1.1 Innledning og oppsummering

Fiskerinæringen har stor betydning for norsk økonomi og verdiskaping, bosetting og arbeidsplasser langs hele kysten.

Fisken tilhører fellesskapet i Norge, og regjeringen vil sikre nasjonal råderett og kontroll over fiskeressursene til det beste for dagens og fremtidige generasjoner. I meldingen viser regjeringen til at den er opptatt av å sikre at kvotene fordeles på en forutsigbar og mer rettferdig måte som sikrer bredde og mangfold i fiskeflåten og flere helårige arbeidsplasser i lokalsamfunn langs hele kysten.

Kvotesystemet regulerer fordeling av kvotegrunnlaget på ulike fartøygrupper og fartøy. Kvotesystemet er derfor statens viktigste virkemiddel for hvordan fiskeriressursene utnyttes og fordeles.

Regjeringen peker i meldingen på at den vil forsterke og fornye distriktspolitikken. For regjeringen står det sentralt å ivareta de distriktspolitiske målsettingene i fiskerilovgivningen om arbeidsplasser, aktivitet og bosetting i kystsamfunn. Det vil regjeringen blant annet sikre ved at havressurslova, fiskesalgslagsloven og deltakerloven ligger fast og forblir viktige pilarer i norsk fiskeripolitikk. Tiltakene i meldingen skal bidra til å opprettholde en størrelsesmessig variert, fiskereid og bærekraftig fiskeflåte.

Fiskerinæringen må forholde seg til mange usikre faktorer. Tilgjengelige ressurser er stadig i endring, og kvotene varierer fra år til år. Regjeringen viser i meldingen til at den er opptatt av å gi fiskerinæringen så gode og forutsigbare rammebetingelser som mulig for at næringen skal kunne utvikle seg videre.

1.1.1 En mer rettferdig fordeling av fiskeressursene

I meldingen peker regjeringen på at den ønsker å legge til rette for en mer rettferdig og forutsigbar kvotefordeling. Regjeringen foreslår derfor i meldingen flere ulike tiltak som til sammen vil styrke kvotegrunnlaget for den minste flåten.

Det foreslås blant annet å gjeninnføre trålstigen for å fordele torskekvoten nord for 62 grader nord og sildestigen for å fordele kvoten på norsk vårgytende sild (nvg-sild). Det vises til meldingens kapittel 7 og 8.

Trålstigen og sildestigen er modeller for fordeling, der andelen til ulike grupper varierer med størrelsen på norske kvoter. Ved høyere kvotenivå av torsk i nord får for eksempel trålgruppen en høyere andel av totalkvoten, med lavere kvotenivå får fartøy som fisker med konvensjonelle redskap en høyere andel. Trålstigen og sildestigen ble etter vedtak i Stortinget erstattet fra 2021 med faste prosentsatser i fordelingen av norsk kvote. Regjeringen foreslår i meldingen å reversere denne beslutningen, ved å gjeninnføre trålstigen i lukkede torskefiskerier og sildestigen.

Det er åpne grupper i flere fiskerier. Regjeringen peker i meldingen på at dette gir mulighet for gode inntekter fra fiske også for fiskere som ikke har investert i tillatelse til å fiske i de lukkede gruppene. Åpen gruppe er også en viktig rekrutteringsarena. Åpen gruppes fiske etter torsk er 6,12 pst. av nasjonal kvote. I meldingen gir regjeringen uttrykk for at den mener det er riktig at hele flåten bør bidra til den kvotemessige finansieringen av åpen gruppe. Regjeringen foreslår derfor i meldingen at kvoten til åpen gruppe i fisket etter torsk nord for 62 grader nord trekkes fra toppen som en avsetning, før kvoten fordeles mellom trålgruppen og fartøy som fisker med konvensjonelle redskap. Det vil føre til at fartøy som fisker med konvensjonelle redskap, får styrket sitt kvotegrunnlag i forhold til trålgruppen. Det vises til kapittel 7 i meldingen.

Den såkalte finnmarksmodellen har siden 2007 blitt lagt til grunn for kvotefordelingen i lukket gruppe i kystfisket etter torsk nord for 62 grader nord. Siden 2007 og frem til i dag har det skjedd mindre endringer i denne kvotefordelingen. I lukket gruppe i kystfisket etter torsk nord for 62 grader, er kvoten til gruppen under 11 meter redusert med 1,89 pst. Regjeringen foreslår i meldingen å styrke kvotegrunnlaget til lukket gruppe under 11 meter hjemmelslengde med 2 pst. fra lukket konvensjonell gruppe (lukket gruppe i kystfiskeflåten og den konvensjonelle havfiskeflåten). Dette vil bidra til å trygge mangfoldet og bredden i kystfiskeflåten.

1.1.2 Sammenslåingsordning for den minste kystflåten

I meldingen peker regjeringen på at den vil sikre at den minste fartøygruppen i kystfiskeflåten (hjemmelslengde under 11 meter) fortsatt skal ha en spesiell rolle i kvotesystemet for å ivareta bosetting, bearbeiding og sysselsetting i kystdistriktene. Kvotesystemet er det avgjørende verktøyet for å gjøre dette mulig.

Denne fartøygruppen har ikke hatt tilgang til strukturkvoteordningen, men fartøyeierne har kunnet benytte midlertidige samfiskeordninger som tillater at to kvoter av torsk, hyse og sei nord for 62 grader nord blir fisket med ett fartøy. Stortinget har besluttet at samfiske mellom to fartøy med samme eier skal avvikles fra 2026.

For å gi den minste kystflåten gode rammevilkår som gir lønnsom utvikling, forutsigbarhet, fornying og gode inntektsmuligheter også for mannskap på to, foreslår regjeringen i kapittel 6 i meldingen at det innføres en sammenslåingsordning som tillater at eiere av to fartøy, kan slå sammen kvotegrunnlaget for to fartøy i fisket etter torsk, sei og hyse i nord og fiske den samlede kvoten på ett fartøy. Det sammenslåtte kvotegrunnlaget kan senere splittes opp og tilbakeføres til to fartøy i henhold til de opprinnelige fartøyenes identifikasjonsnummer. Dette er et tiltak som gir denne flåtegruppen gode rammevilkår og muligheter for økt produktivitetsvekst, og som legger til rette for bedret økonomi og sikkerhet.

Regjeringen peker i meldingen på at den er opptatt av at sammenslåingsordningen ikke skal føre til at for mange fartøy for raskt tas ut av fiske. Regjeringen vil derfor utarbeide nærmere bestemmelser og krav til gjenværende og uttatt fartøy etter at Stortinget har vedtatt ordningen. Et slikt krav kan være et aktivitetskrav om fiske på andre arter enn torsk for å kunne benytte ordningen. Både hensynet til mulig økonomisk utvikling og medvirkning til å sikre sysselsetting og bosetning i kystsamfunnene skal være styrende for dette arbeidet.

Regjeringen viser i meldingen til at den mener en slik sammenslåingsordning vil imøtekomme den minste kystflåtens behov for gode og stabile rammebetingelser. Det vil imidlertid være uheldig dersom det over tid legges press på å utvide sammenslåingsordningen til at mer enn to kvoter skal kunne samles på ett fartøy.

1.1.3 Oppfølging av Riksrevisjonens rapport

Riksrevisjonen offentliggjorde 28. april 2020 en rapport om undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket i perioden 2004–2018. Riksrevisjonens rapport ble behandlet av Stortinget høsten 2020. Regjeringen er opptatt av at Stortingets anmodningsvedtak og Riksrevisjonens anbefalinger skal følges opp i denne meldingen.

Riksrevisjonen påpeker i rapporten at endringene i kvotesystemet har bidratt til økt lønnsomhet i fiskeflåten, men mener også at etablerte fiskeripolitiske prinsipper er blitt utfordret på flere områder. Regjeringen peker i meldingen på at flere av regjeringens forslag ivaretar Riksrevisjonen anbefaling om tiltak for å opprettholde den minste kystflåtens betydning for kystsamfunnene. Det vises til forslaget om at sjarkflåten (lukket gruppe med hjemmelslengde under 11 meter) styrkes med 2 pst. av konvensjonell gruppes torskekvote. Åpen gruppe sikres bedre ved at den tilgodeses med en egen avsetning som tas fra nasjonal kvote i stedet for å inngå i konvensjonell gruppe i trålstigen, og konvensjonell gruppe styrkes ved at trålstigen gjeninnføres uten at åpen gruppe spiser av konvensjonell gruppes andel. Innføring av en sammenslåingsordning i stedet for samfiskeordningen i fisket etter torsk, hyse og sei nord for 62 grader vil også bidra til å styrke sjarkflåten.

Riksrevisjonen anbefaler også i rapporten at det bør vurderes tiltak for å begrense eierkonsentrasjonen i kystflåten, noe regjeringen har fulgt opp gjennom forslaget om å innføre eierkonsentrasjonsbegrensninger i kystfiskeflåten.

Riksrevisjonen mener videre at flere endringer i kvotesystemet ikke er tilstrekkelig konsekvensutredet. Regjeringen peker i meldingen på at den vil sørge for at endringer i kvotesystemet blir grundig konsekvensutredet i tråd med kravene som stilles for dette.

Riksrevisjonens rapport påpeker også at økte kvotepriser har gjort det vanskeligere å rekruttere nye fiskere. Riksrevisjonen anbefaler derfor departementet å «registrere og offentliggjøre utviklingen i kvoteprisene, og å gjennomføre tiltak som bedrer rekrutteringen til fiskeryrket». Regjeringen foreslår i kapittel 3 i meldingen å nedsette en arbeidsgruppe som skal vurdere og komme med forslag om det bør opprettes en ordning for å registrere og offentliggjøre utviklingen av kvotepriser.

1.1.4 Avklaring av fordeling av strukturgevinsten

Strukturordninger i fiskeflåten har vært et sentralt virkemiddel for å tilpasse fiskeflåten til ressursgrunnlaget og slik sikre lønnsomhet for fiskerne og bærekraftig forvaltning av norske fiskeressurser. De to strukturkvoteordningene for kyst- og havfiskeflåten legger til rette for at fartøy kan øke kvotegrunnlaget gjennom tildeling av strukturkvoter samtidig som et annet fartøy tas ut av fiske og oppgir hele kvotegrunnlaget. Det gjelder en tidsbegrensning i begge strukturkvoteordningene som innebærer at de årlige strukturkvotene ikke kan retildeles i mer enn 20 eller 25 år.

Strukturkvoter utgjør rundt halvparten av kvotegrunnlaget i de fem viktigste fiskeriene. De første strukturkvotene vil utløpe i 2027. Det vil si at tidsbegrensningen vil utløpe for første gang for deler av strukturkvotegrunnlaget fra slutten av 2026, og at strukturgevinst da vil komme til fordeling fra 2027. Strukturgevinst brukes som en samlebetegnelse på kvotegrunnlag som fordeles som en følge av avkorting av kvote ved ordinær strukturering eller som en følge av at tidsbegrensningene i strukturkvoteordningene utløper.

Regjeringen viser i meldingen til at den vil sikre en forutsigbar strukturpolitikk, og det er derfor avgjørende at fordelingen av strukturgevinst avklares nå. Regjeringen har lyttet til næringen og valgt en løsning som kan skape ro og forutsigbarhet. Regjeringen foreslår derfor en modell der strukturgevinsten som oppstår når tidsbegrensede strukturkvoter utløper, skal fordeles med full effekt til grunnkvoter, og halv effekt til gjenværende strukturkvoter (modell X). Regjeringen mener at dette er i tråd med premissene som ble lagt til grunn da någjeldende tidsbegrensning ble innført i 2007. Det vises til kapittel 5 i meldingen.

1.1.5 Forutsigbar gruppeinndeling

For regjeringen er det viktig at bredden og mangfoldet i kystfiskeflåten trygges. Dette skal blant annet skje basert på tilstrekkelig kvotegrunnlag for både de små, mellomstore og store fiskefartøyene.

Regjeringen foreslår i meldingens kapittel 4 å videreføre gjeldende gruppeinndeling av kvotegrunnlaget i kystfiskeflåten i fire hjemmelslengdegrupper, henholdsvis under 11 meter (13 meter for makrell), 11–15 meter, 15–21 meter og over 21 meter. En videreføring av dagens gruppeinndeling etter hjemmelslengde vil gi aktørene større forutsigbarhet for framtidig drift og dessuten spare forvaltning og næring for betydelig usikkerhet knyttet til en eventuell overgang til ny gruppeinndeling. Denne gruppeinndelingen legges til grunn både ved den årlige kvotefastsettelsen og i strukturkvoteordningen for kystfiskeflåten.

I meldingen viser regjeringen til at den vil se nærmere på de faktiske størrelsesbegrensningene som gjelder for kystfiskefartøy med kvotegrunnlag innenfor de ulike hjemmelslengdegruppene. På den ene siden er det viktig at fartøy har en faktisk størrelse som står i forhold til kvotegrunnlaget. Samtidig skal flåten gis en viss fleksibilitet til å utvikle seg og tilpasse seg ny teknologi, både ut fra økonomiske grunner og av hensyn til klima, og for å sikre at råstoffet blir tatt hånd om på en god måte som kan tilrettelegge for bearbeiding. Regjeringen foreslår derfor at det skal nedsettes en arbeidsgruppe som skal vurdere lasteromsbegrensninger og hvordan legge til rette for en fartøyutforming med redusert klimaavtrykk, og som bedre kan sikre ivaretakelse av råstoffet.

Regjeringen peker i meldingen på at den ønsker å beholde ringnot og pelagisk trål, samt torsketrål og seitrål som selvstendige grupper i havfiskeflåten.

1.1.6 Økt bearbeiding i sjømatindustrien

I meldingen peker regjeringen på at den vil sikre en variert, fiskereid og bærekraftig fiskeflåte som bidrar til at fisken gir økt aktivitet, større verdiskaping og flere helårlige arbeidsplasser i lokalsamfunn langs hele kysten. Det er et mål for regjeringen å øke bearbeidingen av sjømat i Norge, og å sikre at fangst- og landingsmønsteret fra fiskeflåten i størst mulig grad tar hensyn til industriens behov for stabil tilgang på råstoff. Det vises til kapittel 9 i meldingen.

Kvotesystemet påvirker fiskeflåtens landingsmønster, som er startpunktet for resten av verdikjeden. Kvotesystemet kan også påvirke råstoffkvaliteten. Innretningen av kvotesystemet har dermed innvirkning på sjømatindustriens muligheter til å drive med lønnsom bearbeiding av sjømat og til å skape helårige og trygge arbeidsplasser. Det er derfor naturlig at meldingen også omtaler regjeringens oppfølging av Ekspertutvalget for grønn verdiskaping og økt bearbeiding i sjømatindustrien (Bearbeidingsutvalget) som leverte sin rapport 8. mars 2022.

Bearbeidingsutvalget foreslo 32 tiltak for grønn omstilling og økt bearbeiding av bærekraftige sjømatprodukter i Norge. Tiltakene spenner over hele sjømatverdikjeden, fra fangstleddet, gjennom førstehåndsomsetning, til utdanning, innovasjon, markedsføring og eksport. Seks av tiltakene kan knyttes til kvotesystemet.

I meldingen vurderes utvalgets forslag til tiltak som kan knyttes til kvotesystemet. Meldingen følger også opp enkelte av utvalgets forslag til tiltak om førstehåndsomsetningen av fisk. Det legges blant annet opp til å vurdere endringer i ferskfiskordningen og å anmode fiskesalgslagene om å sørge for mer konkurranse om råstoffet på markedsplassen. Regjeringen vil også at det gjennomføres en etterkontroll av fiskesalslagslova for å vurdere om loven praktiseres i tråd med formålet, jf. meldingens pkt. 9.5.3.

1.1.7 Grønn omstilling i fiskeflåten

Norsk villfanget fisk har et lavt klimaavtrykk sammenlignet med andre animalske proteinkilder. Samtidig må utslippene fra fiskeflåten som fra annen innenriks sjøfart reduseres i årene fremover om en skal nå regjeringens ambisiøse mål om å halvere utslippene innen 2030. Den generelle teknologiutviklingen bidrar også til mer energieffektive fiskefartøy gjennom blant annet forbedret motordrift/propellbruk, fartøyutforming og kombinasjonsdrift mellom batteri og marin diesel.

Fiskeflåten har per i dag få reelle muligheter til rask grønn omstilling, men regjeringen vil sikre ordninger som legger til rette for grønn omstilling av fiskeflåten samt videreføre kompensasjonsordningen for CO₂-avgiften i fiskeflåten.

Regjeringen foreslår i meldingen at det skal nedsettes en arbeidsgruppe som blant annet skal vurdere hvordan det kan legges til rette for en fartøyutforming med lavere klimaavtrykk, jf. kapittel 4.

1.1.8 Styrket vern av kysttorsk og havdeling

I 2023 er det innført tiltak for å styrke vern av kysttorsk og havdeling for alle fartøy over 21 meter etter torsk, hyse og sei med konvensjonelle redskaper nord for 62° N. Målet er å få ned beskatningen av kysttorsk, og samtidig bidra til å redusere areal- og redskapskonflikter mellom fartøygruppene ved at de større fartøyene må fiske lengre ut fra kysten. Dette innebærer også at den mindre kystflåten prioriteres i kystnære områder. Samtidig er det tatt hensyn til landindustriens behov for god tilgang på råstoff. Regjeringen viser i meldingen til at dette må ses i sammenheng med andre tiltak som foreslås i denne meldingen for mer rettferdig fordeling og å trygge bosetning og aktivitet i kystsamfunnene. Det innføres ytterligere tiltak for kysttorsk i 2024 og 2025, som tar sikte på å forbedre bærekraften og langtidsutbyttet av bestanden.

1.1.9 Ressursrente i fiskeriene

Fisken i havet er i utgangspunktet en knapp ressurs som hører til felleskapet, som fiskeren høster på felleskapets vegne. Det er en potensiell og realisert grunnrente i fiskeriene. Grunnrenten er den ekstra avkastningen som kan oppstå ved utnyttelse av begrensede naturressurser. Noe av denne grunnrenten tas ut i form av et omfattende reguleringsregime og noe gjennom eksisterende avgifter på førstehåndsomsetningen. Kvotesystemet har imidlertid blitt effektivisert, særlig som følge av strukturtilpassingen som har skjedd. Mye av disse effektiviseringsgevinstene er reflektert i økte kvoteverdier. Regjeringen peker i meldingen på at konsekvensen av at ressursrenten ikke beskattes derfor er at denne kapitaliseres gjennom kvotepris på fisketillatelser. Noe av grunnrenten forsvinner ut av sektoren med aktører som selger seg ut, samtidig som gjelden i de gjenværende fiskeriselskapene øker. Regjeringen foreslår at hensynet til kystsamfunnene tilsier at verdiskapingen i størst mulig grad bør forbli i næringen og i kystsamfunnene. Dette kan ses på som samfunnets investering i en videre utvikling av distriktene og næringslivet langs kysten. Regjeringen mener at det er viktig at ressursrenten kommer lokalsamfunnene til gode. På den bakgrunn vil regjeringen i dagens situasjon ikke foreslå å innføre ressursrenteskatt, jf. kapittel 10 i meldingen.

1.2 Kvotesystemet

Kvotesystemet består av flere reguleringer som til sammen setter rammene for hvordan fiskeriressursene kan utnyttes og fordeles. Kvotesystemet påvirker fiskeflåtens landingsmønster, som er startpunktet for resten av verdikjeden.

Kvotesystemet omfatter her et system for både tilgang til og regulering av fisket. Det består av regler om hvem som kan delta i fiske, fastsatt i eller med hjemmel i deltakerloven. Det inneholder videre regler om fordeling av totalkvoten innad i fiskeflåten, gjennom regler fastsatt i eller med hjemmel i havressurslova.

Kvotesystemet er utviklet over tid og i møte med ulike utfordringer norske fiskerier har stått overfor. Fisket har alltid hatt en rolle som samfunnsbærer langs kysten, og et viktig prinsipp i norsk forvaltning har vært at fiskefartøyene skal ha aktive fiskere som majoritetseiere.

Fisket ble først regulert med kvoter i havfiskeflåten, og senere også i kystflåten. Både for næringen og forvaltningen har det vært viktig at fordelingen av fornybare ressurser skulle være bærekraftig og oppleves som legitim og rettferdig. For å sikre en bærekraftig forvaltning av de fornybare fiskeressursene i Norge har det over tid blitt utviklet et tett samarbeid mellom forskning, næring og forvaltning, blant annet gjennom årlige høringsmøter om reguleringer av fisket. Norge tar også en aktiv rolle i internasjonalt havsamarbeid, både når det gjelder utviklingen av internasjonalt regelverk og i forvaltningen av fiskeri og havmiljø.

Overkapasitet i fiskeflåten og svak økonomi i næringen brakte også etter hvert en erkjennelse av at fangstkapasiteten måtte stå i forhold til ressursgrunnlaget. Kvotesystemet har derfor også fått mekanismer for å ivareta lønnsomheten i næringen, eksempelvis gjennom sammenslåingsordninger, enhetskvoteordningen og etter hvert dagens strukturkvoteordninger. I utformingen av slike strukturvirkemidler har det vært viktig å ivareta en flåtestruktur som er størrelsesmessig, geografisk og driftsmessig variert.

1.2.1 Kvotesystemets lovgrunnlag

Havressurslova og deltakerloven er de sentrale lovene for reguleringen av norske fiskerier. Havressurslova skal sikre ansvarlig, helhetlig ressursforvaltning, og tar derfor opp i seg viktige elementer som føre var-prinsippet og økosystembasert forvaltning. Loven har bidratt til en mer helhetlig forvaltning av alle viltlevende marine ressurser. Havressurslova er en vid fullmaktslov som gir hjemler for kvotefastsettelse og fordeling av kvoter mellom fartøygrupper, regulering av utøvelsen av fiske og øvrig høsting av viltlevende marine ressurser, verne- og bevaringstiltak samt kontroll og sanksjonering ved brudd på fiskerilovgivningen.

Havressurslova § 2 fastslår at: «(…) dei viltlevande marine ressursane ligg til fellesskapet i Noreg». Fiskeressursene er med andre ord verken gjenstand for privat eller statlig eiendomsrett. Samtidig følger det av både deltakerloven og havressurslova at staten har rett til og ansvar for å forvalte disse ressursene på fellesskapets vegne. Forvaltningen skal støtte opp om formålene i fiskerilovgivningen.

Adgangen til fiske i sjøen er i utgangspunktet en allemannsrett som er modifisert i betydelig utstrekning i fiskerilovgivningen. Adgangen til å drive ervervsmessig fiske er regulert i deltakerloven som stiller en rekke krav til hvem som kan delta i fiske som eier av fiskefartøy.

Gjennom regler fastsatt i og med hjemmel i deltakerloven er adgangen til å delta i de sentrale fiskeriene ytterligere begrenset. Det er denne type adgangsbegrensninger som skaper en lukket gruppe og dermed legger grunnlaget for at selve adgangen til å delta i en slik gruppe får en økonomisk verdi. Denne verdien, ut over fartøyets tekniske verdi, kan beregnes på fartøyeierens hånd, og kan realiseres for eksempel når et fartøy selges for fortsatt drift, uavhengig av om kjøperens siktemål er å drive fartøyet videre i fiske eller ta fartøyet permanent ut av fiske gjennom en strukturkvoteordning.

Adgangen til å delta i ulike fiskerier har blitt og blir gitt vederlagsfritt fra statens side. Ved lukkingen av norske fiskerier har tillatelse til å delta fordelt fartøyene basert på tidligere aktivitet i fisket.

Med færre og mer effektive aktører, stabilt høye kvoter og økte priser har verdien av denne adgangen økt betraktelig. Mulighet for å samle et større kvotegrunnlag på samme båt har også bidratt til å øke kvoteverdiene.

Det at det betales et vederlag for kvoteverdien ved kjøp av et fiskefartøy som skal drives videre, endrer ikke tillatelsenes rettslige status. Vederlaget mellom de private partene gir ikke et nytt innhold i tillatelsen, den er det myndighetene som tildeler etter en vurdering av om søkeren (kjøperen) fyller de krav som gjelder i det enkelte tilfellet. Disse tillatelsene har et definert innhold, som følger særlig av hjemmelsloven, aktuelle forskrifter og de vilkår som måtte være fastsatt i det enkelte vedtak. Dette innholdet kan også endres, enten i samsvar med hjemmelsloven som den er i dag, eller slik den til enhver tid måtte være som følge av lovendringer. Dette følger av at virksomheten er basert på, og avhengig av, offentlige tillatelser og årlige forskrifter om kvotefastsettelse og fordeling.

De enkeltpersoner eller foretak som eier fiskefartøy, og som har adgang til å delta i fiske på ulike fiskebestander, har dermed ingen juridisk eiendomsrett til fiskeressursene, heller ikke i form av noen ideell andel.

Dette kvotesystemet bygger på næringskomiteens uttalelse i Innst. S. nr. 93 (1998–99) kapittel 2.2 om at «(f)isken er ein nasjonal fellesressurs som skal forvaltast og utnyttast til beste for samfunna langs kysten». I Innst. O. nr. 38 (1998–99) til deltakerloven ble dette utdypet i kapittel 2.3, hvor det heter følgende:

«Komiteen vil påpeke at fiskeressursene tilhører det norske folk, i fellesskap. Det er derfor i utgangspunktet ingen enkeltpersoner eller enkeltselskaper som kan gis evigvarende eksklusive rettigheter til vederlagsfritt å høste av (og tjene på) disse ressursene, mens andre stenges ute fra å delta i fisket. Komiteen erkjenner samtidig behovet for å begrense ressursuttaket av hensyn til en langsiktig og bærekraftig utnytting av ressursene i havet. Komiteen mener derfor at deltakerloven er viktig i forhold til å regulere deltakelsen i fisket og derved den samlede kapasitet i fiskeflåten.»

Havressurslova § 1 angir at formålet med loven er «å sikre ei berekraftig og samfunnsøkonomisk lønsam forvaltning av dei viltlevande marine ressursene (…), og å medverke til å sikre sysselsetjing og busetjing i kystsamfunna».

Deltakerloven § 1 har et liknende innhold og sier at formålet er å tilpasse fiskeflåtens fangstkapasitet til ressursgrunnlaget for å sikre en rasjonell og bærekraftig utnyttelse av de marine ressurser, å øke lønnsomheten og verdiskapingen i næringen og gjennom dette trygge bosetting og arbeidsplasser i kystdistriktene, og å legge til rette for at høstingen av de marine ressurser fortsatt skal komme kystbefolkningen til gode. Det er også et grunnleggende hensyn at «forvaltningstiltak er med og sikrar det materielle grunnlaget for samisk kultur», jf. havressurslova § 7 annet ledd.

1.2.2 Kvotemelding 1

1.2.3 Lov- og forskriftsendringer

Etter at kvotemelding 1 var behandlet i Stortinget, la regjeringen Solberg fram Prop. 137 L (2019–2020) Lov om endringar i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet). Formålet var å følge opp de forslagene som Stortinget hadde sluttet seg til under behandlingen av kvotemelding 1, og som krevde lovendring. De sentrale tiltakene i lovproposisjonen var innføring av felles fiskeritillatelser til erstatning for dagens spesielle tillatelser (konsesjoner) og årlige adgangsbegrensninger, innføring av faste kvotefaktorer og innføring av en kvoteutvekslingsordning for inn- og utleie av kvoter innenfor et kvoteår.

Regjeringens lovforslag ble behandlet av Stortinget i februar 2021 og vedtatt som lov 5. mars 2021 nr. 7 om endringar i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet). De delene av loven som gjelder oppfølging av kvotemelding 1, er foreløpig ikke satt i kraft, i påvente av stortingsbehandlingen av den nye stortingsmeldingen og eventuelle nødvendige justeringer i regelverket som følge av dette.

Flere av forslagene i kvotemelding 1 som Stortinget sluttet seg til, forutsatte forskriftsendringer. Noen av disse forskriftsendringene er allerede vedtatt og satt i kraft, som for eksempel opphevelsen av kondemneringskravet i strukturkvoteordningene, og innføring av 10 pst. avkorting ved strukturering i alle strukturgrupper i både kyst- og havfiskeflåten.

De fleste forskriftsendringene må imidlertid avvente både stortingsbehandlingen av den nye kvotemeldingen og ikrafttredelsen av lov 5. mars 2021 nr. 7 om endringar i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet). En stor andel av disse potensielle forskriftsendringene ble behandlet i Fiskeridirektoratets høring 12. oktober 2021 av ny forskrift om fiskeritillatelser og kvotefaktorer. Departementet ser det nå som naturlig å avvente behandlingen av forslagene i Fiskeridirektoratets høring til etter at Stortinget har ferdigbehandlet den nye kvotemeldingen, og eventuelt deretter foreta en fornyet høring, jf. pkt. 2.3 i meldingen.

Etter at Stortinget har behandlet regjeringens melding, vil departementet også måtte ta stilling til om, og eventuelt i hvilken utstrekning, det er behov for endringer i lov 5. mars 2021 nr. 7 om endringer i deltakerloven og havressurslova (endringar i kvotesystemet), eller andre lovendringer, for å følge opp Stortingets vedtak.

Regjeringen tar i meldingen sikte på at eventuelle forslag til lovendringer vil bli sendt på høring etter stortingsbehandlingen for å gjøre det enklere for høringsinstansene å vurdere lovforslagene. Regjeringen mener dette vil imøtekomme den kritikken flere høringsinstanser rettet mot den forrige regjeringen da den sendte lovforslagene på høring før Stortinget hadde behandlet kvotemelding 1, jf. Prop. 137 L (2019–2020) kapittel 3.3.

1.2.4 Konsultasjoner med Sametinget

I forbindelse med regjeringens arbeid med ny kvotemelding ble det etablert en referansegruppe som hadde tre møter våren 2022. Sametinget deltok i denne referansegruppen.

Sametinget har vært høringsinstans for høringene som er gjennomført av departementet i forbindelse med kvotemeldingen og har gitt høringssvar i disse. Sametinget har også levert høringssvar til Bearbeidingsutvalgets rapport om sjømatindustrien.

I tillegg har departementet gjennomført to konsultasjoner med Sametinget. Den første ble gjennomført 20. mars 2023 og den andre 13. november 2023. I konsultasjonen i mars ble det tatt utgangspunkt i temaene i de høringene som var gjennomført og Sametinget fikk fremmet sitt syn på dette. Selv om Sametinget leverte skriftlige høringssvar var det et ønske fra departementet å ha dialog med Sametinget om temaene som er omfattet i kvotemeldingen for å få klarhet i hvilke saker som er av særlig betydning for Sametinget. Det ble ikke konkludert på noen saker i dette møtet.

I forkant av konsultasjonen 13. november 2023 ble Sametinget forelagt utdrag fra meldingen og regjeringens forslag til tiltak.

I konsultasjonene var det enighet mellom partene om at gruppeinndeling etter fartøyenes hjemmelslengde burde opprettholdes, og at det skal nedsettes en arbeidsgruppe som skal se på mulighetene for andre størrelseskriterier, for eksempel tonnasje eller lasteromsvolum. Det var også enighet om at kvotetakene i de ulike fartøygruppene ikke skal økes.

Sametinget støtter forslaget om at åpen gruppe skal trekkes fra toppen, og at trålstigen bør gjeninnføres for å tilgodese kystflåten ved lave kvoter.

Partene var enige om at det ikke er ønskelig med en ytterligere eierkonsentrasjon i kystfiskeflåten.

Når det gjelder fordeling av strukturgevinst, foreslår regjeringen at dette skal skje basert på modell X. Sametingets standpunkt er at fordelingen må skje etter modell 2.

I regjeringens melding foreslås det å videreføre en avsetning på 0,9 pst. av kvoten på torsk nord for 62 grader nord til kystfiskeordningen, men at kvoten ikke skal være mindre enn 3 000 tonn. I konsultasjonene var det enighet mellom partene om at kystfiskeordningen skal være en avsetning på minimum 3 000 tonn.

Sametinget støtter at det innføres en sammenslåingsordning når samfiske med seg selv avvikles. Sametinget er opptatt av at det må velges en modell som sikrer at det ikke tas ut av drift flere båter enn nødvendig, og at ikke antall fiskere reduseres, men at ordningen skal bidra til å sikre rekruttering i fartøygruppen som berøres.

I forbindelse med konsultasjonene med departementet viste Sametinget ellers til Sannhets- og forsoningskommisjonens rapport som ble overlevert Stortinget 1. juni 2023, og kommisjonens forslag til tiltak. Kommisjonen viser blant annet til NOU 2007:13 Den nye sameretten, og til NOU 2008:5 Retten til fiske i havet utenfor Finnmark, og oppfordrer til at forslagene i disse utredningene følges opp.

1.3 Riksrevisjonen

Riksrevisjonen offentliggjorde 28. april 2020 en rapport om sin undersøkelse av kvotesystemet i kyst- og havfisket i perioden 2004–2018. Undersøkelsen inneholder en bred gjennomgang av utviklingen i kvote- og tillatelsessystemet i perioden. Undersøkelsen tar utgangspunkt i formålsparagrafene i deltakerloven og havressurslova hvor fiskeripolitikkens tre hovedmålsettinger framgår: en bærekraftig forvaltning av ressursene, samfunnsøkonomisk lønnsomhet, samt sysselsetting og bosetting i kystsamfunnene.