Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Øystein Langholm Hansen, Kirsti Leirtrø, Sverre Myrli og Ingalill
Olsen, fra Høyre, Solveig Sundbø Abrahamsen, Nils Aage Jegstad,
lederen Helge Orten, og Elizabeth Åsjord Sire, fra Fremskrittspartiet,
Bård Hoksrud, Tor André Johnsen og Morten Stordalen, fra Senterpartiet,
Bengt Fasteraune og Siv Mossleth, fra Sosialistisk Venstreparti,
Arne Nævra, og fra Venstre, Jon Gunnes, viser til Prop. 101
LS (2019–2020), der Samferdselsdepartementet foreslår endringer
i jernbaneloven mv. som en del av arbeidet med å gjennomføre den
såkalte fjerde jernbanepakke i norsk rett.
Komiteen vedtok den 10. november
2020 å søke Stortingets presidentskap om å avgi en delinnstilling
til Prop. 101 LS (2019–2020), i tråd med Stortingets forretningsorden
§ 31. Presidentskapet gav 12. november 2020 sitt samtykke til dette.
Komiteen ønsket å avgi en delinnstilling
for å behandle spørsmålet om bruken av grunnlovsbestemmelser i proposisjonen. Komiteen har
drøftet hvorvidt Stortinget kan treffe vedtak i saken med alminnelig
flertall etter Grunnloven § 26 annet ledd. Videre viser komiteen til
at Stortinget kan be Høyesterett etter Grunnloven § 83 om en betenkning
om de grunnlovsmessige spørsmålene knyttet til Norges deltakelse
i EUs fjerde jernbanepakke.
Komiteen viser til at Lovavdelingen
i Justis- og beredskapsdepartementet har foretatt en særskilt vurdering
av forholdet til Grunnloven. Lovavdelingens konklusjon er at jernbanepakken
innebærer en lite inngripende myndighetsoverføring, og at Stortinget
kan treffe vedtak i saken med alminnelig flertall, jamfør Grunnloven
§ 26 annet ledd.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, viser til proposisjonen, der
det i kapittel 17.4.1 heter:
«ERA-forordningen
innebærer formell overføring av vedtaksmyndighet, som i dag tilligger
Statens jernbanetilsyn, til ERA innenfor et saklig avgrenset område.»
Videre viser flertallet til
proposisjonens kapittel 18, der det fremkommer at i denne saken
fravikes to-pilarstrukturen i EØS-avtalen.
Flertallet viser også til Justisdepartementets
lovavdelings uttalelse av 25. august 2020, der det heter:
«Vi har ikke foretatt
selvstendige undersøkelser for å kartlegge mulige tilfeller av myndighetsoverføring, men
har basert oss på beskrivelsene i Prop. 101 LS (2019-2020).»
Flertallet registrerer at det
er ulike oppfatninger om hvor stor myndighetsoverføringen i denne
saken er, og hvordan myndighetsoverføringen skal vurderes etter Grunnlovens
bestemmelser.
Flertallet viser til Grunnloven
§ 83:
«Stortinget kan innhente
Høyesteretts betenkning om juridiske emner.»
Flertallet mener det vil være
riktig å innhente Høyesteretts vurdering av hvordan myndighetsoverføringen
i denne saken skal vurderes når det gjelder spørsmålet om hvorvidt
Stortinget med hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd kan samtykke
til deltakelse i beslutningene i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av
rettsaktene som utgjør fjerde jernbanepakke. At to-pilarstrukturen
i EØS-avtalen i denne saken avvikes, er etter flertallets syn et moment som
taler for å be om Høyesteretts vurdering.
Et annet flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Sosialistisk
Venstreparti, mener at Høyesterett ved sin vurdering bør ta
utgangspunkt i Stortingets langvarige praksis for samtykke til «lite
inngripende» myndighetsoverføring med hjemmel i Grunnloven § 26
annet ledd.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti, understreker også at det tilligger
Stortinget å ta endelig stilling til om den nevnte bestemmelsen
gir hjemmel til å samtykke til slik myndighetsoverføring som saken innebærer,
og at Høyesteretts vurdering av dette kun vil være rådgivende.
Flertallet fremmer følgende
forslag:
«I medhold
av Grunnloven § 83 forelegges Høyesterett følgende spørsmål:
Kan Stortinget med
hjemmel i Grunnloven § 26 annet ledd samtykke til deltakelse i to
beslutninger i EØS-komiteen om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2012/34/EU
om et felles europeisk jernbaneområde og rettsaktene som utgjør
fjerde jernbanepakke?»
Komiteens medlemmer
fra Høyre og Venstre viser til at Grunnloven § 83 ikke har
vært benyttet i Norge på svært lenge, og disse medlemmer mener at det
er tungtveiende grunner til dette. I Stortingets 200 års historie
er Grunnloven § 83 kun benyttet ni ganger, og etter innføringen
av parlamentarismen har Stortinget kun innhentet betenkning to ganger,
i 1933 og i 1945. I begge tilfeller gjaldt det helt ekstraordinære situasjoner
og spørsmål. Disse
medlemmer viser videre til at de få gangene etter 1945 det
har vært forslag om å bruke Grunnloven § 83, har dette alltid blitt
nedstemt på Stortinget, oftest med bredt flertall og på prinsipielt
grunnlag.
Disse medlemmer viser til at
i 1939 ble et forslag om å be om betenkning fra Høyesterett i forbindelse
med forlengelse av valgperioden fra tre til fire år forkastet mot
25 stemmer, og disse
medlemmer ønsker å minne om det daværende stortingspresident Hambro
uttalte i denne sammenheng:
«hvis det er noget
Stortinget har vært forsiktig med og bør være forsiktig med, så
er det å gå til Høyesterett og be om fortolkninger i konstitusjonelle
spørsmål. Vår forfatning og hele vår politiske utvikling hviler
på det grunnlag at det er Stortinget som suverent avgjør konstitusjonelle
spørsmål og at det alene er det juridiske innhold av de enkelte
stortingsvedtak som i tilfelle kan bringes inn for domstolene.»
Disse medlemmer viser til at
forslagsstillerne mener at Høyesteretts vurdering kun vil være rådgivende,
og understreker at det ikke er tradisjon i norsk statsforfatning
for at Høyesterett avgir ikke-bindende betenkninger. Videre vil disse medlemmer understreke
at det i første rekke er Stortingets ansvar å vurdere rekkevidden
av Grunnlovens bestemmelser. Det vil kunne forskyve dagens maktfordeling
å invitere Høyesterett til å uttale seg om grensene for Stortingets
myndighet i en sak som denne, og det å gjenopplive § 83 vil være
å innføre et nytt og uforutsigbart element i forholdet mellom statsmaktene.
Disse medlemmer ønsker å påpeke
at det særlig er to trekk ved denne saken som gjør det spesielt
betenkelig å trekke inn Høyesterett: For det første gjelder saken
når Stortinget kan fatte vedtak med vanlig flertall, og når det
er nødvendig med en grunnlovsendring. Det gjelder altså kravene
til flertall og prosess knyttet til om Stortinget har kompetanse
til å fatte vedtak. Dette er spørsmål disse medlemmer mener det ligger
til Stortinget å vurdere.
For det andre bygger
avveiningen på et kriterium om «lite inngripende myndighetsoverføring»
som Stortinget selv har utviklet og benyttet i en rekke saker over flere
tiår. Ved et spørsmål om flertallskravene for samtykke til deltakelse
i fjerde jernbanepakke vil Høyesterett med nødvendighet måtte ta
stilling til denne stortingsskapte læren om lite inngripende myndighetsoverføring.
En betenkning fra Høyesterett vil da også ha preg av «etterkontroll»
med Stortingets tidligere beslutninger, og ikke bare en «forhåndskontroll».
Disse medlemmer vil derfor
gjøre oppmerksom på at konsekvensene av en uttalelse fra Høyesterett kan
bli svært store og uforutsigbare.
Disse medlemmer ønsker å understreke
at den type spørsmål forslagsstillerne nå ønsker å sende til Høyesterett,
til nå har vært avgjort av Stortinget selv. Og disse medlemmer mener, i likhet
med Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet, at avklaring
av dette spørsmålet også kan og bør gjøres av Stortinget.
Disse medlemmer vil fremheve
at myndighetsoverføringen som kommer som en følge av gjennomføring
av EUs fjerde jernbanepakke i norsk rett, både av Samferdselsdepartementet
og Lovavdelingen i Justis- og beredskapsdepartementet anses som
«lite inngripende». Tilslutning til fjerde jernbanepakke vil i hovedsak innebære
overføring av forvaltningsmyndighet til EUs jernbanebyrå (ERA) på
et teknisk gjennomregulert område, basert på detaljert og teknisk
regelverk med lite rom for skjønn.
Disse medlemmer vil understreke
at ved en tilslutning til fjerde jernbanepakke vil det fortsatt
være Stortinget og regjeringen som skal bestemme norsk jernbanepolitikk,
og at norske myndigheter skal utføre kontroll og tilsyn med trafikk
på norsk jernbaneinfrastruktur. De fleste beslutninger på jernbaneområdet
vil fortsatt tas av norske myndigheter.
Disse medlemmer vil fremheve
at formålet med fjerde jernbanepakke er å redusere et betydelig
byråkrati for jernbaneaktørene i Europa og bidra til bedre jernbanesamarbeid
på tvers av landegrenser.
På denne bakgrunn
vil disse medlemmer ikke stemme
for flertallsforslaget.