Kari Økland (KrF) (sakens ordfører): Stiftelsesloven er primært utformet for å regulere tradisjonelle stiftelser og forutsetter at en stiftelse er selvstendig. Tradisjonelle stiftelser har gjerne en høy grunnkapital og er ikke avhengige av inntekter fra egen drift eller løpende bevilgninger. Utviklingen har gått i retning av at stiftelse som organisasjonsform også brukes når formålet er å gjennomføre en aktivitet, f.eks. museumsdrift eller forskning innen et fagfelt. I løpet av de siste 20 årene har staten opprettet en rekke stiftelser, enten ved at eksisterende statlige virksomheter er omdannet til stiftelser, eller ved at statlig kapital er stilt til rådighet for nye virksomheter, organisert som stiftelser. Stiftelsene er vanligvis institusjoner som ivaretar viktige samfunnsbehov på selvstendig grunnlag, uten økonomisk fortjeneste som mål. Stiftelsene har ansvaret for egen økonomi og har et selvstendig arbeidsgiveransvar. Men for mange av dem er statlige tilskudd eller statlige kjøp av tjenester helt avgjørende for den daglige drift.

I St.meld. nr. 35 for 1991-1992 Om statens forvaltnings- og personalpolitikk, ble det uttalt at stiftelsesformen ikke bør nyttes når staten har styringsinteresser av innholdsmessig karakter eller er innstilt på å ta et langsiktig økonomisk ansvar for virksomheten. Dette innebærer at stiftelsesformen ikke bør velges når oppgavene har karakter av myndighetsutøving, virkemiddeldisponering eller tjenesteyting der staten har ansvaret for tjenesteytingens omfang og kvalitet.

Utgangspunktet for Riksrevisjonens undersøkelse av statens forhold til stiftelser var en mulig konflikt mellom statens behov for å påvirke eller styre virksomheten i aktuelle stiftelser og stiftelseslovens krav til selvstendighet, og det ble fokusert på følgende problemstillinger:

• 1. I hvor stor grad og på hvilken måte styrer staten stiftelser?

• 2. Er den statlige styringen av stiftelser så omfattende at den kan sies å være i strid med stiftelsesloven, eventuelt at det kan stilles spørsmål ved om stiftelsene er reelle?

• 3. Er stiftelsesformen hensiktsmessig sett i lys av statlig styringsbehov og mål på området?

Undersøkelsen omfatter 18 stiftelser som sorterer under til sammen syv departementer. De kjennetegnes ved at de er sentrale aktører på områder med statlig interesse, og de er økonomisk avhengige av statlige tilskudd eller statlige oppdragskjøp.

Undersøkelsen viser at stiftelser brukes på områder hvor staten har styringsinteresser, og at statens viktigste styringsvirkemidler er å knytte vilkår til tilskudd og kjøp av tjenester, utnevne styremedlemmer og utforme og endre vedtekter. Den viser også at 16 av de 18 stiftelsene som undersøkelsen omfatter, er økonomisk avhengige av staten. For tre av stiftelsene kan det stilles spørsmål ved om stiftelsene er reelle.

De fleste departementene i undersøkelsen oppfatter stiftelsesformen som en hensiktsmessig organisasjonsform, som fungerer bra i praksis. Men selv om bruken av stiftelsesformen kan være hensiktsmessig og løse en del problemer for staten, strider praksis i mange tilfeller mot overordnede forvaltningspolitiske mål. Undersøkelsen viser også at bevisstheten om de begrensninger stiftelsesformen setter for departementenes styringsadgang, varierer hos de ulike departementer.

Det er viktig at uheldige sider ved dagens praksis endres, og at ansvarsforholdene på dette området klargjøres. Komiteen forutsetter at Arbeids- og administrasjonsdepartementet vil holde seg oppdatert når det gjelder forvaltningens bruk av stiftelser, og at departementet vil følge opp sitt veiledningsansvar med hensyn til bruk av stiftelser, samt at reglene i Statens personalhåndbok vil bli fulgt også når det gjelder styrer som er dannet på grunnlag av stiftelsesloven.

Komiteen ber om at det opprettes en dialog mellom Arbeids- og administrasjonsdepartementet og de fagdepartementer som bruker stiftelsesformen på andre måter enn forutsatt, med sikte på å finne alternative løsninger i tilfeller der gjeldende praksis er uheldig. På denne bakgrunn ber komiteen om at Stortinget blir orientert om disse forholdene på en egnet måte.

For øvrig rår komiteen Stortinget til å gjøre slikt vedtak:

«Dokument nr. 3:6 (1998-99) – om Riksrevisjonens undersøkelse vedrørende bruken av stiftelser i statlig forvaltning – vedlegges protokollen.»

Inger Lise Husøy (A): Det er mange alvorlige forhold som påpekes i denne saken fra Riksrevisjonen. Jeg føler derfor at jeg må bruke litt tid i tillegg til saksordføreren, ikke minst fordi denne saken har fått altfor liten oppmerksomhet fram til nå. Alvoret understrekes ved at kontroll- og konstitusjonskomiteen ønsker å bli informert om utviklingen videre i denne saken.

Etter min mening er det mest alvorlige at bruken av statlige stiftelser ikke er i tråd med stiftelsesloven når det gjelder i hvilken grad og på hvilken måte staten styrer stiftelsene. Saksordføreren var inne på St.meld. nr. 35 for 1991-92, og i den heter det at det er «særlig viktig at tilknytnings- og organisasjonsformen understreker institusjonens uavhengighet». Det blir understreket at «stiftelsesformens styrke er den styringsmessige uavhengigheten». Stiftelsesloven forutsetter at en stiftelse er selvstendig. Styring av en stiftelse skal skje i stiftelsens styre, og kan ikke legges til et eksternt organ. Selvstendighet er et kriterium for at stiftelsen anses for å være reell.

Av de 18 stiftelsene som er undersøkt, er 15 en videreføring av virksomhet som tidligere har vært drevet i en annen organisasjonsform, mens tre representerer ny virksomhet.

Riksrevisjonens undersøkelse viser at statens viktigste styringsvirkemiddel i forhold til stiftelser er å knytte vilkår til tilskudd og kjøp av tjenester, utnevne styremedlemmer og utforme og endre vedtekter, altså såkalt omdanningsmyndighet. Ifølge stiftelsesloven § 37 er det klare begrensninger i stifterens omdanningsmyndighet.

Styreoppnevning er et annet virkemiddel som staten kan bruke. I Statens personalhåndbok er det bestemmelser som begrenser retten f.eks. til å oppnevne embets- og tjenestemenn i styrer og råd. I Transportøkonomisk institutts styre sitter likevel departementsråden i Samferdselsdepartementet samtidig som departementet er TØIs største oppdragsgiver. NORAD og Oljedirektoratet er representert i PETRADs styre med sine direktører, og NORAD og Oljedirektoratet er viktigste økonomiske bidragsyter for PETRAD. Disse forhold viser at regelverket ikke blir fulgt. En stiftelses økonomiske avhengighet av statlige midler gir også staten et virkemiddel til å styre virksomheten i stiftelsen, bl.a. ved å sette vilkår for tilskudd og kjøp av tjenester. Og gjennomgående er det slik at de aller fleste stiftelsene i denne undersøkelsen er avhengige av at staten bidrar økonomisk. 16 av 18 stiftelser er avhengige av tilskudd eller oppdragsinntekter fra staten.

Stiftelsesloven er ikke utformet med tanke på å regulere dette. Dersom penger fra staten utgjør en vesentlig del av stiftelsens driftsinntekter, samtidig med at staten oppnevner styret, og virksomheten er en del av offentlige planer, f.eks. styrt ved forskrifter, kan det stilles spørsmål ved om selvstendighetskriteriet i stiftelsesloven er oppfylt. For stiftelsene NRS, UNIS og PETRAD kan det også stilles spørsmål ved om stiftelsene er reelle.

De fleste departementene i undersøkelsen oppfatter stiftelsesformen som en hensiktsmessig organisasjonsform som fungerer bra i praksis, bl.a. fordi den gir større frihet innen lønns- og personalforhold. Faglig uavhengighet blir også framhevet som en viktig fordel.

Selv om bruken av stiftelsesformen løser en del problemer for staten, skaper den også nye problemer fordi stiftelsesformen ikke er tiltenkt virksomhet underlagt statlig styring. Statens tette tilknytning til disse stiftelsene reiser også spørsmål om hvor langt statens ansvar strekker seg. Spørsmålet om statens ansvar er særlig aktuelt for de tilfellene der det kan stilles spørsmål ved om stiftelsen er reell. Dette er svært alvorlige påpekninger, og det forundrer meg at disse forholdene ikke har fått mer oppmerksomhet fra pressen, eller mer prinsipielt fra Regjeringens side. Det er fristende å si at Stortinget som lovgiver her blir holdt litt for narr av departementet, for noen må åpenbart ha visst at praksis ikke var i tråd med stiftelsesloven.

I korrespondansen mellom departementet og Riksrevisjonen lover departementet å se nærmere på dette, og det er bra. Men jeg stiller meg tvilende til om det er nok, og derfor er jeg godt fornøyd med at komiteen enstemmig ber om å bli informert om sakens gang. Jeg regner med at da har departementet også skjønt at vi mener alvor i denne saken, og jeg tar også for gitt at regelbruddene raskt blir rettet opp.

Svein Ludvigsen (H): Det var representanten Husøy som fikk meg til å be om ordet, for når hun kommer med et utsagn som at Stortinget er holdt «for narr» i denne saken, og sier at innstillingen inneholder svært alvorlige merknader og innvendinger, så må det nødvendigvis bety at også tidligere arbeiderpartistatsråder og arbeiderpartiregjeringer rammes av denne kritikken.

Jeg vil nok reservere meg mot beskrivelsen som ble gitt, og utsagnet om at Stortinget er holdt «for narr», og bare understreke at fra Høyres side legger vi vekt på tre av merknadene fra komiteen: Det første er at departementet må holde seg løpende oppdatert når det gjelder bruken av stiftelser, dernest at man må klargjøre ansvarsforholdet som ligger til grunn for dette, og sist, men ikke minst, at Stortinget må bli orientert om sakens videre forløp. Men å trekke den konklusjonen at dermed er Stortinget holdt «for narr», det reserverer jeg meg sterkt imot.

Presidenten: Fleire har ikkje bede om ordet til sak nr. 4.