og annen inhuman behandling.

Europarådets konvensjon om forebygging og bekjempelse av vold mot kvinner og vold i nære relasjoner (Istanbul-konvensjonen) trådte i kraft for Norges del 1. november 2017. Istanbul-konvensjonen har som mål å bekjempe vold mot kvinner gjennom forebygging, beskyttelse, straffeforfølgelse mv. Istanbul-konvensjonen artikkel 59 nr. 1 om selvstendig oppholdstillatelse pålegger partene å treffe tiltak som er nødvendige for å sikre at et offer etter søknad får selvstendig oppholdstillatelse dersom ekteskapet eller forholdet blir oppløst og situasjonen er svært vanskelig. Dette skal gjelde uansett hvor lenge ekteskapet eller forholdet har vart. Vilkårene for å gi selvstendig tillatelse og tidsrommet den skal gjelde for, fastsettes i intern rett.

FNs barnekonvensjon, og særlig prinsippet om at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn, kan også få betydning i saker om oppholdstillatelse i Norge.

Forrige kapittel
Neste kapittel