Historikk

Det regionale forvaltningsnivået har lang tradisjon i Norge gjennom sysselmennene i mellomalderstaten og amtmennene i eneveldestaten begrenset (Harald Baldersheim, red., Kan fylkeskommunen fornyast?, 1998). Amtsformannskapet ble innført som et resultat av formannskapslovene av 1837. Dette var starten på en gradvis demokratisering av fylkesnivået. Men det fylkeskommunale demokratiet forble indirekte i en lang periode. Frem til 1964 var det ordførerne i landkommunene som utgjorde fylkestinget. Fra 1964 bestod fylkestinget av opptil flere representanter fra hver primærkommune, valgt av kommunestyrene. Bykommunene kom dermed med i fylkeskommunen. Fra dette tidspunkt overtok gradvis fylkeskommunene alt ansvar for videregående utdanning og sykehusdrift i fylkene. Tidligere hadde dette lagt til primærkommunene, og forskjellene i tilbud mellom bykommunene og landkommunene var til dels store.

I 1976 gjennomgikk fylkeskommunen en omfattende reform med det resultat vi ser i dag. Det ble etablert direktevalg til fylkestinget, og fylkeskommunen fikk egen beskattingsrett. Egne fylkesrådmenn overtok det administrative ansvaret i fylkeskommunene. Tidligere hadde fylkesmennene lagt frem sakene for fylkestinget, etter utredning i fagetatene. Reformen i 1976 kan i grove trekk karakteriseres som en selvstendiggjøring av det regionalpolitiske nivået i forvaltningen.

Fylkeskommunen anno 1999

Den fylkeskommunale forvaltningen omfatter ca. 110 000 årsverk, eller ca. 30 pst. av alle kommunale årsverk (KOU 1-97). Tilsvarende står fylkeskommunene for ca. 30 pst. av all kommunal aktivitet målt i budsjettvolum. Økonomisk er helsetjenester og videregående utdanning de klart dominerende arbeidsoppgavene for fylkeskommunen med henholdsvis 60 og 25 pst. av de samlede utgiftene.

Fylkeskommunens handlefrihet og styringsevne er i dag imidlertid svært begrenset. På de fleste områdene er fylkeskommunenes disposisjoner sterkt regulert av staten, ikke minst på de to hovedområdene i budsjettvolum og personell, sykehus og videregående skoler. Også på inntektssiden er handlefriheten svært begrenset. Av fylkeskommunenes samlede inntekter kommer enda mindre fra egne kilder, herunder skatt, enn hva tilfellet er i primærkommunene. Direkte overføringer fra staten er den dominerende finansieringskilde.

På det regionalpolitiske området, som samordner av offentlig politikk på tvers av forvaltningsnivå og næringspolitisk aktør, har fylkeskommunen noe større handlefrihet.

Når det gjelder demokrati, viser undersøkelser at velgerne har et mer distansert forhold til fylkeskommunen enn til primærkommunene. Valgdeltagelsen er mindre i fylkesvalg enn i kommunevalg, selv om trenden er fallende deltagelse begge steder. Vedtaksprosessene er heller ikke preget av klare politiske skillelinjer og motsetninger, da handlefriheten for fylkespolitikerne er sterkt begrenset som nevnt ovenfor. For velgerne blir det dermed vanskeligere å skille partiene og enkeltpolitikere fra hverandre i fylkespolitikken.

I offentlig forvaltning er effektivitet et begrep med flere sider. Kostnadseffektivitet, som er det mest velkjente begrepet, eksistere det lite data på i kommunesektoren. Undersøkelser viser imidlertid at effektivitetsvariasjonene er store i sykehussektoren, slik at det her er rom for forbedringer. Fylkeskommunen har etterhvert også utviklet et omfattende administrativt byråkrati som i seg selv er lite kostnadseffektivt.

Styringseffektivitet er et annet begrep som kan benyttes om evnen de folkevalgte har til å gjennomføre budsjettprioriteringer i tråd med de utgiftspreferanser som de har. Statlig kontroll og styring, f.eks. gjennom øremerking av midler og innsatsstyrt finansiering i helsesektoren, reduserer styringseffektiviteten i fylkeskommunene. De folkevalgte i fylkene blir bundet av statlige prioriteringer.

En tredje form for effektivitet er formålseffektivitet, som dreier seg om evnen til å tilfredsstille de krav innbyggerne stiller til fylkeskommunen. Selv om undersøkelser viser at innbyggerne i det store og hele er fornøyd med de fylkeskommunale tjenestene, har fylkeskommunen ikke maktet å gi et tilfredsstillende tilbud innen sitt viktigste arbeidsfelt, helsesektoren. Befolkningens krav og forventninger til servicenivå er høye. Om det er slik at befolkningen har en oppfatning om at fylkesnivået har stor grad av disposisjonsfrihet i tjenesteproduksjonen, vil det raskt kunne utvikle seg en tillitskrise mellom den enkelte borger og fylkeskommune dersom ikke krav og forventninger blir innfridd. En slik krise er i høyeste grad i ferd med å utvikle seg. Fylkeskommunens legitimitet er lav og synkende.

Regionforvaltning i andre land

De fleste land det er naturlig å sammenligne Norge med har et eller flere regionale forvaltningsnivå. Strukturene varierer imidlertid fra land til land. Det samme gjør oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene.

Nedenfor følger en kort oppramsing av struktur og oppgavefordeling for noen aktuelle land.

Norden

Danmark og Sverige har langt færre primærkommuner enn Norge, men begge land har etablert et regionalt forvaltningsnivå mellom staten og kommunene, i form av 14 amtskommuner/et hovedstedsområde i Danmark og 23 landsting/3 bykommuner i Sverige. Det regionale nivået er styrt av direktevalgte politikere og hovedoppgavene er de samme som i Norge: sykehus, videregående utdanning, offentlig transport og sekundærveier.

I Finland blir disse oppgavene ivaretatt gjennom et system av samkommuner, dvs. interkommunale organ. Direktevalgte politiske organ finnes ikke på regionnivået. Finland er også det landet som bruker minst av de samlede kommunale utgifter på regionnivået, dette til tross for at samkommunene også organiserer vannforsyning og renovasjon.

Gjennom fylkesplanlegging og til en viss grad administrering av distriktsutviklingsmidler (SND) har fylkeskommunene i Norge en omfattende regionalpolitisk planleggings- og samordningsoppgave. I de andre nordiske landene har disse oppgavene entydig vært lagt til statlige distriktsorgan. Etter at Sverige og Finland ble medlemmer av EU har imidlertid debatten om slagkraftige regionale enheter tiltatt. Debatten påvirkes nå sterkt av tanken om regionenes Europa, med spesielt fokus på utvikling og markedsføring av næringslivet i regionene.

Storbritannia

Storbritannia blir styrt gjennom godt over 14 000 ulike forvaltningsdistrikt, som kan deles opp i fire hovedgrupper: kommuneforvaltning, helseforvaltning, statlig lokal- og regionalforvaltning og «quangos» (frittstående særforvaltninger).

Storbritannia skiller seg ut gjennom en egen helseforvaltning, The National Health Service, som er en frittstående statlig forvaltning med sin egen distriktsinndeling. Denne distriktsinndelingen går på tvers av både kommuneinndelinger og annen regional statsforvaltning.

Det som tradisjonelt har vært omtalt som andrenivået i kommuneforvaltningen (counties) er nå i ferd med å bli avskaffet, til fordel for en inndeling utelukkende basert på primærkommuner (districts). I tillegg særpreges Storbritannia av en vekst i såkalte quangos (quasi national governments organisations), som er frittstående forvaltninger med spesielle oppgaver underlagt et regjeringsoppnevnt styre. I alt finnes det 39 slike quangos. Ansvarsområdene spenner fra post og offentlig transport til kulturoppgaver.

Forholdet mellom kommuneforvaltning og regjering har for øvrig vært konfliktfylt i Storbritannia det siste tiåret. Under den tidligere konservative regjeringen ble det iverksatt en rekke reformer for å gjøre kommunene mer markedsorienterte. Mellom annet ble det i 1985 lovpålagt å bruke anbud ved alle innkjøp og offentlige arbeider. En rekke oppgaver ble også overført fra kommunene til brukerstyrte organ eller quangos. Ett eksempel er brukerstyrte skoler med direkte statstilskudd. Videre er bruken av bestiller/utfører-modeller i tjenesteproduksjonen utstrakt.

USA

I USA varierer lokalforvaltningen sterkt fra delstat til delstat. Counties (3 041) og municipalities (19 200) tilsvarer det vi omtaler som fylker og primærkommuner. I tillegg kommer ca. 30 000 special districts som er etablert for å ivareta en eller flere spesielle oppgaver, f.eks. vann, avløp, brannvern, havner, jordvern, flomvern og naturparker. Det er også vanlig at utdanning er tillagt en særkommune, såkalt school district, som har egen beskattingsrett.

Fylkesnivået (counties) har normalt ansvar for offentlige sykehus, sosiale tjenester, veier, yrkesutdanning, politi og brannvern. I byområder er det imidlertid også vanlig at primærkommunene har ansvar for disse tjenestene.

Ett annet særpreg ved USA er utstrakt kjøp og salg av tjenester mellom ulike lokale enheter og mellom ulike forvaltningsnivå. I byområdene selger ofte bykommunen tjenester til forstedskommunene, og i landdistriktene selger ofte fylket tjenester til kommunene. Det er også svært vanlig at private produserer tjenestene på kontrakt for kommunene.

Sveits

Sveits er en føderasjon med 26 kantoner som de grunnleggende enhetene. Under disse finnes i alt 3 021 til dels svært små kommuner. Landet har videre lange tradisjoner for direkte demokrati. Dette kommer først og fremst til uttrykk gjennom utstrakt bruk av folkeavstemninger.

De viktigste oppgavene for regionnivået, kantonene, er: sykehus, veier, næringsspørsmål, utdanning, politi, kirker og miljøvern. Primærkommunene har ansvar for lokale veier, offentlig transport i byene, energitilførsel, vann og avløp, renovasjon skolebygninger, sosialomsorg. Den sveitsiske fordelingen av ansvarsområder mellom kommune- og regionnivået ligner således til forveksling på den norske.

Frankrike

Frankrike har et stort antall primærkommuner (36 763). I tillegg preges forvaltningen av regioner (26) og fylker (100). Alle tre nivå er styrt av folkevalgte organ. Regionene og fylkene har delt ansvar for en rekke oppgaver som planlegging og utvikling, boligbygging, veier, samferdsel, kulturprosjekt og støttetiltak for næringslivet. Fylkene er ansvarlig for sosial omsorg, og administrerer utbetaling av sykepenger.

Hovedansvaret for grunnskole, videregående opplæring og sykehusvesenet er imidlertid statlig. Fylkene står kun for utbygging av skolebygg, mens regionene kun samarbeider med staten om sykehusplanlegging.

Oppgavefordeling ved nedleggelse av fylkeskommunen

Ved en nedleggelse av fylkeskommunen må nåværende fylkeskommunale oppgaver fordeles på andre aktører. En slik fordeling kan gjennomføres etter følgende hovedprinsipper:

- Sentraladministrasjonen og de politiske organer

Ved en omfordeling av fylkeskommunens oppgaver og nedleggelse av fylkeskommunens politiske organer vil behovet for sentraladministrasjon falle bort. Dette vil gi betydelige kostnadsbesparelser, landet sett under ett.

- Helsesektoren (somatikk og psykiatri)

Som naturlig konsekvens av stadig økende andel innsatsstyret finansiering i helsesektoren, bør de offentlig eide sykehusene og helseinstitusjonene fristilles i selvstendige stiftelser/resultatenheter, som leverer sine tjenester i fri konkurranse med hverandre og private aktører. Inntil slik fristilling kan finne sted bør staten overta eieransvaret for de fylkeskommunalt eide sykehusene og helseinstitusjonene. Ordningen med innsatsstyrt finansiering videreutvikles slik at stykkprisprinsippet fullt ut blir gjort gjeldende.

- Barne- og familievern

Fylkeskommunen organiserer i dag en rekke andrelinjetjenester innen barnevernet, først og fremst gjennom drift av ulike typer barneverninstitusjoner. Ansvaret for familievern overføres i sin helhet staten.

- Rusomsorg

Fylkeskommunale institusjoner innen dette fagfeltet kan overføres staten på lik linje med barneverninstitusjonene.

- Transport av funksjonshemmede

Oppgaven overføres i sin helhet til staten.

- Videregående skoler

Fylkeskommunen har i dag ansvaret for de videregående skolene. Disse kan enten skilles ut som selveiende stiftelser med egne driftsstyrer eller overføres til primærkommunene. Dersom primærkommunene overtar eierskapet kan dette også her organiseres gjennom interkommunale foretak i mindre tett befolkede områder. Uansett valg av modell vil den videregående skolen være best tjent med innføring av et stykkprissystem, der staten finansierer den enkelte elevs utdanning gjennom et direkte enhetstilskudd til den skolen hvor eleven går.

- Fylkesveier

Statens Veivesen har i dag veikontor i alle fylker. Ved nedleggelse av fylkeskommunen er det naturlig at staten gjennom veikontorene overtar ansvaret for fylkesveiene. Mindre veier av mer lokal karakter kan også i enkelte tilfeller overføres til primærkommunene. Standard og bruksfrekvens for den enkelte veistrekning bør avgjøre plasseringen, enten til staten eller primærkommunene.

- Kollektiv trafikk

Kollektiv trafikk som hittil har sortert under fylkeskommunen, herunder buss-, båt- og fergetrafikk, organiseres gjennom anbudsprinsippet for å opprettholde tilbud og kvalitet i tjenesten. Statlig myndighet får ansvar for håndtering av konsesjoner og anbudsforhandlinger. Negativt anbud tas i bruk for å sikre tilbud i grisgrendte strøk, dersom dette er politisk ønskelig.

Dagens fylkeskommunalt eide buss-, båt- og fergeselskaper avhendes til private interesser. Alternativt kan eierskapet overføres til primærkommunene i det aktuelle geografiske område, som en overgangsordning.

Ansvaret for konsesjoner innen drosjenæringen overføres til statlig myndighet.

- Kultursektoren

I den grad større kulturinstitusjoner skal ha økonomisk støtte fra det offentlige kan dette organiseres gjennom direkte statlige tilskudd. Kulturinstitusjoner som i dag sorterer under fylkeskommunen er i stor grad allerede organisert som selvstendige stiftelser/enheter. Fylkeskommunalt eide institusjoner omgjøres til selveiende stiftelser.

- Næringssektoren

Fylkeskommunens direkte engasjement i næringssektoren gjennom egne tilskuddsordninger o.l. avvikles. Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) organiseres etter Steine-utvalgets innstilling fra 1995, med egne regionale avdelingskontor.

Med bakgrunn i tanken om regionenes-Europa har debatten om fylkeskommunens rolle som regional aktør i næringspolitikken igjen blusset opp. Profilering av regionen og dens næringsliv overfor andre regioner og markeder, særlig innen EU, blir fremholdt som viktig. Denne funksjonen kan løses gjennom et nært samarbeid mellom næringslivet og primærkommunene i regionen. Det kan f.eks. etableres samarbeidsorgan der representanter for næringslivet og ordførerne i primærkommunene møtes.

- Fylkesmannsembetet

Når staten overtar ansvaret for en rekke oppgaver fra fylkeskommunene, vil det være naturlig at fylkesmannsembetet får overført noen av disse oppgavene, f.eks. innen håndtering av konsesjoner og anbud i kollektivtrafikken. Fylkesmannen vil for øvrig fortsatt ha hovedfokus på de tilsyns- og kontrollfunksjoner som han i dag har overfor primærkommunene.

Skjønnsmessige vurderinger skal kun overprøves av et høyere folkevalgt organ.