1.1 Generelt

Riksrevisjonens undersøkelse i Dokument 3:6 (2025–2026) fremgår av to dokumenter, hvorav det ene er offentlig og det andre er sikkerhetsgradert HEMMELIG. Komiteen har som ledd i behandlingen av saken avholdt både en åpen og en lukket kontrollhøring, hvorav den siste også var tilrettelagt for behandling av informasjon sikkerhetsgradert til og med HEMMELIG. De konkrete opplysningene som fremkommer i herværende innstilling, kommer fra det offentlige dokumentet om Riksrevisjonens undersøkelse samt den åpne kontrollhøringen. I komiteens merknader henvises det enkelte steder til kapittelnummer i det sikkerhetsgraderte dokumentet og den lukkede kontrollhøringen, men uten at det gis opplysninger fra disse kildene. Det eneste som i så fall vil fremgå, er hvorvidt komiteen eller dens medlemmer mener at opplysninger fra det sikkerhetsgraderte dokumentet eller den lukkede kontrollhøringen understøtter eller avviker fra det som fremkommer i den offentlige rapporten eller den åpne kontrollhøringen.

1.2 Bakgrunn

Politiets sikkerhetstjeneste (PST) er både en etterretningstjeneste, en sikkerhetstjeneste og en polititjeneste, direkte underlagt Justis- og beredskapsdepartementet (JD). PSTs primære oppgave er å forebygge, avdekke, etterforske, føre for retten og håndtere de mest alvorlige truslene mot sikkerheten i landet og mot grunnleggende nasjonale interesser. Hovedoppgavene kan deles inn i kontraetterretning, kontraterror og beskyttelse av myndighetspersoner samt forebygge, avdekke og etterforske brudd på bestemmelsene om eksportkontroll og ikke-spredning av komponenter for masseødeleggelsesvåpen og sanksjonsloven. I tillegg skal PST utarbeide trusselvurderinger og gi råd om tiltak av betydning for norske interesser, virksomheter og enkeltpersoners sikkerhet.

Gjennom de to siste tiårene har både terrortrusselen og etterretningstrusselen mot Norge økt. Internasjonal terrorisme tok en ny vending med hendelsene i USA 11. september 2001 og framveksten av ekstrem og voldelig islamisme. Den geopolitiske utviklingen med blant annet en mer multipolar verdensorden, Kinas økte økonomiske og militære styrke og geopolitiske ambisjoner samt et mer autoritært og aggressivt regime i Russland med anneksjonen av Krymhalvøya i 2014 og fullskalainvasjonen i Ukraina i 2022 har ført til en mer krevende sikkerhetspolitisk situasjon for Norge med økt etterretningsaktivitet mot norske interesser og også økt fare for sabotasje, påvirkningskampanjer og cyberangrep fra statlige aktører.

Flere hendelser og terrorangrep, deriblant terrorangrepet i Oslo 25. juni 2022, har ført til granskninger av PSTs forebygging og håndtering av terrorhandlinger, noe som også var tilfelle etter terrorangrepet 22. juli 2011 der PST ble kritisert for sviktende håndtering i forkant av angrepet.

PST står hele tiden i et dilemma mellom å innfri forventninger om å sikre samfunnet samtidig som personvern og demokratiske prinsipper skal følges. Et samfunn der alle trusler oppdages og avverges, ville kreve store forsakelser av personlig frihet og andre samfunnsmessige verdier. I et liberalt demokrati ligger det derfor en «implisitt aksept for at en viss risiko er uunngåelig» dersom man ønsker å bevare konstitusjonell beskyttelse av sine rettigheter mot uhjemlede inngrep fra statsmakten.

Samtidig har flere utvalg pekt på forhold som ikke kan rubriseres som uunngåelig «restrisiko». Traavikutvalget, som vurderte PST etter 22. juli-angrepet, mente PSTs arbeid led av flere svakheter, blant annet:

• PST var for konsentrert om løpende saker, og ledernivået hadde ikke hatt evnen til å løfte blikket og fange opp det større bildet og endringer i det.

• Justisdepartementets styringsdialog med PST hadde i stor grad dreid seg om administrative og budsjettmessige forhold og i liten grad om overordnede og strategiske politiske spørsmål.

• PST kunne gjøre mye større bruk av IKT for å effektivisere håndteringen av en raskt økende informasjonsmengde inn til PST.

Utvalget som gransket terrorangrepet 25. juni 2022 i Oslo, mente PST opererte med for høy terskel for å opprette forebyggende sak, og at det var medvirkende til at gjerningsmannen gikk under radaren før angrepet. Utvalget pekte på at kontraterrorområdet var underdimensjonert i forhold til tilfanget av saker og tilhørende oppgaver. Utvalget pekte også på at det store ressursforbruket i livvakttjenesten gikk ut over arbeidet på kontraterrorområdet.

Endringene i trusselbildet og i Norges sikkerhetspolitiske situasjon stiller PST overfor til dels nye og flere mer komplekse og ressurskrevende oppgaver, og det er da en risiko for at PST som organisasjon ikke makter å tilpasse seg endringene i omgivelsene raskt nok.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i Stortingets vedtak og forutsetninger. Særlig sentrale er følgende:

• politiloven, kapittel 17

• politiregisterloven

• Stortingets bevilgningsreglement

• Innst. S nr. 187 (2004−2005) om mål- og resultatstyring i staten

• Innst. 6 S (2015−2016) og Innst. 6 S (2016−2017) om samarbeid mellom PST og Etterretningstjenesten

Det vises til rapporten kapittel 10 for en nærmere redegjørelse for revisjonskriteriene.

1.3 Mål og problemstillinger

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad PSTs organisasjon og ressursbruk er målrettet og effektiv for at PST skal kunne utføre sine oppgaver som innenlands etterretnings- og sikkerhetstjeneste gitt dagens trusselbilde.

Undersøkelsen har følgende hovedproblemstillinger:

• 1. Hvordan har utviklingen i PSTs ressurser vært, og hvordan har ressursbruken fordelt seg på PSTs ulike kjerneoppgaver?

• 2. I hvor stor grad er PSTs arbeid med kjerneoppgavene, beskyttelse av myndighetspersoner, kontraetterretning og kontraterror, organisert og innrettet slik at måloppnåelsen blir best mulig?

• 3. I hvilken grad bidrar Justis- og beredskapsdepartementets styring til at PST er en målrettet og effektiv etterretnings- og sikkerhetstjeneste?

Undersøkelsen dekker perioden 2019−2024 og omfatter Justis- og beredskapsdepartementet og PST. Etterretningstjenesten (E-tjenesten) har ikke hatt status som revisjonsobjekt i denne revisjonen, men har bidratt som informant i form av intervjuer om hvordan E-tjenesten vurderer informasjonsutvekslingen og samarbeidet med PST.

Revisjonen er avgrenset fra ikke-spredningsarbeidet til PST som ble revidert som en del av Riksrevisjonens undersøkelse av myndighetenes arbeid med eksportkontroll, Dokument 3:4 (2020−2021), og som ble fulgt opp i Dokument 3:1 (2024−2025). Revisjonen er også avgrenset fra PSTs arbeid i Felles cyberkoordineringssenter siden det ble behandlet i Riksrevisjonens rapport Myndighetenes samordning av arbeidet med digital sikkerhet i sivil sektor (Dokument 3:7 (2022−2023)). Revisjonen er også i all hovedsak avgrenset mot PSTs arbeid med etterforskning av straffebrudd.

Undersøkelsen er gjennomført ved bruk av ulike metoder og datakilder, både kvantitative og kvalitative. Det er blant annet gjennomført en omfattende dokumentanalyse og en analyse av regnskapsdata, og det er gjennomført intervjuer i PST, Justis- og beredskapsdepartementet og E-tjenesten.

Rapporten ble forelagt Justis- og beredskapsdepartementet ved brev 10. juni 2025. Departementet og PST har i brev 13. august 2025 gitt faglige kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet. Siden rapporten omhandler samarbeidet mellom PST og E-tjenesten, ble rapporten også forelagt E-tjenesten og Forsvarsdepartementet ved brev 10. juni 2025. Forsvarsdepartementet og E-tjenesten har i brev 12. august 2025 gitt faglige kommentarer til rapportens del om samarbeidet mellom PST og E-tjenesten. Disse kommentarene er innarbeidet.

Riksrevisorkollegiets oversendelsesbrev til departementet 6. november 2025 og statsrådens svar 20. november 2025 følger som vedlegg til Riksrevisjonens dokument.

1.4 Overordnet vurdering

1.4.1 Overordnet vurdering: Sterkt kritikkverdig

PST har i fredstid hovedansvaret for å håndtere de mest alvorlige truslene mot sikkerheten i landet og mot grunnleggende nasjonale interesser. I en sikkerhetspolitisk mer krevende tid der trusselbildet er og har vært i rask endring, er det høyt trykk på alle PSTs oppgaver samtidig. Det er flere forhold som peker i retning av at PSTs organisasjon og ressursbruk ikke er tilstrekkelig målrettet og effektiv for at PST skal kunne utføre sine oppgaver som innenlands etterretnings- og sikkerhetstjeneste gitt dagens trusselbilde. Dette kan ha negative konsekvenser. Til tross for at PST har rapportert om gap mellom trusler og PSTs kapasitet samt høy risiko på flere sentrale kjerneoppgaver, har Justis- og beredskapsdepartementet ikke i tilstrekkelig grad fulgt opp rapporterte utfordringer. Riksrevisjonen mener det er sterkt kritikkverdig at Justis- og beredskapsdepartementet ikke har bidratt tilstrekkelig til at PST har nødvendige virkemidler til å fylle rollen som innenlands etterretnings- og sikkerhetstjeneste, gitt de senere års endringer i trusselsituasjonen.

1.5 Konklusjoner

• Selv om PST har fått noe økte ressurser i perioden, står det ikke i forhold til et vesentlig forverret trusselbilde og radikalt økte oppgaver.

• Uforutsigbar og stor oppdragsmengde for beskyttelse av myndighetspersoner har hatt negative konsekvenser for de andre kjerneoppgavene.

• PSTs kapasitet som nasjonal etterretnings- og sikkerhetstjeneste har vesentlige begrensninger, og PSTs organisering og ressursbruk er ikke tilstrekkelig målrettet og effektiv.

• PSTs effektivitet og evne til å oppfylle sitt mandat som etterretnings- og sikkerhetstjeneste begrenses av at regelverksutviklingen går sent, og av begrensede ressurser til informasjonsinnhenting.

• Utfordringer med IT-ressurser reduserer PSTs effektivitet og begrenser PSTs evne til å fylle sitt mandat.

• Samarbeidet mellom PST og E-tjenesten er vesentlig forbedret, men ulike ressurser påvirker samhandlingen og effektiviteten i begge tjenester.

• Justis- og beredskapsdepartementets styring av PST er svak og utydelig.

1.6 Utdyping av konklusjoner

1.6.1 Selv om PST har fått noe økte ressurser i perioden, står det ikke i forhold til et vesentlig forverret trusselbilde og radikalt økte oppgaver

PSTs utgifter (Den sentrale enhet) har i nominell verdi økt vesentlig i undersøkelsesperioden, fra 891 mill. kroner i 2019 til 1 645 mill. kroner i 2024, men den reelle økningen har vært vesentlig mindre: Justert for inflasjon (reell verdi i 2024 kroner) har økningen vært på 571 mill. kroner, fra 1 092 mill. kroner til 1 645 mill. kroner, dvs. en økning på om lag 50 prosent. Men for å beregne den faktiske økningen bør det også tas hensyn til nye oppgaver som har tilfalt PST, som virksomhetsoverdragelsene av biltjenesten fra Statsministerens kontor (SMK) (2021) og Den kongelige politieskorte fra Oslo politidistrikt fra 2022. I tillegg kommer utgifter til overhead, pensjoner med mer. I sum innebærer dette en faktisk/reell økning på om lag 20 prosent (210 mill. 2024-kroner) i perioden. Det er en betydelig mindre økning enn dersom en kun ser økningen målt i nominelle kroner. I dette beløpet er det ikke iberegnet etableringen av Nasjonalt etterretnings- og sikkerhetssenter (NESS) i PSTs lokaler og utvidelsen av Felles etterretnings- og kontraterrorsenter (FEKTS) samt at Den kongelige politieskorte var noe underfinansiert ved overdragelsen.

Antall årsverk ved PSTs sentrale enhet (Den sentrale enhet − DSE) i Oslo har økt fra 609 i 2017 til nesten 800 i 2024. En stor del av økningen i antall årsverk skyldes overføring av biltjenesten for SMK og Den kongelige politieskorte fra Oslo politidistrikt.

I samme periode har trusselbildet og den sikkerhetspolitiske situasjonen endret seg vesentlig. Dette har påvirket PSTs oppgaver i betydelig grad. Vedvarende terrortrussel og gjennomførte terroranslag (Al Noor 2019, Oslo 2022), alvorlige hendelser med nettverksangrep eller datainnbrudd (bl.a. Stortinget og departementene), sabotasje mot rørledninger og kabler i Norges nærområde (Østersjøen), krig i Ukraina med et mer autoritært og aggressivt regime i Russland og et autoritært og offensivt Kina, begge med økt etterretnings- og påvirkningsaktivitet mot Norge, har stilt og stiller PST overfor utfordringer i en helt annen skala enn tidligere. I tillegg opplever PST et mer alvorlig trusselbilde på alle PSTs ansvarsområder samtidig, mens det tidligere varierte mer mellom områdene. Høy belastning på livvaktsoppgaven i 2022 og 2023 hadde indirekte en betydelig effekt fordi høy overtidsbruk resulterte i et betydelig merforbruk som påvirket driften i resten av organisasjonen.

1.6.2 Uforutsigbar og stor oppdragsmengde for beskyttelse av myndighetspersoner har hatt negative konsekvenser for de andre kjerneoppgavene

Både Stortingets bevilgningsreglement og Reglement for økonomistyring i staten har krav om at ressursbruken i statlige virksomheter skal være effektiv.

Undersøkelsen viser at et høyt aktivitetsnivå innenfor beskyttelse av myndighetspersoner inkludert dekning av uforutsette livvaktsoppdrag – oppdrag som i utgangspunktet må gjennomføres – har hatt negative konsekvenser for andre sentrale kjerneoppgaver i en tid da trusselbildet har endret seg raskt til det verre. I løpet av undersøkelsesperioden har denne situasjonen ført til at PSTs ledelse og flere avdelinger i Justis- og beredskapsdepartementet har brukt mye tid og ressurser på å finne ad hoc-løsninger for budsjettoverskridelsene fra år til år.

En situasjon med stadige budsjettoverskridelser som enten må dekkes på bekostning av andre kjerneoppgaver og utviklingsprosjekter i tjenesten eller dekkes gjennom tilleggsbevilgninger, er ikke i tråd med en effektiv økonomistyring og har vanskeliggjort virksomhetsstyringen. Justis- og beredskapsdepartementet har i styringsdialogen presisert at PST skal holde seg innen budsjettrammene. Først høsten 2023 har Justis- og beredskapsdepartementet tatt mer fatt i utfordringene som økt oppdragsmengde og merforbruket i livvakttjenesten, forverringen i trusselbildet og samtidighetsutfordringene og nye oppgaver har innebåret. Det er heller ikke før sent i undersøkelsesperioden at PSTs ledelse for alvor har tatt fatt i styringen av ressurssettingen av livvaktsoppdrag. Fra 2024 er området beskyttelse av myndighetspersoner (BMP) blitt varig styrket med 52 mill. kroner, jf. Prop. 1 S (2023−2024). Dette har muliggjort en økning av grunnbemanningen i BMP for å ta ned den svært høye bruken av kostbare overtidstimer.

Det er etter Riksrevisjonens vurdering nødvendig å se på flere tiltak for å begrense overtidskostnadene. Dagens ordning der ingen av kostnadene for livvakter på reiser til risikoland bæres av virksomheten som myndighetspersonen tilhører, har potensielt kostnadsdrivende insentiver. Det kan også vurderes om en utenlandsavtale, slik ansatte i Forsvaret og utenrikstjenesten har, vil kunne gi større forutsigbarhet i økonomistyring og ressursplanlegging.

1.6.3 PSTs kapasitet som nasjonal etterretnings- og sikkerhetstjeneste har vesentlige begrensninger, og PSTs organisering og ressursbruk er ikke tilstrekkelig målrettet og effektiv

Det primære ansvaret til PST er å forebygge, avdekke, etterforske, føre for retten og håndtere de mest alvorlige truslene mot sikkerheten i landet og mot grunnleggende nasjonale interesser. PST er både en etterretningstjeneste, en sikkerhetstjeneste og en polititjeneste. Dette er et i utgangspunktet krevende samfunnsoppdrag, som per definisjon innebærer en viss risikoaksept og prioritering innenfor allerede høyt prioriterte oppgaver.

Det generelle aktivitetsnivået og produksjonen i PST har gått vesentlig opp i perioden 2019−2024. Antall registrerte etterretningsobjekter har økt vesentlig fra 2019 til 2024. Antall tipssaker og antall tips som krever oppfølging, har økt i løpet av perioden, og antall forebyggende saker og etterforskningssaker har også økt. I løpet av perioden har PST også fått avsluttet sakene raskere. Produksjonen av etterretningsrapporter per år har også økt betydelig, det samme har etatens samlede dokumentproduksjon. Det har vært et høyt trykk på livvakttjenesten som følge av myndighetspersoners reiseaktivitet til høyrisikoland og overføringen av kongeeskorten fra Oslo politidistrikt. Det har også vært en sterk økning i den tilflytende informasjonen og endringer i trusselbildet som har ført til høy belastning på alle PSTs kjerneområder samtidig.

I samme periode har PST gjennomført to virksomhetsoverdragelser med biltjenesten og kongeeskorten og gjennomgått en betydelig omorganisering. Det var også lenge midlertidig ledelse og hyppige lederskifter på både toppnivå og avdelingsnivå i PST. I tillegg har det vært tre større hendelser som har gjort situasjonen krevende for tjenesten og dens ansatte (Al Noor 2019, Kongsberg 2021, Oslo 2022). Det er liten tvil om at PST har blitt hardt prøvet, men tjenesten har også møtt disse utfordringene på en offensiv måte, noe som blant annet reflekteres i indikatorer for aktivitet og produksjon.

I trussel- og risikovurderingene til PST, E-tjenesten og Nasjonal sikkerhetsmyndighet (NSM) de senere årene har Russland og Kina vært utpekt som de viktigste aktørene med hensyn til å true rikets sikkerhet / grunnleggende nasjonale interesser gjennom ulovlig etterretning, sabotasje og påvirkningsoperasjoner. Dette kommer da i tillegg til økt aktivitet på øvrige områder for PST.

PST er gitt et stort ansvar med å forebygge, avdekke, etterforske, føre for retten og håndtere de mest alvorlige truslene mot sikkerheten i landet og mot grunnleggende nasjonale interesser. Undersøkelsen viser at det er begrensninger i PSTs kapasitet til å håndtere et mer krevende trusselbilde som berører alle PSTs kjerneoppgaver. En følge av ikke tilstrekkelig kapasitet er økt risiko for skadelige konsekvenser for grunnleggende nasjonale interesser.

Riksrevisjonen vil understreke at det innenfor et liberalt demokrati er urealistisk å se for seg et PST som skulle være i stand til å ta hånd om alle trusler; det ville også vært ekstremt kostbart. Selv om kapasiteten er noe styrket i 2023 og 2024 i forhold til tidligere år, innebærer dagens nivå et gap mellom behov og kapasitet. Riksrevisjonen mener PST har vesentlige begrensninger i sin kapasitet til å fylle sin oppgave som sikkerhets- og etterretningstjeneste.

Undersøkelsen viser videre at det er rom for å øke effektiviteten i ulike deler av PSTs virksomhet. De faglige ressursene ved PSTs elleve distriktsenheter er for eksempel lite styrt og fulgt opp av DSE. Etter Riksrevisjonens vurdering kan kapasiteten i PSTs distriktsenheter utnyttes bedre.

Videre mener Riksrevisjonen at PSTs kapasitet begrenses av at regelverksutviklingen tar tid.

PST som nasjonal etterretningstjeneste har klare begrensninger. Forskriftsendringen som gir PST hjemmel til å behandle opplysninger fra åpne kilder, trådte først i kraft 1. juli 2025. Dette gir PST adgang til å analysere opplysninger fra åpne kilder som kan danne grunnlag for etterretningsbasert beslutningsstøtte om forhold som kan true nasjonal sikkerhet, før det har materialisert seg som en konkret trussel. PSTs etterretningsvirksomhet har til nå hovedsakelig dreid seg om kriminaletterretning, det vil si innsamling og analyse av informasjon som ledd i etterforskningen av straffbare handlinger, eller i det forebyggende arbeidet når det er grunn til å undersøke om noe ulovlig er under planlegging.

PSTs begrensede kapasitet, for dårlig utnyttelse av ressursene i distriktsenhetene, manglende hjemler samt en hovedsakelig reaktiv arbeidsmåte innebærer at PST i relativt begrenset grad har fylt rollen som nasjonal etterretningstjeneste. Dette er etter Riksrevisjonens vurdering en svakhet som har potensielt negative konsekvenser i dagens komplekse og uoversiktlige trusselbilde.

1.6.4 PSTs effektivitet og evne til å oppfylle sitt mandat som etterretnings- og sikkerhetstjeneste begrenses av at regelverksutviklingen går sent, og av begrensede ressurser til informasjonsinnhenting

PST bidrar i Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med regelverksutvikling som er relevant for oppgaveløsningen, og gir beslutningsstøtte til departementet i disse prosessene.

Undersøkelsen viser at PST i undersøkelsesperioden har tatt initiativ til regelverksutvikling på flere områder for å kunne oppfylle sitt mandat, gitt den teknologiske utviklingen og endringer i trusselbildet. Det ble gjort en gjennomgang og endring av omfattende deler av lovverket på kontraterrorområdet i 2012−2013, mens store deler av lovverket på kontraetterretningsområdet har vært nesten uforandret i 20 år. Spionasjeparagrafene §§ 121, 122 og 126 ble for eksempel sist vurdert i 2003 (NOU 2003:18) da den nye straffeloven av 2005 ble utarbeidet. Dette til tross for at trusselbildet har endret seg vesentlig de senere år og er et helt annet enn da nevnte spionparagrafer ble vedtatt.

PST tok for første gang i 2014 til orde for å få hjemmel til å samle inn og lagre informasjon fra åpne kilder, men formelt sett ble saken først tatt opp i 2020. I 2023 vedtok Stortinget både en lovendring om åpne kilder og lovfestet PST som innenlands etterretningstjeneste. Den nødvendige forskriftsendringen for å kunne iverksette lovendringen om åpne kilder trådte i kraft 1. juli 2025. Det tok altså omtrent tre år fra PST formelt tok opp behovet med JD for en regelverksendring, til Stortinget vedtok lovendringene, og fem år til forskriftsendringen om åpne kilder kom på plass sommeren 2025.

Med bakgrunn i trusselbildet knyttet til sammensatte trusler og påvirkningsoperasjoner meldte PST i 2018 inn et behov for regelverksutvikling på dette området. PSTs handlingsrom hadde blitt redusert på dette området ved innføring av ny straffelov (2005) da to tidligere bestemmelser ble opphevet. Disse omhandlet henholdsvis forbud mot å ta imot økonomisk støtte fra fremmed makt for politiske formål og forbud mot spredning av uriktige opplysninger med videre som kan bringe rikets sikkerhet i fare. Med bakgrunn i den nye utviklingen innen hybride trusler og påvirkningsoperasjoner meldte PST i 2018 inn et behov for regelverksutvikling på dette området. Etter nærmere 4 1/2 år vedtok Stortinget en endring i straffeloven som ga PST et nytt verktøy for å kunne oppdage, forebygge og etterforske påvirkningsvirksomhet.

I 2021 meldte PST formelt inn et behov for å styrke regelverket om sabotasjehendelser. Riksrevisjonen konstaterer at PST per i dag ikke har lovhjemmel til utvidet metodebruk for å forebygge sabotasjehandlinger.

Riksrevisjonen anerkjenner at lovarbeid tar tid. Rettsutviklingsarbeid er, som en konsekvens av demokratiske lovprosesser, preget av langsiktige perspektiver. Regelverksutviklingen innen PSTs mandat berører viktige verdier som ytringsfrihet og personvern som må balanseres opp mot nasjonens og samfunnets sikkerhet. I undersøkelsen tar ikke Riksrevisjonen stilling til behovet for regelverksendringer. Riksrevisjonen har likevel merket seg at regelverksutviklingen har tatt lang tid på dette området, og at det i en ny og tilspisset sikkerhetspolitisk situasjon med et trusselbilde i rask endring er viktig at regelverksendringer kan underlegges en raskere saksbehandling.

Undersøkelsen har også sett hen til hvordan PST behandler forebyggende saker innenfor sitt mandat. Politiregisterloven fastsetter at PST kan opprette forebyggende sak (F-sak) hvis det er grunn til å undersøke om noen forbereder et lovbrudd som ligger innenfor PSTs mandat. Retten kan etter politiloven § 17 d gi PST tillatelse som ledd i en forebyggende sak til å nytte tvangsmidler som nevnt i straffeprosessloven. Tillatelsen kan gis dersom det er grunn til å undersøke om noen forbereder en handling som rammes av straffelovens bestemmelser om vern av Norges selvstendighet og grunnleggende interesser, terrorhandlinger og terrorrelaterte handlinger. Tillatelsen kan også gis for vern av den personlige frihet og fred, voldslovbrudd mv. og vern som retter seg mot medlemmer av Kongehuset, Stortinget, Regjeringen, Høyesterett eller representanter for tilsvarende organer i andre stater.

Som et svar på kritikken i evalueringen av 25. juni-terroren i Oslo 2022 har sjef PST siden 2023 senket terskelen for når PST skulle opprette F-sak. Undersøkelsen viser at PST har økt antallet F-saker. Det er ikke uproblematisk å sammenlikne slike tall fra år til år, og det er heller ikke noen garanti for at en F-sak blir fulgt opp med ressurser og dermed leder til økt faktisk forebygging. Utviklingen illustrerer trolig likevel både et endret trusselbilde og at terskelen for å opprette sak er senket, noe som er positivt. Samtidig gir det grunn til bekymring at PST har begrenset kapasitet til å følge opp disse sakene.

1.6.5 Utfordringer med IT-ressurser reduserer PSTs effektivitet og begrenser PSTs evne til å fylle sitt mandat

Informasjon, i ulike former, er grunnleggende for PSTs virksomhet. Ulike informasjonsbrokker skal samles inn, bearbeides og settes sammen, analyseres og anvendes for å identifisere, forebygge, avverge eller etterforske politisk motivert terror eller forhold/handlinger som truer grunnleggende nasjonale interesser. Relevant og tilstrekkelig kompetanse og verktøy er da avgjørende for hvor godt og effektivt PST-ansatte kan bidra til å løse PSTs oppgaver. PST fikk kritikk i rapportene fra Gjørvkommisjonen og Traavikutvalget i 2012 for blant annet å henge etter på teknologi. Kontroll- og konstitusjonskomiteen regnet med at kritikken fikk konsekvenser for PSTs arbeid framover, jf. Innst. 210 S (2012−2013).

Undersøkelsen viser samtidig at det er svakheter og mangler ved dagens IT-portefølje som hemmer effektiviteten i PST. Dette vil utgjøre enda større utfordringer i årene framover. Dette er svært lite tilfredsstillende for et nasjonalt sikkerhetspoliti og etterretningstjeneste i 2025.

PST har i undersøkelsesperioden både hatt store IT-prosjekter og en stor utviklingsportefølje. Forsinkelsene i IT-utviklingen har flere årsaker, blant annet knyttet til svak ledelse og turnover / mangel på teknologikompetanse. Konsekvensen har vært mindre effektive løsninger og et betydelig effektivitetstap for PSTs oppgaveløsning.

Undersøkelsen peker på at det er tatt viktige steg på IT-fronten i PST, men at det fortsatt er utfordringer som hemmer effektiviteten. Riksrevisjonen mener den kraftige økningen i informasjonsmengden forsterker behovet for å få på plass IT-verktøy som i enda større grad støtter opp om oppgaveløsningen.

1.6.6 Samarbeidet mellom PST og E-tjenesten er vesentlig forbedret, men ulike ressurser påvirker samhandlingen og effektiviteten i begge tjenester

Stortinget har ved gjentatte anledninger presisert at det er viktig med et godt samarbeid mellom E-tjenesten og PST. Behovet for samordning og samarbeid mellom tjenestene har vært erkjent lenge og har blitt presisert i egen instruks. Mange av truslenes grenseoverskridende karakter og et stadig mindre klart skille mellom indre og ytre trusler gjør behovet for samarbeid enda mer presserende. Instruksen handler om å fremme samarbeidet mellom tjenestene på områder av felles interesse. Tjenestene skal holde hverandre generelt orientert om utviklingen innen relevant teknologi, sikkerhetstiltak og metoder samt på andre områder av felles interesse. Felles etterretnings- og kontraterrorsenter (FEKTS) ble opprettet som senter, først for kontraterror, deretter for både kontraetterretning og kontraterror, for å sikre et effektivt samarbeid innen tjenestenes felles oppgaver.

PST og E-tjenesten er tjenester med ulike formål, mandat, roller, juridiske rammer og ulik tilgang til teknologi og ressurser, noe som gjør samarbeidet krevende. Til tross for at det er mange ulikheter mellom tjenestene, er det også mange likhetstrekk, og metodebruken er på flere områder forholdsvis lik.

Undersøkelsen viser at FEKTS som praktisk og faglig tilrettelegger har vært et viktig verktøy for å styrke samarbeidet. FEKTS har på ulike måter arbeidet med å stimulere til mer samarbeid mellom tjenestene. Blant annet har FEKTS lagt vekt på at de to tjenestene skal få gjensidig kunnskap og forståelse for hverandres mandat, lovgrunnlag og kultur. Gjennom å forstå de ulike tjenestenes mandat og juridiske grunnlag og å finne områder der tjenestene vil ha nytte av et tettere samarbeid, har FEKTS bidratt til å skape en god plattform for videre samarbeid. Undersøkelsen viser også at det er økende interesse for kompetanseutvikling mellom E-tjenesten og PST, blant annet erfaringsutveksling og utstrakt bruk av hverandres kurs.

I undersøkelsesperioden har det vært en stor økning i informasjonsutvekslingen mellom de to tjenestene, og samarbeidet mellom PST og E-tjenesten er vesentlig forbedret. Det er etter Riksrevisjonens vurdering positivt at det er felles møteflater og god dialog på flere områder. Selv om samarbeidet er forbedret, gjenstår det fortsatt noen utfordringer. PST har blant annet ikke tilsvarende ressurser som E-tjenesten til å møtes på felles arenaer.

1.6.7 Justis- og beredskapsdepartementets styring av PST er svak og utydelig

Justis- og beredskapsdepartementet har det faglige, budsjettmessige og administrative ansvaret for PST. Departementet har ansvaret for at PST gjennomfører aktiviteter i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger. Grunnleggende styringsprinsipper er at det skal fastsettes mål og resultatkrav, og at målene skal oppnås på en effektiv måte. Videre har departementet et overordnet ansvar for at PST bruker ressursene effektivt, og at styringsdialogen mellom departementet og PST fungerer på en hensiktsmessig måte. PST skal på sin side rapportere pålitelig resultatinformasjon.

Statens regelverk pålegger at alle virksomheter har fastsatte mål og resultatkrav innenfor rammen av disponible ressurser og forutsetninger gitt av overordnet myndighet. God etatsstyring forutsetter at departementet gir tydelige styringssignaler, med en tydelig og langsiktig visjon. Det framgår av direktoratet for forvaltning og økonomistyring (DFØ) sin veileder at styringsparameterne skal være tydelige. De kan være både kvalitative og kvantitative. Virksomheten skal holdes ansvarlig for resultatene. Styringsparameterne skal være relevante og være et verktøy for å kunne måle status for måloppnåelsen.

Undersøkelsen viser at mål- og resultatstyringen ikke har fungert godt i styringsdialogen mellom Justis- og beredskapsdepartementet og PST. Mangelen på målbare styringsparametere har gjort det vanskelig å vurdere PSTs måloppnåelse og resultatutvikling. Hva som rapporteres har i stor grad vært opp til PST, og departementet har ikke sikret seg god nok styringsinformasjon og kunnskap om situasjonen i PST.

Riksrevisjonen forstår at det er krevende å formulere gode styringsparametere på PSTs ansvarsområde. Etter Riksrevisjonens mening er det likevel viktig å komme videre fra mange av dagens stikkordsbaserte og overordnede parametere til et sett av mer presise kvantitative og kvalitative parametere som gir departementet bedre og mer systematisk innsikt i hvor PST står med hensyn til sin måloppnåelse og ressursbruk.

Undersøkelsen viser videre at det har vært lite enhetlig styring av PST fra Justis- og beredskapsdepartementet, og styringen har vært svak og utydelig. Områdegjennomgangen fra 2024 av økonomistyringen og budsjettsituasjonen i PST viser at siloarbeid i Justis- og beredskapsdepartementet og mangelfullt beslutningsgrunnlag har ført til en uklar styringsdialog. Det har vært en asymmetri i informasjonen mellom departementets øverste ledelse og saksbehandlere i avdelingene, der departementets øverste ledelse har hatt tilgang til svært mye informasjon, mens informasjonen lenger ned i organisasjonen har vært mindre tilgjengelig blant annet på grunn av gradering, tjenstlig behov og silopreget arbeid. Riksrevisjonen anerkjenner at det i styringen av en hemmelig tjeneste som PST vil være begrensninger på deling av informasjon. Riksrevisjonen konstaterer at dette har påvirket styringen og budsjettoppfølgingen innad i departementet og i dialogen med Finansdepartementet.

Riksrevisjonen mener det er urovekkende at det har gått lang tid før Justis- og beredskapsdepartementet har fulgt opp signalene om det stadig mer alvorlige trusselbildet og anerkjent rekkevidden av PSTs utfordringer.

1.7 Anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler at Justis- og beredskapsdepartementet

• sikrer at PSTs økonomiske ressurser, kapasitet, verktøy og virkemidler er i tråd med PSTs mandat og trusselbildet, og sørger for at PST bruker ressursene effektivt

• etablerer tiltak for å sikre at PSTs oppgaveløsning innenfor beskyttelse av myndighetspersoner ikke går på bekostning av andre kjerneoppgaver som kontraterror og kontraetterretning, for eksempel ved et organisatorisk skille, samt vurderer ytterligere tiltak for å begrense PSTs kostnader ved myndighetspersoners reiser til høyrisikoland

• tar initiativ overfor PST for mer effektiv samhandling mellom distriktsenhetene og Den sentrale enhet og for bedre utnyttelse av ressursene ved distriktsenhetene

• sørger for at PST har informasjons- og kommunikasjonsteknologi for mer effektiv drift og for å fylle sin rolle som innenlands etterretningstjeneste

• tar initiativ til å styrke samarbeidet mellom PST og E-tjenesten ytterligere slik at deres samlede kapasitet utnyttes best mulig

• i dialog med PST videreutvikler mer presise kvalitative og kvantitative styringsparametere som gir departementet bedre og mer systematisk innsikt i PSTs måloppnåelse og ressursbruk

• legger til rette for en vesentlig raskere regelverksutvikling der det er nødvendig

Særmerknad fra medlemmet Lønnum:

I tillegg bør det rettes en anbefaling til Justis- og beredskapsdepartementet om å stille skjerpede krav til prioritering, planlegging og samordning av aktiviteter som krever store ressurser fra PST.

1.8 Statsrådens svar

Dokument 3:6 (2025−2026) Riksrevisjonens undersøkelse av ressursbruk og effektivitet i Politiets sikkerhetstjeneste (PST) ble oversendt statsråden i Justis- og beredskapsdepartementet til uttalelse. Statsrådens svar til Riksrevisjonen er vedlegg 2 til den offentlige rapporten.

1.9 Riksrevisjonens uttalelse til statsrådens svar

Riksrevisjonen merker seg at statsråden i all hovedsak slutter seg til Riksrevisjonens konklusjoner og anbefalinger. Riksrevisjonen deler statsrådens vurdering av at trusselbildet har endret seg og blitt mer komplekst i løpet av Riksrevisjonens undersøkelsesperiode. PSTs kapasitet til å gjennomføre sitt samfunnsoppdrag har blitt utfordret som følge av dette.

Statsråden viser i sitt svar til at regjeringen gjennom hele regjeringsperioden sørget for at PST har fått økte budsjettrammer, både varige og midlertidige. Riksrevisjonen understreker at selv om PST målt i faste kroneverdier har fått noe økte ressurser i perioden, står det ikke i forhold til et vesentlig forverret trusselbilde og radikalt økte oppgaver. Oppgaven med beskyttelse av myndighetspersoner har til tross for økte budsjettrammer gått på bekostning av øvrige kjerneoppgaver. Fram til 2025 var en stor del av bevilgningene midlertidige og kom i nysalderingene av budsjettet. Over tid vil omfattende bruk av midlertidige bevilgninger gi manglende forutsigbarhet i virksomhetsstyringen i PST.