Til Stortinget.
Fylkeskommunens rolle i den offentlige forvaltningen er under
konstant diskusjon.
Sundsbø-utvalget konkluderte i delrapport KOU 1-97 Spiller
det noen rolle? med at situasjonen for fylkeskommunen både
er utilfredsstillende og alvorlig. Utvalget mente at det offentlig
regionale nivået må reformeres i betydelig grad.
Det gjaldt så vel struktur som demokratisk forankring og
oppgavefordelingen. Videre har endringer i statlig politikk de siste årene
aktualisert nedleggelse av fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå.
Innføring av innsatsstyrt finansiering (ISF) i helsesektoren
har fratatt fylkeskommunen mye av styringsevnen og ansvaret overfor
sykehusene, som hittil har vært fylkeskommunens viktigste
arbeidsoppgave. Fylkeskommunen har ingen eksistensberettigelse i
seg selv, men gjennom de oppgavene fylkeskommunen utfører
for samfunnet. Hvis andre aktører kan utføre fylkeskommunens
oppgaver minst like godt som fylkeskommunen, er fylkeskommunen overflødig.
NHOs viseadministrerende direktør Gro Brækken
uttaler:
«Fylkeskommunens oppgaver er borte, bortsett fra koordinerings-
og kontrolloppgaver. Like fullt er det en administrativ koloss som
får 16,5 mrd. kroner i overføringer pluss 13,5
mrd. kroner i øremerkede tilskudd til sykehusdrift. Dessuten
håver fylkeskommunen inn 30 mrd. kroner i skatter i år.»
Fremskrittspartiet har tidligere rettet søkelyset gjennom
forslag på å avvikle fylkeskommunen med de samme
begrunnelser som bl.a. NHO nå er forkjemper for, 10 år
etter at Fremskrittspartiet første gang la forslaget frem
for Stortinget.
Det regionale forvaltningsnivået har lang tradisjon
i Norge gjennom sysselmennene i mellomalderstaten og amtmennene
i eneveldestaten (Harald Baldersheim, red.: Kan fylkeskommunen fornyast?, 1998).
Amtsformannskapet ble innført som et resultat av formannskapslovene
av 1837. Dette var starten på en gradvis demokratisering
av fylkesnivået. Men det fylkeskommunale demokratiet forble
indirekte i en lang periode. Frem til 1964 var det ordførerne
i landkommunene som utgjorde fylkestinget. Fra 1964 bestod fylkestinget
av opptil flere representanter fra hver primærkommune,
valgt av kommunestyrene. Bykommunene kom dermed med i fylkeskommunen.
Fra dette tidspunkt overtok fylkeskommunene gradvis alt ansvar for
videregående utdanning og sykehusdrift i fylkene. Tidligere
hadde dette blitt lagt til primærkommunene, og forskjellene
i tilbud mellom bykommunene og landkommunene var til dels store.
I 1976 gjennomgikk fylkeskommunen en omfattende reform med det
resultat vi ser i dag. Det ble etablert direktevalg til fylkestinget,
og fylkeskommunen fikk egen beskatningsrett. Egne fylkesrådmenn overtok
det administrative ansvaret i fylkeskommunene. Tidligere hadde fylkesmennene
lagt frem sakene for fylkestinget, etter utredning i fagetatene.
Reformen i 1976 kan i grove trekk karakteriseres som en selvstendiggjøring
av det regionalpolitiske nivået i forvaltningen.
Den fylkeskommunale forvaltningen omfatter ca. 110 000 årsverk,
eller ca. 30 pst. av alle kommunale årsverk (KOU 1-97).
Tilsvarende står fylkeskommunene for ca. 30 pst. av all
kommunal aktivitet målt i budsjettvolum. Økonomisk
er helsetjenester og videregående utdanning de klart dominerende
arbeidsoppgavene for fylkeskommunen med henholdsvis 60 og 25 pst.
av de samlede utgiftene.
Fylkeskommunens handlefrihet og styringsevne er i dag imidlertid
svært begrenset. På de fleste områdene
er fylkeskommunenes disposisjoner sterkt regulert av staten, ikke
minst på de to hovedområdene i budsjettvolum og
personell; sykehus og videregående skoler. Også på inntektssiden
er handlefriheten svært begrenset. Av fylkeskommunenes
samlede inntekter kommer enda mindre fra egne kilder, herunder skatt,
enn hva tilfellet er i primærkommunene. Direkte overføringer
fra staten er den dominerende finansieringskilde.
På det regionalpolitiske området, som samordner av
offentlig politikk på tvers av forvaltningsnivå og næringspolitisk
aktør, har fylkeskommunen noe større handlefrihet.
Når det gjelder demokrati, viser undersøkelser
at velgerne har et mer distansert forhold til fylkeskommunen enn
til primærkommunene. Valgdeltagelsen er mindre i fylkesvalg
enn i kommunevalg, selv om trenden er fallende deltagelse begge
steder. Vedtaksprosessene er heller ikke preget av klare politiske skillelinjer
og motsetninger, da handlefriheten for fylkespolitikerne er sterkt
begrenset som nevnt ovenfor. For velgerne blir det dermed vanskeligere å skille
partiene og enkeltpolitikere fra hverandre i fylkespolitikken.
I offentlig forvaltning er effektivitet et begrep med flere sider.
Kostnadseffektivitet, som er det mest velkjente begrepet, eksisterer
det lite data på i kommunesektoren. Undersøkelser
viser imidlertid at effektivitetsvariasjonene er store i sykehussektoren, slik
at det her er rom for forbedringer. Fylkeskommunen har etterhvert
også utviklet et omfattende administrativt byråkrati
som i seg selv er lite kostnadseffektivt.
Styringseffektivitet er et annet begrep som kan benyttes om evnen
de folkevalgte har til å gjennomføre budsjettprioriteringer
er i tråd med de utgiftspreferanser som de har. Statlig
kontroll og styring, f.eks. gjennom øremerking av midler
og innsatsstyrt finansiering i helsesektoren, reduserer styringseffektiviteten
i fylkeskommunene. De folkevalgte i fylkene blir bundet av statlige
prioriteringer.
En tredje form for effektivitet er formålseffektivitet,
som dreier seg om evnen til å tilfredsstille de krav innbyggerne
stiller til fylkeskommunen. Selv om undersøkelser viser
at innbyggerne i det store og hele er fornøyd med de fylkeskommunale
tjenestene, har fylkeskommunen ikke maktet å gi et tilfredsstillende tilbud
innen sitt viktigste arbeidsfelt, helsesektoren. Befolkningens krav
og forventninger til servicenivå er høye. Om det
er slik at befolkningen har en oppfatning om at fylkesnivået
har stor grad av disposisjonsfrihet i tjenesteproduksjonen, vil
det raskt kunne utvikle seg en tillitskrise mellom den enkelte borger
og fylkeskommunen dersom ikke krav og forventninger blir innfridd.
En slik krise er i høyeste grad i ferd med å utvikle
seg. Fylkeskommunens legitimitet er lav og synkende.
De fleste land det er naturlig å sammenligne Norge med
har ett eller flere regionale forvaltningsnivå. Strukturene
varierer imidlertid fra land til land. Det samme gjør oppgavefordelingen
mellom forvaltningsnivåene.
Nedenfor følger en kort oppramsing av struktur og oppgavefordeling
for noen aktuelle land.
Danmark og Sverige har langt færre primærkommuner
enn Norge, men begge land har etablert et regionalt forvaltningsnivå mellom
staten og kommunene, i form av 14 amtskommuner/et hovedstedsområde
i Danmark og 23 landsting/3 bykommuner i Sverige. Det regionale
nivået er styrt av direktevalgte politikere og hovedoppgavene
er de samme som i Norge; sykehus, videregående utdanning,
offentlig transport og sekundærveier.
I Finland blir disse oppgavene ivaretatt gjennom et system av
samkommuner, dvs. interkommunale organ. Direktevalgte politiske
organ finnes ikke på regionnivået. Finland er
også det landet som bruker minst av de samlede kommunale
utgifter på regionnivået, dette til tross for
at samkommunene også organiserer vannforsyning og renovasjon.
Gjennom fylkesplanlegging og til en viss grad administrering
av distriktsutviklingsmidler (SND) har fylkeskommunene i Norge en
omfattende regionalpolitisk planleggings- og samordningsoppgave.
I de andre nordiske landene har disse oppgavene entydig vært
lagt til statlige distriktsorgan. Etter at Sverige og Finland ble
medlemmer av EU har imidlertid debatten om slagkraftige regionale
enheter tiltatt. Debatten påvirkes nå sterkt av
tanken om regionenes Europa, med spesielt fokus på utvikling
og markedsføring av næringslivet i regionene.
Storbritannia blir styrt gjennom godt over 14 000 ulike forvaltningsdistrikt
som kan deles opp i fire hovedgrupper; kommuneforvaltning, helseforvaltning, statlig
lokal- og regionalforvaltning og "quangos" (frittstående
særforvaltninger).
Storbritannia skiller seg ut gjennom en egen helseforvaltning,
The National Health Service, som er en frittstående statlig
forvaltning med sin egen distriktsinndeling. Denne distriktsinndelingen
går på tvers av både kommuneinndelinger
og annen regional statsforvaltning.
Det som tradisjonelt har vært omtalt som andrenivået
i kommuneforvaltningen (counties) er nå i ferd med å bli
avskaffet, til fordel for en inndeling utelukkende basert på primærkommuner
(districts). I tillegg særpreges Storbritannia av en vekst
i såkalte quangos (quasi national governments organisations), som
er frittstående forvaltninger med spesielle oppgaver underlagt
et regjeringsoppnevnt styre. I alt finnes det 39 slike quangos.
Ansvarsområdene spenner fra post og offentlig transport
til kulturoppgaver.
Forholdet mellom kommuneforvaltning og regjering har for øvrig
vært konfliktfylt i Storbritannia det siste tiåret.
Under den tidligere konservative regjeringen ble det iverksatt en
rekke reformer for å gjøre kommunene mer markedsorienterte,
bl.a. ble det i 1985 lovpålagt å bruke anbud ved
alle innkjøp og offentlige arbeider. En rekke oppgaver
ble også overført fra kommunene til brukerstyrte
organ eller quangos. Ett eksempel er brukerstyrte skoler med direkte statstilskudd.
Videre er bruken av bestiller/utførermodeller
i tjenesteproduksjonen utstrakt.
I USA varierer lokalforvaltningen sterkt fra delstat til delstat.
Counties (3 041) og municipalities (19 200) tilsvarer
det vi omtaler som fylker og primærkommuner. I tillegg
kommer ca. 30 000 special districts som er etablert for å ivareta
en eller flere spesielle oppgaver, for eksempel vann, avløp,
brannvern, havner, jordvern, flomvern og naturparker. Det er også vanlig
at utdanning er tillagt en særkommune, såkalt
school district, som har egen beskatningsrett.
Fylkesnivået (counties) har normalt ansvar for offentlige
sykehus, sosiale tjenester, veier, yrkesutdanning, politi og brannvern.
I byområder er det imidlertid også vanlig at primærkommunene
har ansvar for disse tjenestene.
Et annet særpreg ved USA er utstrakt kjøp og
salg av tjenester mellom ulike lokale enheter og mellom ulike forvaltningsnivå.
I byområdene selger ofte bykommunen tjenester til forstedskommunene,
og i landdistriktene selger ofte fylket tjenester til kommunene.
Det er også svært vanlig at private produserer tjenestene
på kontrakt for kommunene.
Sveits er en føderasjon med 26 kantoner som de grunnleggende
enhetene. Under disse finnes i alt 3 021 til dels svært
små kommuner. Landet har videre lange tradisjoner for direkte
demokrati. Dette kommer først og fremst til uttrykk gjennom
utstrakt bruk av folkeavstemninger.
De viktigste oppgavene for regionnivået, kantonene,
er; sykehus, veier næringsspørsmål, utdanning, politi,
kirker og miljøvern. Primærkommunene har ansvar
for lokale veier, offentlig transport i byene, energitilførsel,
vann og avløp, renovasjon, skolebygninger, sosialomsorg.
Den sveitsiske fordelingen av ansvarsområder mellom kommune-
og regionnivået ligner således til forveksling
på den norske.
Frankrike har et stort antall primærkommuner (36 763).
I tillegg preges forvaltningen av regioner (26) og fylker (100).
Alle tre nivå er styrt av folkevalgte organ. Regionene
og fylkene har delt ansvar for en rekke oppgaver som planlegging
og utvikling, boligbygging, veier, samferdsel, kulturprosjekt og støttetiltak
for næringslivet. Fylkene er ansvarlig for sosial omsorg
og administrerer utbetaling av sykepenger.
Hovedansvaret for grunnskole, videregående opplæring
og sykehusvesenet er imidlertid statlig. Fylkene står kun
for utbygging av skolebygg, mens regionene kun samarbeider med staten
om sykehusplanlegging.
Ved en nedleggelse av fylkeskommunen må nåværende
fylkeskommunale oppgaver fordeles på andre aktører.
En slik fordeling kan gjennomføres etter følgende
hovedprinsipper:
Ved en omfordeling av fylkeskommunens oppgaver og nedleggelse
av fylkeskommunens politiske organer vil behovet for sentraladministrasjon
falle bort. Dette vil gi betydelige kostnadsbesparelser, landet
sett under ett.
Som naturlig konsekvens av stadig økende andel innsatsstyret
finansiering i helsesektoren, bør de offentlig eide sykehusene
og helseinstitusjonene fristilles i selvstendige stiftelser/resultatenheter,
som leverer sine tjenester i fri konkurranse med hverandre og private
aktører. Inntil slik fristilling kan finne sted bør
staten overta eieransvaret for de fylkeskommunalt eide sykehusene
og helseinstitusjonene. Ordningen med innsatsstyrt finansiering
videreutvikles slik at stykkprisprinsippet fullt ut blir gjort gjeldende.
Fylkeskommunen organiserer i dag en rekke andrelinjetjenester
innen barnevernet, først og fremst gjennom drift av ulike
typer barneverninstitusjoner. Ansvaret for familievern overføres
i sin helhet staten.
Fylkeskommunale institusjoner innen dette fagfeltet kan overføres
staten på lik linje med barneverninstitusjonene.
Oppgaven overføres i sin helhet til staten.
Fylkeskommunen har i dag ansvaret for de videregående
skolene. Disse kan enten skilles ut som selveiende stiftelser med
egne driftsstyrer eller overføres til primærkommunene.
Dersom primærkommunene overtar eierskapet kan dette også her
organiseres gjennom interkommunale foretak i mindre tett befolkede
områder. Uansett valg av modell vil den videregående
skolen være best tjent med innføring av et stykkprissystem,
der staten finansierer den enkelte elevs utdanning gjennom et direkte
enhetstilskudd til den skolen hvor eleven går.
Statens vegvesen har i dag veikontor i alle fylker. Ved nedleggelse
av fylkeskommunen er det naturlig at staten gjennom veikontorene
overtar ansvaret for fylkesveiene. Mindre veier av mer lokal karakter
kan også i enkelte tilfeller overføres til primærkommunene.
Standard og bruksfrekvens for den enkelte veistrekning bør
avgjøre plasseringen, enten til staten eller primærkommunene.
Kollektiv trafikk som hittil har sortert under fylkeskommunen,
herunder buss-, båt- og fergetrafikk, organiseres gjennom
anbudsprinsippet for å opprettholde tilbud og kvalitet
i tjenesten. Statlig myndighet får ansvar for håndtering
av konsesjoner og anbudsforhandlinger. Negativt anbud tas i bruk
for å sikre tilbud i grisgrendte strøk, dersom
dette er politisk ønskelig.
Dagens fylkeskommunalt eide buss-, båt- og fergeselskaper
avhendes til private interesser. Alternativt kan eierskapet overføres
til primærkommunene i det aktuelle geografiske område
som en overgangsordning.
Ansvaret for konsesjoner innen drosjenæringen overføres
til statlig myndighet.
I den grad større kulturinstitusjoner skal ha økonomisk
støtte fra det offentlige kan dette organiseres gjennom
direkte statlige tilskudd. Kulturinstitusjoner som i dag sorterer
under fylkeskommunen er i stor grad allerede organisert som selvstendige
stiftelser/enheter. Fylkeskommunalt eide institusjoner
omgjøres til selveiende stiftelser.
Fylkeskommunens direkte engasjement i næringssektoren
gjennom egne tilskuddsordninger o.l. avvikles. Statens nærings-
og distriktsutviklingsfond (SND) organiseres etter Steine-utvalgets
innstilling fra 1995, med egne regionale avdelingskontor.
Med bakgrunn i tanken om regionenes Europa har debatten om fylkeskommunens
rolle som regional aktør i næringspolitikken igjen
blusset opp. Profilering av regionen og dens næringsliv
overfor andre regioner og markeder, særlig innen EU, blir
fremholdt som viktig. Denne funksjonen kan løses gjennom
et nært samarbeid mellom næringslivet og primærkommunene
i regionen. Det kan f.eks. etableres samarbeidsorgan der representanter
for næringslivet og ordførerne i primærkommunene
møtes.
Når staten overtar ansvaret for en rekke oppgaver fra
fylkeskommunene, vil det være naturlig at fylkesmannsembetet
får overført noen av disse oppgavene, f.eks innen
håndtering av konsesjoner og anbud i kollektivtrafikken.
Fylkesmannen vil for øvrig fortsatt ha hovedfokus på de
tilsyns- og kontrollfunksjoner som han i dag har overfor primærkommunene.
Skjønnsmessige vurderinger skal kun overprøves av
et høyere folkevalgt organ.
Fremskrittspartiet konstaterer at fylkeskommunens generelle handlefrihet,
styringsevne og legitimitet er sterkt svekket. Fylkeskommunens reelle
styring av sykehussektoren er også i ferd med å falle bort
gjennom innføring av statlig innsatsstyrt finansiering
(ISF). Det statlige ansvaret for et enhetlig helsetilbud for hele
landet blir dermed tydeliggjort. Tilsvarende stykkprisfinansiering
kan innføres overfor videregående skoler. Da fremstår
fylkeskommunen som et kostbart og byråkratiserende mellomledd, uten
nødvendig eksistensgrunnlag.
Med bare 4,5 millioner innbyggere er det kun behov for to forvaltningsnivåer
i Norge, det statlige og det kommunale. I en ny forvaltningsstruktur ønsker Fremskrittspartiet
en ytterligere satsing på primærkommunene. Gjennom
utstrakt interkommunalt samarbeid etter modell fra Finland, og økende
kjøp og salg av tjenester mellom kommuner etter modell fra
USA, vil kommunene være i stand til å yte de forventede
tjenester overfor innbyggerne. I tillegg vil økt bruk av
konkurranse og anbud være den beste garanti for kostnadseffektivitet
og kvalitet i offentlig tjenesteproduksjon.
Fylkespolitikerne er i stor grad bundet av statlige prioriteringer.
Deres eget handlingsrom er sterkt begrenset. Den reelle folkevalgte
styringen på regionnivået må derfor sies å være
minimal. Fylkestingene og de øvrige politiske organene
i fylkeskommunen fremstår mer som demokratiske alibi enn
som handlekraftige organ under folkevalgt styring. Det vil derfor
ikke være noe smertelig tap for demokratiet om disse organene
legges ned.
Lokaldemokratiet i Norge har sin styrke i primærkommunene.
Ved en avvikling av fylkeskommunen blir det derfor viktig at alt
interkommunalt samarbeid forankres demokratisk i primærkommunene.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
I.
Stortinget ber Regjeringen sette i gang arbeidet med å avvikle
fylkeskommunen som selvstendig forvaltningsnivå.
II.
Fylkestingsvalget 1999 avlyses. De sittende fylkesting får
forlenget sin funksjonsperiode inntil nødvendige lovendringer
og praktiske forhold tilsier at de kan gå av.
8. mars 1999.