1.1 Økende bekymring for situasjonen i fengslene

1.1.1 Særskilt melding 2019

I perioden 2014–2018 gjennomførte Sivilombudet 20 besøk til høysikkerhetsfengsler. Besøkene ble gjort på grunnlag av Sivilombudets mandat om å forebygge tortur og umenneskelig behandling. Et gjennomgående funn fra disse besøkene var at mange innsatte satt isolert på egen celle. På bakgrunn av de alvorlige funnene oversendte ombudet Særskilt melding om isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler til Stortinget i juni 2019 (heretter Særskilt melding 2019).

Særskilt melding 2019 beskrev utfordringer som gjaldt innsatte som var isolert etter beslutning fra retten eller fengselet, og mangler i hvordan disse ble fulgt opp. Videre beskrev meldingen forhold som førte til at innsatte ble innelåst alene på cellen store deler av døgnet uten en beslutning fra retten eller fengselet (faktisk isolasjon). På bakgrunn av risikoen for skade som isolasjon fra andre mennesker utgjør, ble det i meldingen understreket at det er de faktiske forholdene og ikke det rettslige grunnlaget som avgjør hvor stor påkjenningen og helserisikoen er for innsatte.

Meldingen kritiserte også mangel på pålitelig oversikt over bruk av isolasjon, og at lovgivningen ikke var i samsvar med internasjonale minstestandarder.

I tillegg var tilsynsrådene ikke satt i stand til å ivareta de innsattes rettssikkerhet. Sivilombudet understreket i sitt oversendelsesbrev at

«Slik situasjonen er i dag, overholder ikke norske myndigheter internasjonale menneskerettighetsstandarder, og mennesker påføres isolasjonsskader.»

Meldingen bidro til en klar erkjennelse i kriminalomsorgen av at isolasjon er et inngripende og helseskadelig tiltak, og at for mange innsatte holdes isolert fra andre mennesker. Den inneholdt ti anbefalinger for å følge opp de alvorlige problemene isolasjon medførte. Sju av disse rettet seg til justismyndighetene og tre til helse myndighetene.

Stortinget ba 22. april 2020 enstemmig regjeringen om å iverksette tiltak og fremme forslag om nødvendige lovendringer for Stortinget for å følge opp anbefalingene. På grunnlag av dette har sentrale myndigheter iverksatt flere prosesser og konkrete tiltak. Sivilombudet peker her særlig på disse:

• Justis og beredskapsdepartementets forslag til lovendringer for å styrke tilsynsordningen i kriminalomsorgen har blitt vedtatt av Stortinget.

• Kriminalomsorgen har iverksatt tiltak i fengslene for å gi innsatte som er besluttet isolert av fengslene eller domstolen, bedre oppfølging, blant annet ved å etablere ressurs og aktiviseringsteam.

• Justis- og beredskapsdepartementet sendte i februar 2023 forslag om endring i straffegjennomføringsloven og helse og omsorgstjenesteloven om fellesskap, utelukkelse og tvangsmidler. Høringsfristen utløp 1. juni 2023, og Sivilombudet var blant høringsinstansene. Per 4. mars 2025 var det ikke framlagt en lovproposisjon.

Tiltakene er presentert samlet i et vedlegg til Sivilombudets melding.

1.1.2 Negativ utvikling etter 2019

Til tross for tiltakene beskrevet over, har Sivilombudet i årene etter 2019 mottatt en rekke varsler fra bekymrede innsatte, ansatte og pårørende om forholdene i fengslene. I 2023–2024 ble det derfor gjennomført nye undersøkelser av ti fengsler med høyt sikkerhetsnivå. Disse tyder på at myndighetene ikke har lykkes med å redusere den omfattende innlåsingen av innsatte.

I tillegg har ny forskning bekreftet kriminalomsorgens egen opplevelse av at de innsatte som gruppe har fått dårligere helse, ikke minst at en økt andel har rus og/ eller psykiske lidelser. Flere fengsler melder om en økning i antall innsatte med særlig krevende atferd, som gjør det nødvendig med ressurskrevende sikkerhetstiltak. De melder også om økte utfordringer med å ivareta tryggheten til sårbare innsatte og med å hindre vold og konflikter mellom ulike grupperinger i fengslene. Dette er forhold som forverrer situasjonen.

1.1.3 Tema for Særskilt melding 2025

En sterk bekymring for den negative utviklingen basert på funnene fra ti høysikkerhetsfengsler i 2023–2024, danner bakgrunnen for den nye meldingen fra Sivilombudet.

Særlig negativ synes utviklingen å være når det gjelder omfanget av innsatte som låses inne alene på cellen store deler av døgnet som følge av fengselets ordinære drift. Som følge av dette mister de aktiviteter, innhold i hverdagen og sosialt fellesskap med andre.

Ombudet har undersøkt i hvilket omfang innsatte, som ledd i fengselshverdagen, sitter innelåst i 16 timer eller mer, i strid med den internasjonale minstestandarden om utetid på minst åtte timer i døgnet. I mange tilfeller blir innsatte innelåst enda lenger. Faktisk isolasjon er situasjoner hvor innsatte er innelåst på en celle store deler av døgnet, uten en beslutning av retten eller fengselet.

Meldingen ser først og fremst nærmere på områder som var omfattet av følgende to anbefalinger i den særskilte meldingen fra 2019:

• Etablere en nasjonal standard som sikrer at innsatte hver dag har mulighet til å tilbringe minst åtte timer i sosialt fellesskap med meningsfulle aktiviteter.

• Utarbeide en plan for nedstenging eller tilpassing

av alle fengselsavdelinger som i dag ikke er tilrettelagt for fellesskap.

1.2 Fengselsbesøk i 2023 og 2024

Våren 2023 gjenopptok Sivilombudet besøk til høysikkerhetsfengsler. Etter et uanmeldt besøk til Bredtveit fengsels og forvaringsanstalt varslet ombudet Justis og beredskapsdepartementet om kritiske og livstruende forhold ved dette fengselet. I perioden fra mars 2023 til november 2024 ble det gjennomført til sammen ni besøk til høysikkerhetsfengsler, og en avgrenset undersøkelse.

De sju første fengselsbesøkene rettet søkelyset mot flere risikoområder. Ombudet undersøkte de innsattes hverdag med dagtilbud og utetid fra cellene, hvordan innsattes trygghet ble ivaretatt, kontakt med familie og venner, helseoppfølging, fengslenes forebygging av selvmord og selvskading, og bruk av inngripende tiltak som isolasjon og sikkerhetscelle. Alle besøkene avdekket høy grad av innlåsing og isolasjon. Høsten 2024 ble det gjennomført to besøk som undersøkte innlåsing og isolasjon spesielt. I tillegg ble en avgrenset undersøkelse av utfordringene med innlåsing og isolasjon i Oslo fengsel fullført samme høst.

1.3 Rettslige utgangspunkter

Staten er forpliktet til å sikre den enkelte innsatte de rettighetene og frihetene som følger av Den europeiske menneskerettighetskonvensjon (heretter EMK) og FNs menneskerettighetskonvensjoner. FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter slår i artikkel 10 nr. 1 fast at alle som er fratatt friheten skal behandles humant og med respekt for sin iboende verdighet. Bestemmelsen gir myndighetene en positiv plikt til å behandle frihetsberøvede humant og med verdighet.

Statens plikter er også utdypet i Den europeiske menneskerettighetsdomstols (heretter EMD) praksis. Statene må blant annet sikre at innsattes helse og velferd blir tilstrekkelig ivaretatt. EMDs rettspraksis viser også at myndighetene er forpliktet til å organisere sine fengselssystemer på en måte som sikrer de innsattes verdighet, uavhengig av økonomiske eller praktiske utfordringer. De europeiske fengselsreglene fastslår at fengselsforhold som krenker innsattes menneskerettigheter, ikke kan rettferdiggjøres med mangel på ressurser.

FNs torturkonvensjon pålegger medlemsstatene å iverksette effektive tiltak for å forebygge tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Innsatte har de samme menneskerettighetene som andre, innenfor de naturlige begrensningene av et fengselsopphold.

Etter straffegjennomføringsloven skal innsatte, så langt det er praktisk mulig, ha adgang til fellesskap under arbeid, opplæring, program eller andre tiltak, og i fritiden. Kriminalomsorgen skal legge til rette for at innsatte får et aktivitetstilbud på dagtid, men innsatte har ikke en lovfestet rett til dette.

1.3.1 Minimumsstandard: 8 timer i aktivitet med sosialt fellesskap

Sosialt fellesskap er en grunnleggende del av det å være et menneske, og retten til å ha sosial kontakt med andre mennesker er beskyttet av EMK artikkel 8.

De europeiske fengselsreglene fastsetter at alle innsatte skal få tilbringe så mange timer utenfor cellen som nødvendig for å kunne ha et tilfredsstillende nivå av menneskelig og sosial samhandling.

Den europeiske torturforebyggingskomiteen (heretter CPT) har anbefalt at innsatte som et minimum bør ha mulighet til å tilbringe åtte timer utenfor cellen hver dag, med mulighet til å drive med meningsfulle og varierte aktiviteter.

EMD har i sin rettspraksis om EMK artikkel 3 også lagt vekt på om innsatte har minst åtte timer utenfor cellen med meningsfulle aktiviteter.

1.3.2 Isolasjon kan bare brukes overfor enkeltpersoner og må være strengt nødvendig

Begrepet isolasjon omfatter ulike begrensninger i sosial kontakt med andre og i bevegelsesfrihet, og kan også omfatte situasjoner der man fratas sanseinntrykk.

Begrensninger i fellesskap som er så omfattende at innsatte i praksis er innelåst store deler av døgnet, innebærer økt risiko for umenneskelig eller nedverdigende behandling i strid med EMK artikkel 3. Om isolasjonen overstiger terskelen for brudd på artikkel 3, beror på en helhetsvurdering og avhenger blant annet av varighet, intensitet, formål og effekt på den berørte. Innsattes helse må også ivaretas, og det må tas hensyn til særlig sårbare innsatte. I tillegg må avgjørelsen om isolasjon ivareta innsattes rettssikkerhet og velferd, og sikre at tiltaket er forholdsmessig.

Isolasjon er et alvorlig, inngripende og helseskadelig tiltak som kun kan brukes i ekstraordinære tilfeller, som en siste utvei og for så kort tid som mulig. Tiltaket må med andre ord være strengt nødvendig, og stå i et rimelig forhold til den skaderisikoen den innsatte utgjør eller selv er utsatt for.

Det følger av De europeiske fengselsreglene at isolasjon og utelukkelse skal brukes mot enkeltinnsatte, og ikke mot grupper av innsatte. Isolasjon som ikke er besluttet på grunnlag av en individuell vurdering av den innsattes atferd eller situasjon, men er en konsekvens av vedvarende ressursmangel, er problematisk og gir risiko for brudd på innsattes grunnleggende rettigheter.

I 2019 slo norske domstoler, i flere avgjørelser, fast at innsatte som var isolert i over 22 timer på cellen uten lovlig vedtak har krav på fradrag i straff, og at dette kan føre til at innsatte må løslates fra varetekt. Tidsgrensen på 22 timer har sammenheng med at FNs standard minimumsregler for behandling av innsatte (også kalt Mandelareglene) har definert innlåsing i 22 timer eller mer uten meningsfull menneskelig kontakt som en særlig inngripende form for isolasjon («solitary confine ment»). Som EMDs rettspraksis viser, er tidsgrensen på 22 timer ikke avgjørende for spørsmålet om brudd på forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling, fordi isolasjon kan være skadelig selv om den ikke overstiger 22 timer.

1.3.3 Internasjonal kritikk mot innlåsing og faktisk isolasjon

FNs torturforebyggingskomité har uttrykt bekymring for den faktiske isolasjonen i norske fengsler, som i stor grad skyldes bygningsmessige forhold og mangel på personell. Komiteen anbefalte norske myndigheter å sikre at infrastruktur og bemanning ikke brukes som grunnlag for å utelukke noen fra fellesskapet. Komiteen problematiserte blant annet

«forhold som tilsvarer de facto isolasjon og som likner isolasjon, er ikke basert på en individuell administrativ beslutning som hjemler utelukkelse og kan derfor ikke påklages eller ankes».

CPT bemerket i sin rapport etter besøk til Norge i mai 2024 at presset på fengselssystemet som følge av et redusert budsjett og vanskeligheter med å tiltrekke og beholde ansatte, skapte utfordringer med å tilby en meningsfull fengselshverdag. Komiteen pekte på at arbeidstiden til de innsatte, i flere av fengslene de besøkte, var uregelmessige og kunne bli avlyst på kort varsel. Det ble også kuttet i tilbudet om utdanning.

1.3.4 Fengselshverdagen

Alle som er idømt fengselsstraff i mer enn to år, eller som innsettes i varetekt, blir som hovedregel innsatt i fengsel med høyt sikkerhetsnivå. Høysikkerhetsfengslene er preget av kontinuerlige sikkerhetsvurderinger, og det skal være betjenter til stede hvis innsatte er sammen med andre innsatte. De innsatte er låst inne på egen celle hele natten og i flere perioder i løpet av dagen, for eksempel når de ansatte har pause eller vaktskifte.

Fengslene skal ha et aktivitetstilbud til de innsatte, og jobb eller skole er normalt i lokaler utenfor boavdelingene. De innsatte blir som regel fulgt til jobb eller skole av betjenter om morgenen, og hentet tilbake til lunsj og innlåsing under ansattpausen, før de følges tilbake for en ny arbeids eller skoleøkt før middag. Ettermiddager, kvelder og helger skal normalt kunne brukes til matlaging, felles måltider, samvær med innsatte og ansatte, kontakt med familie og venner, trening, aktiviteter i friluft, klesvask og andre oppgaver og aktiviteter som hører naturlig hjemme i en hverdag.

1.4 Årsaker til innlåsing og isolasjon

1.4.1 Utgangspunkt

Tilstedeværelse av betjenter er et viktig verktøy for å ivareta trygghet og sikkerhet for både innsatte og ansatte. I et høysikkerhetsfengsel skal fellesskap mellom innsatte være «under stadig tilsyn og kontroll». Regelverket fastsetter derfor at fellesskapet i et høysikkerhetsfengsel som hovedregel skal gjennomføres ved at minst én ansatt er til stede sammen med de innsatte. Dette gjelder både når innsatte er i dagtilbud og når de er sammen på fritiden, for eksempel i forbindelse med matlaging og måltider («fritidsfellesskap»).

For å kunne tilby innsatte tid utenfor cellen, er fengslene derfor avhengig av bemanning både på jobb og skole, i avdelingen, under aktiviteter utendørs, i treningslokaler, i bibliotek og i bevegelser mellom disse stedene.

I fengsler som ikke har nok bemanning til å ivareta sikkerheten under fellesskap, blir innsatte som hovedregel låst inne alene på cellen.

Det er derfor særlig to forhold som påvirker hvor mye de innsatte i den vanlige hverdagen i fengselet kan være låst ut fra cellen hver dag:

• hvor mye dagtilbud (arbeid og skole) den enkelte får

• hvor mye tid den enkelte innsatte får ha til sosial kontakt på fritiden

Sivilombudets besøk til høysikkerhetsfengsler i 2023–2024 har omfattet fengsler med stor variasjon i størrelse, bygningsmessig utforming og geografisk plassering. Samtlige besøk omfattet undersøkelser av hvor mye tid innsatte kunne tilbringe utenfor cellen og hvilke dagtilbud de hadde. Det samlede datagrunnlaget gir derfor god kunnskap om utfordringene med innlåsing og faktisk isolasjon i høysikkerhetsfengslene.

I samtlige fengsler fant Sivilombudet at flere innsatte tilbrakte 17–22 timer innelåst på egen celle uten at det skyldtes deres egen atferd eller forhold knyttet til dem selv. Innlåsingen hadde ikke grunnlag i en beslutning om isolasjon fra retten eller fengselet. I flere av fengslene fant ombudet at mer enn halvparten, og noen ganger en enda større andel, av de innsatte, var innelåst alene på cellen i store deler av døgnet

1.4.2 Store mangler i dagtilbud

Med få unntak viser funnene at innsatte som sitter på en fellesskapsavdeling, men ikke har et dagtilbud, blir innelåst alene på cellen i perioden de skulle hatt arbeid, skole eller deltatt i annen aktivitet. Innlåsingen varer som regel fram til midt på ettermiddagen når dagtilbudene normalt er over.

I kriminalomsorgen regnes fire timer daglig som et fullt dagtilbud. Dette innebærer at selv innsatte som har et fullt dagtilbud, kan risikere å ikke få oppfylt internasjonale minstestandarder om utetid fra cellen.

Innsatte som er plassert på en restriktiv avdeling vil i hovedsak være uten dagtilbud. Dette vil være en naturlig konsekvens der retten har besluttet at en varetektsinnsatt skal holdes isolert eller der fengselet har fattet et utelukkelsesvedtak. Besøkene viser imidlertid at det på mange av de restriktive avdelingene satt innsatte i lengre tid uten beslutning om isolasjon fra retten eller fengselet, i påvente av plass på en fellesskapsavdeling. Dette gjaldt sju av de ti fengslene Sivilombudet undersøkte. Selv om noen av fengslene har hatt mulighet til å gi disse innsatte et arbeids- eller skoletilbud, mangler de fleste dette.

Overordnede tall fra kriminalomsorgen tyder også på at den generelle aktiviseringsgraden i høysikkerhetsfengslene er blitt lavere siden 2019.

Tre av fengslene som ble undersøkt hadde en aktiviseringsgrad på under 65 pst. Ombudet har funnet en rekke eksempler på at planlagte aktiviteter, som arbeidstilbud, avlyses eller at antallet innsatte begrenses fordi det mangler ansatte på jobb.

Funnene tyder på at dagtilbud som avlyses på grunn av forhold ved fengselet ikke registreres i kriminalomsorgens systemer. En av grunnene til dette er at tallene for aktiviseringsgrad beregnes ut ifra systemet for utbetalinger av innsattes dagpenger (Kompis reskontro). Innsatte som ikke får dagtilbud på grunn av forhold de ikke kan lastes for, skal fortsatt ha dagpenger. Avlysninger av dagtilbud som skyldes fengselets drift blir så langt ombudet kan se ikke reflektert i statistikken om aktivisering.

1.4.3 Manglende fellesskapsarealer

1.4.4 Bemanning som årsak til innlåsing

Alle de ti fengslene som ble undersøkt i 2023–2024 var preget av det fengslene beskrev som store bemanningsutfordringer. Fengslene viste til høy turnover, høyt sykefravær, for få stillinger og for få kvalifiserte søkere til ledige stillinger.

Flere av fengslene, blant annet Ringerike, Trondheim, Halden, Stavanger og Bodø fengsel, beskrev problemer med å beholde og rekruttere ansatte. De opplevde også at disse problemene kom etter en lengre periode med reduksjon i antall stillinger og muligheten for vikarbruk.

Ressurssituasjonen i kriminalomsorgen, over flere år, ser ut til å ha bidratt til at mange ansatte slutter, og at fengslene nå har store problemer med å rekruttere og beholde fengselsbetjenter. Flere av fengslene Sivilombudet har besøkt, uttrykker stor bekymring for at situasjonen med innlåsing og faktisk isolasjon vil bli verre i tiden framover. De peker også på økt sykelighet og et større oppfølgingsbehov hos mange av de innsatte i høysikkerhetsfengslene, og at dette vil kreve enda mer av de ansatte.

Dette bekreftes av Kriminalomsorgsdirektoratet, som i sin årsmelding for 2023 skriver at

«En økning i utlåsningstiden forutsetter betydelige endringer i både bemanningsmessige forutsetninger og bygningsmessige forhold.»

Samlet viser både besøkene og fengslenes tilbakemeldinger om oppfølging av besøksrapportene, at lav bemanning er en sentral årsak til den økende innlåsingen og faktiske isolasjonen i fengslene.

1.5 Omfattende innlåsing og faktisk isolasjon

1.5.1 Brudd på minstestandard om 8 timers fellesskap

1.5.2 Høy risiko for faktisk isolasjon

1.5.3 Risiko for at to timer fellesskap blir normalisert

Samlet viser ombudets funn at mange innsatte i høysikkerhetsfengsel ikke sikres en utetid fra cellen i tråd med internasjonale minstestandarder om minst åtte timer utenfor cellen hver dag, med meningsfulle aktiviteter. Funnene viser at innsatte i flere fengsler har en utetid fra cellen ned mot, og i noen tilfeller under, to timer daglig. I mange av fengslene tilbringer innsatte 19–20 timer alene på cellen. Dette gjelder både innsatte på fellesskapsavdelinger og innsatte som er plassert på restriktive avdelinger uten vedtak fra fengselet eller beslutning om isolasjon av retten.

Denne utviklingen er en konsekvens av at det mangler klare lovregler som fastsetter hvor lenge innsatte normalt skal kunne tilbringe utenfor cellen hver dag, og at det mangler dagtilbud og fellesskapsarealer.

I tillegg er det gitt styringssignaler fra sentrale myndigheter som kan ha forsterket denne utviklingen. Kort tid etter rettsavgjørelsene om faktisk isolasjon i 2019, sendte Kriminalomsorgsdirektoratet ut nye føringer til fengselsregionene. Føringene slo fast at samtlige avdelinger i et fengsel skal ha «en dagsorden som innebærer at alle innsatte får tilbud om minst to timer fellesskap hver dag». Føringene var med andre ord ikke begrenset til å gjelde avdelinger for innsatte som er besluttet isolert av retten eller av fengselet. Hensikten med føringene var å hindre at innsatte ble isolert i 22 timer eller mer i strid med Høyesteretts praksis, og å unngå krav om varetektsfradrag og løslatelse for ulovlig isolasjon.

Justis og beredskapsdepartementet har også foreslått en regel om fellesskap som går ut på at

«Alle innsatte skal daglig sikres tilgang til minimum to timers meningsfylt kontakt med andre personer.»

Etter ombudets syn er det problematisk at det der ikke skilles klart mellom innsatte som er besluttet isolert og de som skal ha en normal fengselshverdag.

Minstestandarden om åtte timers utetid fra cellen handler om hvor mye sosial kontakt og aktivitet innsatte som et minimum bør sikres i den normale fengselshverdagen. Minstestandarden om to timers meningsfull menneskelig kontakt skal derimot begrense skadevirkningene i unntakstilfellene der innsatte er besluttet isolert.

En uheldig effekt av disse styringssignalene synes å være en utvisking av det prinsipielt viktige skillet mellom hva som er en normal fengselshverdag og hva som er unntakstilfeller der enkeltinnsatte besluttes isolert.

1.6 Konsekvenser av omfattende innlåsing

Den omfattende innlåsingen av de innsatte i høysikkerhetsfengslene kan ha alvorlige konsekvenser. Innlåsingen rammer først og fremst de innsatte selv, men påvirker også på ulikt vis driften av fengselet og de som jobber der, innsattes familie og venner og samfunnet ellers.

Under besøkene til høysikkerhetsfengsler i 2023–2024 har ombudet til sammen gjennomført samtaler med 213 innsatte. Deres beskrivelser av fengselshverdagen har gitt et godt grunnlag for å beskrive noen av de alvorlige konsekvensene de opplever av begrensningene i hverdagen. Også informasjon fra de 227 samtalene med ansatte i fengslene og helsetjenestene bidrar til dette.

Særskilt melding fra 2019 ga en grundig gjennomgang av skaderisikoene ved isolasjon.

Mange innsatte fortalte om belastningen den omfattende innlåsingen påførte dem. I de fleste fengslene opplevde Sivilombudet at flere var sterkt preget. Innsatte formidlet opplevelser av håpløshet, resignasjon og frustrasjon over manglende innhold i fengselshverdagen. Flere understreket hvordan uforutsigbarheten i situasjonen påvirket dem negativt. Både innsatte selv, ansatte og helsepersonell var bekymret for hvordan innlåsingen påvirket den fysiske og psykiske helsen.

1.6.1 Symptomer på isolasjonsskader

Flere innsatte hadde symptomer som var forenlige med isolasjonsskader, som søvn og angstproblemer, forvirring, svekket impulskontroll, problemer med konsentrasjon og korttidshukommelse, aggresjon og psykoser eller psykoseliknende symptomer, som hallusinasjoner.

Helsepersonell i flere fengsler har formidlet til ombudet at omfattende innlåsing gjør at de må bruke flere ressurser på å følge opp innsatte som sliter, inkludert flere forespørsler fra innsatte om å få medisiner for angst og søvn.

1.6.2 Innlåsingen rammer særlig innsatte med psykiske lidelser og unge innsatte

Innsatte i norske fengsler har høyere sykelighet enn befolkningen ellers. Andelen innsatte med psykiske lidelser og ruslidelser har i tillegg økt i de senere år. Innsatte med psykiske helseutfordringer er særlig utsatte for skadevirkninger av isolasjon. Det samme gjelder innsatte med krigs eller annen traumebakgrunn, torturoverlevere og innsatte som ikke forstår norsk eller engelsk.

Mindreårige og unge innsatte er også særlig utsatt for skadevirkninger, blant annet fordi viktige funksjoner i hjernen ikke er ferdigutviklet før langt ut i 20årene. Mange unge innsatte ble utsatt for omfattende innlåsing.

1.6.3 Innlåste innsatte blir «glemt» av fengselet og helsetjenestene

Fengslene legger ned mye ressurser i å følge opp innsatte som er besluttet isolert av domstolene eller av kriminalomsorgen, ofte i regi av såkalte aktiviserings team. Oppfølgingen av innsatte som er besluttet isolert er ressurskrevende. Det krever ofte at den innsatte følges opp én-til-én, kanskje av flere betjenter samtidig.

I praksis er det ikke nok ansatte til å sikre en regelmessig oppfølging av alle som sitter mye innelåst. Dette bekreftes i Kriminalomsorgsdirektoratets rapporteringer til Justis og beredskapsdepartementet.

Spesielt i fengsler med mange avdelinger der innlåsingsregimet er omfattende og til dels uoversiktlig, er det en klar risiko for at innsatte uten vedtak eller kjennelse om isolasjon blir «glemt». Dette gjelder også for helsepersonells oppfølgning.

I en del fengsler kjente ikke helsepersonell til den omfattende daglige innlåsingen i fengselet, selv om denne hadde åpenbare negative helsekonsekvenser for de innsatte. Samtidig var helseavdelingene ikke dimensjonert til å utføre alle de viktige oppgavene en helsetjeneste i fengsel bør ivareta.

1.6.4 Risiko for at omfattende innlåsing normaliseres

Manglede bevissthet og kunnskap om hvor mye de innsatte faktisk var innelåst, gjorde det vanskelig for både fengslene og helsetjenestene å jobbe systematisk med å forebygge isolasjonsskader. Funnene illustrerer også at risikoen for å bli «husblind» er høy ved arbeid i lukkede institusjoner som høysikkerhetsfengsler.

Ansatte på slike steder kan bli så vant til fengselshverdagen at de ikke klarer å gjenkjenne problematiske soningsforhold. Det kan føre til at nødvendige tiltak ikke blir iverksatt lokalt og til at problemene ikke videreformidles til overordnet myndighet. Ombudet fant flere eksempler på dette i fengslene som ble besøkt i 2023–2024.

1.6.5 Lite tid til andre grunnleggende behov

Innsatte som sitter mye innelåst på cellen, får også mindre tid til å ivareta grunnleggende behov som forutsetter at de er låst ut fra cellen. Flere innsatte beskrev i samtaler den korte tiden utenfor cellen som hektisk. I denne perioden skulle de innsatte, i tillegg til å ha sosial kontakt med andre, også rekke nødvendige gjøremål som å vaske klær, lage mat og trene.

I en del fengsler måtte de innsatte også bruke den korte tiden utenfor cellen til å ringe til familie og venner.

Noen innsatte opplevde også at det var vanskeligere å få hjelp til søknader og andre praktiske oppgaver som var knyttet til for eksempel progresjon i soningen.

Ansatte i flere fengsler bekreftet dette og pekte på at de hadde lite tid til å gjøre kartlegginger, følge opp og hjelpe enkeltinnsatte.

Dette viser hvordan omfattende innlåsing i praksis også bidrar til begrensninger i andre grunnleggende rettigheter og behov innsatte har, og muligheten for rehabilitering. De reelle mulighetene for å bruke tiden utenfor cellen til sosialt samvær og meningsfull menneskelig kontakt var svært begrenset for mange. Dette forsterker konsekvensene av den omfattende innlåsingen.

1.6.6 Økt risiko for konflikter og tvang

Håpløsheten og frustrasjonen mange opplevde på grunn av lange dager på cellen, kan bidra til økt risiko for konflikter og uønskede hendelser, som beslutning om isolasjon eller bruk av tvangsmidler som sikkerhetscelle. Risikoen for slike hendelser øker også fordi mange fengsler har for få ansatte på vakt til å kunne følge opp henvendelser om bistand fra alle som er innelåst.

Både innsatte selv, fengselsledelse og andre ansatte i fengslene pekte på sammenhengen mellom innlåsing og uønskede hendelser.

Forskning om innsattes opplevelser underbygger at meningsfulle aktiviteter utenfor cellen og tett nok oppfølging fra ansatte kan bidra til å forebygge uønskede hendelser, som bruk av sikkerhetscelle. Ombudet har uttrykt alvorlig bekymring over konsekvensene av en bemanning som reduserer tryggheten blant de innsatte, og at dette gjør arbeidet med å forebygge isolasjon og bruk av tvangsmidler vanskeligere.

Kriminalomsorgsdirektoratets årsrapport viser at antall innsatte som er besluttet isolert på sikkerhetscelle eller egen celle for å ivareta innsattes eller andres sikkerhet har økt fra 2022 til 2023. Denne utviklingen sammenfaller med økt antall hendelser med vold og trusler mellom innsatte.

Bakgrunnen for økning i uønskede hendelser og tvangsbruk er kompleks. Direktoratet peker blant annet på en økning av innsatte med sammensatte utfordringer og større behov for psykiatrisk bistand, og flere innsatte fra organiserte grupperinger som tar med seg konflikter inn i fengsel.

Ombudet mener det er behov for økt oppmerksomhet om hvordan høysikkerhetsfengslene kan redusere risikoen for konflikter og tvangsbruk ved å tilby innsatte en normal fengselshverdag, med mulighet til sosial kontakt og meningsfulle aktiviteter. Det er også grunn til å minne om at den omfattende innlåsingen rammer mange innsatte som er særlig sårbare for skadevirkninger av isolasjon og manglende menneskelig kontakt, blant annet unge innsatte og innsatte med psykiske helseutfordringer.

1.6.7 Økt risiko for selvisolasjon

Flere innsatte formidlet at innlåsingen og uforutsigbarhet om hvor lenge de skulle være innlåst, skapte opplevelser av utrygghet og håpløshet. Mens noen reagerte med frustrasjon og sinne over situasjonen, ble andre likegyldige og apatiske, sov mye, snudde døgnet og søkte i liten grad kontakt med andre selv når de hadde muligheten.

Flere ansatte bekymret seg for de langsiktige konsekvensene av den omfattende innlåsingen. De pekte på at innsatte trakk seg inn i seg selv, ble mindre aktive, var mer slitne uten å ha vært i aktivitet, og var mer tilbaketrukne.

Veien tilbake til sosiale fellesskap etter perioder med innlåsing kan være krevende for mange, blant annet fordi flere fengsler har så få betjenter på jobb at de har begrenset mulighet til å opprettholde trygghet og sikkerhet i fellesskapet.

Begrenset tilstedeværelse av betjenter i fellesområdene var i mange tilfeller også den utløsende årsaken til at innsatte isolerte seg selv.

Ombudet har også tidligere påpekt at isolasjon og begrenset fellesskap kan føre til passivisering og sosial tilbaketrekning, som igjen kan føre til at innsatte isolerer seg selv over lengre tid.

Kriminalomsorgens tall viser at antallet innsatte som var helt utelukket fra fellesskapet i over 42 døgn har økt fra 2022 til 2023. Gjennom 2023 ble det i gjennomsnitt innmeldt 13 utelukkelser utover 42 dager til direktoratet per måned. I 2022 var det samme antallet 8. Innsatte som isolerer seg selv er overrepresentert i lange utelukkelsesvedtak.

1.6.8 Forskjellsbehandling

For å sikre humane fengselsforhold og legge til rette for en vellykket tilbakeføring til samfunnet, må innsatte i fengsel tilbys en så normal hverdag som mulig. Dette forutsetter et akseptabelt minstenivå av daglig sosial kontakt og mulighet til å drive med meningsfulle aktiviteter. De store variasjonene mellom fengslene og mellom ulike avdelinger i hvert fengsel i hvor mye tid innsatte kan tilbringe utenfor cellen og hvilket innhold soningen har, gjør at tilfeldigheter påvirker soningsforholdene. Domfelte innsatte i fengsler med høy grad av generell innlåsing får også svekkede muligheter til å tilegne seg kunnskap og kvalifikasjoner, som kan bidra til at de kan slutte med kriminalitet når de løslates. Det er uheldig at regelverket gir adgang til så stor forskjellsbehandling av innsatte.

1.6.9 Belastninger for ansatte

Den omfattende innlåsingen av innsatte, som ofte skyldes for lav bemanning, påvirker også de ansatte i kriminalomsorgen negativt. Spesielt gjelder det betjenter som jobber direkte med innsatte. Under besøkene har mange betjenter formidlet at de ikke lenger opplever å kunne bruke det de har lært i utdanningen sin om å etablere relasjoner med innsatte og bidra til deres rehabiliteringsprosesser.

I stedet var mye av jobben redusert til å låse innsatte inn og ut av cellene.

Innlåsingen av de innsatte på grunn av lav bemanning, medførte økt arbeidspress på de betjentene som var på vakt, fordi mer oppfølging måtte skje éntilén.

De negative virkningene all innlåsingen hadde for innsatte bidro også på andre måter til økt belastning for ansatte. Økt frustrasjon og sinne over innlåsingsrutinene kunne bidra til konflikter mellom innsatte og ansatte, som i en del tilfeller førte til trusler eller vold mot ansatte.

Psykiske belastningsreaksjoner blant ansatte i kriminalomsorgen ble kartlagt i 2023. Kartleggingen viste blant annet at psykiske belastningsskader er utbredt blant ansatte som jobber direkte med innsatte. 70 pst. av de som deltok svarte at de hadde opplevde trusler, og 66 pst. hets eller sjikane fra innsatte på jobb. Litt over halvparten hadde opplevd voldsom maktbruk mellom innsatte. To av tre ansatte hadde opplevd at en innsatt hadde begått selvmord eller forsøkt å ta sitt eget liv.

Kriminalomsorgsdirektoratets tall for 2023 viser en negativ utvikling i vold og trusler mot ansatte. Registrerte voldshendelser har nesten doblet seg sammenliknet med året før (fra 225 til 406 registrerte hendelser). Trusler mot ansatte og deres familier har også økt.

1.7 Konklusjon

På grunnlag av de samlede funnene som er presentert i meldingen, konstaterer Sivilombudet at situasjonen i høysikkerhetsfengslene er alvorlig.

Undersøkelser viser at en betydelig andel innsatte har en fengselshverdag der de er utlåst fra cellen mindre enn åtte timer i døgnet, i strid med internasjonale minstestandarder. Mange innsatte er innelåst i så mye som 19–22 timer i døgnet, uten beslutning om isolasjon og uten at det skyldes egen atferd eller forhold ved dem selv. I noen tilfeller varte innlåsingen i mer enn 22 timer.

Denne situasjonen er en konsekvens av daglig drift og ikke av en ekstraordinær situasjon. En del innsatte satt faktisk isolert i uker og måneder, og det var uklart hvor lenge det ville vare.

Isolasjonen har en rekke alvorlige konsekvenser og rammer særlig sårbare innsatte, som unge eller innsatte med psykiske helseutfordringer.

Mange innsatte fremsto som sterkt preget av belastningen av den omfattende innlåsingen. Flere hadde symptomer på isolasjonsskader, og i noen tilfeller var dette også dokumentert av helsepersonell. Den omfattende innlåsingen skjer på grunn av manglende bemanning og egnede lokaler, og ikke som en følge av forhold ved den innsatte. Innlåsingen har derfor ikke grunnlag i en individuell vurdering med rettssikkerhetsgarantier som begrunnelse og klagerett.

Disse forholdene øker risikoen for saker der EMD vil kunne konstatere at norske myndigheter bryter forbudet i EMK artikkel 3 om umenneskelig eller nedverdigende behandling.

Den omfattende innlåsingspraksisen gir også risiko for brudd på innsattes rett til å ha sosial kontakt etter EMK artikkel 8 om rett til privatliv. Terskelen for krenkelse av artikkel 8 er lavere enn for EMK artikkel 3.

Ombudet mener det er sterk tvil om at en nasjonal praksis der innsatte kan låses inne nesten hele døgnet, på ubestemt tid, uten annen begrunnelse enn ressursmangel, er i samsvar med kravet om forholdsmessighet, jf. kravet om at et inngrep må være nødvendig i et demokratisk samfunn.

Sivilombudet slår på denne bakgrunn fast at det er en reell risiko for krenkelse av forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling i fengslene. I tillegg foreligger risiko for krenkelse av innsattes grunnleggende rettigheter etter EMK artikkel 8.

Minstestandarden som kriminalomsorgen har fastsatt, innebærer at innsatte kan holdes faktisk isolert i inntil 22 timer i døgnet utelukkende på grunn av ressursmangel. Det er alvorlig og problematisk i en moderne rettsstat.

Sivilombudet er ikke kjent med internasjonal rettspraksis om faktisk isolasjon på grunn av ressursmangel, så utfallet av et eventuelt søksmål mot staten er usikkert. Det kan imidlertid slås fast at norske høysikkerhetsfengsler systematisk bryter internasjonale minstestandarder om minst åtte timer utenfor cellen. Norske myndigheter har også blitt kritisert av både FNs torturforebyggingskomité og CPT for innlåsing og faktisk isolasjon på grunn av manglende bemanning og uegnede bygg.

Funnene i meldingen viser at manglende bemanning og egnede lokaler er viktige grunner til at mange innsatte må tilbringe nesten hele døgnet alene på cellen. Funnene bekrefter at mange fengsler ikke har de rammebetingelser som skal til for å gi innsatte en fengselshverdag med et tilfredsstillende nivå av sosial kontakt og aktivitet. Fremtidsprognoser fra kriminalomsorgen tyder på at den krevende situasjonen vil fortsette og trolig forverres, uten mer helhetlige tiltak.

Staten har ansvar for å legge til rette for humane fengselsforhold. Myndighetene må derfor sikre betingelser, inkludert lovgivning og ressurser, som setter fengslene i stand til å ivareta innsattes grunnleggende rettigheter.

Sivilombudet minner på denne bakgrunn om anbefalingene ombudet ga i Særskilt melding 2019. Ombudet peker særlig på den manglende oppfølgningen av anbefalingen om å etablere en nasjonal standard om at innsatte hver dag skal ha mulighet til å tilbringe minst åtte timer i sosialt fellesskap med meningsfulle aktiviteter, og anbefalingen om å lage en plan for nedstenging eller tilpassing av alle fengselsavdelinger som i dag ikke er tilrettelagt for fellesskap.

Omfattende innlåsing og faktisk isolasjon er skadelig, det er uheldig for soningsmiljøet og kan undergrave et sentralt formål med straff, nemlig å sette domfelte i stand til å leve kriminalitetsfrie liv. Det øker også belastningen på ansatte og skaper en risiko for flere konflikter og hendelser der tvangsmidler blir brukt.