2. Investeringsstrategi

2.1 Sammendrag

Finansdepartementet legger stor vekt på at investeringsstrategien for SPU og SPN skal være faglig forankret og tilpasset fondenes særtrekk og formål. Investeringsstrategien er utviklet over tid, basert på faglige utredninger, grundige vurderinger og praktiske erfaringer. Mens SPN er en betydelig investor i det norske kapitalmarkedet, er SPU relativt sett en mindre investor i store, internasjonale finansmarkeder. Formål, størrelse, eierskap og andre særtrekk kan gi grunnlag for et bredt sett av investeringsmuligheter, men kan også innebære visse begrensninger.

Strategien er definert i forvaltningsmandatene for SPU og SPN og uttrykkes blant annet gjennom sammensetningen av referanseindeksene. De strategiske referanseindeksene angir en fast fordeling av kapitalen mellom aksjer og obligasjoner, og er et uttrykk for eiers investeringspreferanser og risikotoleranse. Valg av aksjeandel er den beslutningen som i størst grad påvirker forventet avkastning og risiko. For SPU er aksjeandelen 70 pst., mens den for SPN er 60 pst. Generelt vil investeringer som gir mulighet for høyere avkastning, også innebære større svingninger i avkastningen og høyere risiko for tap. Det er med andre ord et bytteforhold mellom avkastning og risiko. Ved sin tilslutning til valg av aksjeandel har Stortinget gitt utrykk for hva som anses som et akseptabelt nivå på risiko i forvaltningen.

Kursene på aksjer og obligasjoner utvikler seg ulikt. Det gjør at referanseindeksene for aksjer og obligasjoner som regel ikke beveger seg i takt. For å bidra til at risikoen over tid er i tråd med uttrykt risikotoleranse, er det derfor fastsatt regler for å tilbakevekte (rebalansere) aksjeandelen. Det gjøres når avvikene fra den faste strategiske andelen overstiger visse forhåndsbestemte grenser.

Et sentralt premiss for investeringsstrategien er at risikoen kan reduseres ved å spre investeringene, såkalt diversifisering. Ved å spre investeringene mellom ulike aktivaklasser, og for SPU i selskaper over store deler av verden, reduseres sårbarheten for utviklingen i enkeltselskaper, -industrier, -land og -regioner. En bredt diversifisert portefølje vil over tid ha lavere risiko enn en konsentrert portefølje. Mindre risikospredning og begrensninger på fondets investeringsmuligheter vil kunne gi høyere risiko, uten en tilsvarende økning i forventet avkastning.

Referanseindeksene er satt sammen med sikte på at investeringene skal spres bredt, og at indeksene skal kunne følges tett og til lave kostnader. Indeksene brukes også til å måle resultatene som Norges Bank og Folketrygdfondet oppnår i forvaltningen. Innenfor fastsatte risikorammer kan forvalterne avvike noe fra referanseindeksene. Hensikten er både å legge til rette for en kostnadseffektiv gjennomføring av forvaltningen og å utnytte særtrekk ved fondene som størrelse og langsiktighet for å oppnå meravkastning. For SPU er det åpnet for investeringer i unotert eiendom og unotert infrastruktur for fornybar energi innenfor en begrenset ramme, og innenfor rammen for tillatt avvik fra referanseindeksen.

I utformingen av investeringsstrategien er det lagt til grunn en lang tidshorisont. SPU og SPN har større evne til å tåle risiko i form av svingninger i avkastningen fra år- til -år enn en investor som har store betalingsforpliktelser og en kortere investeringshorisont. De to fondene kan stå gjennom fall i aksjemarkedene uten å måtte selge seg ut på ugunstige tidspunkt.

Investeringsstrategiene for SPU og SPN er omtalt i henholdsvis avsnitt 2.2 og 4.2 i meldingen.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen understreker at fondets suksessoppskrift har vært indeksnær forvaltning, diversifisering, utnyttelse av stordriftsfordeler og langsiktighet. Fondet har over lang tid gitt god avkastning med stabile og forutsigbare rammebetingelser, hvor endringer i forvaltningen har vært godt utredet og bredt forankret.

Komiteen tar for øvrig omtalen til orientering.

Komiteens medlem fra Rødt viser til meldingens egen beskrivelse av at selskapenes lønnsomhet og verdsettelse nå ligger på historisk høye nivåer, særlig innen teknologisektoren. Dette medlem påpeker at fondet er tungt eksponert mot teknologisektoren, som nå utgjør hele 27 pst. av referanseindeksen for aksjer. Når meldingen selv peker på risikoen for konsentrasjon, mener dette medlem at det er behov for konkrete tiltak for å motvirke denne utviklingen.

Dette medlem er uenig i departementets holdning om at fondet «ikke er et politisk virkemiddel». Dette medlem mener at alle investeringsbeslutninger har politiske dimensjoner, og at det er viktig å erkjenne dette for å kunne ta ansvarlige valg i forvaltningen. Ved å investere i selskaper som har utfordringer knyttet til menneskerettigheter, klima og miljø, eller bidrar til krig og konflikt, tar fondet implisitt stilling til disse aktivitetene.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at Norges Bank i mange år har gitt råd til Finansdepartementet om at det bør åpnes for at Statens pensjonsfond utland (SPU) kan investere i unoterte aksjer. Prinsippet om å spre investeringene bredt er sentralt for fondet, og det unoterte aksjemarkedet har vokst mye de siste årene og utgjør en stadig større del av den globale markedsporteføljen.

Dette medlem viser til at en større andel av verdiskapingen skjer i det private, unoterte markedet, før selskapene blir notert på børs. I dag er fondet bare med fra selskapene kommer til børsen. Da kan mye av verdiskapingen være unnagjort. Historisk avkastning indikerer at investeringer i aktive eierfond vil kunne gi høyere avkastning etter kostnader enn noterte aksjer. SPU vil som en stor, langsiktig og velrenommert investor kunne forvente høyere nettoavkastning enn gjennomsnittsinvestoren i aktive eierfond.

Dette medlem viser til at Norges Banks analyser indikerer at fond med fokus på oppkjøp av selskaper leverer 3–4 prosentpoeng høyere årlig gjennomsnittsavkastning enn børsnoterte selskaper. Det betyr at hvis fondet hadde hatt 5 pst. i unoterte aksjer de ti siste årene, så hadde det tjent 150 mrd. kroner mer. Det er mer enn forsvarsbudsjettet, hvis vi holder militær støtte til Ukraina utenfor.

Dette medlem viser til at markedet for unoterte aksjer har endret seg vesentlig de siste 15 årene. Før var markedet preget av lite transparens og åpenhet, svak regulering og få offentlige pensjonsfond som investerte. Nå er markedet modent og stort, med mer transparens og gode reguleringer og standarder. Nesten alle offentlige pensjonsfond investerer nå i disse markedene og oppnår høyere avkastning der enn for noterte aksjer. I likhet med SPU vektlegger mange av disse offentlige fondene åpenhet, ansvarlig forvaltning og kostnadseffektivitet. Før oppnådde aktive eierfond avkastning i stor grad gjennom å styre bruken av lånte midler. Nå kommer mye av verdiskapingen fra forbedringer i selskapsstyring og drift.

Dette medlem viser til at det også er fullt mulig å gjennomføre de etiske retningslinjene i forvaltningen av unoterte aksjer. SPU vil kunne være en aktiv eier som påvirker selskapene, kanskje i større grad enn i børsnoterte selskaper, der eierandelen er mye mindre.

Dette medlem mener på denne bakgrunn at det bør åpnes for at SPU kan investere i unoterte aksjer på generelt grunnlag. Dette medlem understreker at referanseindeksen, sammen med rammene for forvaltningen, angir hva som er akseptabel risiko for eier. Dette medlem foreslår ingen endring i rammen for forventet relativt volatilitet, noe heller ikke Norges Bank gjør. I tråd med Norges Banks råd mener dette medlem at forvaltningen av unoterte aksjer bør innrettes med sikte på at aksjemarkedsrisikoen i fondet holdes uendret.

Dette medlem viser videre til at mulige utfordringer ved slike investeringer må være godt kommunisert og forankret. I likhet med fondets andre unoterte investeringer vil det være mindre offentlig tilgjengelig informasjon. Det kan også være mer krevende å kommunisere og evaluere resultatene i forvaltningen av unoterte aksjer, fordi de ikke prises løpende i markedet. De samlede kostnadene som andel av forvaltet kapital vil være høyere for unoterte investeringer enn i Norges Banks øvrige forvaltning. I en oppbyggingsfase vil trolig de rapporterte resultatene være negative.

Dette medlem understreker videre at det er viktig at Norges Bank stiller strenge krav til valg av forvaltere, ansvarlig forvaltning og åpenhet, og at investeringene avgrenses geografisk.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å åpne for at Statens pensjonsfond utland (SPU) kan investere i unoterte aksjer på generelt grunnlag.»

Forrige kapittel
Neste kapittel