Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Grunnlovsforslag fra Michael Tetzschner, Erik Skutle og Per Olaf Lundteigen om endring i § 89 (domstolskontroll med lover mv.)

Dette dokument

Til Stortinget

Bakgrunn

Grunnlovsforslag fra Michael Tetzschner, Erik Skutle og Per Olaf Lundteigen gjelder endring i Grunnloven § 89 om domstolskontroll med lover mv.

Gjeldende grunnlovsbestemmelse om domstolskontroll med lover mv. ble vedtatt av Stortinget 1. juni 2015 (Innst. 263 S (2014–2015)), jf. Dokument 12:30 (2011–2012). Bestemmelsen lyder:

«I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om lover og andre beslutninger truffet av statens myndigheter strider mot Grunnloven.»

Forslagsstillerne viser til at forslaget om å ta en slik bestemmelse inn i Grunnloven ble utsatt ved Stortingets behandling av den nye del E (menneskerettigheter) i mai 2014. Det ble hentet frem igjen og vedtatt i forbindelse med 200-årsjubileet for Høyesterett våren 2015.

Vedtakets formål var ikke å innføre noe nytt i Norges statsskikk, men å la det systemet for domstolskontroll med lover og forvaltningsvedtak som hadde vokst frem i praksis gjennom nærmere 200 år, komme til uttrykk. I samsvar med dette inneholdt innstillingen fra kontroll- og konstitusjonskomiteen viktige bemerkninger om hvordan den nye bestemmelsen skulle tolkes for å oppfylle formålet om å kodifisere en ordning som allerede hadde vært praktisert gjennom mange år. På enkelte punkter innebar dette presiseringer som var nødvendige for å unngå at bestemmelsen ble tatt på ordet.

Det fremsatte forslaget om å endre teksten i § 89 tar ikke sikte på å rokke ved Stortingets vilje til å la systemet for domstolskontroll komme til uttrykk i Grunnlovens tekst. I samsvar med formålet om å grunnlovfeste den etablerte ordningen tar forslaget heller ikke sikte på å endre bestemmelsens saklige innhold.

Forslagsstillerne viser til at formålet utelukkende er å gjøre det mulig for det storting som skal velges i september 2017, å bringe paragrafens ordlyd bedre i samsvar med dens tilsiktede meningsinnhold.

En slik endring kan i første rekke begrunnes ut fra et ønske om at nettopp Grunnlovens tekst så langt som råd skal kunne leses av alle på en slik måte at den gir best mulig uttrykk for Grunnlovens sentrale innhold. Som uttrykk for det systemet for domstolskontroll som den tar sikte på å grunnlovfeste (kodifisere), har dagens formuleringer i Grunnloven § 89 flere svakheter, dels på grunn av ting den faktisk sier, men også på grunn av viktige sider av systemet som ikke kommer til uttrykk. Dette er uheldig fordi grunnlovsteksten dermed ikke tilbyr leseren adekvat veiledning om dens «reelle» meningsinnhold.

Ønsket om bedre samsvar mellom ordlyd og reelt innhold er i seg selv tilstrekkelig til å begrunne den foreslåtte grunnlovsendringen. Men på et enkelt punkt («abstrakt» kontroll med lover, se nedenfor) vil forslaget i tillegg kunne begrunnes i et ønske om å unngå at de formuleringer som ble valgt i juni 2015, tjener som grunnlag for å utvikle domstolskontrollen i en retning som både er fremmed for norsk rettstradisjon og for forholdet mellom domstoler og dagens politikk.

Forslagsstillerne viser til at de alternative forslagene på ulike måter retter de vesentligste uklarhetene i dagens tekst.

For det første vil forslagene klargjøre at det ikke er loven som sådan som er gjenstand for domstolenes kontroll, slik ordlyden nå kunne tyde på. Slik «abstrakt kontroll» er et typisk kjennetegn ved spesialiserte konstitusjonsdomstoler som man i dag finner i mange stater i og utenfor Europa. Det norske systemet for domstolskontroll har alltid rettet seg mot lovens anvendelse i den enkelte sak («konkret kontroll»), og det er utvilsomt dette Stortinget tok sikte på å grunnlovfeste da dagens § 89 ble vedtatt. Dette er også i samsvar med den tilsvarende bestemmelsen i Sverige, jf. Regeringsformen kap. 11 § 14.

For det andre vil forslagene tydeliggjøre at domstolskontrollen med forvaltningen ikke bare gjelder regjeringens og forvaltningsapparatets respekt for Grunnloven, men at den også omfatter forvaltningens binding til loven (legalitetskontroll). I praksis er legalitetskontrollen langt viktigere enn domstolskontroll med at forvaltningsapparatet holder seg innenfor Grunnlovens grenser. Etter forslagsstillernes syn tilsier dette i seg selv at bestemmelsen bør endres snarest.

Domstolene skal også kontrollere at underordnede forvaltningsorganer holder seg innenfor de rammer som følger av forskrifter mv. som er fastsatt av overordnet organ. Dette kommer eksplisitt til uttrykk i den nevnte parallelle svenske bestemmelsen («grundlag eller annan överordnad författning»). Ut fra ønsket om en kort og enkel grunnlovstekst nøyer forslagene seg likevel med å nevne domstolskontrollen med forvaltningens legalitet. Kontrollen med at også overordnede forskrifter mv. blir respektert, kan problemfritt tolkes inn i begrepet lov («landets lover»), forstått som bindende rettsregler utenfor Grunnloven selv.

For det tredje vil forslagene klargjøre at kontrollen ikke bare gjelder beslutninger av «statens» myndigheter, men alle avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet. At kontrollen både omfatter kommuner mv. og private (organisasjoner mv.) som utøver offentlig myndighet i kraft av lov, er utvilsomt allerede i dag. Det beste vil være om denne viktige siden av systemet også kommer til uttrykk i Grunnlovens tekst.

Forslagsstillerne viser avslutningsvis til at det første alternativet A, men til en viss grad også alternativ B, vil ivareta alle de ovennevnte behov og dessuten klargjøre at domstolskontroll omfatter alle beslutninger som kan representere brudd på Grunnloven eller landets lover – ikke bare beslutninger som er truffet av «statens myndigheter» (dagens tekst) eller under utøving av offentlig myndighet (de øvrige forslagene). Dermed vil det tre bedre frem at domstolene også skal påse at grunnlovsbestemmelser som må tolkes slik at de begrenser privates handlefrihet, blir respektert når den saken de har til behandling, gjør det nødvendig. Et kjent eksempel er de grenser som Grunnloven § 100 setter for både offentlige og private arbeidsgiveres rett til å begrense ansattes ytringsfrihet.

Det enkleste alternativet A dekker dermed alle de nevnte behov for en mer dekkende, og i en viss forstand sannere, formulering. De øvrige alternativer dekker alle de tre førstnevnte behovene for grunnlovsendring. Også stortingsrepresentanter som ønsker å legge seg nært opp til dagens tekst (om for eksempel domstolenes «rett og plikt»), vil finne forslag som ivaretar deres syn.

Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:

Ǥ 89 skal lyde:

Alternativ A:

Domstolene kan ikke avgjøre en sak i strid med Grunnloven eller landets lover.

Domstolane kan ikkje avgjere ei sak i strid med Grunnlova eller lovene i landet.

Alternativ B:

Domstolene kan ikke anvende lovbestemmelser eller andre beslutninger på en måte som ville stride mot Grunnloven eller landets lover.

Domstolane kan ikkje byggje på lovføresegner eller andre avgjerder på eit vis som strir mot Grunnlova eller lovene i landet.

Alternativ C:

Domstolene kan ikke anvende lovbestemmelser eller andre beslutninger som er truffet under utøving av offentlig myndighet, i strid med Grunnloven eller landets lover.

Domstolane kan ikkje byggje på lovføresegner eller andre avgjerder som er tekne med offentleg styringsmakt, i strid med Grunnlova eller lovene i landet.

Alternativ D:

Domstolene kan ikke anvende lovbestemmelser eller andre beslutninger som er truffet under utøving av offentlig myndighet, når anvendelsen ville stride mot Grunnloven eller landets lover.

Domstolane kan ikkje byggje på lovføresegner eller andre avgjerder som er tekne med offentleg styringsmakt, dersom dette ville stri mot Grunnlova eller lovene i landet.

Alternativ E:

Domstolene har rett og plikt til bare å anvende lovbestemmelser eller andre beslutninger som er truffet under utøving av offentlig myndighet, i den grad anvendelsen ikke strider mot Grunnloven eller landets lover.

Domstolane har rett og plikt til berre å byggje på lovføresegner eller andre avgjerder som er tekne med offentleg styringsmakt, så langt det ikkje strir mot Grunnlova eller lovene i landet.

Alternativ F:

Domstolene kan ikke anvende lovbestemmelser i en sak når dette vil stride mot Grunnloven. De kan ikke anvende eller opprettholde andre beslutninger truffet under utøving av offentlig myndighet hvis det vil stride mot Grunnloven eller landets lover.

Domstolane kan ikkje byggje på lovføresegner i ei sak når dette ville stri mot Grunnlova. Dei kan ikkje byggje på eller halde fast ved andre avgjerder tekne med offentleg styringsmakt dersom det ville stri mot Grunnlova eller lovene i landet.

Alternativ G:

I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om anvendelse av lovbestemmelser eller andre beslutninger truffet under utøving av offentlig myndighet ville stride mot Grunnloven eller landets lover.

I saker som blir reiste for domstolane, har domstolane rett og plikt til å prøve om det å byggje på lovføresegner eller andre avgjerder tekne med offentleg styringsmakt ville stri mot Grunnlova eller lovene i landet.

Alternativ H:

I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om det strider mot Grunnloven å anvende en lovbestemmelse, og om det strider mot Grunnloven eller landets lover å anvende andre beslutninger truffet under utøving av offentlig myndighet.

I saker som blir reiste for domstolane, har domstolane rett og plikt til å prøve om det strir mot Grunnlova å byggje på ei lovføresegn, og om det strir mot Grunnlova eller lovene i landet å byggje på andre avgjerder tekne med offentleg styringsmakt.»

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, fra Venstre, Terje Breivik, og uavhengig representant Ulf Leirstein, viser til grunnlovsforslag om endring av § 89 om domstolskontroll med lover mv. Komiteen viser til at det foreslås å endre Grunnloven § 89 om domstolskontroll med lover mv. for å oppnå bedre samsvar mellom paragrafens ordlyd og det faktiske tilsiktede meningsinnhold.

Komiteen viser til at dagens grunnlovsbestemmelse om domstolskontroll med lover mv. ble vedtatt av Stortinget 1. juni 2015, jf. Innst. 263 S (2014–2015) og Dokument 12:30 (2011–2012). Bestemmelsen lyder:

«I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om lover og andre beslutninger truffet av statens myndigheter strider mot Grunnloven.»

Komiteen peker på at det er bred støtte til ønsket om at Grunnlovens tekst så langt som mulig skal kunne leses av alle på en slik måte at den gir best mulig uttrykk for Grunnlovens sentrale innhold.

Komiteen peker på at forslagsstillerne understreker at intensjonen med de alternative forslagene ikke tar «sikte på å endre bestemmelsens saklige innhold», men å endre Grunnlovens ordlyd til bedre å samsvare med det tilsiktede meningsinnholdet.

Komiteen er enig i at dagens ordlyd i bestemmelsen om domstolskontroll med lover ikke fullt ut samsvarer med det faktiske innholdet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet og Venstre, viser til at det kan være behov for å klargjøre at det ikke er loven som sådan som er gjenstand for domstolenes kontroll, slik ordlyden kunne tyde på. Slik «abstrakt kontroll» er et typisk kjennetegn ved spesialiserte konstitusjonsdomstoler som man i dag finner i mange stater i og utenfor Europa. Flertallet peker på at det norske systemet for domstolskontroll har rettet seg mot lovens anvendelse i den enkelte sak («konkret kontroll»), og at det utvilsomt var dette Stortinget tok sikte på å grunnlovfeste da dagens § 89 ble vedtatt. Lovtekstens presisering på dette punkt har som hensikt å unngå at domstolskontrollen utvikles i en retning som både er fremmed for norsk rettstradisjon og for forholdet mellom domstoler og dagens politikk.

Flertallet viser videre til at bestemmelsens innhold ikke bare skal gjelde domstolskontrollen med regjeringens og forvaltningsapparatets respekt for Grunnloven, men at den også omfatter forvaltningens binding til loven, altså legalitetskontroll. Flertallet merker seg at bestemmelsens nåværende ordlyd ikke ivaretar dette.

Flertallet peker også på at domstolskontrollen ikke bare gjelder beslutninger av «statens» myndigheter, men alle avgjørelser som treffes under utøving av offentlig myndighet. Domstolskontrollen med at forvaltningen holder seg innenfor de grenser som følger av ordinær lov (legalitetskontrollen), spiller tallmessig en langt større rolle enn kontrollen med at Stortinget (og forvaltningen) holder seg innenfor Grunnlovens grenser. At kontrollen både omfatter kommuner mv. og private (organisasjoner mv.) som utøver offentlig myndighet i kraft av lov, er utvilsomt allerede i dag. Flertallet merker seg derfor at bestemmelsens nåværende ordlyd ikke gir utrykk for dette.

Flertallet viser til at det foreslås en rekke forskjellige alternativer for å endre § 89, som bedre skal ivareta disse forholdene ved det faktiske meningsholdet i Grunnlovens ordlyd enn gjeldende tekst. Flertallet slutter seg til behovet for å klargjøre ordlyden for å oppnå bedre samsvar mellom ordlyd og Stortingets tilsiktede meningsinnhold og for å sikre at den etablerte ordningen videreføres. Flertallet viser også til vedlagte notat av 22. april 2020 fra professor Eivind Smith til kontroll- og konstitusjonskomiteen.

På denne bakgrunn anbefaler flertallet at alternativ H bifalles, slik at § 89 skal lyde:

«I saker som reises for domstolene, har domstolene rett og plikt til å prøve om det strider mot Grunnloven å anvende en lovbestemmelse, og om det strider mot Grunnloven eller landets lover å anvende andre beslutninger truffet under utøving av offentlig myndighet.

I saker som blir reiste for domstolane, har domstolane rett og plikt til å prøve om det strir mot Grunnlova å byggje på ei lovføresegn, og om det strir mot Grunnlova eller lovene i landet å byggje på andre avgjerder tekne med offentleg styringsmakt.»

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og uavhengig representant Ulf Leirstein merker seg at Norges institusjon for menneskerettigheter i vedlagte brev til komiteen av 15. april 2020 peker på noen mulige faktiske endringer som ikke er belyst av forslagsstillerne, samt nye uklarheter som kan oppstå som konsekvens av den foreslåtte teksten.

Disse medlemmer viser til at det er riktig at domstolene ikke kun skal kontrollere myndighetsutøvelse i form av at lover eller annet holder seg innenfor Grunnloven, men også annen myndighetsutøvelse. Domstolenes rett og plikt til å prøve forvaltningsvedtak opp mot ordinær lovgivning følger av konstitusjonell sedvanerett. Disse medlemmer merker seg at Lønning-utvalget derimot understreket at prøving av forvaltningsvedtak opp mot ordinær lovgivning falt utenfor dets mandat, jf. Dokument 16 (2011–2012) pkt. 14.4.1 og pkt. 14.5. Den samme avgrensningen gjentok kontroll- og konstitusjonskomiteen i Innst. 263 S (2014–2015), der det fremgår at:

«[p]røving av forvaltningsvedtak opp mot ordinær lovgivning faller utenfor de spørsmål som er omhandlet i utvalgets mandat».

Disse medlemmer merker seg at samtlige av forslagets alternativer tar sikte på å tydeliggjøre legalitetsprinsippet på denne måten, og at samtlige alternativer dermed også vil medføre en endring i Grunnlovens saklige innhold i strid med intensjonen fra forslagsstillerne.

Videre peker disse medlemmer på at formuleringen «statens myndigheter» i gjeldende bestemmelse lett kan leses antitetisk, for eksempel på den måten at det er beslutninger fattet av statens myndigheter, i motsetning til kommunale myndigheter, som domstolene har rett og plikt til å prøve opp mot Grunnloven.

Disse medlemmer ser problemstillingen, men peker på at dette ikke kan sees begrenset på kun i denne paragrafen. Problemstillingen oppstår i en rekke andre bestemmelser, da uttrykket er likt formulert i Grunnloven §§ 92, 93, 95, 100, 102, 104, 108, 109, 110 og 112.

Disse medlemmer merker seg derfor at en endring av denne formuleringen kun i Grunnloven § 89 med en slik begrunnelse vil kunne skape usikkerhet om hvorvidt utrykket i resten av bestemmelsene da skal tolkes antitetisk. Dermed vil de foreslåtte endringer etter disse medlemmers syn skape nye uklarheter. Disse medlemmer legger her vekt på at Norges institusjon for menneskerettigheter i sitt brev til komiteen av 15. april 2020 peker på at dette kan medføre problemer også i praksis:

«Et konkret eksempel på de problemer dette kan avstedkomme i praksis, er den usikkerhet som finnes i en del kommuner om kommunens selvstendige ansvar for å ivareta en del av de rettighetene som inneholder denne formuleringen, se særlig Grl. § 92 som pålegger statens myndigheter å ‘respektere og sikre menneskerettighetene slik de er nedfelt i denne grunnlov og i for Norge bindende traktater om menneskerettigheter’. Rettslig sett er det på det rene at uttrykket ‘statens myndigheter’ må forstås i videste forstand slik at også kommunale og fylkeskommunale myndigheter omfattes. Formuleringen statens myndigheter kan imidlertid skape en unødvendig usikkerhet om virkeområdet blant dem som ikke konfererer andre rettskilder enn grunnlovsbestemmelsens ordlyd – en usikkerhet som med den foreslåtte endring av § 89 altså vil bli enda større.»

Disse medlemmer vurderer derfor at den foreslåtte endringen i Grunnloven § 89 fører til endringer i Grunnlovens saklige innhold som ikke er tilstrekkelig belyst og skaper ny usikkerhet som vil være uheldig. Disse medlemmer anbefaler på denne bakgrunn at samtlige alternativer i forslaget ikke bifalles.

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og råder Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 12:19 (2015–2016) – Grunnlovsforslag fra Michael Tetzschner, Erik Skutle og Per Olaf Lundteigen om endring i § 89 (domstolskontroll med lover mv.) alternativ H – bifalles.

Vedlegg

Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 5. mai 2020

Dag Terje Andersen

Freddy André Øvstegård

leder

ordfører