1. Innledning

De overordnede målene for arbeids- og velferdspolitikken har gjennom mange år vært å få flere i arbeid og aktivitet, og færre på stønad.

Norge kjennetegnes av en høy sysselsetting generelt, en høy andel som mottar helserelaterte ytelser, og lav arbeidsledighet. Samtidig står vi overfor betydelige utfordringer med frafall fra arbeidslivet. Mange mennesker opplever at helseplager, manglende tilrettelegging eller andre barrierer gjør det vanskelig å delta i arbeid over tid.

Frafall fra arbeidslivet er en utfordring med store konsekvenser − både for enkeltmennesker og for samfunnet som helhet. Å delta i arbeidslivet gir ikke bare økonomisk trygghet, men kan også bidra til sosial tilhørighet, mestring og bedre helse.

Den norske velferdsstaten er i stor grad finansiert gjennom skatteinntekter fra arbeid. Høy sysselsetting er derfor en forutsetning for å kunne opprettholde et høyt nivå på offentlige tjenester og overføringer.

Perspektivmeldingen trekker fram at det i framtiden vil være et større behov for å mobilisere mer arbeidskraft for å løse samfunnets oppgaver. Når befolkningen blir eldre, øker presset på offentlige finanser, fordi andelen yrkesaktive per pensjonist synker. Spesielt innen helse- og omsorgssektoren forventes det et økt behov for arbeidskraft.

Arbeids- og velferdsetaten har en sentral rolle i gjennomføringen av arbeids- og velferdspolitikken. Etaten skal blant annet følge opp mottakere av sykepenger og arbeidsavklaringspenger med mål om å få flest mulig i eller tilbake til arbeid. Nav-loven inneholder krav til etaten om å stimulere den enkelte stønadsmottakeren til arbeidsaktivitet og gi råd og veiledning til arbeidsgivere og arbeidstakere for å hindre sykefravær og utstøting fra arbeidslivet.

1.1 Utbetalinger fra Nav

Inntektssikringsordningene i Norge er statlige støtteordninger som skal sikre enkeltpersoner en inntekt når de ikke kan arbeide. Folketrygdens formål er å gi økonomisk trygghet ved å sikre inntekt og kompensere for særlige utgifter ved arbeidsløshet, svangerskap og fødsel, aleneomsorg for barn, sykdom og skade, uførhet, alderdom og dødsfall. Gjennom helserelaterte ytelser som sykepenger, arbeidsavklaringspenger (AAP) og uføretrygd gir folketrygden økonomisk støtte til dem som midlertidig eller varig faller ut av arbeidslivet som følge av helseutfordringer.

Sykepenger skal sikre inntekt når man er midlertidig arbeidsufør på grunn av sykdom eller skade, og gis vanligvis i inntil ett år. Dersom man etter dette fortsatt ikke kan jobbe, kan det gis AAP til personer som får aktiv behandling, deltar på arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Hvis helsetilstanden er varig og inntektsevnen er varig nedsatt, kan man få uføretrygd, som skal gi en varig inntektssikring.

I 2024 utbetalte Nav 635 mrd. kroner i ytelser og alderspensjon. Navs ytelses- og pensjonsutbetalinger utgjør en tredjedel av utgiftene på statsbudsjettet.

Fra 2013 til 2024 økte utbetalingene fra 353 til 635 mrd. kroner. Justert for lønnsveksten var økningen fra 511 mrd. kroner i 2013 til 635 mrd. kroner i 2024. I hele perioden har andelen som brukes på helserelaterte ytelser, vært stabil. Mellom 35 og 38 pst. av utbetalingene fra Nav gikk i den perioden til helserelaterte ytelser.

1.2 Myndighetenes arbeid for å redusere frafall fra arbeidslivet

Arbeids- og velferdspolitikken skal blant annet bidra til et velfungerende arbeidsmarked med høy sysselsetting, økonomisk og sosial trygghet for befolkningen, samt et sikkert og seriøst arbeidsliv. Inntektssikringsordningene skal gi økonomisk trygghet, samtidig som de stimulerer til arbeid.

Arbeidslinja er et grunnleggende prinsipp i norsk arbeids- og velferdspolitikk, der hovedmålet er at flest mulig skal kunne forsørge seg selv gjennom arbeid. For å oppnå dette skal det føres en økonomisk politikk som legger til rette for høy sysselsetting, og en aktiv inkluderingspolitikk som skal få flere inn i arbeidslivet. Arbeidslivet skal også organiseres slik at flest mulig kan stå i arbeid over tid. I tillegg er det et bærende prinsipp at det skal lønne seg å arbeide.

I Norge har myndighetene over tid iverksatt en rekke tiltak for å redusere frafallet fra arbeidslivet. Innsatsen har vært særlig rettet mot forebygging, inkludering og oppfølging av sårbare grupper. Tiltakene har blant annet handlet om å styrke Navs rolle, tilrettelegge på arbeidsplassen og bruke arbeidsrettede tiltak og kompetanseheving.

1.2.1 Avtaler om inkluderende arbeidsliv

Et sentralt virkemiddel i arbeidet med å redusere frafall er intensjonsavtalen mellom myndighetene og partene i arbeidslivet om et mer inkluderende arbeidsliv (IA-avtalen). IA-avtalen ble først inngått i 2001, og siden har den blitt videreutviklet gjennom flere avtaleperioder. Utgangspunktet for den første avtalen var at sykefravær, uførepensjon og tidlig pensjon bidro til å svekke tilgangen på arbeidskraft til alle deler av samfunnet.

Gjennom statsbudsjettene og stortingsmeldinger har regjeringer operasjonalisert IA-avtalens mål. Stortinget har på sin side operasjonalisert IA-avtalen gjennom konkrete vedtak og lovendringer som støtter opp om avtalens mål.

Avtalen fra 2001 hadde som mål å bidra til et mer inkluderende arbeidsliv til beste for den enkelte arbeidstaker, arbeidsplass og samfunnet. Andre mål var å redusere bruken av uføretrygd og sykefraværet og å ta bedre i bruk eldre arbeidstakeres ressurser og arbeidskraft i arbeidslivet. I tillegg ble partene enige om konkrete mål for å sikre tilgang på arbeidskraft til deler av samfunnet:

  • å redusere sykefraværet med minst 20 pst. for hele avtaleperioden, slik at det ikke overstiger 5,3 pst.

  • å få tilsatt langt flere arbeidstakere med redusert funksjonsevne

  • å øke den reelle pensjonsalderen

Innholdet i avtalen fra 2001 ble i all hovedsak videreført i avtalene som strakk seg ut 2018.

I avtalen fra 2019 ble målet om reduksjon i sykefraværet endret til 10 pst. reduksjon sammenlignet med årsgjennomsnittet for 2018. Det vil si at sykefraværet ikke skulle overstige 5,1 pst. Partene i IA-avtalen er enige om at ambisjonen fra forrige avtale bør opprettholdes i inneværende avtale. Målene i avtalene er ikke nådd.

1.2.2 Aktører i arbeids- og velferdsforvaltningen

Arbeids- og velferdsforvaltningen (Nav) er et samarbeid mellom stat og kommune som skal gi støtte og hjelp knyttet til arbeid, helse og sosiale behov. Den statlige delen, Arbeids- og velferdsetaten, har ansvar for ytelser som sykepenger, AAP, dagpenger og uføretrygd, mens kommunene har ansvar for blant annet økonomisk sosialhjelp, midlertidig botilbud og gjeldsrådgivning. Nav-kontorene, som finnes i de fleste kommuner og bydeler i større byer, er hovedkontaktpunktet for brukerne.

Nav arbeid og ytelser er en nasjonal enhet som behandler søknader om helserelaterte ytelser etter at Nav-kontorene har gjort forberedende innstilling. Den rådgivende legetjenesten i Nav bistår i medisinske spørsmål. Klager på vedtak behandles av Nav Klageinstans, som gir en uavhengig vurdering i sakene. Klageinstansen utarbeider også kvalitetsrapporter som vurderer sakene på et mer overordnet nivå, dette for å styrke saksbehandlingen.

Neste kapittel