1. Innledning

De overordnede målene for arbeids- og velferdspolitikken har gjennom mange år vært å få flere i arbeid og aktivitet, og færre på stønad.

Norge kjennetegnes av en høy sysselsetting generelt, en høy andel som mottar helserelaterte ytelser, og lav arbeidsledighet. Samtidig står vi overfor betydelige utfordringer med frafall fra arbeidslivet. Mange mennesker opplever at helseplager, manglende tilrettelegging eller andre barrierer gjør det vanskelig å delta i arbeid over tid.

Frafall fra arbeidslivet er en utfordring med store konsekvenser − både for enkeltmennesker og for samfunnet som helhet. Å delta i arbeidslivet gir ikke bare økonomisk trygghet, men kan også bidra til sosial tilhørighet, mestring og bedre helse.

Den norske velferdsstaten er i stor grad finansiert gjennom skatteinntekter fra arbeid. Høy sysselsetting er derfor en forutsetning for å kunne opprettholde et høyt nivå på offentlige tjenester og overføringer.

Perspektivmeldingen trekker fram at det i framtiden vil være et større behov for å mobilisere mer arbeidskraft for å løse samfunnets oppgaver. Når befolkningen blir eldre, øker presset på offentlige finanser, fordi andelen yrkesaktive per pensjonist synker. Spesielt innen helse- og omsorgssektoren forventes det et økt behov for arbeidskraft.

Arbeids- og velferdsetaten har en sentral rolle i gjennomføringen av arbeids- og velferdspolitikken. Etaten skal blant annet følge opp mottakere av sykepenger og arbeidsavklaringspenger med mål om å få flest mulig i eller tilbake til arbeid. Nav-loven inneholder krav til etaten om å stimulere den enkelte stønadsmottakeren til arbeidsaktivitet og gi råd og veiledning til arbeidsgivere og arbeidstakere for å hindre sykefravær og utstøting fra arbeidslivet.

2. Mål og problemstillinger

Målet med Riksrevisjonens undersøkelse var å vurdere om Arbeids- og velferdsetatens arbeid bidrar til å forhindre frafall fra arbeidslivet, og om det er i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger.

Revisjonen besvarte følgende hovedproblemstillinger:

• 1. I hvilken grad nås målene om å redusere frafallet fra arbeidslivet?

  For å belyse denne problemstillingen har Riksrevisjonen undersøkt om andelen arbeidstakere som faller fra arbeidslivet, minket i perioden 2015–2023. Riksrevisjonen har også sett på utviklingen i antall og andel personer som mottar sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd, siden disse ytelsene er relatert til frafall fra arbeidslivet.

• 2. Hvordan er utviklingen i yrkesdeltakelse og mottak av helserelaterte ytelser i Norge sammenlignet med andre land?

  For å belyse denne problemstillingen har Riksrevisjonen gjort rede for hvordan helserelaterte ytelser er innrettet i ulike land.

• 3. Hvordan fungerer Arbeids- og velferdsetatens vedtaksprosesser?

  Denne problemstillingen undersøker etatens arbeid ved behandlingen av søknader om helserelaterte ytelser. Riksrevisjonen har belyst om og hvordan etatens saksbehandling sikrer at ytelsene innvilges til dem som skal ha dem.

• 4. I hvilken grad bidrar sykmeldingssystemet til frafall?

  Denne problemstillingen handler om myndighetenes krav til medisinsk sakkyndige når pasienter søker om helserelaterte ytelser. Riksrevisjonen har belyst hvordan fastleger utøver sin portvokterrolle for folketrygden.

• 5. I hvilken grad bidrar Arbeids- og velferdsetatens individuelle oppfølging av brukere til å hindre frafall fra arbeidslivet?

  For å belyse problemstillingen har Riksrevisjonen sett på hvordan etaten følger opp ytelsesmottakere for å hjelpe dem tilbake til arbeidslivet.

Revisjonskriteriene som ligger til grunn for undersøkelsen, ble utledet fra blant annet

• lov om folketrygd

• lov om arbeids- og velferdsforvaltningen

• stortingsproposisjoner og -meldinger og stortingsbehandlingen av disse

Revisjonskriterier er nærmere omtalt i del 3 (kapittel 16).

Rapporten ble lagt fram for Arbeids- og inkluderingsdepartementet ved brev 12. september 2025. Arbeids- og inkluderingsdepartementet har gitt kommentarer til rapporten i brev av 10. oktober 2025. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument og i faktagrunnlaget.

Riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 7. november 2025 samt statsrådens svar 20. november 2025 følger som vedlegg 1 og 2 til Riksrevisjonens dokument.

3. Konklusjoner

• Målet om å redusere frafallet fra arbeidslivet er ikke nådd.

• Andelen som mottok helserelaterte ytelser, har økt siden 2019.

• Det kan stilles spørsmål ved om Arbeids- og velferdsetaten i tilstrekkelig grad kontrollerer folketrygdlovens vilkår for rett til sykepenger.

• Sykmeldte får for lite oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten.

• Behandlingen av AAP-søknader varierer mellom Nav-kontor og har blitt mindre streng siden 2018.

• Mange AAP-mottakere deltar ikke i arbeidsmarkedstiltak.

• Arbeids- og velferdsetaten har ikke alltid god nok informasjon om arbeidsevnen til søkere av uføretrygd.

• Rammene for jobben som fastlege gjør det krevende å ivareta portvokterrollen for folketrygden.

Konklusjonene utdypes nærmere i kapittel 5 i Riksrevisjonens dokument.

4. Overordnet vurdering: Kritikkverdig

Høy sysselsetting er avgjørende for å sikre tilgang til arbeidskraft og skatteinntekter som gjør det mulig å opprettholde velferdsordningene. I dag utgjør utgiftene til helserelaterte ytelser 12,5 pst. av statsbudsjettet.

I de senere årene har andelen av den yrkesaktive befolkningen som har falt ut av arbeidslivet økt. Det har også vært en økning i andelen mottakere av helserelaterte ytelser. Målene om å redusere frafallet fra arbeidslivet og redusere sykefraværet er ikke nådd.

Undersøkelsen viser at Arbeids- og inkluderingsdepartementet ikke sikrer at Nav har god nok oppfølging av sykmeldte og mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP). Det er vesentlige mangler i Arbeids- og velferdsetatens saksbehandling ved innvilgelse av alle de helserelaterte ytelsene – både sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Riksrevisjonen mener at dette er kritikkverdig.

5. Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• forsterker arbeidet med å legge til rette for at Arbeids- og velferdsetaten kan identifisere hvilke brukere som har behov for sykefraværsoppfølging

• påser at Arbeids- og velferdsetaten systematisk fanger opp og håndterer svakheter knyttet til automatiseringen av saksbehandlingen for sykepenger

• sørger for bedre informasjonsutveksling og samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten, arbeidsgivere og fastlegene i sykefraværsoppfølgingen

• i samarbeid med helsemyndighetene understreker lovens intensjon om bruk av gradert sykmelding

• sikrer at AAP i større grad blir en aktiv arbeidsrettet ytelse, slik at mottakernes arbeidsevne avklares

• forsterker arbeidet med å heve kvaliteten i søknadsbehandlingen for helserelaterte ytelser, for å bedre likebehandlingen av søknader og sikre at folk får riktig ytelse

• sørger for hensiktsmessig bruk av rådgivende leger i Arbeids- og velferdsetaten, slik at deres medisinske kompetanse styrker kvaliteten i vedtaksprosessene og oppfølgingen av mottakere av helserelaterte ytelser

• utreder fastlegenes portvokterrolle for folketrygden

6. Svar fra statsråden

Dokument 3:5 (2025−2026) Riksrevisjonens undersøkelse av Navs innsats for å forhindre frafall fra arbeidslivet ble oversendt statsråden i Arbeids- og inkluderingsdepartementet til uttalelse. Svaret fra statsråden følger i vedlegg 2 til Riksrevisjonens dokument.

7. Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Statsråden viser til at Riksrevisjonens konklusjoner og anbefalinger i stor grad sammenfaller med kunnskapen og forståelsen hun har om sentrale utfordringer Arbeids- og velferdsetaten står overfor i sitt arbeid med å forhindre frafall fra arbeidslivet. Dette er forhold som i stor grad har vært kjent, og hvor årsakene til utviklingen er sammensatt. Statsråden peker i sitt svarbrev på en rekke tiltak som er iverksatt som vil kunne bidra til å styrke Arbeids- og velferdsetatens innsats for at flere kommer i arbeid og færre går på stønad. Riksrevisjonens konklusjoner og anbefalinger peker på områder som statsråden vil ha oppmerksomhet på fremover og utvikle videre.

Statsråden skriver at hun ikke kan se at Riksrevisjonens undersøkelser gir tydelig grunnlag for å anta at Arbeids- og velferdsetatens automatiserte behandling av søknader om sykepenger fører til at personer kommer inn i ordningen som skulle vært avvist iht. folketrygdloven. Riksrevisjonen viser til at konklusjonens ordlyd er «Det kan stilles spørsmål ved om Arbeids- og velferdsetaten i tilstrekkelig grad kontrollerer folketrygdlovens vilkår for rett til sykepenger».

Riksrevisjonen mener det er positivt at Arbeids- og velferdsdirektoratet leter etter måter å effektivisere masseforvaltningen av søknader om sykepenger. Imidlertid ser Riksrevisjonen at interne juridiske miljøer i direktoratet tolker sentrale bestemmelser på sykepengeområdet ulikt, og det er uenighet om etaten i tilstrekkelig grad kontrollerer vilkårene i folketrygdloven for rett til sykepenger i den automatiserte saksbehandlingen.

Statsråden trekker i sitt svarbrev også frem at variasjon i avslagsrate på AAP-søknader i seg selv ikke er kritikkverdig, og at det ulike forhold som kan forklare det. Riksrevisjonen er enig i at det er naturlig med en viss variasjon i avslagsraten på AAP-søknader mellom Nav-kontor, fordi karakteristika ved søkerne og lokale arbeidsmuligheter kan variere, og fordi det er skjønn involvert. Når det tas høyde for ulikhet i søkermasse og arbeidsmarked, er likevel forskjellen i avslagsraten større enn hva en kunne forvente. Riksrevisjonen mener dette tyder på at praktiseringen av regelverket og skjønnsutøvelsen varierer systematisk mellom Nav-kontor.

Når det gjelder funnet om en mindre streng praksis etter 2018, viser statsråden til at det har vært betydelige regelverksendringer i AAP-ordningen, som kan ha påvirket utfallet av saksbehandlingen. Det kan ikke utelukkes at regelverksendringene kan ha påvirket hvem som søker og får innvilget AAP. Riksrevisjonen mener likevel at disse endringene ikke skulle tilsi en så stor oppmykning i vedtakspraksis som de finner i årene 2018−2023. Oppmykningen Riksrevisjonen finner, er også i tråd med andre publiserte undersøkelser.

Statsråden peker videre på at årsakene til utviklingen i frafallet fra arbeidslivet er sammensatt, og at det er iverksatt flere tiltak for å bedre samarbeidet med helse- og utdanningssektorene. Riksrevisjonen deler statsrådens syn om at også andre sektorer er viktige i arbeidet med å forhindre frafall fra arbeidslivet. Riksrevisjonen vil likevel understreke Arbeids- og velferdsetatens helt sentrale rolle i gjennomføringen av arbeids- og velferdspolitikken for å hindre frafall fra arbeidslivet.

Medlemmet Arve Lønnum har følgende merknad:

«Kollegiets medlem Lønnum bemerker at det generelt økte omfang av arbeidsavklaringspenger og uføretrygding med markant vekst blant de yngste er et alvorlig problem både for staten og enkeltpersonene det gjelder. Det er ut fra den generelle mangelen på arbeidskraft og ut fra de relativt sett svært gode og sunne levekårene i Norge vanskelig å forstå at det er nødvendig at så mange mennesker blir kanalisert ut av arbeidslivet og inn på offentlige budsjetter. For samfunnet og de enkelte er dette et stort tap.

Riksrevisjonens undersøkelse indikerer at det kan være flere eller sammensatte årsaker til den urovekkende utviklingen. Noe av problemet kan ligge i regelverket, noe i varierende tolkinger, og noe kan ligge i at systemet har innebygde svakheter både ved inngangen til ordningene og i kontrollen deretter. Det kan være både for lett og for vanskelig å komme inn under de rette ordninger for å unngå passivisering og utenforskap. Det virker etter undersøkelsen ikke usannsynlig at ordningene kan bli helt eller delvis misbrukt, kanskje endog utilsiktet fra de enkelte aktørenes side. Undersøkelsen gir også grobunn for å frykte at tiltak for å bringe mennesker ut av ordningene og inn i arbeidslivet ikke fungerer.

Undersøkelsen viser at fastlegenes rolle som portvokter er en skanse som en stor andel av fastlegene selv finner både uhensiktsmessig og komfortabel. Undersøkelsen viser at hvis det skjer feil i denne «porten», vil feilen forplante seg videre i systemet og lett føre til at en høy andel av dem som passerer, vil komme inn i trygdeordninger de ikke skulle vært i, og i lang tid vil forbli der. Etter dette medlems syn kunne Riksrevisjonens undersøkelse med fordel ikke stoppet der den gjorde nå. Det kunne med fordel vært gått nøyere inn i data som belyser tydeligere hvor svakhetene ligger, og hvilke dimensjoner det er i de respektive.

Undersøkelsen gir likevel nokså tydelige indikasjoner på hvor ansvarlig departementet bør søke for å finne både feil og forbedringer. Det er etter dette kollegiemedlems syn ikke akseptabelt at statsrådens svar ikke inneholder noen konkrete tiltak og heller ikke bærer bud om en konkret gjennomgripende plan for å forebygge feilaktig eller uheldig bruk av ordningene. Sett hen til at mange unge som kommer inn under ordningene, ser ut til å kunne være i dem i opptil rundt 40 år før de kommer inn under ordinær alderspensjon, skulle en anta at det ville ha vært høyeste prioritet å sørge for at ordningene fungerer etter hensikten.»

Sakens dokumenter er tilgjengelige på sakssiden på stortinget.no.

8. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ronny Aukrust, Sverre Myrli, Kari Baadstrand Sandnes og Lise Selnes, fra Fremskrittspartiet, lederen Per-Willy Amundsen, Pål Morten Borgli, Lars Rem og Aina Stenersen, fra Høyre, Ove Trellevik, fra Sosialistisk Venstreparti, Lars Haltbrekken, fra Senterpartiet, Geir Pollestad, fra Rødt, Hege Bae Nyholt, fra Miljøpartiet De Grønne, Julie E. Stuestøl, og fra Kristelig Folkeparti, Jonas Andersen Sayed, viser til Dokument 3:5 (2025−2026) Riksrevisjonens undersøkelse av Navs innsats for å forhindre frafall i arbeidslivet.

Komiteen viser til at frafall fra arbeidslivet er en utfordring med store konsekvenser − både for enkeltmennesker og for samfunnet som helhet. Å delta i arbeidslivet gir ikke bare økonomisk trygghet, men kan også bidra til sosial tilhørighet, mestring og bedre helse. I tillegg er høy sysselsetting en forutsetning for å kunne opprettholde et høyt nivå på offentlige tjenester og overføringer.

Arbeidslinja er et grunnleggende prinsipp i norsk arbeids- og velferdspolitikk, der hovedmålet er at flest mulig skal kunne forsørge seg selv gjennom arbeid. For å oppnå dette skal det føres en økonomisk politikk som legger til rette for høy sysselsetting, og en aktiv inkluderingspolitikk som skal få flere inn i arbeidslivet. Arbeidslivet skal også organiseres slik at flest mulig kan stå i arbeid over tid. I tillegg er det et bærende prinsipp at det skal lønne seg å arbeide.

Inntektssikringsordningene skal gi økonomisk trygghet, samtidig som de stimulerer til arbeid.

I Norge har myndighetene over tid iverksatt en rekke tiltak for å redusere frafallet fra arbeidslivet. Innsatsen har vært særlig rettet mot forebygging, inkludering og oppfølging av sårbare grupper. Tiltakene har blant annet handlet om å styrke Navs rolle, tilrettelegge på arbeidsplassen og bruke arbeidsrettede tiltak og kompetanseheving.

Et sentralt virkemiddel i arbeidet med å redusere frafall er intensjonsavtalen mellom myndighetene og partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). Utgangspunktet for den første avtalen som ble inngått i 2001, var at sykefravær, uførepensjon og tidlig pensjon bidro til å svekke tilgangen på arbeidskraft til alle deler av samfunnet.

Innholdet i avtalen fra 2001 ble i all hovedsak videreført i avtalene som strakk seg ut 2018.

I avtalen fra 2019 ble målet om reduksjon i sykefraværet endret til 10 pst. reduksjon sammenlignet med årsgjennomsnittet for 2018. Det vil si at sykefraværet ikke skulle overstige 5,1 pst. Partene i IA-avtalen er enige om at ambisjonen fra forrige avtale bør opprettholdes i inneværende avtale. Målene i avtalene er ikke nådd.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har kommet fram til følgende konklusjoner:

• Målet om å redusere frafallet fra arbeidslivet er ikke nådd.

• Andelen som mottok helserelaterte ytelser, har økt siden 2019.

• Det kan stilles spørsmål ved om Arbeids- og velferdsetaten i tilstrekkelig grad kontrollerer folketrygdlovens vilkår for rett til sykepenger.

• Sykmeldte får for lite oppfølging fra Arbeids- og velferdsetaten.

• Behandlingen av AAP-søknader varierer mellom Nav-kontor og har blitt mindre streng siden 2018.

• Mange AAP-mottakere deltar ikke i arbeidsmarkedstiltak.

• Arbeids- og velferdsetaten har ikke alltid god nok informasjon om arbeidsevnen til søkere av uføretrygd.

• Rammene for jobben som fastlege gjør det krevende å ivareta portvokterrollen for folketrygden.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens konklusjoner.

Komiteen viser til at høy sysselsetting er avgjørende for å sikre tilgang til arbeidskraft og skatteinntekter som gjør det mulig å opprettholde velferdsordningene. I dag utgjør utgiftene til helserelaterte ytelser 12,5 pst. av statsbudsjettet.

I de senere årene har andelen av den yrkesaktive befolkningen som har falt ut av arbeidslivet, økt. Det har også vært en økning i andelen mottakere av helserelaterte ytelser. Målene om å redusere frafallet fra arbeidslivet og redusere sykefraværet er ikke nådd.

Videre viser komiteen til at undersøkelsen viser at Arbeids- og inkluderingsdepartementet ikke sikrer at Nav har god nok oppfølging av sykmeldte og mottakere av arbeidsavklaringspenger (AAP). Det er vesentlige mangler i Arbeids- og velferdsetatens saksbehandling ved innvilgelse av alle de helserelaterte ytelsene – både sykepenger, arbeidsavklaringspenger og uføretrygd.

Riksrevisjonen mener at dette er kritikkverdig. Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens vurdering.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen anbefaler at Arbeids- og inkluderingsdepartementet

• forsterker arbeidet med å legge til rette for at Arbeids- og velferdsetaten kan identifisere hvilke brukere som har behov for sykefraværsoppfølging

• påser at Arbeids- og velferdsetaten systematisk fanger opp og håndterer svakheter knyttet til automatiseringen av saksbehandlingen for sykepenger

• sørger for bedre informasjonsutveksling og samarbeid mellom Arbeids- og velferdsetaten, arbeidsgivere og fastlegene i sykefraværsoppfølgingen

• i samarbeid med helsemyndighetene understreker lovens intensjon om bruk av gradert sykmelding

• sikrer at AAP i større grad blir en aktiv arbeidsrettet ytelse, slik at mottakernes arbeidsevne avklares

• forsterker arbeidet med å heve kvaliteten i søknadsbehandlingen for helserelaterte ytelser, for å bedre likebehandlingen av søknader og sikre at folk får riktig ytelse

• sørger for hensiktsmessig bruk av rådgivende leger i Arbeids- og velferdsetaten, slik at deres medisinske kompetanse styrker kvaliteten i vedtaksprosessene og oppfølgingen av mottakere av helserelaterte ytelser

• utreder fastlegenes portvokterrolle for folketrygden

Komiteen er enig i Riksrevisjonens anbefalinger.

Komiteen registrerer at statsråden i sitt svarbrev til Riksrevisjonen viser til at konklusjoner og anbefalinger i stor grad sammenfaller med kunnskapen og forståelsen hun har om sentrale utfordringer Arbeids- og velferdsetaten står overfor i sitt arbeid med å forhindre frafall fra arbeidslivet, og at en rekke tiltak som vil kunne bidra til å styrke innsatsen for at flere kommer i arbeid og færre går på stønad, er iverksatt. Videre viser statsråden til at Riksrevisjonens konklusjoner og anbefalinger peker på områder som statsråden vil ha oppmerksomhet på fremover og utvikle videre.

Komiteen viser til kollegiets medlem Arve Lønnums merknad.

Komiteen viser til at det har blitt flere blant de yngste som har vedtak om arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd i Norge. Størst relativ økning blant unge på AAP ser man blant 18-åringer, fra 216 nye mottakere i 2018 til 515 nye mottakere i 2023, eller 130 prosent i perioden (SSB 2024).

Komiteen viser til at den største økningen av unge uføre ifølge Riksrevisjonens Dokument 3:5 (2025–2026) er i aldersgruppen 25−29 år. Det fremgår av kapittel 14.2.2, tabell 5 i dokumentet at de tre vanligste primærdiagnosene for unge uføre mellom 18 og 29 år i 2024 var: Aspergers syndrom – 10, 4 pst., lett psykisk utviklingshemming – 9,9 pst. og barneautisme – 5,6 pst. Det er videre også flere unge uføre med PTSD – 4,1 pst. og atypisk autisme – 4,1 pst.

Komiteen vil trekke frem at ved utgangen av 2023 var det 3 pst. av de unge uføre som hadde angst eller depresjon som hoveddiagnose. 2,4 prosent hadde angst, og 0,8 pst. hadde depresjon. Dette er diagnoser som Riksrevisjonen påpeker at ofte forbindes med psykisk uhelse i den brede befolkningen. Statistikken Riksrevisjonen henviser til, er hentet fra Arbeids- og velferdsdirektoratet.

Komiteen viser til at det er for lang saksbehandlingstid hos Nav for ulike helserelaterte ytelser, og rapporten viser til at det å behandle en uføresak vanligvis tar fem måneder hos Nav. Sykmeldte og mottagere av AAP får for liten oppfølging, arbeidsmarkedstiltak må økes, og rammene for jobben som fastlege gjør det krevende å ivareta portvokterrollen for folketrygden.

Komiteen mener at det er viktig å følge utviklingen til disse helserelaterte ytelsene tettere fremover. Det er viktig å ha en mer aktiv oppfølging av alle unge som står utenfor utdanning og arbeid. Hele det offentlige apparatet bør strekke seg etter dette og ha et tettere samarbeid om tematikken. Dette gjelder for eksempel Helse- og omsorgsdepartementet, Kunnskapsdepartementet og Arbeids- og inkluderingsdepartementet.