1.1 Innledning

1.1.1 Antallet klager på manglende svar og sen saksbehandling øker

Sivilombudet har over tid og i økende grad mottatt klager fra et stort antall enkeltmennesker om at de ikke får svar fra forvaltningen, at det er vanskelig å nå fram til noen som kan svare på hvor saken står og at avgjørelsen ikke kommer selv om det har gått lang tid.

I 2016 mottok Sivilombudet 621 klager på sen saksbehandling og manglende svar. Dette tallet steg til hele 1 470 i 2024. Andelen slike klager har samtidig økt fra ca. 20 til om lag 30 pst. av alle klager. Nedgangen i 2020 skyldes mest sannsynlig koronapandemien.

Klagene fordeler seg på mange virksomheter og saksfelt, både i stat og kommune. I 2023 og 2024 var henholdsvis 192 og 168 ulike forvaltningsorganer gjenstand for klager. Mange av klagene gjelder avgjørelser som er svært viktige for den enkelte. Forvaltningsloven § 11 a krever at forvaltningen skal behandle en sak «uten ugrunnet opphold». Hvis behandlingen tar uforholdsmessig lang tid, skal det gis et foreløpig svar med informasjon om årsaken til forsinkelsen og, om mulig, når svar kan forventes.

Forvaltningens syn på hva som utgjør lang behandlingstid, samsvarer ikke alltid med innbyggernes opplevelse. Mens en behandlingstid kan fremstå som forventet og innenfor normale rammer for forvaltningen, kan den oppleves som urimelig lang for den som venter på svar. Manglende svar eller vanskeligheter med å komme i kontakt med saksbehandler, kan forsterke denne opplevelsen.

Både lang saksbehandlingstid og manglende svar utgjør en trussel mot rettssikkerheten. Når folk ikke får svar, eller må vente lenge på avgjørelser, kan det føre til direkte rettstap, økonomisk tap og manglende oppfyllelse av lovgivers intensjoner. Dette svekker både respekten for lover og regler og tilliten til myndighetene.

1.1.2 Hvorfor legger Sivilombudet fram en særskilt melding?

Sivilombudets mandat fra Stortinget er å føre kontroll med den offentlige forvaltningen for å hindre urett mot enkeltpersoner. Dette innebærer å behandle klager fra enkeltpersoner og virksomheter og gjennomføre undersøkelser på eget initiativ. Det gir kunnskap om situasjonen sett fra den enkeltes ståsted og fra en stor bredde av forvaltningsområder. Ombudet ser gjennom dette utfordringer som hver for seg ikke lett blir synlig for andre enn dem det direkte angår.

Den enkeltes møte med manglende svar, uakseptabelt lang saksbehandlingstid eller manglende tilgjengelighet vil bare i begrenset grad nå offentligheten. Enkelttilfeller kan omtales i media, men det gir sjelden et bilde av det samlede omfanget. Når saksbehandlingstiden over tid er ulovlig lang eller på andre måter går ut over den enkelte, er det normalt heller ikke gjenstand for samlet systematisk rapportering.

Stortingets kontroll- og konstitusjonskomité uttalte følgende ved behandlingen av ombudets årsmelding for 2021, jf. Innst. 429 S (2021–2022) s. 18:

«Komiteen har merket seg at en gjenganger i saker som behandles av ombudet, er lang saksbehandlingstid, og at tiltak først settes inn når ombudet tar opp dette med etatene det gjelder. Ofte er saksbehandlingstiden så lang at dette går ut over rettssikkerheten til innbyggerne. Komiteen mener det er svært viktig at saksbehandlingstiden reduseres der hvor dette går på rettssikkerheten løs, og ber ombudet fortsatt følge med på saksbehandlingstiden i slike saker.»

Da komiteen behandlet årsmeldingen for 2023, uttalte den at «ombudet bør prioritere saker der forvaltningen har vist manglende vilje til å korrigere etter tidligere anbefalinger, samt de saker som omhandler prinsipielle spørsmål og/eller omfatter mange enkeltindivider», jf. Innst. 342 S (2023–2024) s. 19.

Bredden i berørte sakstyper og forvaltningsorganer, mengden feil og de store konsekvensene lang saksbehandlingstid og manglende svar har for enkeltpersoner, gjør at Sivilombudet mener det er grunn til å gi Stortinget et samlet bilde.

Det som presenteres i denne meldingen er det Sivilombudet gjennom sitt mandat og sitt arbeid observerer. Det vil derfor ikke være noe fullstendig bilde. Det Sivilombudet først og fremst ser, er områder der det kommer klager. Det er derimot noen områder Sivilombudet sjelden mottar klager på. Det gjelder blant annet store virksomheter som Husbanken og Lånekassen. I 2024 fikk Sivilombudet ingen slike klager på Husbanken og kun syv på Lånekassen. I lys av hvor mange vedtak disse forvaltningsorganene fatter, er dette lave tall. Det samme gjelder førsteinstansvedtak i skatteforvaltningen og innenfor deler av Nav.

1.2 Rettslige krav til forvaltningen

1.2.1 Forvaltningens plikt til å svare og til å veilede

1.2.1.1 Plikten til å svare

Forvaltningen har en lovfestet plikt til å gi et foreløpig svar dersom en henvendelse ikke kan besvares innen rimelig tid. Bestemmelsen bygger på forutsetningen om at forvaltningen har plikt til å besvare henvendelser.

Dersom det må påregnes at saksbehandlingstiden blir uforholdsmessig lang, skal det gis en tilbakemelding så snart som mulig. I saker som gjelder rettigheter og plikter til enkeltpersoner (enkeltvedtak), skal forvaltningen gi et foreløpig svar dersom saken ikke kan behandles innen én måned. Det foreløpige svaret skal redegjøre for årsaken til forsinkelsen og, dersom det er mulig, angi når svar kan ventes.

Etter god forvaltningsskikk skal det ved forsinkelser sendes en forsinkelsesmelding med ny forventet behandlingstid og en forklaring på hvorfor saken er forsinket.

1.2.1.2 Plikten til å veilede

Forvaltningen har videre plikt til å veilede innbyggerne innenfor sitt saksområde. Veiledningen skal sikre at borgerne får nødvendig informasjon for å ivareta sine rettigheter og plikter, og skal være tilpasset den enkelte sak. Uavhengig av om det pågår en sak, plikter forvaltningen å gi veiledning til en person som spør om sine rettigheter og plikter i et konkret forhold. En part som har saklig grunn til det, skal også ha mulighet til å snakke med noen i forvaltningsorganet som har tilstrekkelig kunnskap til å kunne gi meningsfylte svar til parten.

Veiledning kan gis digitalt, men forvaltningen oppfyller ikke nødvendigvis sin veiledningsplikt dersom den digitale veiledningen ikke også gir konkrete svar på innbyggernes spørsmål. Nettbaserte tjenester kan gi bedre informasjon enn tidligere, men der slike veiledningstjenester ikke kan svare på spørsmål om konkrete saker, vil ikke veiledningsplikten være fullt ivaretatt.

For enkelte grupper vil det også være en utfordring at de ikke behersker digitale hjelpemidler eller har tilgang til slike tjenester. Forvaltningen må ha alternative løsninger for å ivareta veiledningsplikten for alle borgere.

1.2.2 Saksbehandlingstidens lengde

1.2.2.1 Hovedregel – saksbehandling skal skje «uten ugrunnet opphold»

Forvaltningsloven § 11 a fastsetter at saker skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Hva dette innebærer, er ikke nærmere presisert i loven. I forarbeidene understrekes det at kravet er skjønnsmessig og må vurderes ut fra sakens karakter. Ofte omtales kravet som at en sak må behandles «innen rimelig tid», selv om dette ikke inngår i bestemmelsens ordlyd. Rettspraksis om krav til saksbehandlingstid er begrenset, men Sivilombudet har i mange enkeltsaker vurdert om vilkåret «uten ugrunnet opphold» er brutt og har trukket opp relevante momenter. Det er likevel vanskelig å konstatere med sikkerhet hvor grensene etter loven går, også for forvaltningen.

Hva som er «rimelig tid», må vurderes konkret. Noen saker krever grundigere utredning enn andre. Selv om behandlingstiden da kan bli lang, behøver det ikke å være i strid med kravet om at saksbehandlingen skal skje uten ugrunnet opphold.

Manglende ressurser hos forvaltningen kan føre til at saker blir liggende uten å bli behandlet. Om saksbehandlingstiden likevel er rimelig, avhenger av hva slags sak det gjelder og hvilken betydning saken har for dem den angår. På noen områder følger det av sakens art og de regler som gjelder på området at saksbehandlingen må gå raskt. Eksempler på det er ulike typer av tvang der hensynet til barnets beste står sentralt. Et annet eksempel er innsynskrav etter offentleglova, der lovgiver har forutsatt behandling i løpet av maksimalt noen få dager.

Uansett går det en grense for hva som er akseptabelt. Dersom liggetiden blir urimelig lang, kan dette være i strid med loven, uavhengig av om saken ikke gjelder noe som normalt haster. I en pasientskadesak i helseklage var behandlingstiden nærmere 35 måneder, hvorav mesteparten var ren liggetid. I en annen sak brukte Datatilsynet nesten ett år og tre måneder på å oversende en sak til Personvernnemnda. Sivilombudet kom til at lovens frist var brutt i begge sakene. Der EØS-retten fastsetter bestemte rettigheter eller plikter, er det antagelig mindre adgang til å vektlegge manglende ressurser enn det forvaltningsloven tillater.

Der saksbehandlingstiden blir lang fordi det ikke sikres fremdrift i saken, for eksempel fordi dokumenter ikke sendes over til klageinstansen eller nødvendig informasjon innhentes, skal det lite til før saksbehandlingstiden blir ulovlig. Det skal mye til for at manglende ressurser kan begrunne at nødvendige, men lite arbeidskrevende skritt foretas.

Vilkåret om at en sak skal behandles «uten ugrunnet opphold» innebærer at verken forvaltningen selv eller overordnede myndigheter kan beslutte å legge saker eller grupper av saker til side (stille dem i bero) uten rettslig grunnlag, jf. NOU 2019:5 punkt 13.7.3.1. Det gjelder også Stortinget selv, så lenge en slik prioritering eller instruks om stans ikke skjer med grunnlag i lovvedtak.

En midlertidig utsettelse eller stans i saksbehandlingen kan være akseptabel, og noen ganger nødvendig, for å avvente en avklaring, men dette kan ikke skje over en lengre periode uten saklig grunn. Hvis loven krever at visse fakta skal foreligge eller visse betingelser skal være oppfylt for at det skal kunne treffes vedtak, må forvaltningen undersøke om disse er oppfylt.

Ombudet har også uttalt seg i flere sakstyper om lovligheten av berostillelser, blant annet i saker om familieinnvandring og uføretrygd.

1.2.2.2 Plikt og adgang til å prioritere mellom saker

I hvilken rekkefølge saker behandles og hvordan innsatsen fordeles mellom ulike saksområder, er særlig viktig når saksbehandlingstiden er lang. Som vanlig hovedprinsipp gjelder at saker skal behandles i den rekkefølgen de er kommet inn, men det kan gjøres unntak dersom det foreligger saklige grunner. I noen tilfeller vil forvaltningen også ha en plikt til å prioritere enkelte saker foran andre.

Saker som har stor betydning for den enkelte, bør som hovedregel prioriteres. Høyesterett har lagt til grunn at forvaltningen kan prioritere saker som haster eller som det av andre grunner er viktig å behandle raskt, jf. Rt. 2006 s. 1519 avsnitt 38. Det vil typisk gjelde saker som har stor individuell eller samfunnsmessig betydning, der lang behandlingstid kan føre til tap av rettigheter eller for eksempel der hensynet til barnets beste står sentralt. Det samme gjelder klager på vedtak der gjennomføring av vedtaket er irreversibelt eller vedtak som mister aktualitet etter noe tid. Saker der klageinstansen opphever førsteinstansens vedtak og sender saken tilbake til ny behandling, skal i mange tilfeller prioriteres for å unngå at den totale saksbehandlingstiden blir vesentlig lenger enn normalt.

Samtidig er det ikke anledning til å foreta prioriteringer på en måte som innebærer en usaklig forskjellsbehandling. Det er for eksempel problematisk dersom enklere saker systematisk prioriteres foran mer komplekse saker, utelukkende for å øke antallet behandlede saker.

Manglende rutiner for å gjøre nødvendig sortering mellom saker, kan i seg selv være i strid med krav til saksbehandlingen. I en uttalelse pekte Sivilombudet på at det særlig er grunn til å stille spørsmål om Utlendingsdirektoratets (UDIs) prioriteringer av barn er tilstrekkelige for den delen av porteføljen som har svært lange behandlingstider, og der behovet for aktiv prioritering er størst. Sivilombudet kom til at det var begrunnet tvil om UDIs har et system for prioritering av familieinnvandringssaker som gjelder barn, som i tilstrekkelig grad sikrer oppfyllelse av Grunnlovens og barnekonvensjonens krav om vektlegging av barnets beste.

1.2.3 Særlige frister i enkelte sakstyper

På noen områder er det fastsatt særskilte frister i lovgivningen. Krav om sykepenger skal for eksempel, så vidt det er mulig, avgjøres straks. Akuttvedtak etter barnevernloven skal avgjøres snarest og senest innen 48 timer. I plan- og bygningsretten skal byggesøknader etter hovedregelen avgjøres innen tolv uker.

Noen frister har bakgrunn i internasjonale forpliktelser. Utlendingsloven § 118, om at oppholdskort til familiemedlemmer fra land utenfor EØS-området skal utstedes innen seks måneder, er en gjennomføring av unionsborgerdirektivet. Tjenesteloven § 11, om at saksbehandlingsfristen bare kan forlenges én gang, gjennomfører tjenestedirektivet.

1.2.4 Forvaltningens plikter når reglene ikke overholdes

Forvaltningsorganet har et selvstendig ansvar for å sikre at saksbehandlingen skjer innenfor lovens rammer. Dersom saksbehandlingstiden blir for lang, eller forvaltningen unnlater å svare eller gi nødvendig veiledning, er forvaltningsorganet forpliktet til å sette inn tiltak for å rette opp situasjonen. Dette kan omfatte endringer i saksbehandlingsrutiner, omprioritering av ressurser eller organisatoriske tilpasninger.

Dersom det ikke er mulig å løse problemene internt, må problemet bringes videre til overordnet myndighet. Etter reglementet for økonomistyring i staten § 9 skal et underordnet forvaltningsorgan rapportere til overordnet myndighet om måloppnåelse. Etter § 11 skal hvert departement i budsjettproposisjon gi Stortinget rapport om resultatene av arbeidet innenfor sitt ansvarsområde.

I SOM-2015-201 skrev Sivilombudet:

«Det faller utenfor ombudsmannens område å uttale seg om bevilgningsmessige spørsmål – det er opp til Stortinget å bestemme hvilke bevilgninger som skal gis. Likevel er det grunn til å understreke det overordnede ansvaret som blant annet det ansvarlige departementet har til å ta nødvendig initiativ for å sørge for at det blir stilt tilstrekkelig ressurser til disposisjon for virksomheten, slik at den kan håndtere de ulike saks- typene innenfor en forsvarlig tidsramme.»

Sivilombudet har i flere saker påpekt manglende oppfølging fra forvaltningen i tilfeller der lang behandlingstid har vært kjent over tid. På områder som utlendingssaker i UDI og pasientskadesaker i Helseklage har behandlingstiden forblitt lang, selv etter at overordnet myndighet har blitt orientert.

Dersom et forvaltningsorgan ikke klarer å oppfylle kravene til saksbehandlingstid, svar eller veiledning, må det forventes at overordnet myndighet følger opp situasjonen. Det kan innebære instrukser om endringer i rutiner eller prioriteringer, omfordeling av ressurser for å håndtere restanser eller justering av budsjettfordelingen mellom enheter.

1.3 Svar og veiledning til den enkelte

1.3.1 Manglende svar på henvendelser og orienteringer underveis

Mange innbyggere opplever at de ikke får svar når de henvender seg til forvaltningen, selv etter gjentatte purringer. De får heller ikke informasjon om når de kan forvente et svar.

Sivilombudet undersøker normalt ikke saker før klageren selv har purret minst én gang og deretter ventet i minst tre til fire uker uten svar – avhengig av sakstypen. Sivilombudet undersøker heller ikke saker der saksbehandlingstiden er innenfor fristen forvaltningsorganet selv har oppgitt, enten direkte til klageren eller på sine nettsider. Kravene til foreløpig svar eller forsinkelsesmelding er derfor brutt i tilnærmet alle sakene Sivilombudet undersøker. Økningen i antall saker skyldes ikke endret praksis hos Sivilombudet, men en faktisk økning i antall klager på tilfeller der forvaltningen unnlater å svare.

1.3.2 Manglende veiledning og mulighet for muntlig kontakt med forvaltningen

Når innbyggere ikke får svar på skriftlige henvendelser, forsøker de ofte å kontakte forvaltningen per telefon. Mange opplever at dette er vanskelig. For enkelte forvaltningsorganer er ventetiden på telefon lang. De fleste organer har begrenset telefontid, og noen har avviklet telefontjenesten helt. Et eksempel er våpenkontoret i Oslo politidistrikt der telefontjenesten ble avviklet i 2021 som følge av kapasitetshensyn.

Mange forvaltningsorganer har telefontid i store deler av arbeidsdagen, men dette innebærer likevel at innbyggere som er i arbeid, må ringe i sin arbeidstid. For enkelte yrkesgrupper kan dette være vanskelig eller umulig. Dersom det i tillegg er lang ventetid på telefon, eller hvis det er vanskelig å få snakke med en person som har innsyn i saken, kan tilgjengeligheten i realiteten være liten.

Flere forvaltningsorganer har en ordning der man kan velge å bli ringt tilbake istedenfor å vente i telefonkø. Dette er utvilsomt positivt og bidrar til mindre tidstap for den som ringer. Ordningen forutsetter likevel at man kan svare når man blir ringt opp, noe som for mange kan være lite praktisk.

Det kan være en risiko for at forvaltningens satsning på digitale veiledningstjenester kan føre til at den enkelte opplever det som vanskeligere å få muntlig kontakt med saksbehandlere som kjenner den konkrete saken. Sivilombudet mottar mange klager på at man ikke får snakke med noen som kan gi konkret informasjon om en pågående sak.

Også ombudets egne ansatte opplever dette som utfordrende i arbeidet med å undersøke saker. I flere tilfeller må Sivilombudet ta opp saker skriftlig, fordi det ikke er mulig å få kontakt med en saksbehandler som kan opplyse om status.

Selv om digitale veiledningstjenester har åpenbare fordeler, kan de ofte ikke fullt ut erstatte det å snakke med et menneske. En samtale med en saksbehandler gir ofte større fleksibilitet til å svare på det innbyggeren tar opp og å tilpasse veiledningen til den som tar kontakt, særlig når det gjelder spørsmål om rettigheter og plikter i konkrete saker. Å kunne snakke med en person gir gjerne en annen følelse av å bli hørt og tatt på alvor, og kan bidra til at forvaltningen oppfattes som mer tilgjengelig for innbyggerne.

Når forvaltningsorganer ikke svarer på henvendelser, orienterer om forsinkelser, veileder eller sender foreløpig svar, fører det sjelden til at rettigheter går tapt. Det skaper likevel stor usikkerhet og frustrasjon for den enkelte. Behovet for å bli holdt løpende orientert er dessuten ekstra stort når behandlingstiden er lang.

1.4 Lang saksbehandlingstid

1.4.1 Oversikt over fordelingen av klager

I 2024 mottok Sivilombudet nesten 1 500 klager knyttet til manglende svar og lang saksbehandlingstid. Flertallet av disse gjaldt sen saksbehandling, og ofte handlet klager på manglende svar også om forsinkelser i saksbehandlingen.

Lang ventetid kan i noen tilfeller skyldes knapphet på tjenester, for eksempel når det ikke er ledige sykehjemsplasser eller kommunale boliger. Selv om dette kan være belastende for de berørte, er det forståelig på kort sikt, ettersom det ikke er mulig å tildele et gode som ikke er tilgjengelig. Slike tilfeller er ikke hovedtemaet i denne meldingen. Meldingen gjelder saker der forsinkelsene skyldes saksbehandlingen og ikke mangel på en konkret tjeneste.

Klagene om sen saksbehandling fordeler seg på mange ulike forvaltningsorganer og saksfelt. I 2024 var det registrert klager mot 168 forskjellige forvaltningsorganer, hvorav ca. 50 pst. var kommuner. Likevel ser Sivilombudet at enkelte områder skiller seg ut med langt flere klager enn andre. Dette gjelder blant annet saker knyttet til Nav, utlendingsforvaltningen, offentlighet og innsyn, plan- og byggesaker, helse- og omsorgstjenester samt politi- og påtaleområdet.

Klagene på UDI gjelder særlig familieinnvandring, asyl, statsborgerskap og utstedelse av oppholdskort for EØS-borgere. Ombudet har orientert Justis- og beredskapsdepartementet om at behandlingstidene har forblitt lange. Områder i Nav der Sivilombudet jevnt over får mange klager er sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd. På helse- og omsorgsfeltet var det i 2024 en økning i klager på sen behandling av saker om rett til kommunale helse- og omsorgstjenester. Klagene rettet seg mot både kommunene og statsforvalterne. På politi- og påtalefeltet utgjør klager i våpensaker flertallet.

Flere konkrete eksempler illustrerer problemets bredde:

• Førerkortsak: En klager mistet førerkortet i november 2024 og klaget på vedtaket. Per januar 2025 var behandlingstiden i Politidirektoratet anslått til syv måneder, noe som i realiteten innebar at han ikke fikk prøvd saken før utestengelsesperioden var over.

• Diskrimineringsnemnda: En klage sendt i juni 2023 om forbigåelse i en ansettelsesprosess ble først behandlet i november 2024. Saksbehandlingstiden i tilsvarende saker var per mars 2025 på 576 dager.

• Kommunal helse- og omsorgsstøtte: En familie klaget på et vedtak fra Enebakk kommune om å redusere omsorgsstønad og i stedet gi støttekontakt til en mindreårig gutt. Kommunen besvarte ikke klagen før november 2024 – nesten to år etter vedtaket.

• Reindriftstilskudd: Statsforvalteren i Troms og Finnmark hadde per høsten 2024 saker om tilskudd til reindriftsnæringen som hadde ventet på behandling i over seks år.

• Innsynskrav: Et innsynskrav sendt til Bodø kommune i desember 2023 var fortsatt ikke besvart per 30. august 2024, til tross for en påminnelse fra Statsforvalteren i juli samme år.

• Tilsynssak i helsesektoren: En klage over pliktbrudd i helsesektoren ble sendt til Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus i august 2023. Per januar 2025 var saken fortsatt ikke behandlet.

• Samtykke til enkeltpersonforetak: En søknad om samtykke til å etablere et enkeltpersonforetak for en mindreårig ble sendt til Statsforvalteren i oktober 2024. Per januar 2025 var forventet behandlingstid oppgitt til 14 måneder.

• Klage på helse- og omsorgstjenester i Oslo kommune: En klage over tilbudet i en omsorgsbolig fra mars 2024 ble først oversendt til Statsforvalteren etter ni måneder.

• Nav og partsinnsyn: En klager ba i oktober 2024 om innsyn i dokumentene i sin egen sak. Dokumentene ble ikke oversendt før januar 2025.

• Naturskadesak i Landbruksdirektoratet: En klager sendte en henvendelse i mars 2023 om naturskade. Først etter en purring fikk han et foreløpig svar i februar 2024, men deretter hørte han ingenting mer før han klaget til Sivilombudet i april 2024.

Disse eksemplene er ikke unike. Mange av de klagene Sivilombudet mottar, tegner et lignende bilde, og i de fleste tilfeller bekrefter forvaltningen de lange behandlingstidene når Sivilombudet undersøker sakene.

1.4.2 Situasjonen på et utvalg områder

1.4.2.1 Alvorlig betydning for enkeltmennesker

I noen typer saker kan lang behandlingstid føre til at innbyggerne, varig eller midlertidig, mister tjenester eller rettigheter de etter loven har krav på, eller at de i venteperioden urettmessig fratas muligheten til å utøve en aktivitet. I dette punktet beskrives enkelte slike sakstyper.

1.4.2.2 Økonomiske eller andre belastninger for enkeltmennesker

Virkningene av saksbehandlingstiden kan være stor for den enkelte, selv om den ikke fører til varig tap av tjenester eller rettigheter. Det gjelder for eksempel der ventetiden utgjør en økonomisk belastning.

1.4.2.3 Andre saker der lang saksbehandlingstid får negative konsekvenser

Også i saker der lang saksbehandlingstid ikke leder til rettstap eller økonomiske belastninger, kan tidsbruken utgjøre en rettssikkerhetsrisiko. Det kan for eksempel innebære at lovgivers formål ikke oppfylles som forutsatt. Et eksempel er saker om reinmerker. Hos Statsforvalteren i Troms og Finnmark har mange saker om godkjenning av reinmerker tatt opp til fem år. Ombudet har uttalt at tidsbruken kan gjøre at Grunnloven § 108 ikke oppfylles. Paragraf 108 pålegger statens myndigheter å legge forholdene til rette for at det samiske folk kan sikre og utvikle sin kultur.

1.4.3 Klageretten blir ikke reell

Når forvaltningen treffer et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, har de som berøres klagerett. Klageretten er en viktig rettssikkerhetsgaranti som skal hindre at uriktige vedtak fra førsteinstansen blir stående. Særlig viktig er den i saker der førsteinstansen prioriterer rask og enkel saksbehandling. I mange tilfeller er klageretten avgjørende for at innbyggerne faktisk får de tillatelser, tjenester med mer som de har krav på, og for å hindre at de urettmessig pålegges tyngende plikter.

I noen saker er rask klagesaksbehandling en forutsetning for at klageretten skal være reell. Dette gjelder blant annet saker der gjennomføringen av vedtaket er irreversibelt, som vedtak om avliving av hund, katt eller andre dyr. Det gjelder også vedtak med begrenset varighet og vedtak som mister aktualitet etter noe tid.

Sivilombudet har sett mange klager som ikke behandles i tide. Et eksempel er vedtak etter barnevernloven om utredning av et barns omsorgssituasjon på senter for foreldre og barn. Forelderens klage ble først behandlet etter at oppholdet på senteret var over. Andre eksempler er saker der det søkes om straffavbrudd eller permisjon fra fengsel. En innsatt klaget på avslag på søknad om straffavbrudd for å være sammen med familien etter en nær slektnings plutselige dødsfall. Kriminalomsorgen brukte mer enn åtte måneder på å behandle klagen. I en annen sak søkte en innsatt om permisjon for å delta i en nær venns begravelse. Klagen ble først behandlet samme dag som begravelsen, slik at klageren ikke rakk den første delen av seremonien.

Rask klagesaksbehandling er også viktig i saker der klagebehandlingen har effekt selv om den trekker ut i tid. Dette gjelder særlig når vedtaket fra førsteinstansen er feil. Lengden på klagesaksbehandlingen vil da ha mye å si for hvor store de negative virkningene av det uriktige førsteinstansvedtaket blir.

1.4.4 Pågående skriftlige undersøkelser om sen saksbehandling

Avslutningsvis i denne situasjonsbeskrivelsen nevnes kort enkelte pågående skriftlige undersøkelser fra Sivilombudet om sen saksbehandling. Felles for alle sakene Sivilombudet undersøker er at Sivilombudet fra klagere eller annen informasjon har holdepunkter for at saksbehandlingstiden i en sak eller på et saksfelt er lang.

• Søknader om lønnsgaranti i Nav

• Søknad om enkeltpersonsforetak for mindreårig hos Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus

• Tilsynssak hos Statsforvalteren i Møre og Romsdal

• Oppholdskort i Utlendingsnemnda

• Tilsynssak hos Statsforvalteren i Østfold, Buskerud, Oslo og Akershus

• Berostillelse i sak om familieinnvandring i UDI

• Utlegg hos Namsfogden Troms

• Innsynsklager i Landbruks- og matdepartementet

• Innsynssaker hos Oslo universitetssykehus

• Ulovlighetsvarsler i Asker kommune

• Ulovlighetsvarsler i Askøy kommune

• Søknad om skjenkebevilling Oslo kommune

• Saksbehandlingstid av krav om innsyn i eiendomsskattesaker Fredrikstad kommune

• Saksbehandlingstid og manglende svar fra Forsvaret

1.5 Årsaker til forsinkelser og feil i forvaltningen

Gjennom undersøkelser får Sivilombudet kunnskap om hva forvaltningen selv mener er årsaker til forsinkelser og feil. De grunner forvaltningen peker på, er ikke nødvendigvis de eneste. Blant annet vil et forvaltningsorgan i brev til Sivilombudet, sjelden kritisere overordnede organer eller stille spørsmål ved regelverket. Årsakene Sivilombudet trekker fram baserer seg derfor også på annen kunnskap hos Sivilombudet.

1.5.1 Forholdet mellom forvaltningens oppgaver og ressurser

Ressursmangel er forvaltningens vanligste forklaring på lang saksbehandlingstid og manglende svar. Virksomhetene viser til at ressursene ikke strekker til for å løse de oppgavene de har. Antallet ansatte sammenholdt med arbeidsmengden som trengs for den enkelte sak, og problemer med å rekruttere kvalifiserte ansatte, fører til at forvaltningen ikke overholder gjeldende regler.

Det er åpenbart flere underliggende årsaker til at slik ubalanse oppstår. Antallet regler har over tid økt, blant annet som direkte følge av internasjonale forpliktelser som EØS-avtalen og internasjonale konvensjoner. Det internasjonale regelverket medfører ofte også behov for endringer i det eksisterende norske regelverket. Samfunnsutfordringer eller ønske om å sikre den enkeltes rettigheter løses ofte med nye regler.

Det er samtidig grunn til å spørre om de samlede virkningene, blant annet for den faktiske muligheten til at reglene overholdes, er godt belyst. Generalistkommuneutvalget konstaterte i NOU 2023:9 at «omfanget av lover, forskrifter og retningslinjer er så omfattende at kommunene ikke klarer å forholde seg til...alle». Utvalget bemerket også at lovoppfyllelsen i liten grad blir kartlagt i løpende statistikk og rapportering.

Ressursmangel betyr ikke at gjeldende regler for saksbehandlingen eller saksbehandlingstid kan ignoreres. Stortingets styring skjer gjennom lovgivning, ikke kun via budsjettene. Forvaltningen må både forholde seg til budsjettet og følge loven, og skal derfor i utgangspunktet organisere arbeidet innenfor de rammene. Der det viser seg ikke å være mulig, er ikke budsjettmessige begrensninger en lovlig grunn til å bryte lovkrav. Dersom domstolene slår fast at stat eller kommune må betale erstatning, for eksempel på grunn av forsinkelser, er dette en forpliktelse – uavhengig av om det er satt av nok midler i budsjettet. Det kan likevel se ut til at en medvirkende årsak til at reglene ikke overholdes er en oppfatning om at tildelte budsjettrammer overstyrer plikten til å følge loven.

1.5.2 Regelverket og dets betydning

Hvordan reglene er utformet, påvirker hvor tidkrevende en sak er. Blant annet har det mye å si om reglene legger opp til at innbyggerne må opplyse saken selv, eller om det må gjøres av forvaltningsorganet. Videre vil ordninger med egenerklæringer og etterkontroll være langt mindre ressurskrevende enn ordninger der det kreves komplekse vurderinger i hver enkelt sak. Behovet for bistand fra andre forvaltningsorganer, som politiet eller utenrikstjenesten, kan forsinke prosessen ytterligere.

Lov- eller forskriftsbestemmelser som setter frister, kan ha betydning. Men erfaringene fra byggesaksbehandling og frister for oppholdskort for EØS-borgere, tyder på at det ikke er avgjørende. Derimot ser Sivilombudet at økonomiske virkninger av lang saksbehandlingstid kan spille en rolle. Innen plan og bygg kan for eksempel gebyrreduksjon ved overskridelse av frist for byggesaksbehandling, føre til at kommunene prioriterer byggesaksbehandling foran klageforberedelse og ulovlighetsoppfølging.

Sivilombudet mottar normalt ikke informasjon fra forvaltningen om forslag til endringer i regelverk eller saksbehandlingsprosesser. Dette henger sammen med ombudets rolle. I hvilken grad det faktisk blir bedt om innspill til regelendringer eller tilpasning av saksbehandlingen, har Sivilombudet ikke grunnlag for å uttale seg om. Det er likevel et spørsmål om slike hensyn får tilstrekkelig plass ved utformingen av regelverket.

1.5.3 Eksterne forhold

Ulike eksterne forhold kan påvirke saksbehandlingstiden. Endringer i regelverk og praksis, som adgangen til dobbelt statsborgerskap, kan føre til økt saksmengde og dermed lengre behandlingstid.

Gradvise endringer, som endret klagetilbøyelighet, økonomiske opp- eller nedgangstider og befolkningsendringer, kan også ha betydning for saksmengden og kapasiteten. I hvilken grad alle konsekvenser ved slike endringer blir vurdert og hensyntatt, varierer. I forarbeidene til endringene i statsborgerloven om dobbelt statsborgerskap, ble det antatt en moderat økning i antall saker som kunne dekkes inn ved gebyr. Faren for store økninger i ventetid er ikke nevnt.

Eksterne hendelser som flyktningkrisen i 2015, koronapandemien og krigen i Ukraina, kan legge stort press på forvaltningens kapasitet og forsinke saksbehandlingen. Det samme kan omorganiseringer, flyttinger og nyetableringer av forvaltningsorganer. Etableringene av Helseklage i Bergen og Skatteklagenemnda i Stavanger i 2016 er eksempler på dette.

Medieomtale kan påvirke saksmengden på enkeltområder og dermed påvirke kapasiteten også på andre områder. Omtalen av utenlandsadopsjoner resulterte i en stor økning i partsinnsynskrav i Bufdir (Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet).

1.5.4 Rutiner og saksbehandling

Saksbehandlingsprosessen og intern organisering har stor betydning for effektiviteten.

Mange forvaltningsorganer peker som nevnt på ressursmangel i sine svar til Sivilombudet, men hvordan arbeidet organiseres internt har også stor betydning for saksbehandlingstiden.

Lange saksbehandlingstider og manglende svar fører som regel i seg selv til ytterligere ressursbruk, i tillegg til de negative virkningene det har for tilliten til forvaltningen og det behandlingen betyr for den enkelte. Forvaltningen må bruke tid på å prioritere saker, omfordele saker, sende forsinkelsesbrev og svare på henvendelser om status.

Mangelfulle rutiner kan føre til at henvendelser ikke besvares eller at forsinkelsesmeldinger ikke sendes. Dagens digitale løsninger burde gjøre det relativt enkelt å gi tilbakemelding og statusoppdateringer, i hvert fall til dem som ikke har reservert seg mot elektronisk kommunikasjon.

Selv om «beste praksis» kunne ha bidratt til mer effektiv behandling, ser Sivilombudet ofte betydelige forskjeller i saksbehandlingen – også mellom likeartede forvaltningsorganer.

På enkelte områder ser Sivilombudet at saker først fordeles til en saksbehandler når vedkommende faktisk har kapasitet til å starte behandlingen. Dette kan føre til at det tar lang tid før det oppdages at saken krever opplysninger fra andre forvaltningsorganer, noe som igjen skaper ytterligere forsinkelser. Erfaringer viser at en mer systematisk gjennomgang og sortering av saker ved mottak har bidratt til å redusere restanser og ventetid betydelig. I flere saker bruker førsteinstansen lang tid på å oversende en påklaget sak til klageinstansen, uten at dette synes å ha noen god grunn.

Automatisering kan redusere saksbehandlingstiden betydelig og samtidig frigjøre ressurser. Mulighetene for digitalisering og effektivisering varierer imidlertid fra saksfelt til saksfelt, avhengig av hvilke føringer som er gitt i lov, forskrift og rundskriv. Interne ressursomdisponeringer kan bidra til raskere behandling på ett område, men ofte på bekostning av andre saksområder. Sivilombudet har sett eksempler på dette i Nav, hvor ressurser ble flyttet fra uføretrygdsaker til sykepengebehandling, og i Helseklage, hvor pasientskadesaker ble prioritert fremfor autorisasjonsfeltet. Selv om prioritering kan være nødvendig, er det problematisk dersom omdisponeringen skaper lange ventetider på andre områder som også har stor betydning for innbyggerne.

1.6 Tiltak for å redusere saksbehandlingstiden i forvaltningen

Sivilombudet er, i lys av sin rolle, generelt tilbakeholden med å foreslå regelendringer eller andre tiltak. Likevel mener ombudet det er viktig å gå gjennom forhold som kan ha betydning for de utfordringene Sivilombudet har beskrevet.

1.6.1 Forholdet mellom oppgaver og ressurser

Tiltak som kan bidra til en mer realistisk balanse mellom oppgaver og ressurser er viktig. Det gjelder blant annet å

• kritisk vurdere om beskrivelsen av konsekvensene av regelendringer er realistisk

• systematisk fange opp endringer i saksmengden over tid slik at ressursbehov, muligheter for digitalisering eller regelendringer kan foretas i tide

• sørge for at muligheter for forenkling eller avvikling av unødvendige oppgaver blir tatt opp og vurdert

• identifisere behov for tiltak for å redusere konsekvensene av lang saksbehandlingstid

Hvilke ressurser ulike oppgaver krever har også sammenheng med hvordan regelverket er lagt opp. Å innvilge rettigheter eller gi tillatelser kan for eksempel gjøres ved enkeltvise søknader, meldeplikt eller kun etterkontroll. Det kan være grunn til å sikre at denne type valg belyses godt allerede tidlig i lovgivningsprosesser, for eksempel allerede ved utforming av mandat for lovutvalg. Også om det skal tilrettelegges for eventuell digitalisering og automatisering i nytt eller endret regelverk, bør inngå.

Forvaltningen vurderer ofte sin situasjon ut fra et eget fagområde, mens overordnede og politiske myndigheter har et mer helhetlig perspektiv. Samtidig kan beslutningstakere ha begrenset innsikt i de praktiske utfordringene forvaltningsorganene står overfor. Dette kan føre til at viktige prioriteringer ikke blir vurdert eller justert etter faktiske behov.

1.6.2 Er reglene klare nok?

Forvaltningslovens krav om at saker skal behandles «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig og gir rom for ulik tolkning. Dette kan skape usikkerhet om hva som er akseptabel behandlingstid, samtidig som variasjonen i sakstyper gjør det vanskelig å fastsette klare regler. Selv om frister kan fastsettes i forskrift eller instruks, viser erfaringen at dette alene ikke nødvendigvis sikrer overholdelse. Derimot ser sanksjoner ut til å ha en effekt.

På den annen side er enkelte regler svært klare, for eksempel plikten til å gi foreløpig svar og til å gi skriftlig og muntlig veiledning. Likevel brytes disse bestemmelsene jevnlig. Dette kan indikere at andre virkemidler enn lovendringer også må vurderes.

Forvaltningsloven har ingen krav om å informere brukerne når en sak blir forsinket. Sivilombudet har i flere saker uttalt at god forvaltningsskikk tilsier at det bør sendes forsinkelsesmeldinger. En lovfesting av denne plikten kan bidra til bedre etterlevelse. Ombudet støttet også forslaget i NOU 2019:5 om å innføre en slik regel.

1.6.3 Digitalisering og regelverksutforming

Digitalisering og automatisering har vist seg å kunne redusere saksbehandlingstiden betydelig. Det kan også forenkle prosessen med å svare på henvendelser og gi både generell og tilpasset veiledning. Flere forvaltningsorganer har gode erfaringer med digital beslutningsstøtte, blant annet ved ulike typer kontrollvirksomhet.

For at digitalisering skal være vellykket, må rettssikkerheten ivaretas. Skjønnsmessige vilkår og regler med et uforutsigbart faktagrunnlag er ofte mindre egnet for automatisering. I tillegg kreves det at nødvendige saksopplysninger er digitalt tilgjengelige og av høy kvalitet.

Erfaringer fra flere områder viser at digitalisering kan ha stor effekt.

• Skattefastsettelse og studiefinansiering er i stor grad automatisert, og Sivilombudet mottar få klager på lang behandlingstid i disse sakene.

• UDI har opplyst at automatiserte søknader om statsborgerskap behandles betydelig raskere enn øvrige søknader.

• Nav rapporterte i desember 2024 at 65–70 pst. av sykepengesøknadene som behandles automatisk, besvares samme dag.

Selv om digitalisering krever investeringer i utviklingsfasen, viser erfaringen at det på sikt normalt bidrar til raskere og mer effektiv saksbehandling.

1.6.4 Tiltak for å redusere de negative konsekvensene av lang saksbehandlingstid

Midlertidige tiltak og kompensasjonsordninger kan bidra til å dempe de negative konsekvensene av lang saksbehandlingstid. På flere områder finnes allerede slike mekanismer. Barnevernloven kapittel 4 gir barnevernsleder anledning til å treffe akuttvedtak uten å vente på vedtak i fylkesnemnda. Naturmangfoldloven § 45 åpner for at det kan treffes foreløpig vedtak for å hindre skade på verneverdier. Forsinkelsesrenter ved etterbetaling av pengeytelser sikrer en kompensasjon.

Forvaltningen har også generell ulovfestet adgang til å treffe foreløpige avgjørelser i saker som ligger innenfor forvaltningsorganets myndighet, eller beslutte at et vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagesaken avgjort.

Likevel finnes det ikke alltid egnede løsninger. En vurdering av midlertidige tiltak eller kompensasjonsordninger kan være aktuelt der lang saksbehandlingstid medfører betydelige konsekvenser for innbyggernes rettigheter.

1.6.5 Tiltak i en overgangsperiode

Endringer i organisering, relokaliseringer og nyetableringer kan som nevnt påvirke saksbehandlingstiden negativt. Etableringene av Helseklage i Bergen og Skatteklagenemnda i Stavanger resulterte, ifølge forvaltningsorganene selv, i lange saksbehandlingstider og store restanser i flere år. Det samme gjelder enkelte lovendringer. Midlertidige tiltak i en overgangsperiode kan i slike situasjoner redusere risikoen for at det oppstår en ond sirkel med lang saksbehandlingstid over år. Lignende er aktuelt der forvaltningsorganene behandler tilnærmet like mange saker som de får inn, men ikke makter å redusere en restansesituasjon som av ulike årsaker har oppstått. Ekstra ressurser, eventuelt nabohjelpsordninger i en begrenset periode, kan gjøre at behandlingstiden blir kortere.

Politidirektoratet har pekt på at i saker om utlegg hadde nabohjelpsordninger god effekt i 2020. Ordningen innebar at enheter med god måloppnåelse bisto enheter med større restanser i en periode. Forbedring av standardtekster, søknadsskjemaer og dokumentmaler har effektivisert arbeidsflyten. Økt spesialisering og enklere innstillinger har vært tiltak i Skatteklagenemnda.

1.6.6 Plikten til å iverksette tiltak

Mange forvaltningsorganer rapporterer om saksbehandlingstid i årsmeldinger og tildelingsbrev, men dette sikrer ikke nødvendigvis at ulovlig lange behandlingstider fanges opp og håndteres.

Det finnes bestemmelser om rapportering til overordnet forvaltningsorgan og Stortinget, blant annet i reglementet for økonomistyring i staten.

Det bør vurderes om det generelt eller i noen sakstyper bør gjøres tydeligere at vedvarende brudd på lovens krav, ikke er akseptabelt, og må føre til tiltak og informasjon til overordnet forvaltningsorgan. Dette kan gi grunnlag for videre tiltak, for eksempel:

• Klarere instruksjoner fra overordnet myndighet, for eksempel om prioriteringer eller forventninger om oppfølging av feil.

• Omfordeling av ressurser mellom enheter.

• Bedre statistikkgrunnlag og kunnskap som grunnlag for endringer.

• Forslag om endringer i regelverk.

Mer omfattende rapportering må balanseres mot ressursbruken den medfører, men bedre data vil gi mer treffsikre tiltak.

1.6.7 Organisering og prioritering

Når saksbehandlingstiden er for lang og restansene øker, tilsier god forvaltningsskikk at saker med stor betydning for den enkelte – eller som av andre grunner haster – skal prioriteres. Dette er også anerkjent i rettspraksis (se Rt. 2006 s. 1519) og i Sivilombudets uttalelser (SOM-2022-1160).

Samtidig kan slike prioriteringer føre til at enkelte sakstyper systematisk skyves ned på listen. Dette gjelder ikke bare innenfor ett forvaltningsorgan, men også mellom ulike forvaltningsorganer. Overordnede myndigheter kan for eksempel prioritere oppgaver i én etat foran en annen, noe som påvirker saksbehandlingstiden på begge områder. Samtidig er det viktig med god samordning mellom forvaltningsorganer som er avhengige av hverandre i saksbehandlingen.

Politidirektoratet opplyste at håndteringen av flyktninger fra Ukraina kunne gå på bekostning av sivil rettspleie, inkludert saker om gjeldsordning, og Oslo politidistrikt har rapportert at kapasitetsproblemer gjør at våpenkort ikke kan prioriteres.

Det illustrerer hvordan prioriteringer, kapasitet og organisatoriske grep påvirker behandlingstiden. Selv om det er bred enighet om at kriminalitetsbekjempelse bør prioriteres over våpentillatelser, må også lavere prioriterte saker behandles innen rimelig tid og i tråd med lovens krav.

Når oppgaver fordeles og prioriteres, bør det også tas hensyn til hvilke konsekvenser lang behandlingstid har for innbyggernes rettigheter. Noen ganger kan økt spesialisering innenfor saksområder der ventetidene er lengst, bidra til å redusere restansene.

1.6.8 Kultur og holdninger

Forvaltningen må vektlegge brukernes behov og perspektiver – enten det er enkeltpersoner, pårørende eller næringsdrivende. Saksbehandlere ser mange saker, men for innbyggeren er det ofte den ene saken som er avgjørende. En sak som forvaltningen ser på som mindre viktig, kan for innbyggeren oppfattes som kritisk.

Manglende rutiner for foreløpig svar er et eksempel på hvordan brukerperspektivet ikke alltid ivaretas. Dette handler ikke bare om ressurser, men også om en bevissthet rundt brukernes behov. Å sikre bedre rutiner for informasjon og oppfølging er en viktig forventning til forvaltningen.

1.6.9 Saksbehandlingstider i kommunene

Sivilombudet ser jevnlig at kommunene har lang saksbehandlingstid i saker som har stor betydning for innbyggerne, for eksempel individuelt tilrettelagt opplæring i grunnskolen, byggetillatelser og innsyn.

Staten har i dag noen virkemidler for å gripe inn, men disse er begrenset. For eksempel kan et departement kontrollere lovligheten av et kommunalt vedtak, men dette forutsetter at det faktisk er fattet et vedtak – noe som ofte ikke er tilfelle når saksbehandlingstiden er ulovlig lang. I saker der lang saksbehandlingstid i kommunen kan få store konsekvenser for innbyggernes rettssikkerhet, er det grunn til å vurdere bedre virkemidler for å ivareta hensynet til den enkelte.

1.7 Konklusjon

Sivilombudets gjennomgang viser alvorlige mangler. Sivilombudets undersøkelser viser at flere forvaltningsorganer:

• ikke svarer på henvendelser fra innbyggere, selv etter purringer

• ikke overholder kravene om å gi foreløpig svar eller forsinkelsesmelding

• overskrider krav til behandlingstid, noen ganger over flere år

• mangler effektive tiltak for å forbedre situasjonen, selv i samarbeid med overordnet forvaltningsorgan

Ut fra økningen i antall slike klager til Sivilombudet, ser dette også ut til å være en økende utfordring.

Brudd på disse reglene vil lett oppfattes som et uttrykk for mangel på respekt for innbyggerne. Det undergraver respekten for lover og regler, og svekker tilliten til offentlige myndigheter.

Denne delen av den enkelte innbyggers møte med forvaltningen vil bare i begrenset grad nå offentligheten. Enkelttilfeller kan omtales i mediene, men det er sjelden det systematisk eller samlet rapporteres om lang saksbehandlingstid og mangel på svar fra forvaltningen.