Innstilling fra transport- og kommunikasjonskomiteen om Samtykke til deltakelse i to beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke

Til Stortinget

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Øystein Langholm Hansen, Kirsti Leirtrø, Sverre Myrli og Ingalill Olsen, fra Høyre, Solveig Sundbø Abrahamsen, Nils Aage Jegstad, lederen Helge Orten, og Elizabeth Åsjord Sire, fra Fremskrittspartiet, Bård Hoksrud, Tor André Johnsen og Morten Stordalen, fra Senterpartiet, Bengt Fasteraune og Siv Mossleth, fra Sosialistisk Venstreparti, Arne Nævra, og fra Venstre, Jon Gunnes, viser til Prop. 101 LS (2019–2020), der Samferdselsdepartementet foreslår endringer i jernbaneloven mv. som en del av arbeidet med å gjennomføre den såkalte fjerde jernbanepakke i norsk rett.

Komiteen vedtok den 10. november 2020 å søke Stortingets presidentskap om å avgi en delinnstilling til Prop. 101 LS (2019–2020), i tråd med Stortingets forretningsorden § 31. Presidentskapet gav 12. november 2020 sitt samtykke til dette.

Komiteen ønsket å avgi en delinnstilling for å behandle spørsmålet om bruken av grunnlovsbestemmelser i proposisjonen. Komiteen har drøftet hvorvidt Stortinget kan treffe vedtak i saken med alminnelig flertall etter Grunnloven § 26 annet ledd. Videre viser komiteen til at Stortinget kan be Høyesterett etter Grunnloven § 83 om en betenkning om de grunnlovsmessige spørsmålene knyttet til Norges deltakelse i EUs fjerde jernbanepakke.

Komiteen viser til at Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet har foretatt en særskilt vurdering av forholdet til Grunnloven. Lovavdelingens konklusjon er at jernbanepakken innebærer en lite inngripende myndighetsoverføring, og at Stortinget kan treffe vedtak i saken med alminnelig flertall, jamfør Grunnloven § 26 annet ledd.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til proposisjonen, der det i kapittel 17.4.1 heter:

«ERA-forordningen innebærer formell overføring av vedtaksmyndighet, som i dag tilligger Statens jernbanetilsyn, til ERA innenfor et saklig avgrenset område.»

Videre viser flertallet til proposisjonens kapittel 18, der det fremkommer at i denne saken fravikes to-pilarstrukturen i EØS-avtalen.

Flertallet viser også til Justisdepartementets lovavdelings uttalelse av 25. august 2020, der det heter:

«Vi har ikke foretatt selvstendige undersøkelser for å kartlegge mulige tilfeller av myndighetsoverføring, men har basert oss på beskrivelsene i Prop. 101 LS (2019-2020).»

Flertallet registrerer at det er ulike oppfatninger om hvor stor myndighetsoverføringen i denne saken er, og hvordan myndighetsoverføringen skal vurderes etter Grunnlovens bestemmelser.

Flertallet viser til Grunnloven § 83:

«Stortinget kan innhente Høyesteretts betenkning om juridiske emner.»

Flertallet mener det vil være riktig å innhente Høyesteretts vurdering av hvordan myndighetsoverføringen i denne saken skal vurderes når det gjelder spørsmålet om hvorvidt Stortinget med hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd kan samtykke til deltakelse i beslutningene i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke. At to-pilarstrukturen i EØS-avtalen i denne saken avvikes, er etter flertallets syn et moment som taler for å be om Høyesteretts vurdering.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, mener at Høyesterett ved sin vurdering bør ta utgangspunkt i Stortingets langvarige praksis for samtykke til «lite inngripende» myndighetsoverføring med hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, understreker også at det tilligger Stortinget å ta endelig stilling til om den nevnte bestemmelsen gir hjemmel til å samtykke til slik myndighetsoverføring som saken innebærer, og at Høyesteretts vurdering av dette kun vil være rådgivende.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«I medhold av Grunnloven § 83 forelegges Høyesterett følgende spørsmål:

Kan Stortinget med hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd samtykke til deltakelse i to beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke?»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at Grunnloven § 83 ikke har vært benyttet i Norge på svært lenge, og disse medlemmer mener at det er tungtveiende grunner til dette. I Stortingets 200 års historie er Grunnloven § 83 kun benyttet ni ganger, og etter innføringen av parlamentarismen har Stortinget kun innhentet betenkning to ganger, i 1933 og i 1945. I begge tilfeller gjaldt det helt ekstraordinære situasjoner og spørsmål. Disse medlemmer viser videre til at de få gangene etter 1945 det har vært forslag om å bruke Grunnloven § 83, har dette alltid blitt nedstemt på Stortinget, oftest med bredt flertall og på prinsipielt grunnlag.

Disse medlemmer viser til at i 1939 ble et forslag om å be om betenkning fra Høyesterett i forbindelse med forlengelse av valgperioden fra tre til fire år forkastet mot 25 stemmer, og disse medlemmer ønsker å minne om det daværende stortingspresident Hambro uttalte i denne sammenheng:

«hvis det er noget Stortinget har vært forsiktig med og bør være forsiktig med, så er det å gå til Høyesterett og be om fortolkninger i konstitusjonelle spørsmål. Vår forfatning og hele vår politiske utvikling hviler på det grunnlag at det er Stortinget som suverent avgjør konstitusjonelle spørsmål og at det alene er det juridiske innhold av de enkelte stortingsvedtak som i tilfelle kan bringes inn for domstolene.»

Disse medlemmer viser til at forslagsstillerne mener at Høyesteretts vurdering kun vil være rådgivende, og understreker at det ikke er tradisjon i norsk statsforfatning for at Høyesterett avgir ikke-bindende betenkninger. Videre vil disse medlemmer understreke at det i første rekke er Stortingets ansvar å vurdere rekkevidden av Grunnlovens bestemmelser. Det vil kunne forskyve dagens maktfordeling å invitere Høyesterett til å uttale seg om grensene for Stortingets myndighet i en sak som denne, og det å gjenopplive § 83 vil være å innføre et nytt og uforutsigbart element i forholdet mellom statsmaktene.

Disse medlemmer ønsker å påpeke at det særlig er to trekk ved denne saken som gjør det spesielt betenkelig å trekke inn Høyesterett: For det første gjelder saken når Stortinget kan fatte vedtak med vanlig flertall, og når det er nødvendig med en grunnlovsendring. Det gjelder altså kravene til flertall og prosess knyttet til om Stortinget har kompetanse til å fatte vedtak. Dette er spørsmål disse medlemmer mener det ligger til Stortinget å vurdere.

For det andre bygger avveiningen på et kriterium om «lite inngripende myndighetsoverføring» som Stortinget selv har utviklet og benyttet i en rekke saker over flere tiår. Ved et spørsmål om flertallskravene for samtykke til deltakelse i fjerde jernbanepakke vil Høyesterett med nødvendighet måtte ta stilling til denne stortingsskapte læren om lite inngripende myndighetsoverføring. En betenkning fra Høyesterett vil da også ha preg av «etterkontroll» med Stortingets tidligere beslutninger, og ikke bare en «forhåndskontroll».

Disse medlemmer vil derfor gjøre oppmerksom på at konsekvensene av en uttalelse fra Høyesterett kan bli svært store og uforutsigbare.

Disse medlemmer ønsker å understreke at den type spørsmål forslagsstillerne nå ønsker å sende til Høyesterett, til nå har vært avgjort av Stortinget selv. Og disse medlemmer mener, i likhet med Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, at avklaring av dette spørsmålet også kan og bør gjøres av Stortinget.

Disse medlemmer vil fremheve at myndighetsoverføringen som kommer som en følge av gjennomføring av EUs fjerde jernbanepakke i norsk rett, både av Samferdselsdepartementet og Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet anses som «lite inngripende». Tilslutning til fjerde jernbanepakke vil i hovedsak innebære overføring av forvaltningsmyndighet til EUs jernbanebyrå (ERA) på et teknisk gjennomregulert område, basert på detaljert og teknisk regelverk med lite rom for skjønn.

Disse medlemmer vil understreke at ved en tilslutning til fjerde jernbanepakke vil det fortsatt være Stortinget og regjeringen som skal bestemme norsk jernbanepolitikk, og at norske myndigheter skal utføre kontroll og tilsyn med trafikk på norsk jernbaneinfrastruktur. De fleste beslutninger på jernbaneområdet vil fortsatt tas av norske myndigheter.

Disse medlemmer vil fremheve at formålet med fjerde jernbanepakke er å redusere et betydelig byråkrati for jernbaneaktørene i Europa og bidra til bedre jernbanesamarbeid på tvers av landegrenser.

På denne bakgrunn vil disse medlemmer ikke stemme for flertallsforslaget.

Uttalelse fra utenriks- og forsvarskomiteen

Stortinget besluttet da saken ble referert, at utkast til innstilling om samtykkedelen i Prop. 101 LS (2019–2020) skal forelegges utenriks- og forsvarskomiteen før endelig innstilling avgis. Transport- og kommunikasjonskomiteen vedtok i sitt møte den 17. november 2020 at også utkast til delinnstilling om grunnlovsspørsmålet sendes utenriks- og forsvarskomiteen til uttalelse, før endelig delinnstilling avgis. Jamfør Stortingets forretningsorden § 22 femte ledd.

Transport- og kommunikasjonskomiteen avga foreløpig delinnstilling den 1. desember, som ble sendt til utenriks- og forsvarskomiteen. I brev av 8. desember 2020 skriver utenriks- og forsvarskomiteen følgende:

«Utenriks- og forsvarskomiteen viser til transport- og kommunikasjonskomiteens utkast til innstilling datert 1. desember til Prop. 101 S (2019–2020) Samtykke til deltakelse i to beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/RU om et felles europeisk jernmbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke.

Utenriks- og forsvarskomiteen slutter seg til transport- og kommunikasjonskomiteens utkast til innstilling til Prop. 101 S (2019–2020) og har for øvrig ingen merknader.»

Komiteens tilråding

Komiteens tilråding fremmes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti.

Komiteen viser til proposisjonen og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

I medhold av Grunnloven § 83 forelegges Høyesterett følgende spørsmål:

Kan Stortinget med hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd samtykke til deltakelse i to beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke?

Vedlegg

Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i transport- og kommunikasjonskomiteen, den 10. desember 2020

Helge Orten

Jon Gunnes

leder

ordfører