Individregistre over barn i barnehage og barn i grunnskoleopplæring

Komiteen viser til at formålet med individregistrene skal være å behandle personopplysninger som grunnlag for statistikk og forskning for å frembringe kunnskap om effekt av ulike tiltak og utviklingen i barnehage- og skolesektoren. Departementets forslag til lovhjemler skal sikre de nødvendige rammene for registrene over barn i barnehage og barn i grunnskoleopplæring og at all innsamling og behandling av personopplysninger i registrene foretas på en etisk forsvarlig måte, ivaretar den enkeltes personvern og brukes til individets og samfunnets beste.

Komiteen merker seg at det i dag ikke finnes en nasjonal sammenstilling av individdata over barn i norske barnehager, og med unntak av tidspunktene for nasjonale prøver og ved avgang i 10. trinn mangler det også en nasjonal sammenstilling av opplysninger om elever i norske grunnskoler.

Komiteen merker seg at både Danmark, Finland og Sverige har nasjonalt dekkende personidentifiserbare registerdata om barn i barnehager og elever i grunnskoler, og at Norge har nasjonale individregistre på flere andre samfunnsområder, som sysselsetting, inntekt, trygd, helse og sykefravær. Komiteen viser videre til at Utdanningsdirektoratet årlig samler inn data fra barnehagene, på aggregert nivå, gjennom innrapporteringssystemet Basil. Utdanningsdirektoratet lagrer også individdata om nasjonale prøver, kartleggingsprøver og elever og kandidater i videregående opplæring.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre og Venstre, deler departementets vurderinger om at dagens løsninger gir mangelfulle data om flere viktige temaer i opplæringssektoren, og at de dataene en har, gir få muligheter til å analysere sammenhenger mellom ulike forhold i utdanningsløpet. Det gir et dårligere kunnskapsgrunnlag for å bedre kvaliteten i barnehager og grunnskoler. Flertallet fremhever at god kvalitet og relevans i forskning og statistikk er viktig for styring og utformingen av utdanningspolitikken, både på lokalt og nasjonalt nivå, og for utviklingen i praksisfeltet.

Flertallet viser til at når det gjelder opprettelsen av nasjonale registre med personopplysninger om barn i barnehager og grunnskoleopplæring, mener flertallet det er avgjørende at dette arbeidet gjøres med stor grad av etisk bevissthet og respekt for personvernet. Det er viktig at lovhjemlene som foreslås, gir tydelige og trygge rammer for hvordan opplysningene skal samles inn, forvaltes og brukes. Formålet med registrene er å styrke kunnskapsgrunnlaget for statistikk og forskning. Det er viktig for å utvikle og forbedre barnehage- og skolesektoren, til det beste for barna og for samfunnet.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at et viktig premiss for å opprette et individregister er at kunnskapen fra registrene fører til et bedre barnehage- og skoletilbud for barn og unge. Disse medlemmer mener videre at barnets beste er et viktig og grunnleggende hensyn som må ligge til grunn. Disse medlemmer deler Barneombudets vurdering om at et bedre datagrunnlag om barn i barnehage og tidlig skoleløp vil styrke statistikk og forskning, og igjen kunne styrke den nødvendige kunnskapsutviklingen. Disse medlemmer støtter derfor opprettelsen av nasjonale registre med individdata for barn i barnehage og elever i grunnskole.

Disse medlemmer viser til at Høyre og Venstre lenge har tatt til orde for å innføre et nasjonalt fraværsregister for grunnskolen, fordi det mangler viktig kunnskap om hvor alvorlig skolefraværet er. Disse medlemmer viser til at forskning klart dokumenterer sammenhengen mellom fravær og elevenes faglige læringsutbytte, sosiale situasjon og sannsynligheten for å fullføre videregående opplæring. Disse medlemmer påpeker at fraværsmønster etableres tidlig, ofte allerede i 1. eller 2. klasse, og at fraværet generelt øker med alderen. Disse medlemmer mener at et nasjonalt register vil gi mulighet til å identifisere problematisk fravær tidlig, sikre konsekvent oppfølging fra første fraværsdag, styrke samarbeidet mellom skole, hjem og støttetjenester, og muliggjøre mer målrettede tiltak for å redusere fravær.

Disse medlemmer merker seg de delte meningene blant høringsinstansene, men slutter seg til vurderingen fra Barneombudet, SSB, Utdanningsdirektoratet og flere forskningsmiljøer om den betydelige samfunnsnytten av slike registre. Disse medlemmer er tilfredse med at departementet har gjort justeringer etter høringsrunden, med redusert omfang av registrene og presiseringer om at registrene ikke skal inneholde sensitive personopplysninger.

Disse medlemmer merker seg det skriftlige høringsinnspillet fra Datatilsynet, hvor de er positive til at departementet har gjort bedre avgrensninger enn i det opprinnelige høringsforslaget:

«Datatilsynet er positive til at det er gjort endringer som begrenser omfanget av data som skal inkluderes i registrene. Det er også positivt at det ikke skal inkluderes opplysninger av særlige kategorier (såkalte sensitive personopplysninger). Vi merker oss imidlertid at det åpnes for at registrenes innhold skal kunne utvides gjennom forskriftsendringer. En slik hjemmel for utvidelse av innhold (og formål) skaper uklarhet om hvilke konsekvenser registrene har for registrerte i fremtiden, noe Datatilsynet ser som uheldig.»

Disse medlemmer deler denne bekymringen og mener det er viktig at det ikke blir en formålsutglidning i bruken av registeret. Disse medlemmer legger til grunn at endringer av formålet må forelegges Stortinget, og mener at nye kategorier av personopplysninger også må legges frem for Stortinget.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget dersom individregistre over barn i barnehager og grunnskole skal utvides ut over kategoriene som er redegjort for i Prop. 131 L (2024–2025).»

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser videre til høringsinnspillet fra KS:

«Stortinget bør understreke at det bør gjøres grundige og mer konkrete vurderinger av reell nytteverdi av datainnsamlingen og kost-nyttevurderinger, herunder om bruk av eksisterende kilder og/ eller forskning på mindre utvalg av barn og elever kan tjene samme hensikt. Dette er særlig viktig gitt at både oppvekstsektoren og kommunal sektor er under press, og må gjøre krevende prioriteringer om ressursbruk. Det samme bør gjelde statens tiltak og virkemidler, blant annet ved eventuell utvidelse av registeret. KS påpeker at det foreligger store mengder utredninger, forsking og data om skole og barnehage både fra Norge, nordiske land og i OECD-området, som bør søkes benyttet mer effektivt i politikkutvikling og kvalitetsarbeid før man utvider individregisteret.»

Disse medlemmer mener at det kan være relevant å få mer kunnskap om ressursene som brukes på spesialpedagogisk hjelp og individuell tilrettelegging. Disse medlemmer merker seg at departementet fremholder at myndighetene har et mangelfullt grunnlag for å vurdere ressursbruken til spesialpedagogisk hjelp og individuell tilrettelegging og hvordan en kan sikre at barn og elever får et godt tilbud. Disse medlemmer mener det er bra at departementet vil gjøre en ny vurdering av hvilke opplysninger det er nødvendig å behandle, og at regjeringen kommer tilbake til Stortinget med en vurdering av dette. Disse medlemmer mener at dette vil kunne gi verdifull innsikt for å styrke kvaliteten i opplæringen for elever med særskilte behov.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet går mot etablering av individdata i barnehager og grunnskoleopplæring som fremmes i Prop. 131 L (2024–2025). Disse medlemmer understreker de sterke innsigelsene som har kommet fra flere hold.

Disse medlemmer framhever at de fleste høringsinstanser, mener personverninngrepet er for stort, og peker på at vurderingen av forholdsmessigheten i høringsnotatet er mangelfull. I tillegg framheves det at samfunnsnytten av kunnskapen fra individregistrene er liten eller negativ, og at personverninngrepet derfor ikke lar seg forsvare. Disse medlemmer mener at slike datasett aldri vil gi et fullstendig bilde av hvert individ og deres muligheter til å tilegne seg læring. Læring baserer seg på flere faktorer, som fysisk og psykisk utvikling, inkludert adferd, kognitive og følelsesmessige funksjoner. Disse medlemmer vil trekke fram høringsinnspill fra eksempelvis Lærerprofesjonens etiske råd, som påpeker at innsamling av slik data baserer seg på en overdreven tro på at det vil løse problemer i barnehage og skole.

Disse medlemmer framhever bekymringene knyttet til personvernet både for den enkelte elev og samfunnet samla. Elever må anerkjennes som hele mennesker med sammensatte muligheter og utfordringer i sin vekst og utvikling, og rammevilkår i elevenes liv og skolegang lar seg ikke alltid kvantifisere og tallfeste inn i et slikt datagrunnlag for å gi et fullverdig bilde av elevers læring og utvikling. Disse medlemmer vil også fremme bekymringen for at særlig sårbare barn og familier vil være særlig utsatt, og at oppsamling av sensitiv informasjon både kan ha uheldige konsekvenser og en slagside for dem det gjelder. Skolen skal møte alle best mulig, uavhengig av bakgrunn, og sikre lik rett til gratis utdanning for alle.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti og Rødt viser til at personvern både er en menneskerett og en overordnet samfunnsverdi. Barnas rett til personvern er både nedfelt i Grunnloven § 102 og i den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). Artikkel 8 i konvensjonen fastslår at offentlige myndigheter kun kan gripe inn privatlivet, inkludert retten til personvern, dersom slike inngrep har lovhjemmel og er nødvendige for å beskytte andre demokratiske samfunnsverdier. Disse medlemmer mener at barnas rett til personvern bør vernes og ivaretas av det offentlige, ikke utfordres og svekkes. Disse medlemmer reagerer derfor på at regjeringen foreslår et tiltak som de selv påpeker betyr et inngrep i barnas personvern, og som kan utgjøre en risiko for å verne om personopplysninger. Regjeringen formulerer dette på følgende måte i proposisjonen:

«Etableringen av registrene innebærer et inngrep i den enkeltes rett til privatliv, som er nedfelt i EMK artikkel 8 og i Grunnloven § 102. En nasjonal sammenstilling av opplysninger vil i seg selv innebære personvernkonsekvenser, blant annet fordi sammenstillingen vil føre til at personopplysninger blir mer tilgjengelig og at det blir mulig å koble flere opplysninger. Etablering av registrene innebærer også risiko for at personopplysninger kan komme på avveie.»

Disse medlemmer viser til Utdanningsforbundets høringssvar, som uttrykker følgende:

«Dette dreier seg ikke om små, tilforlatelige endringer av barnehageloven, opplæringsloven og privatskoleloven, men om å opprette store, inngripende individregistre som truer både det grunnlovfestede vernet av barns personlige integritet og personvernet som demokratisk samfunnsverdi.»

Disse medlemmer viser til at Utdanningsforbundet mener at til tross for endringer som er gjort mellom høringsnotatet og proposisjonen, er ikke en opprettelse av nasjonale individregistre over alle barn i barnehager og grunnskoleopplæring forenelig med ivaretakelse av personvernet. Som Utdanningsforbundet videre skriver, er barns personopplysninger å forstå som opplysninger om særlig sårbare personer. Barns personvern er under press og må derfor styrkes. I høringssvaret problematiserer Utdanningsforbundet også at å opprette et individregister øker presset mot den enkeltes personvern:

«Med en tilnærmet ubegrenset adgang til å koble personopplysninger på tvers av ulike registre, øker presset mot den enkeltes personvern, også når hver enkelt opplysning i seg selv ikke oppleves å være sensitiv. Den potensielle risikoen ligger i det store omfanget av opplysninger som i sum kan brukes til å gi et fullstendig bilde av det enkelte individs liv fra vugge til grav. Det er umulig å forutse hvordan registrene noen år frem i tid kan bli misbrukt, når verden preges av stor politisk uro og en eksplosjonsartet utvikling og bruk av kunstig intelligens.»

Disse medlemmer viser videre til Datatilsynets høringssvar, som etterlyser en overordnet vurdering av personvernets prinsipielle sider.

Disse medlemmer mener at det på bakgrunn av disse prinsippene og innspillene ikke er mulig å støtte lovforslaget II og III om å innføre individregistre over barn i barnehager og grunnskoleopplæring, og disse medlemmer vil stemme imot disse lovforslagene.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet har forståelse for Kunnskapsdepartementets vurderinger. Dagens løsninger gir mangelfulle data om flere viktige temaer i opplæringssektoren, og både Danmark, Finland og Sverige har nasjonalt dekkende personidentifiserbare registerdata om barn i barnehager og elever i grunnskoler. Dette medlem merker seg samtidig at det er et stort engasjement mot forslaget fra flere tunge høringsinstanser. Dette medlem ser at informasjonen fra et slikt register kan være nyttig, men velger å ta større hensyn til innvendingene som har kommet mot forslaget. Dette medlem vil også påpeke at det er flere uløste utfordringer i det norske utdanningssystemet som er viktige å finne løsninger på, der et slikt register ikke vil ha særlig stor innvirkning.

Dette medlem støtter derfor ikke det foreliggende forslaget om opprettelse av individregistre.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre viser til at både hensynet til barns personvern og muligheten til å hente inn kunnskap til å forbedre kvalitet i tjenester for barn og unge er viktige for Venstre. Disse medlemmer mener at det opprinnelige forslaget fra regjeringen hadde flere mangler, og forstår den opprinnelige bekymringen fra flere av høringsinstansene. Slik forslaget opprinnelig forelå, ville disse medlemmer ikke har støttet forslaget fra regjeringen. Disse medlemmer registrerer at det er gjort endringer fra det opprinnelige forslaget ble sendt på høring, blant annet for å imøtekomme bekymringene fra flere av høringsinstansene. Disse medlemmer mener det er viktig at formålene til registrene er tydeligere avgrenset enn i det opprinnelige forslaget. Videre er det viktig at det er gjort endringer som begrenser omfanget av data som skal inkluderes i registrene, og at det heller ikke skal inkluderes opplysninger av særlige kategorier (såkalte sensitive personopplysninger) i det endelige forslaget. Disse medlemmer mener det også er viktig for barns personvern at man har gjort endringer der de generelle personvernrettighetene, rett til innsyn, informasjon, retting og sletting også skal gjelde for individregistrene.

Disse medlemmer viser til at det i proposisjonen pekes på anbefalinger fra en rekke utvalg om at det må samles inn mer data fra barnehage og grunnskole for å kunne måle effekt av tiltak. En del av dette arbeidet er også forberedelser for å kunne etablere et nasjonalt fraværsregister. Disse medlemmer viser til at det er viktig at man har et godt kunnskapsgrunnlag for å kunne drive kvalitetsutvikling i skole og barnehage. Disse medlemmer mener videre at det er viktig at man får etablert et nasjonalt fraværsregister som en viktig del av arbeidet med å kartlegge og forebygge ufrivillig skolefravær blant norske elever. Individregistre vil bidra til data på individnivå om situasjonen til barn i barnehager og skoler, som vil kunne danne et bedre grunnlag for forskning, statistikk, forvaltning og politikkutvikling. Når det gis hjemmel til opprettelse av et nasjonalt register, forutsetter allikevel disse medlemmer at det ved en eventuell etablering skal gjøres nøye vurdering av personvernkonsekvensene for barn, og fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen ved en eventuell etablering av et individregister over barn i barnehage og grunnskole i utformingen gjøre en vurdering av personvernkonsekvensene for barn.»

Disse medlemmer mener videre at det er et viktig premiss for opprettelsen av individregistre at kunnskapen fra registrene må resultere i et bedre barnehage- og skoletilbud for barn og unge.

Komiteens medlem fra Venstre fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen gjøre en kost-nytteanalyse ved etablering av et individregister over barn i barnehage og grunnskole.»

«Stortinget ber regjeringen gjennomføre jevnlige evalueringer av kost-nytte-verdi av et eventuelt individregister over barn i barnehage og grunnskole og måle effekten registeret har for tilgang på data for kvalitetsutvikling i skole og barnehage.»

Dette medlem forutsetter at dersom personvernkonsekvensene for barn er for store og nytteverdien for lav, vil et eventuelt register avvikles.

Rapporteringsplikt

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet støtter også forslaget om å tydeliggjøre rapporteringsplikten i de relevante paragrafene i barnehageloven, opplæringslova og privatskolelova. Klare rapporteringsregler bidrar til bedre styring og kontroll, samtidig som det gir mer presis kunnskap om tilstanden i sektoren.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Venstre registrerer at enkelte høringsinstanser er bekymret for at et nasjonalt register vil innebære betydelig økt rapporteringsbyrde med store kostnader og administrativt arbeid for skoler, barnehager og kommuner. Disse medlemmer forutsetter at man i arbeidet med et individdataregister innretter et eventuelt register på en måte som sørger for at man ikke legger ytterligere rapporteringsbyrde på førstelinjen ute i skoler og barnehager, og at eventuelle merkostnader ikke må bæres av den enkelte kommune.

Endringer i privatskolelova

Overtredelsesgebyr

Komiteen merker seg at departementet gjennom erfaringer fra behandling av klagesaker har erfart at det innenfor dagens regelverk er for få reaksjonsmuligheter. Departementet viser til at målsettingen er å få et mer fleksibelt reaksjonssystem. Dette vil etter departementets vurdering kunne være en fordel både for tilsynsmyndigheten og for de private skolene. En større fleksibilitet i reaksjonsbruken vil også bygge opp under den overordnede målsettingen med tilsyns- og reaksjonssystemet – å sikre at alle elever får den opplæringen de har krav på, og at statlige tilskudd brukes i tråd med forutsetningene. Ved å utvide utvalget av mulige reaksjoner vil det være enklere å finne riktig og forholdsmessig reaksjon.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt mener at forslaget om å innføre overtredelsesgebyr som reaksjonsform ved regelbrudd er et nødvendig og rimelig tiltak. Det er viktig at det finnes virkemidler som sikrer at regelverket etterleves, og at alvorlige eller gjentatte brudd får konsekvenser. Dette handler både om rettssikkerhet og om å verne kvaliteten og tilliten til det private skoletilbudet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre støtter innføringen av et mer fleksibelt reaksjonssystem, men merker seg høringsinnspillet fra Abelia:

«Vi støtter i prinsippet mer fleksibilitet i reaksjoner ved overtredelser av regelverket, men vi advarer mot en praksis der overtredelsesgebyr brukes i for mange saker. Våre medlemsskoler ønsker å følge loven, og unødvendig bruk av overtredelsesgebyr vil være ødeleggende for tilliten mellom skolene og utdanningsmyndighetene.»

Disse medlemmer viser til at departementet er tydelige på at overtredelsesgebyr kun vil være en forholdsmessig reaksjon ved mer alvorlige eller gjentagende brudd.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet støtter endringene i privatskolelova knyttet til overtredelsesgebyr.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til at overtredelsesgebyr er den vanligste typen administrativ sanksjon, og at flertallet av høringsinstansene støtter behovet for et mer fleksibelt reaksjonssystem. Dette medlem støtter forslaget, men merker seg innvendingene mot maksimalstørrelsen på gebyret. På bakgrunn av dette fremmer dette medlem følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen redusere maksimumsstørrelsen på overtredelsesgebyret etter privatskolelova til 1 G.»

Privatskolers klagerett på vedtak om skolebytte

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre er kritiske til forslaget om å fjerne friskolers klagerett ved vedtak om skolebytte. Disse medlemmer mener dette bryter med skolens mulighet til å sikre et trygt og godt læringsmiljø for alle elever og utfordrer rettssikkerheten i saker der kommunen både er part og beslutningstaker. Disse medlemmer viser til høringsinnspill fra Kristne Friskolers forbund (KFF) og Abelia, som viser til at Kunnskapsdepartementet ikke i stor nok grad har hensyntatt at vertskommunen/fylket er en selvstendig skoleeier som står i et reelt konkurranseforhold til private skoler med rett til statstilskudd. De fremholder at det gjør at situasjonen for en skolebyttesak i en privatskole er vesensforskjellig fra en skolebyttesak i offentlig skole. KFF deler Oslo tingrett sin vurdering: «Etter rettens syn retter Oslo kommunes vedtak seg ikke bare mot eleven, men også mot skolen», jf. dom avsagt 17. juli 2023 (TOSL-2023-64954). Disse medlemmer deler denne vurderingen og understreker at når en skole vurderer at en elev har så alvorlig negativ innvirkning på skolemiljøet at skolebytte er nødvendig, bør skolen ha mulighet til å få denne vurderingen prøvd av en høyere instans dersom kommunen ikke er enig. Dette er særlig viktig for å sikre rettssikkerheten for alle involverte parter. På denne bakgrunn støtter ikke disse medlemmer en lovfesting av at private skoler ikke skal ha klagerett på vedtak om pålagt skolebytte.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt deler regjeringens oppfatning om å lovfeste at private skoler ikke skal ha klagerett på vedtak om pålagt skolebytte. Dette er i tråd med det ansvaret som skoleeier har for å sikre et trygt og forsvarlig opplæringstilbud for alle elever.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Privatskolelova § 2-4 andre ledd nytt fjerde punktum skal lyde:

Skolen har ikkje klagerett på enkeltvedtak om pålagt skolebyte etter opplæringslova § 13-2.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet støtter ikke endringene i privatskolelova knyttet til privatskolers klagerett ved skolebytte og viser til proposisjonen, hvor det står at fem av sju høringsinstanser som sendte høringssvar om klagerett, går imot dette. Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus mener klageadgangen bør tydeliggjøres, da Statsforvalteren er klageinstans.

Andre endringer i privatskolelova

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Rødt merker seg også at endringene i proposisjonens punkt 3.3 og 3.4, er nødvendige og tekniske rettelser.

Komiteens medlemmer fra Høyre støtter de andre endringene som er foreslått i proposisjonen.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet støtter endringene i privatskolelova knyttet til at fylket skal være klageinstans når det gjelder vedtak om skoleskyss i private videregående skoler. Regjeringen foreslår også korrigering av feil begrepsbruk knyttet til endringer i privatskolelova som hadde virkning 1. august 2024, noe disse medlemmer støtter.

Om skoler godkjent på grunnlag av livssyn

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet og Venstre, er kritiske til omtalen i proposisjonens punkt 3.5 om behov for mer tilsyn og mulige sanksjoner rettet mot skoler godkjent på grunnlag av livssyn og mulige innstramminger i godkjenningsgrunnlaget i privatskolelova.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Fremskrittspartiet framhever at godkjenningsgrunnlaget bør ligge fast etter endringer som alt er gjort, og at det skal foreligge særlige grunner for å sanksjonere skoler som har fått godkjenning. Disse medlemmer mener grunnlaget for en slik omtale er for tynt, og avviser behovet for eventuelle lovendringer på nåværende tidspunkt.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Rødt merker seg også omtalen i proposisjonens punkt 3.5 om enkelte forhold ved livssynsbaserte skoler og forventer at dette følges opp videre gjennom god dialog og kontroll fra myndighetenes side.