6.1 Sammendrag

Lov om Statens pensjonsfond og retningslinjene for forvaltningen av Statens pensjonsfond utland (SPU) er en sentral del av rammeverket for den økonomiske politikken i Norge.

Formålet med Statens pensjonsfond følger av § 1 i lov om Statens pensjonsfond:

«Statens pensjonsfond skal understøtte statlig sparing for finansiering av folketrygdens pensjonsutgifter og underbygge langsiktige hensyn ved anvendelse av statens petroleumsinntekter.»

Sentralbanklovutvalget mener det formelle grunnlaget for deler av rammeverket bør styrkes. Utvalget foreslår at fondets rolle i å finansiere velferdsstaten over generasjoner gjøres tydeligere i formålsbestemmelsen i lov om Statens pensjonsfond. Videre foreslår utvalget at målet for investeringene, som er uttrykt i forvaltningsmandatet om å oppnå en høyest mulig avkastning med en forsvarlig risiko og gitt en ansvarlig forvaltning, tas inn i loven.

Utvalget foreslår dessuten å lovfeste gjeldende retningslinjer om at SPU skal plasseres utenfor Norge og i utenlandsk valuta (6.3.2 i meldingen), og at oppbyggingen av SPU skal gjenspeile en reell sparing på statens hånd (6.3.3 i meldingen). Dette er to sentrale forutsetninger for fondets rolle i finanspolitikken. Bestemmelsen om å plassere SPU i utlandet bidrar samtidig til en god spredning av statens samlede finansielle formue.

Sentralbanklovutvalget mener disse endringene bør gjøres uavhengig av valg av forvalter. Ved et eventuelt bytte av forvalter vil en slik styrking av rammeverket etter utvalgets mening være enda viktigere.

Norges Banks hovedstyre og NHO slutter seg til utvalgets forslag til endringer i loven om Statens pensjonsfond. NHO skriver blant annet følgende om dette:

«Ifølge beregningene i Perspektivmeldingen 2017 (Meld. St. 29) vil fallende oljeinntekter og aldring av befolkningen medføre store innstramningsbehov i statsfinansene på lengre sikt, med mindre man lykkes i å øke sysselsettingen eller effektivisere offentlig ressursbruk. Alternativet, å tappe mer av SPU for å unngå krevende økonomisk-politiske prioriteringer, vil NHO klart fraråde, av flere grunner. Oljeformuen tilhører også fremtidige generasjoner. Å tappe fondet når oljeinntektene avtar, er irreversibelt og ikke bærekraftig. Å bruke oljepenger for å unngå omstillinger gir lavere verdiskaping. Og siden oljeinntekter ikke drar inn kjøpekraft, kan overdreven bruk av oljepenger bidra til overoppheting.

NHO mener derfor at lovverket bør hegne om SPUs funksjon. NHO er enig med utvalget i at fondets bidrag til å finansiere velferdsstaten over generasjonene, bør fremgå i målformuleringen. NHO er også enig med utvalget i at midlene i fondet skal gjenspeile en reell sparing på statens hånd. Derfor bør det også lovfestes at det ikke skal spares i fondet samtidig som det lånes til andre formål. NHO er videre enig med utvalget i at SPU ikke bør splittes i flere fond siden det ville vært kostbart og mer krevende å styre, at det skal lovfestes at fondet skal investeres utenfor Norge, og at fondet ikke skal brukes som virkemiddel i utenriks-, nærings-, regional- eller miljøpolitikken. Eventuelle satsninger innenfor de ulike politikkområdene må bevilges over de årlige statsbudsjettene.»

Det vises til meldingen for nærmere redegjørelse.

6.2 Komiteens merknader

Komiteen tar omtalen til orientering.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Rødt, viser til at Sentralbanklovutvalget foreslo at det formelle grunnlaget for deler av rammeverket for SPU bør styrkes, og at fondets rolle i å finansiere velferdsstaten over generasjoner tydeliggjøres i formålsbestemmelsene for Statens pensjonsfond. Flertallet er, i likhet med regjeringen, enig i dette og forutsetter at dette tas inn i lovproposisjonen.

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt, viser til at alle partier i finanskomiteen unntatt Sosialistisk Venstreparti ved behandling av Innst. 357 S (2016–2017) støttet en opptrapping av aksjeandelen i den strategiske referanseindeksen for Statens pensjonsfond utland til 70 pst., uten å åpne for at andre organer gis fullmakt til å beslutte en annen aksjeandel enn denne faste vekten.

Dette flertallet støtter regjeringens vurdering om at aksjeandelen i den strategiske referanseindeksen for SPU økes til 70 pst., og legger til grunn at innfasingen av en høyere aksjeandel gjennomføres gradvis over tid for å minske risikoen, slik en gjorde i 2007 da aksjeandelen ble økt fra 40 til 60 pst. Dette flertallet har merket seg at regjeringen og flertallet i Mork-utvalget baserer sitt råd på at evnen til å bære risiko er økt siden forrige vurdering av aksjeandel, blant annet basert på erfaringene fra politiske myndigheters håndtering av finanskrisen. Dette flertallet støtter denne vurderingen og mener at risikoen med en aksjeandel på 70 pst. alt i alt er akseptabel.

Dette flertallet mener fortsatt at alle vesentlige beslutninger om hvor mye risiko en skal ta i forvaltningen av våre felles sparepenger i SPU, bør forankres i Stortinget, og at valg av fondets aksjeandel er en slik vesentlig beslutning. Dette flertallet mener at en svekkelse av dette prinsippet vil kunne føre til en mindre robust og langsiktig forvaltning og betyr en større grad av aktiv forvaltning i fondet og en svakere demokratisk forankring. Dette flertallet viser til at erfaringene fra finanskrisen tilsier at tap som følge av beslutninger tatt i den aktive forvaltningen i Norges Bank, uten forankring i Stortinget, kan svekke forvaltningens legitimitet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt viser til at klimaendringene er en av de største truslene menneskeheten står overfor i dag. Selv med rask omstilling og reduksjon av CO₂-utslipp globalt vil klimaendringene merkes. Om det ikke skjer omstilling, vil konsekvensene bli svært alvorlige. Disse medlemmer viser til at verdiene i SPU er sterkt avhengige av hvordan det går med verdensøkonomien på lang sikt.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil peke på at det framover vil være naturlig at fondets resultater ikke bare måles mot referanseindeksen, men også mot andre store globale fond hvor ulikheter i struktur og oppdrag tas hensyn til.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til at det er bred politisk enighet om at SPU ikke skal være et utenrikspolitisk virkemiddel. Disse medlemmer er enige i dette, men vil påpeke at et fond på denne størrelsen vil ha stor påvirkning internasjonalt enten det er intensjonen eller ikke. Det er derfor viktig med et godt etisk regelverk og en effektiv ansvarlig forvaltning av fondet.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt peker på at SPUs størrelse tilsier at fondet må ta hensyn til at investeringsbeslutningene som tas i dag, vil ha påvirkning på avkastningen på lang sikt. Å investere i klima- eller miljøødeleggende virksomhet vil både være etisk galt og kunne påvirke fondets avkastning negativt på sikt. Det samme gjelder for en rekke av de andre aspektene ved den etiske forvaltningen. De etiske retningslinjene og en ansvarlig forvaltning er riktig ut fra et etisk perspektiv, men de er også viktige for å støtte opp under avkastning. Disse medlemmer mener på denne bakgrunn at lovens formålsbestemmelse tydeligere må ta opp i seg viktigheten av ansvarlig forvaltning og det etiske rammeverket rundt fondet.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet går imot at det skal lovfestes at SPU kun kan investeres i utlandet. En slik lovfesting er unødvendig og gir begrensninger som kan innskrenke handlefriheten ved tvingende hendelser og forhold. Disse medlemmer fremholder at man for øvrig støtter regjeringens forslag.