Komiteens merknader
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Åse Kristin Ask Bakke, Anita Patel og Torstein Tvedt Solberg, fra
Høyre, Turid Kristensen og Tage Pettersen, fra Senterpartiet, Margrethe
Haarr og Åslaug Sem-Jacobsen, fra Fremskrittspartiet, Silje Hjemdal,
fra Sosialistisk Venstreparti, Kathy Lie, og fra Venstre, lederen
Grunde Almeland, viser til representantforslaget om å sikre forsvarlige
barnevernstjenester. Forslaget munner ut i fem konkrete forslag. Komiteen viser
også til barne- og familieministerens uttalelse om representantforslaget,
datert 24. november 2022. Komiteen avholdt åpen høring om saken
i Stortinget 6. desember 2022.
Komiteen merker seg at det
er enighet mellom forslagsstillerne og statsråden om at barnevernet
ikke godt nok klarer å hjelpe alle de som trenger det mest. Flere
rapporter og tilsyn har vist klare mangler i en rekke saker. Det
er usikkert hvor mange som ikke får den hjelp de har krav på, og
som kan forventes. I 2021 var det over femti tusen barn og unge
med barnevernstiltak, og flere tusen flere meldinger til barnevernet.
Dette er en stor saksmengde. Samtidig er barnevernssaker blant de viktigste
sakene som det offentlige behandler, da dette gjelder de barn og
unge som trenger hjelp mest av alle. Komiteen er derfor bekymret
for enhver enkeltsak som ikke får en forsvarlig behandling.
Komiteen viser til at forslagsstillerne
påpeker strukturelle grep som er ment å sikre flest mulig enkeltsaker
forsvarlig behandling. Det er utvilsomt at forebyggende arbeid og
tidlig innsats i mange tilfeller er det beste for barnet og familien.
Barnevernet har i de senere år fått en styrket fokus på slikt arbeid,
og har gjennomgått en satsing på kompetanse.
Komiteen viser videre til at
barnevernstjenester som hovedsak utføres av kommunene. Med et mangfold
av kommuner kan en slik desentralisert tjenesteytelsesmodell medføre
variasjon i barnevernets kvalitet. Komiteen mener at det er en
utfordring at ikke alle opplever forsvarlig behandling av enkeltsaker.
Komiteen merker seg at flere
av de konkrete forslagene sikter mot å heve kvaliteten på tjenestene
i de kommuner der den ikke er god nok. Eksempel på slike grep er
forslag én om at staten skal kunne gripe inn i enkeltkommuner, forslag
tre om bedre statlig gransking av det kommunale barnevernet, og
forslag fire om at rapportering skal skje på en sammenlignbar måte
for alle kommuner. Komiteen ser
også at det kan være hensiktsmessig å styrke barns rettigheter.
Komiteen viser til at statsråden
i sin uttalelse langt på vei deler forslagsstillernes beskrivelse
av utfordringene, spesielt med tanke på at det er problematisk hvis
det er forskjeller mellom ulike kommuner:
«Eg er samt med representantane
i at det ikkje kan avhenga av kvar i landet barnet bur om dei får
oppfylt sine rettar. Eg meiner og at det er viktig å setja i verk
tiltak overfor kommunar som bryt rettane til barn.»
Komiteen ser frem til at det
settes i verk tiltak overfor kommuner som ikke leverer forsvarlig
behandling av enkeltsaker.
Komiteens medlemmer
fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet viser til at det i Hurdalsplattformen
ble varslet at regjeringen vil legge frem en kvalitetsreform for
barnevernet. Disse
medlemmer viser til at regjeringen har gitt Barnevernsutvalget
utvidet mandat til å utgreie rettssikkerheten i alle deler av barnevernet.
Utvalget, som legger frem sin redegjørelse våren 2023, skal blant
annet vurdere behovet for en gjennomgang av enkeltsaker der det
har skjedd feil eller svikt, med tanke på læring.
Disse medlemmer viser også
til at regjeringen har satt ned et utvalg som skal greie ut institusjonsbarnevernet
og foreslå nødvendige endringer i tilbudet. Utvalget legger frem
sin rapport høsten 2023.
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
deler oppfatningen om at det ikke kan være hvor i landet barnet
bor som avgjør om barnet får oppfylt rettighetene sine, og deler
forslagsstillernes syn på at det er viktig å sette i verk tiltak
overfor kommuner som bryter barns rettigheter. Flertallet viser til statsrådens
svarbrev av 22. november 2022, og mener det er riktig og viktig
at sentrale aktører som Bufdir, Statens helsetilsyn og Statsforvalteren
har flere virkemidler for å gripe inn overfor kommuner som systematisk
bryter barns rettigheter. Flertallet mener at det viktigste
verktøyet for å avdekke svikt i kommunale tjenester er statlige
tilsyn. Flertallet mener
at hensikten med disse tilsynene er å styrke kvaliteten i barnevernstjenesten
og gi kommunene verktøy som setter dem i stand til å utføre dette
arbeidet. Flertallet mener
en ROBEK-liste hvor kommunale barnevernstjenester blir satt under
administrasjon, ikke vil virke kvalitetsforbedrende, men tvert imot
skape mistillit mellom barnevern og tilsynsmyndighet og svekke barnevernstjenestens
omdømme.
Flertallet viser til at Stortinget
gjennom behandlingen av statsbudsjettet for 2023 har vedtatt en
tiltakspakke på 25 mill. kroner for å øke kvaliteten i det kommunale
barnevernet. Disse midlene vil bli brukt på tiltak som styrking
av veiledningsteam, styrking av styring og ledelse i det kommunale
barnevernet og utvikling av et opplæringsprogram om internkontroll.
Flertallet viser til at Barnevernsutvalget,
som skal avgi sin utredning i mars 2023, har i sitt mandat å vurdere
tilsynsmyndighetens rolle i å ivareta rettssikkerheten, samt å se
på hvordan rettssikkerheten kan styrkes gjennom kontrollmekanismer.
Resultatet av dette arbeidet vil vise om det statlige virkemiddelapparatet
er tilstrekkelig for å kunne følge opp kommuner som systematisk
bryter barns rettigheter i barnevernssaker, og om det er behov for
ytterligere virkemidler eller tiltak. Flertallet forventer at hvis
Barnevernsutvalgets utredning viser dette behovet, vil regjeringen raskt
legge frem forslag til nye tiltak for Stortinget. Flertallet mener derfor at
forslag 1 er ivaretatt.
Komiteen viser
til at barn må få god og tilpasset informasjon om sine klagemuligheter.
Klageordninger er et viktig virkemiddel for å sikre barns rettssikkerhet.
Komiteen fremmer på denne bakgrunn
følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen iverksette et arbeid for å sikre barns nasjonale
klagemuligheter samt bedre informasjonen til barn og unge om retten
til å klage i enkeltsaker og de klagerettigheter som finnes.»
Komiteens flertall,
medlemmene fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at regjeringen allerede har besluttet å følge opp tilrådingen
i NOU 2017:12 Svikt og svik, og utarbeide et høringsnotat for å
etablere en faglig uavhengig undersøkelseskommisjon for saker som
gjelder vold, overgrep eller omsorgssvikt mot barn og ungdom. Flertallet vil
derfor avvente resultatet av regjeringens arbeid med oppfølgingen
av NOU 2017:12 Svikt og svik, før man vil vurdere å eventuelt utvide mandatet
til Statens undersøkelseskommisjon til også å gjelde gransking av
det kommunale barnevernet.
Flertallet viser til at det
er et lovpålagt krav at kommunestyret en gang i året gis en rapport
om tilstanden i barnevernstjenesten. Et hovedformål er å gi den øverste
politiske og administrative ledelsen i kommunen et tilstandsbilde
av barnevernstjenesten i kommunen, som gjør dem i stand til å ha
oversikt, gjøre prioriteringer og legge til rette for å gjøre tjenesten
enda bedre. Flertallet viser
til at Bufdir allerede har utarbeidet en rettleder for tilstandsrapporteringen.
Rettlederen beskriver betydningen av rapportering, innholdet i rapporten,
mal for rapportering og bruk av kommunemonitoren til rapporteringen. Flertallet er
enig med barne- og familieministeren i at rettlederen først og fremst
må gjøres bedre kjent i kommunene, og at det er en feil prioritering
å innføre ytterligere regulering nå. Flertallet ønsker å se hvordan
veilederen sikrer at tilstandsrapporteringen fungerer etter intensjonen,
før man gjør endringer. Flertallet forventer
at statsråden følger godt med på hvordan tilstandsrapporten følges opp
av kommunene og vurderer om det er behov for å gjøre endringer i
veilederen eller eventuelt behov for forskriftsfesting.
Flertallet viser til at høringsfristen
for NOU 2022:10 Inntektssystemet for kommunene var 22. desember
2022. Flertallet viser
til at de anbefalte forslagene fra utvalget og høringsuttalelsene
fra kommuner og andre vil utgjøre et viktig grunnlag for regjeringens videre
behandling av saken. Flertallet vil
derfor avvente utfallet av forslagene og høringsuttalelsene, men støtter
likevel forslag 5.
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre er enig med Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti i at et viktig verktøy
for å avdekke svikt i kommunale tjenester er statlige tilsyn, med
hensikt om å styrke kvaliteten i barneverntjenesten og gi kommunene
verktøy som setter dem i stand til å utføre dette arbeidet. Samtidig
ønsker disse medlemmer å
understreke at stadige tilsyn over flere år har avdekket mangler,
uten at tilsynene har fått sin tilsiktede effekt. Det er de berørte barna
som betaler prisen for dette.
Disse medlemmer viser til høringsinnspillet
fra SOS-barnebyer, og mener i likhet med høringsinstansen at en
av årsakene til at de gjentatte tilsynene ikke har resultert i ønskede
forbedringer, er den begrensede muligheten regjeringen har til å
gripe inn overfor kommuner som «over lang tid» ikke leverer forsvarlige
barnevernstjenester.
Disse medlemmer mener at det
er problematisk at staten ikke kan gripe inn i slike tilfeller,
med tanke på hvor inngripende og omfattende barnevernets mandat
til myndighetsutøvelse overfor familier er. Det er staten som har
delegert ansvaret for barnevernet til kommunene, og staten bør derfor
ha sanksjonsmuligheter hvis en kommune år etter år viser seg å være
ute av stand til å etterkomme tilsynenes anbefalinger.
Disse medlemmer viser videre
til at statsforvalteren allerede har et system som analyserer risiko
ved ulike barnevernstjenester. Dette systemet kan danne utgangspunktet
for hvilke kommuner staten kan gripe inn overfor. Jo alvorligere
svikten er, desto større bør statens muligheter for inngripen være.
Man kan tenke seg en glideskala av inngrepsmuligheter, fra varsler
og anbefalinger til pålegg. I særlig alvorlige situasjoner bør staten kunne
gripe direkte inn i barnevernets arbeid, for å sikre barns rettssikkerhet.
Disse medlemmer viser til at
Barneombudet i sitt høringsinnspill støtter at staten foretar en
utredning av hvilke virkemidler som kan iverksettes for å følge
opp kommuner som ikke leverer forsvarlige barneverntjenester, der
ROBEK er en av flere muligheter.
Disse medlemmer fremmer på
denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen utrede hvordan staten kan gripe inn overfor kommuner
som systematisk bryter barns rettigheter, eksempelvis etter modell
av ROBEK.»
Disse medlemmer ønsker
å utvide mandatet til Statens undersøkelseskommisjon for helse-
og omsorgstjenesten (Ukom), slik at de også får ansvar for granskning
av det kommunale barnevernet. En utvidelse av mandatet vil kunne
bidra til systematisk læring i barnevernet.
Disse medlemmer merker seg
med glede at regjeringen allerede har besluttet å følge opp tilrådingen
i NOU 2017:12 Svikt og svik, og utarbeide et høringsnotat for å
etablere en faglig uavhengig undersøkelseskommisjon som gjelder
vold, overgrep eller omsorgssvikt mot barn.
Etter disse medlemmers syn
bør en slik undersøkelseskommisjon, i likhet med Ukom, rapportere
årlig til Barne- og familiedepartementet om virksomhetens aktiviteter
og resultater. Alle barneverntjenester bør også underlegges en plikt
til å straks varsle undersøkelseskommisjonen om alvorlige hendelser.
Dette bør igjen utløse en plikt hos undersøkelseskommisjonen til så
raskt som mulig å avgjøre om det skal iverksettes undersøkelse.
Disse medlemmer mener en undersøkelseskommisjon
vil kunne bidra til læring og forebygging av alvorlige hendelser
ved å utrede hendelsesforløp, årsaksfaktorer og årsakssammenhenger
når alvorlige hendelser i barnevernet har funnet sted. Disse medlemmer viser
i den forbindelse til høringsinnspill fra Fellesorganisasjonen (FO),
som understreker viktigheten av å opprette en permanent kommisjon
som undersøker saker gjennom hele året, heller enn å opprette granskninger
i etterkant av flere enkeltsaker.
Disse medlemmer fremmer på
denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen utvide mandatet til Statens undersøkelseskommisjon
for helse- og omsorgstjenesten, slik at den også får ansvar for
granskning av det kommunale barnevernet.»
Disse medlemmer viser
til at det fra 2021 ble innført krav om at barnevernstjenestene
årlig skal rapportere til kommunestyret om tilstanden i barnevernstjenesten.
Rapporteringen skal gi politikere, ansatte i kommunen og befolkningen
innsikt i hvordan barnevernstjenesten jobber, og hvilke problemstillinger
tjenesten møter.
Disse medlemmer viser videre
til at Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet har laget en nettbasert veiledning
som skal medvirke til god kvalitet på rapportering. Det finnes imidlertid
ingen formelle krav til innholdet i rapporteringen.
Disse medlemmer mener at det
bør stilles enkelte krav til innholdet i rapporteringen, slik at
det blir lettere for politikere å sammenligne sin kommunes tjeneste
med andre kommuners. Dette vil kunne styrke kommuneledelsens muligheter
til å styre og kontrollere barnevernet. Å forskriftsfeste formålet
med tilstandsrapporteringen vil også kunne lette dette arbeidet.
Disse medlemmer viser til
høringsinnspill fra Fellesorganisasjonen (FO), som har gitt sin
støtte til at formålet med tilstandsrapporteringen forskriftsfestes. FO
støtter også at enkelte vesentlige punkter forskriftsfestes, og
har i sitt høringsinnspill kommet med konkrete anbefalinger, som
gjengis i det følgende:
«For det første
mener vi at barnevernleder selv bør møte i kommunestyret når tilstandsrapporten
skal legges frem. Vi har fått tilbakemeldinger om at der barnevernleder
selv møter i kommunestyret blir dialogen om barnevernet bedre. Dette
mener vi også er i tråd med intensjonen for tilstandsrapporteringen,
siden det er barnevernleder som i utgangspunktet har best innsikt
i tilstanden til barnevernet. Vi anbefaler derfor at det forskriftsfestes
at barnevernleder skal ha direkte dialog med kommunestyret om tilstandsrapporten.
Videre mener vi
en forskriftsfesting bør tydeliggjøre at stemmen til ansatte og
brukere må komme frem av tilstandsrapporteringen. Det er særlig
aktuelt etter at den tidligere forskriften om internkontroll i barnevernloven
ble erstattet av kommunelovens § 25-1. Denne reguleringen av internkontroll
hjemler verken involvering av ansatte eller har krav til medvirkning
fra barn og foreldre for å vurdere risikoområder og å utvikle kvaliteten
i tjenesten.
Når det gjelder
barn og familiers medvirkning må en tilstandsrapport inkludere informasjon
om hvordan barneverntjenesten arbeider for å ivareta barn og familiers
medvirkning og familienes erfaringer i møte med barneverntjenesten.
Vi mener derfor at det bør forskriftsfestet at kommunene er forpliktet
til å ta i bruk erfaringer fra barn og foreldre til forbedring av
barneverntjenesten i arbeidet med tilstandsrapporten.
De ansatte er barnevernets
viktigste ressurs. Vi anser at involvering av ansatte er avgjørende
for å identifisere utfordringer og mangler, samt for å utvikle og iverksette
hensiktsmessige tiltak. Det er avgjørende for at kommunestyret skal
kunne legge til rette for kvalitetsutvikling i barnevernet. Vi mener
derfor at ansatte skal involveres i tilstandsrapporteringen og anbefaler
at dette forskriftsfestes. Vi viser i den forbindelse til tidligere
forskrift om internkontroll etter barnevernlovens § 4d om å sørge
for at arbeidstakerne og oppdragstakerne medvirker slik at samlet
kunnskap og erfaring utnyttes.
FO understreker
at tilstandsrapporten må være noe annet enn en utskrift av barnevernsstatistikk.
Vi anbefaler derfor at rapporten tar utgangspunkt i kvalitative beskrivelser
av tjenesten og at dette suppleres med statistikk.»
Komiteens flertall, medlemmene fra
Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
viser til innspillene fra Fellesorganisasjonen (FO) som påpeker
at det er viktig at stemmene til de ansatte og brukerne kommer frem
i tilstandsrapporteringen. Flertallet støtter FO i at
medvirkningen fra de ansatte og fra barn og foreldre er avgjørende
for å sikre en god kvalitet i tjenesten, ved at man får med seg
erfaringsbasert kunnskap. Det er viktig at tilstandsrapproteringen
avdekker utfordringer med tjenesten, og ikke kun statistiske data
som i liten grad vil gi innspill om hvordan tjenesten fungerer og
dermed behov for tiltak. Flertallet forventer at medvirkning av
ansatte og brukere blir ivaretatt i tilstandsrapporteringen.
Komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre merker seg at Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er enige med barne- og
familieministeren i at veilederen først og fremst må gjøres bedre
kjent i kommunene, og at det er feil prioritering å innføre ytterligere
regulering nå. Disse
medlemmer er imidlertid av den formening at forskriftsfesting
vil innebære en kvalitetssikring av tilstandsrapporteringen som
en veileder ikke vil kunne gi. Disse medlemmer håper derfor
at regjeringen vil revurdere sitt standpunkt og lytte til de mange gode
innspillene fra FO.
Disse medlemmer fremmer på
denne bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen forskriftsfeste formålet med barnevernstjenestens
tilstandsrapportering, samt enkelte vesentlige punkter alle barnevernstjenester skal
rapportere om, og hvordan de skal rapportere.»
Disse medlemmer viser
til at regjeringen har satt ned to utvalg som skal resultere i to
NOU-er på feltet. Veien fra en offentlig utredning til ny politikk
er lang, men systemsvikten som er avdekket i Helsetilsynets rapport
og utfordringene mange medier har avdekket de siste månedene, trenger
løsninger tidligere enn dette.
Disse medlemmer mener det
ikke skal være hvor i landet barn bor som avgjør om de får oppfylt
sine rettigheter eller ikke. Med bakgrunn i dette mener disse medlemmer det
er mange grunner til å sette krav til minimumsbemanning i det kommunale
barnevernet for at en kommune skal få lov til å ha ansvaret for denne
tjenesten, uten å måtte samarbeide med andre kommuner. Man kan ikke
risikere at barn ikke får den tryggheten de har rett på bare fordi
de bor i en liten kommune, eller en kommune med lav bemanning.
Gjennom både ny
barnevernslov og barnevernsreformen har Stortinget besluttet å legge
en større del av ansvaret for barnevernet ut til kommunene. Dette handler
om ansvarliggjøring, økt fokus på forebygging og at man lokalt vil
være i stand til å sette inn riktige tiltak tidlig. Men dette betinger
at kommunene har god nok kapasitet og riktig kompetanse.
Disse medlemmer mener man
må vurdere om kommuner som har færre enn fem ansatte i barnevernet,
kan sikre en god nok tjeneste. Når barnevernstjenestene blir for
små, blir tjenesten veldig sårbar. Slutter en ansatt, forsvinner
mye kompetanse. Barnevernet risikerer å ikke få tatt tak i alle
bekymringsmeldingene tidlig nok, man har kanskje ikke nok kompetanse
til å vurdere disse, og man har ikke mulighet til å ha døgnbemanning.
Barnevernet er blant
de aller mest sårbare tjenestene i små kommuner. Der er det små
forhold, og det kan være en nabo som er den ene i kommunen som er
barnevernsansvarlig. Det blir vanskelig å ha riktig distanse når
det blir så tett og nært.
Disse medlemmer mener departementet
i sitt pågående arbeid med barnevernstjenesten bør vurdere om kommuner
som har færre enn fem ansatte, må pålegges å samarbeide med andre
kommuner om barnevernstjenesten for å kunne gi et godt nok tilbud.
De kommunene som har færre enn fem ansatte, kan få en frist for
å omorganisere tjenesten. Dersom de ikke klarer dette, må departementet
vurdere om de skal fratas tjenesten.
Disse medlemmer viser til
at oppgavene som skal utføres av det kommunale barnevernet, kan
være kompliserte og kostbare. De er like fullt nødvendige for å
realisere det enkelte barns rettigheter. Etter barnevernsreformen
har kommunene fått et mer helhetlig ansvar for barns oppvekst, men
også for finansieringen av tjenestene.
Disse medlemmer viser til
at det i dag i stor grad er delkostnadsnøkkelen for barnevern som
bestemmer hvor mye hver enkelt kommune får av økonomiske midler
til barnevern. I NOU 2022:10 Inntektssystemet for kommunene, står
det at dagens delkostnadsnøkkel for barnevern har «svært lav forklaringskraft»,
og at det derfor er ønskelig å finne kriterier som er bedre egnet
til å fange opp variasjonen mellom kommunene.
Disse medlemmer viser til
at flere studier har vist at barn som får hjelp fra barnevernet,
skiller seg systematisk fra befolkningen ellers. Barn og familier
som mottar hjelp fra barnevernet, kjennetegnes blant annet ved at
en større andel av barna bor med bare én av foreldrene, eller utenfor
sin biologiske familie. Foreldre som er i kontakt med barnevernet,
har ofte et lavere utdanningsnivå enn gjennomsnittet. En høy andel
av foreldrene mottar en form for offentlig stønad og har svak tilknytning
til arbeidslivet. Familiene har også ofte lavere husholdningsinntekt
enn gjennomsnittet. Gjennom regresjonsanalyser kan det undersøkes
om dette er faktorer som har sammenheng med utgiftsnivået til barnevern.
Disse medlemmer viser til
at det siden begynnelsen av 2000-tallet er diskutert hvordan man
kan fange opp forekomsten av rus- og psykiske lidelser i kommunene.
Bakgrunnen er blant annet et ønske om å undersøke om forekomsten
av rus- og psykiske lidelser påvirker kommunenes utgifter til for
eksempel barnevern. I rapporten «Rus og psykisk helse i inntektssystemet
for kommunene» fra 2017 har Senter for økonomisk forskning (SØF)
og Sintef anbefalt at data fra Norsk pasientregister (NPR) kan være
aktuelle å bruke i delkostnadsnøkkelen for barnevern.
Disse medlemmer viser til
at en delkostnadsnøkkel med svært lav forklaringskraft fører til
at den enkelte kommune ikke får økonomiske midler som svarer til
det faktiske behovet i kommunen, noe som igjen gjør det utfordrende
å drifte den kommunale barnevernstjenesten på en forsvarlig måte.
Komiteen fremmer
følgende forslag:
«Stortinget
ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag om forbedringer
i delkostnadsnøkkelen for barnevern, basert på anbefalingene i NOU 2022:10,
med mål om å gjøre den mer treffsikker.»