Innledning

Dokument 3:10 (2016–2017) Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning ble overlevert Stortinget 30. mai 2017. Kontroll- og konstitusjonskomiteen ga sin innstilling 5. desember 2017, jf. Innst. 57 S (2017–2018), og Stortinget behandlet saken 18. januar 2018.

I innstillingen viste kontroll- og konstitusjonskomiteen til hovedfunnene i undersøkelsen:

• Arkiveringen i flere departementer og statlige virksomheter er mangelfull.

• Lite brukervennlige arkivsystemer er en av hovedårsakene til utilstrekkelig arkivering.

• Mangelfull arkivering og feil i journalføring svekker offentlighetens kjennskap til sakene og muligheten for debatt og kontroll av forvaltningen.

• Kravet om løpende journalføring er i hovedsak ikke oppfylt.

• Forhåndsunntak av dokumenter brukes mer enn det som er forutsatt, og mangler ofte rettslig holdbart grunnlag.

• Krav om innsyn kan behandles på en bedre måte.

• Vurderinger om å gi merinnsyn svikter ofte.

Riksrevisjonen anbefalte Kommunal- og moderniseringsdepartementet å

• ta initiativ overfor de øvrige departementene for at arkivtjenestene i hvert departement gjennom intern opplæring, veiledning og kontrollmekanismer kan bidra til at arkivverdige saksdokumenter i større grad blir arkivert

• i samarbeid med Kulturdepartementet ta initiativ til at det blir utarbeidet veiledningsmateriale og utviklet mer brukervennlig programvare for å bedre arkiveringspraksisen i statlig forvaltning

• i samarbeid med Kulturdepartementet vurdere tiltak for å korte ned gjennomsnittlig journalføringstid

• ta initiativ overfor Justis- og beredskapsdepartementet, slik at det iverksetter nødvendige tiltak for å styrke kunnskapen om korrekt bruk av forhåndsunntak av dokumenter

• ta initiativ overfor Justis- og beredskapsdepartementet for å bedre statsforvaltningens etterlevelse av offentleglovas prinsipper og krav. Dette innebærer å identifisere konkrete tiltak for å styrke kunnskapen blant saksbehandlere og ledere om bestemmelsene for når dokumenter kan unntas fra innsyn, og om hvilke kriterier som skal legges til grunn for vurderinger av merinnsyn

Kontroll- og konstitusjonskomiteen var tilfreds med kommunal- og moderniseringsministerens svar til Riksrevisjonen der statsråden opplyste om at han var opptatt av å følge opp anbefalingene fra Riksrevisjonen. Komiteen forventet og la til grunn at det allerede igangsatte og varslede forbedringsarbeidet ville bidra til at de forvaltningspolitiske målene på arkiverings- og journalføringsområdet nås. Komiteen imøteså Riksrevisjonens oppfølging av svakhetene i statsforvaltningens praksis når det gjelder arkivering og praktisering av offentleglovas ulike bestemmelser.

Riksrevisjonen følger normalt opp forvaltningsrevisjoner tre år etter at de er behandlet i Stortinget. Hensikten er å undersøke om det har vært forbedringer i forvaltningen. Dokument 3:10 (2016–2017) er fulgt opp ved å undersøke en del av de forholdene som inngikk i den opprinnelige undersøkelsen.

Målet med oppfølgingsundersøkelsen har vært å undersøke hvilke tiltak som er iverksatt for å bedre praksisen for arkivering, journalføring og åpenhet i statlig forvaltning, og å vurdere status for utvalgte forhold knyttet til arkivering og journalføring i staten.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet redegjorde i brev 9. april og 15. juni 2021 til Riksrevisjonen om sin oppfølging av undersøkelsen, og Justis- og beredskapsdepartementet gjorde det tilsvarende i brev 1. juni og 11. juni 2021. Oppfølgingsundersøkelsen omfatter perioden fra januar 2018 til juni 2021 og tar blant annet utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• offentleglova med forskrift

• arkivlova med forskrift

• Innst. 57 S (2017–2018) Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens undersøkelse av arkivering og åpenhet i statlig forvaltning

Rapporten ble forelagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet, Kulturdepartementet, Finansdepartementet, Forsvarsdepartementet, Nærings- og fiskeridepartementet, Utenriksdepartementet og Statsministerens kontor ved brev 1. september 2021 og 22. september 2021 (Finansdepartementet). Departementene og Statsministerens kontor har i separate brev i september 2021 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i rapporten og i Riksrevisjonens dokument.

Konklusjoner

Konklusjon

• Det er fortsatt vesentlige svakheter ved arkivering og journalføring i statlig forvaltning, og dette har negative konsekvenser for innsyn i – og kontroll med – forvaltningens arbeid og beslutninger.

• Manglende arkivering og mangelfull journalføring av dokumenter i viktige enkeltsaker svekker mulighetene for offentlig debatt, medbestemmelse og demokratisk innsyn og kontroll.

• Praksisen med forhåndsunntak av dokumenter er fortsatt utbredt i forvaltningen, i strid med intensjonen i offentleglova.

• Arkivverket har på oppdrag fra Kulturdepartementet utarbeidet lett tilgjengelig veiledningsmateriale for arkivering og journalføring og har økt tilsynsaktiviteten vesentlig vis-à-vis statlige virksomheter.

• Justis- og beredskapsdepartementet har i liten grad iverksatt nye tiltak for å bedre statsforvaltningens praktisering av offentleglovas ulike bestemmelser.

• Kommunal- og moderniseringsdepartementet har tatt initiativ for å bedre etterlevelsen av regelverket, men kunne ha vært en sterkere pådriver overfor de øvrige departementene.

Utdyping av konklusjoner

Det er fortsatt vesentlige svakheter ved arkivering og journalføring i statlig forvaltning, og dette har negative konsekvenser for innsyn i, og kontroll med, forvaltningens arbeid og beslutninger

Statlige virksomheter skal etter arkivloven arkivere saksdokumenter som enten er gjenstand for saksbehandling, eller som har verdi som dokumentasjon. Dokumenter som kommer inn til eller går ut fra virksomheten, og som er gjenstand for saksbehandling, skal registreres i en offentlig journal (journalføres). Journalføringen skal som hovedregel skje fortløpende.

I Riksrevisjonens opprinnelige undersøkelse (Dokument 3:10 (2016–2017)) framgikk det at kravet om løpende journalføring i hovedsak ikke var oppfylt. Oppfølgingsundersøkelsen viser at gjennomsnittlig journalføringstid i statlig forvaltning har økt fra 29 dager i 2015 til 33 dager i 2020. For departementsfelleskapet er gjennomsnittlig journalføringstid kortet ned fra 31 dager til 24 dager. Riksrevisjonen har innhentet data både for 2019 og 2020 i tilfelle covid-19 skulle ha gitt konsekvenser for journalføringen. Det er i all hovedsak ikke store forskjeller mellom 2019- og 2020-tall (før og under pandemien).

Tabell 1 Antall dager fra et dokument er ferdigstilt, til det er registrert på offentlig journal, gjennomsnitt og median, 2020

Medianen for statlig forvaltning under ett – eller det dokumentet som er i midten når alle dokumenter er sortert etter stigende varighet med hensyn til antall dager fra dokumentet er ferdigstilt, til det er registrert og publisert i postjournalen – er 12 dager, mens gjennomsnittet er 33 dager. En så stor forskjell på median og gjennomsnitt tyder på at mange dokumenter journalføres relativt raskt, men at det også er mange dokumenter som blir journalført svært sent og dermed trekker gjennomsnittet opp.

Stikkprøver fra journalføringen av korrespondanse mellom tre departementer og underliggende direktorater viser at registreringen av dokumenter på offentlig journal til dels er svært mangelfull. For eksempel er 83 av i alt 206 dokumenter som er registrert hos Justis- og beredskapsdepartementet med Politidirektoratet som enten avsender eller mottaker, ikke registrert hos Politidirektoratet. For Utenriksdepartementet og Norad er manglene enda større: Utenriksdepartementet var motpart i 81 journalposter i Norads journal for november 2020. Bare 8 av disse var registrert i Utenriksdepartementets journal. Også hos Samferdselsdepartementet og Jernbanedirektoratet var det store hull i journalføringen av korrespondansen.

Arkivforskriften krever at journalføringen skal skje på en måte som gjør det mulig å identifisere dokumentet, så langt dette kan gjøres uten å røpe opplysninger som er underlagt taushetsplikt. Dokumenter skal blant annet ha saks- og dokumenttitler som til sammen gir et dekkende bilde av dokumentets innhold. Et forhold som gjør innsyn fra media og allmennheten vanskeligere, er når virksomheter journalfører et dokument med en dokumenttittel som er lik sakstittelen, eller når det brukes intetsigende eller svært korte dokumenttitler med for eksempel bare ett ord. Undersøkelsen viser at for departementene og Statsministerens kontor var andelen dokumenter med lik dokument- og sakstittel 19 pst. i 2020, omtrent uendret fra 2015 (18 pst.). Situasjonen er bedre for statlig forvaltning samlet der denne andelen er 6 pst. Andelen dokumenter med bare ett ord i dokumenttittelen er omtrent uendret fra 2015 til 2020 (6–7 pst.), og variasjonen er fortsatt stor. I departementsfellesskapet er andelen størst for Statsministerens kontor med 21 pst. Lavest andel har Landbruks- og matdepartementet med 0,2 pst.

Manglende arkivering og mangelfull journalføring av dokumenter i viktige enkeltsaker svekker mulighetene for offentlig debatt og demokratisk innsyn og kontroll

Dokument 3:10 (2016–2017) viste at dokumenter i utvalgte viktige enkeltsaker var blitt behandlet utenom saks- og arkivsystemet og dermed ikke var arkivert eller journalført. Også oppfølgingsundersøkelsen viser at regelverket for skriftlighet, arkivering, journalføring og innsyn ikke blir fulgt i viktige enkeltsaker.

I saken om det planlagte salget av Bergen Engines AS – en sak som ble gjenstand for høring i Stortingets utenriks- og forsvarskomité – viser undersøkelsen at sentrale dokumenter ikke ble arkivert og journalført, eller at de ble journalført sent eller etter at saken var avgjort. Videre ble mange dokumenter gitt intetsigende titler eller gjemt på saker som ikke framkommer på den offentlige postjournalen. Eksempelvis journalførte Utenriksdepartementet all korrespondansen med henholdsvis andre departementer og Rolls-Royce (eieren av Bergen Engines AS) slik at ingen av dokumentene, med ett unntak, framkom på eInnsyn ved søk på «Bergen Engines» eller «Rolls-Royce». Dokumenter til/fra Rolls-Royce er også av Utenriksdepartementet registrert slik at mottaker/sender (Rolls-Royce) er anonymisert og med endrede dokumentdatoer. I Justis- og beredskapsdepartementet er den overveiende delen av korrespondansen med øvrige departementer i saken arkivert og journalført i departementets graderte arkiv. Dette gjelder også dokumenter som ikke er gradert etter sikkerhetsloven eller skjermet etter beskyttelsesinstruksen. Det er dermed i praksis svært vanskelig for presse eller andre å søke etter dokumentene i departementets postjournal eller vite at de finnes. Justis- og beredskapsdepartementet uttaler at det at et dokument er journalført i gradert arkiv, ikke er til hinder for at presse eller andre fremmer krav om innsyn i dokumentet. Riksrevisjonen mener dette er en praksis som ikke er i tråd med offentleglovas formål.

Oppfølgingsundersøkelsen viser også at begjæringer om innsyn i dokumentene knyttet til salget av Bergen Engines AS i Utenriksdepartementet er blitt behandlet sent. Det samme gjelder krav om nærmere begrunnelser for avslag.

Både Statsministerens kontor, Utenriksdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet viser forøvrig til at mange av de aktuelle dokumentene mellom departementene i Bergen Engines-saken er å anse som organinterne dokumenter og derfor etter loven ikke må journalføres. Begrunnelsen som gis, er at departementene samlet må anses å være ett organ/sekretariat for regjeringen. Justis- og beredskapsdepartementet viser i denne sammenheng til sin egen «Rettleiar til offentleglova». Her står det:

«Når det er tale om regjeringsnotat, utkast til slike notat og andre dokument som blir utveksla i samband med saker som regjeringa handsamar, må såleis alle departementa som er involvert reknast som delar av eit og same organ slik at dokumenta er omfatta av § 14 fyrste ledd.»

Riksrevisjonen minner om at det i forarbeidene til offentleglova ble vist til at dette bare skulle kunne gjelde dokumenter som blir utvekslet mellom departementer i forbindelse med en regjeringskonferanse, jf. Ot.prop. nr. 102 (2004–2005). Riksrevisjonen konstaterer også at flere dokumenter som er utvekslet mellom departementene i forbindelse med regjeringens vedtak i april 2021 (kongelig resolusjon) om å stoppe salget, likevel er journalført, og journalpostene er publisert i felles postjournal (eInnsyn).

Forvaltningens håndtering av covid-19-pandemien er blitt gransket av Koronakommisjonen. Kommisjonen viser til at den har hatt tilgang på og gjennomgått en enormt stor dokumentmengde på over 23 000 dokumenter fra berørte virksomheter. I arbeidet med rapporten avdekket imidlertid kommisjonen at det manglet skriftlig dokumentasjon i viktige beslutningsprosesser. Det ble ikke ført referater fra sentrale møter 11. og 12. mars 2020. Det ble heller ikke ført referater fra møtene i koronautvalget på Stortinget, der blant annet statsministeren deltok i seks møter våren 2020. Kommisjonen konkluderte med at en sentral del av samspillet mellom regjeringen og Stortinget under den største krisen i Norge i moderne tid ikke er dokumentert. Videre kom det fram at sentrale beslutningstakere som helsedirektøren hadde kastet relevant informasjon og at samtlige SMS-er på mobiltelefonen til departementsråden i Helse- og sosialdepartementet var slettet. Den manglende dokumentasjonen og arkiveringen svekker mulighetene til å få kunnskap om og innsyn i sentrale vurderinger og beslutninger som ble tatt i forbindelse med håndteringen av pandemien, omtalt som den største nasjonale krisen siden andre verdenskrig.

Et tredje eksempel i undersøkelsen gjelder Forsvarets helikoptre av typen NH90. I anskaffelsen og innfasingen av disse helikoptrene har det vært store forsinkelser, tekniske problemer, høye driftskostnader og svært liten tilgjengelighet for Kystvaktens skip og Marinens fregatter. Saken er og har vært av stor interesse for Stortinget. Høsten 2020 bestilte Forsvarsstaben en oppdatert beregning av driftskostnader og tilgjengelighet (flytimer) for helikoptrene fra Forsvarets forskningsinstitutt (FFI). Dette er vesentlig informasjon for eventuelle beslutninger om å søke alternative måter å dekke Kystvaktens og fregattenes behov for helikopterstøtte. Undersøkelsen viser at Forsvarsstaben verken har arkivert eller journalført sin egen bestilling eller FFIs svar på bestillingen. FFI har journalført begge dokumentene. Men siden Forsvarsstaben ikke har journalført noen av dokumentene og FFI ikke har offentlig postjournal, er det ikke mulig for medier eller allmennheten å vite at disse dokumentene eksisterer.

Dokument 3:10 (2016–2017) viste til et eksempel på svært lite tilfredsstillende journalføring i Finansdepartementet og gjaldt dokumenter om Det internasjonale pengefondet, IMF. I ett år (2015) ga departementet om lag 1 000 dokumenter nesten identisk tittel (og lik saks- og dokumenttittel) som «IMF», «IMF-sak» eller «IMF koordineringssak». Dette er i strid med arkivforskriftens krav til dekkende titler. Riksrevisjonens oppfølgingsundersøkelse viser at Finansdepartementets praksis i stor grad er videreført. Av om lag 600 dokumenter som har «IMF» i dokumenttittelen, har halvparten (48 pst.) lite informative titler, og dokumenttittel som er lik sakstittel. Man må inn i det som betegnes «dokumenttittel 2» i Finansdepartementets arkivsystem for å kunne danne seg en oppfatning om hva dokumentet handler om. Denne tittelen er ikke synlig på postjournalen. En slik praksis gjør det dermed svært vanskelig for allmennheten å framsette innsynskrav på det vesentlige saksområdet som IMF er.

Manglende arkivering og mangelfull journalføring svekker i vesentlig grad mulighetene for offentlig debatt, medbestemmelse og demokratisk innsyn og kontroll i disse sakene. Dette er etter Riksrevisjonens mening sterkt kritikkverdig.

Praksisen med forhåndsunntak av dokumenter er fortsatt utbredt i forvaltningen, i strid med intensjonen i offentleglova

Forhåndsunntak av dokumenter betyr at det fastsettes at det skal eller bør gjøres unntak fra innsyn i dokumentet, før noen eventuelt har bedt om innsyn. Forhåndsunntak skal – i henhold til Justis- og beredskapsdepartementets veileder til offentleglova – som hovedregel ikke forekomme. Det bør bare forekomme for opplysninger som er underlagt taushetsplikt, eller i tilfeller der det er uaktuelt med merinnsyn.

Dokument 3:10 (2016–2017) viste at bruken av forhåndsunntak er langt mer utstrakt i statlig forvaltning enn det som er forutsatt. I 2015 var 25 pst. av dokumentene som ble registrert på den felles offentlige elektroniske postjournalen, forhåndsunntatt. I 2020 var denne andelen økt til 29 pst. For departementene var det imidlertid en nedgang fra 24 til 21 pst.

Riksrevisjonen understreker de negative konsekvensene denne utstrakte bruken av forhåndsunntak har, og som ble pekt på i Dokument 3:10 (2016–2017): at både presse og innbyggere unnlater å søke om innsyn i disse dokumentene, og at forhåndsunntaket binder opp vurderingene i virksomhetene dersom det senere kommer innsynskrav. Riksrevisjonen mener dette undergraver hovedregelen i offentleglova om innsyn i offentlige dokumenter og gjennomsiktighet i forvaltningen.

Arkivverket har utarbeidet lett tilgjengelig veiledningsmateriale for arkivering og journalføring og har økt tilsynsaktiviteten vesentlig vis-à-vis statlige virksomheter

I Dokument 3:10 (2016–2017) anbefalte Riksrevisjonen at Kommunal- og moderniseringsdepartementet i samarbeid med Kulturdepartementet skulle ta initiativ til at det blir utarbeidet veiledningsmateriale og utvikles mer brukervennlig programvare for å bedre arkiveringspraksisen i statlig forvaltning. Statsråden og Stortinget sluttet seg til denne anbefalingen. Riksrevisjonen pekte også på at det lave antallet tilsyn fra Arkivverket ikke bidro særlig til at kravene til arkivering i statlig sektor ble etterlevd.

Oppfølgingsundersøkelsen viser at Arkivverket på oppdrag fra Kulturdepartementet har utarbeidet nytt og lett tilgjengelig veiledningsmateriell for arkivering og journalføring i staten. Arkivverket har også utarbeidet andre veiledere, blant annet «Arkivvettregler i krisetid», som ble laget med utgangspunkt i utfordringer under koronapandemien.

Videre har Kulturdepartementet i sine årlige tildelingsbrev satt klare mål for omfanget av Arkivverkets tilsynsaktivitet og for at tilsynsmetodikken skal fornyes. Det er utført 55 tilsyn med statlige virksomheter i løpet av treårsperioden 2018–2020. Dette er langt flere enn i de foregående årene, da antallet tilsyn varierte mellom to og seks per år. Arkivverket opplyser at den nye tilsynsmetodikken sikrer mer ensartede tilsyn, at utvelgelsen av tilsynsobjekter er risikobasert, og at det er tettere dialog med tilsynsobjektene. Tilsynsrapportene er utformet for å påpeke avvik/lovbrudd, men fungerer også som veiledning.

Arkivverket har også tatt viktige initiativ for nytenkning om og utprøving av hvordan arkiveringsfunksjonen kan ivaretas på en bedre måte i en digital hverdag med sterk vekst i informasjonsmengdene. Program for «Innebygd arkivering» har flere prosjekter for å finne bedre metoder og løsninger for god dokumentasjonsforvaltning i offentlig sektor og ser på muligheter for å etablere nye arbeidsprosesser og automatisere journalføring og arkivering i større grad.

Riksrevisjonen vurderer innsatsen på dette området som positiv.

Justis- og beredskapsdepartementet har i liten grad iverksatt nye tiltak for å bedre statsforvaltningens praktisering av offentleglovas ulike bestemmelser

Lovansvarlig departement for offentleglova, Justis- og beredskapsdepartementet, viser i Prop. 1 S (2019–2020) til Riksrevisjonens og Pressens offentlighetsutvalgs undersøkelser av forvaltningens praktisering av lovgivningen om innsyn, samt til evalueringen av offentleglova. Departementet viser til at det i etterkant av disse undersøkelsene har «blitt sett i verk ei rekkje tiltak for at regelverket skal bli praktisert på ein betre måte».

Riksrevisjonens oppfølgingsundersøkelse viser at Justis- og beredskapsdepartementet i liten grad har fulgt opp anbefalingen fra den opprinnelige undersøkelsen om å vurdere eller iverksette nye tiltak for å bedre statsforvaltningens etterlevelse av lovens prinsipper og krav til journalføring og innsyn. Departementet viser i brev til Riksrevisjonen til et internt tiltak for å sikre bedre etterlevelse blant departementets egne ansatte, opplæring på introduksjonskurs for nyansatte i staten og til departementets løpende veiledning om anvendelsen av loven både til øvrige departementer og andre organer. Riksrevisjonen mener at dette ikke utgjør nye og målrettede tiltak for bedre etterlevelse av offentleglova i statsforvaltningen som helhet.

Departementet viser til at det særlig fra mars 2020 har måttet håndtere mange enkeltstående spørsmål knyttet til innsynsspørsmål i forbindelse med håndteringen av covid-19-pandemien, og at dette har gått på bekostning av den øvrige oppfølgingen av evalueringen av offentleglova. Riksrevisjonen peker på at evalueringen av offentleglova ble gjennomført i 2015, og at forvaltningsrevisjonen ble overlevert Stortinget i 2017. Justis- og beredskapsdepartementet har dermed hatt flere år på å utrede og gjennomføre tiltak for bedre etterlevelse av regelverket før pandemien kom.

Riksrevisjonen mener Justis- og beredskapsdepartementets begrensede oppfølging av anbefalingene i Dokument 3:10 (2016–2017) og av evalueringen av offentleglova er sterkt kritikkverdig.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet har tatt initiativ for å bedre etterlevelsen av regelverket, men kunne ha vært en sterkere pådriver overfor de øvrige departementene

Riksrevisjonens opprinnelige undersøkelse inneholdt flere anbefalinger til Kommunal- og moderniseringsdepartementet om å ta ulike initiativ overfor de øvrige departementene for å bedre etterlevelsen av regelverket for arkivering, journalføring og dokumentoffentlighet. Kommunal- og moderniseringsdepartementet har selv eller i samarbeid med Kulturdepartementet iverksatt flere tiltak, blant annet forbedrede arkiveringsmuligheter innenfor dagens saks- og arkivsystem, arbeid med innføring av nytt og standard saks- og arkivløsning i departementsfellesskapet i løpet av 2023 og en veileder i arkivering og journalføring. Det vil også bli utarbeidet e-læringskurs om offentleglova og om journalføringsplikten og krav til arkivering.

Riksrevisjonen anbefalte også Kommunal- og moderniseringsdepartementet å ta initiativ til at arkivtjenestene i hvert departement gjennom intern opplæring, veiledning og kontrollmekanismer kan bidra til at arkivverdige saksdokumenter i større grad blir arkivert. Kommunal- og moderniseringsdepartementet viser til at det ikke har tilsynsmyndighet overfor de andre departementenes etterlevelse av regelverket på området, og at hvert fagdepartement selv har ansvar for å etterleve kravene til arkivering, journalføring og behandling av innsynskrav. Riksrevisjonen er enig i at det enkelte departement selv har ansvar for å etterleve regelverket. Riksrevisjonen peker likevel på at Kommunal- og moderniseringsdepartementet opplyser at det sammen med de lovansvarlige departementene – Justis- og beredskapsdepartementet og Kulturdepartementet – har en pådriverrolle på området. Etter Riksrevisjonens mening står ikke manglende tilsynshjemmel i veien for å ta mer initiativ i tråd med den konkrete anbefalingen.

Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler

• at Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kulturdepartementet identifiserer nye tiltak som kan bedre etterlevelsen av regelverket både når det gjelder arkivering av arkivverdige dokumenter, hvordan de blir journalført og synlige i offentlige postjournaler, og hvordan offentleglovas regler blir praktisert i statlig forvaltning

• at Statsministerens kontor formidler til departementene og statsforvaltningen forøvrig den betydningen arkivering, journalføring og dokumentoffentlighet har for offentlig debatt, medbestemmelse, tillit til offentlig forvaltning og demokratisk kontroll

Statsministeren og statsrådenes svar

Statsministerens kontor

Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling til Statsministerens kontor, viser statsministeren til at han slutter seg fullt ut til formålene med arkivlova og offentleglova. Statsministerens kontor har imidlertid ikke noe overordnet ansvar for departementenes etterlevelse av regelverket, hverken konstitusjonelt eller organisatorisk. Statsministeren viser til at ansvaret for informere om et regelsett er lagt til departementene som har ansvaret for det aktuelle regelverket. Statsministeren viser også til at et eventuelt ansvar for formidlingen av hensynene bak arkivering, journalføring og dokumentoffentlighet, ligger hos Kulturdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet som har ansvaret for henholdsvis arkivlova og offentleglova.

Statsministeren viser til Riksrevisjonens kommentar om journalføring av organinterne dokumenter i regjeringen Solberg og slutter seg til merknadene fra justis- og beredskapsministeren.

Justis- og beredskapsdepartementet

Justis- og beredskapsministeren understreker innledningsvis at retten til innsyn i saksdokumenter er grunnleggende i en åpen forvaltning. For å sikre denne retten og en forsvarlig dokumentasjon er det viktig at dokumenter journalføres og arkiveres på riktig måte. Statsråden støtter Riksrevisjonens arbeid på dette feltet og slutter seg til at etterlevelsen av offentleglova og arkivregelverket bør bli enda bedre enn i dag. Manglende arkivering og journalføring svekker de grunnleggende hensynene som ligger bak innsynsretten og offentleglova, som muligheten for offentlig debatt og demokratisk kontroll utenfra i saker som er til behandling i forvaltningen.

Statsråden viser til at gjennomsnittlig journalføringstid i departementsfellesskapet er kortet ned fra 31 til 24 dager fra 2015 til 2020. Selv om gjennomsnittlig journalføringstid i Justis- og beredskapsdepartementet fremdeles er lenger enn ønskelig, er den der blitt redusert med hele 23 dager i samme periode. Statsråden mener dette viser at iverksatte tiltak har fungert.

Statsråden opplyser om at departementet vil arbeide videre for bedre og raskere journalføring, blant annet gjennom interne kurs og gjennomgang av eksisterende rutiner. I tillegg deltar departementet aktivt i arbeidet med nytt sak- og arkivsystem, som skal legge til rette for større grad av digitalisering og automatisering.

Når det gjelder spørsmålet om i hvilke tilfeller regjeringen, Statsministerens kontor og departementene regnes som ett og samme organ etter offentleglova § 14, skriver statsråden at det kan synes som om Riksrevisjonen antar at dette bare skulle gjelde dokumenter som blir utvekslet mellom departementer i forbindelse med en regjeringskonferanse, jf. forarbeidene til offentleglova, Ot. prp. nr. 102 (2004–2005). Statsråden viser til at det i Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) også heter at når det gjelder departementene

«må utgreiinga ovanfor utdjupast noko. Regjeringa som kollegium må såleis reknast som eitt organ. I høve til dokument som gjeld utarbeiding av regjeringsnotat, utkast til slike notat og andre utkast til dokument som blir utveksla i samband med ein regjeringskonferanse, må alle departementa som er involverte reknast som eitt og same organ, slik at slike dokument vil vere omfatta av første ledd. Det same gjeld for dokument som blir utveksla i samband med saksbehandlinga i statssekretærutval og andre utval innan regjeringa».

Statsråden viser videre til at det i forarbeidene heller ikke er sagt noe om at det bare er i disse nevnte tilfellene at dokumenter som utveksles innenfor regjeringen er å regne som organinterne. Videre nevnes at Sivilombudsmannen (nå Sivilombudet) ved flere anledninger har lagt til grunn at unntaket for organinterne dokumenter gjelder for regjeringen som ett organ også i saker som ikke gjelder regjeringskonferanser.

Med hensyn til Riksrevisjonens kritikk av at Justis- og beredskapsdepartementet har iverksatt få nye tiltak for å bedre statsforvaltningens etterlevelse av offentleglovas prinsipper og krav til journalføring og innsyn, svarer statsråden at det her må skilles mellom lovgivningsansvar og ansvaret for at loven følges. Justis- og beredskapsdepartementet har ikke ansvar for om andre følger lovens prinsipper og krav. Statsråden er uenig i at de tiltakene beskrevet av departementet «ikke utgjør nye og målrettede tiltak for bedre etterlevelse av offentleglova i statsforvaltningen som helhet». Departementets veiledning og opplæring overfor sentralforvaltningen er økt siden Riksrevisjonens rapport i Dokument 3:10 (2016–2017) forelå. Det ble vurdert som lite hensiktsmessig å etablere helt nye tiltak, siden departementet allerede ga veiledning og opplæring. I stedet ønsket departementet å forsterke eksisterende tiltak og gjøre dem mer målrettet mot de utfordringene Riksrevisjonen hadde pekt på. Statsråden er uenig i at det er kritikkverdig å velge en slik løsning framfor å finne på noe helt nytt.

Statsråden viser videre til at det ble i satt i verk tiltak for å sikre bedre etterlevelse av offentleglova og arkivregelverket internt i Justis- og beredskapsdepartementet. Det inkluderte blant annet reglene for forhåndklassifisering. Disse interne tiltakene ble iverksatt som en direkte følge av rapportene fra Riksrevisjonen og Pressens offentlighetsutvalg. Det førte blant annet til at tallet på forhåndsklassifiseringer i Justis- og beredskapsdepartementet gikk sterkt ned, og til en bedret dokumentfangst. Disse tiltakene ble også formidlet til blant annet Kommunal- og moderniseringsdepartementet, slik at tilsvarende tiltak kunne settes i verk også hos andre departementer. Etter statsrådens vurdering må dette ses som nye og målrettede tiltak for bedre etterlevelse av regelverket i statsforvaltningen, og hun viser til at andelen forhåndsunntatte journalposter har gått ned for departementenes del.

Når det gjelder oppfølgingen av evalueringen av offentleglova, viser statsråden til en departementsforeleggelse rundt årsskiftet 2017/2018 av mulige forslag til endringer i offentleglova og tilknyttet regelverk. I hvilken grad det skal gås videre med slike endringsforslag, er et politisk spørsmål. Statsråden viser avslutningsvis til at flere temaer som ble tatt opp i evalueringen eller høringen av evalueringsrapporten, har vært fulgt opp gjennom separate prosesser.

Kulturdepartementet

Kulturministeren har merket seg merknadene og anbefalingene i rapporten. Statsråden mener at rapporten viser at det fortsatt er mangler og svakheter i etterlevelsen av pliktene til journalføring og arkivering.

Kulturministeren vil i samarbeid med kommunal- og distriktsministeren vurdere nye tiltak som kan ha ønsket effekt for å bedre etterlevelsen av regelverket. Det kan være styringssignaler i departementenes dialog med statlige virksomheter/etater, opplæringstiltak for statlige ledere og medarbeidere og informasjonstiltak både i departementsfellesskapet og i de enkelte departementer og statlige virksomheter/etater.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet

Kommunal- og distriktsministeren understreker at en åpen forvaltning er en forutsetning for tillitsforholdet mellom folk og myndigheter. Statsråden sier seg enig med Riksrevisjonen i at manglende arkivering og journalføring svekker mulighetene for offentlig debatt, medbestemmelse og demokratisk innsyn og kontroll i saker som er til behandling i forvaltningen.

Statsråden viser til at det er en positiv utvikling for gjennomsnittlig journalføringstid for departementenes del, men at de fremdeles har en vei å gå for å sikre en bedre etterlevelse av regelverket. Statsråden viser videre til at utviklingen for journalføringstid er negativ for statsforvaltningen som helhet, og mener dette viser at det er en jobb å gjøre for å sikre mer åpenhet i forvaltningen innen alle sektorer.

Ifølge statsråden har Kommunal- og moderniseringsdepartementet en rolle som pådriver og tilrettelegger for at forvaltningen er åpen og har tillit i befolkningen. Statsråden understreker samtidig at hver enkelt sektor, departement og virksomhet har et selvstendig ansvar for å arbeide slik at disse hensynene blir ivaretatt, og at gjeldende regelverk på området blir fulgt.

Statsråden peker på at det er nødvendig å bedre praktiseringen av regelverket for arkivering og journalføring både på departementsnivået og i statsforvaltningen for øvrig. I samarbeid med kulturministeren og justis- og beredskapsministeren vil han vurdere tiltak for å bedre etterlevelsen av regelverket. Aktuelle tiltak kan blant annet være kompetanseheving og økt bruk av tekniske løsninger.

Riksrevisjonens uttalelse til statsministeren og statsrådenes svar

Riksrevisjonen noterer at statsrådene i Justis- og beredskapsdepartementet, Kommunal- og moderniseringsdepartementet og Kulturdepartementet er enige i at det fortsatt må jobbes med forbedring på området.

Riksrevisjonen mener det videre forbedringsarbeidet må ta utgangspunkt i viktige forutsetninger for etterlevelse av regelverket for arkivering, journalføring og dokumentinnsyn: kunnskap om regelverket og hensynene bak regelverket, en kultur for åpenhet, og brukervennlig programvare og hensiktsmessige IKT-verktøy.

Statsministeren viser til at Statsministerens kontor ikke har noen instruksjonsmyndighet overfor departementene eller statsforvaltningen for øvrig, og at ansvaret for formidling av hensynene bak arkivering, journalføring og dokumentoffentlighet ligger hos de to departementene som har ansvaret for lovverket. Riksrevisjonen mener disse hensynene likevel er så grunnleggende for hele den norske forvaltningen at et tydelig signal fra Statsministerens kontor vil kunne bidra positivt og gi forbedret etterlevelse.