FNs konvensjon om barns rettigheter (barnekonvensjonen) fra 20. november
1989 gir barn og unge et særlig menneskerettslig vern. Konvensjonen
ble ratifisert av Norge i 1991 og inkorporert i menneskerettighetsloven
1. august 2003 og gjelder dermed som norsk lov, jf. menneskerettsloven
§ 2 nr. 4. Barnekonvensjonen artikkel 3 stiller krav til norske
myndigheter om at barnets beste skal komme i første rekke ved handlinger
som berører barnet. Det er vanlig å dele konvensjonens artikler
inn i tre ulike kategorier: rett til beskyttelse, rett til liv og
utvikling og rett til deltakelse. Dette er tydeliggjort i en rekke
lover, blant annet lov om barneverntjenester og lov om helsepersonell.
Et forslag til lovtekst ble sendt på bred høring fra departementet
i oktober 2012.
Flertallet av de høringsinstansene som har uttalt seg, støtter
helt eller delvis forslaget om å lovfeste kriminalomsorgens ansvar
for å ivareta barn som pårørende av domfelte/innsatte.
Departementet konkluderer med at det går inn for å ta inn bestemmelsen
i straffegjennomføringsloven som ny § 3a bokstav e i straffegjennomføringsloven. På
denne måten blir prinsippet om barns rett til å bli hørt tydeliggjort
i straffegjennomføringsloven.
Regjeringen Stoltenberg II fremhever i St.meld. nr. 37 (2007–2008)
Straff som virker – mindre kriminalitet – tryggere samfunn, at det
er god kriminalpolitikk å sette i verk forebyggende tiltak rettet
mot innsattes barn. Dessuten må kriminalomsorgen i sterkere grad
involvere pårørende som ressurs. Dette kan redusere skadevirkningene
av fengselsoppholdet for pårørende, også for innsattes barn.
Stortingsmeldingen gir følgende oversikt over forslag som den
rød-grønne regjeringen ville arbeide videre med:
Vurdere tilskuddsordninger for barnefamilier som
rammes økonomisk når en forelder sitter i fengsel.
Involvere de pårørende som ressurs i tilbakeføringsarbeidet.
Prioritere tilrettelegging for familiesamvær.
Tydeliggjøre hvem som har ansvaret for kontakt med pårørende
i det enkelte fengsel.
Skape en mer enhetlig praksis for besøk i alle fengsler.
Etablere flere besøkshus med overnattingsmuligheter.
Tilrettelegge for besøk av eldre barn med mulighet for varierte
aktiviteter.
Øke tilbudet om telefonbruk ved mer fleksible regler og
nye kontrollmetoder ved bruk av ny teknologi.
Tilby telefonering med web-kamera for større nærhet til
pårørende.
Utvide besøksadgangen for nære pårørende.
Utvide permisjonsadgangen for samvær med barn.
Tilby omvisningsbesøk for barn.
Etablere «pappagrupper» ved flere fengsler.
Tilby samlivskurs ved flere fengsler.
Støtte visitortjenesten fra frivillige organisasjoner.
Et samlet storting sluttet seg til tiltakene.
Den enkelte domfelte må ta ansvaret for at de pårørende kommer
i en vanskelig situasjon. Dette ansvaret må balanseres opp mot samfunnets
ansvar for å forebygge eventuelle negative helsemessige eller sosiale
konsekvenser for barna, både når de er barn og som voksne.
I møte med kriminalomsorgen har barn som pårørende til domfelte/innsatte
særlig behov for deltakelse, dvs. til å få gi uttrykk for sine meninger
og få innflytelse i saker som angår dem selv. For å tydeliggjøre
dette vil forslagsstillerne at kriminalomsorgens ansvar for å ivareta
barn som pårørende av domfelte/innsatte lovfestes. Kriminalomsorgens
ansvar foreslås hjemlet i en ny § 3a i straffegjennomføringsloven.
Forslaget innebærer blant annet barneansvarlige i alle kriminalomsorgens
enheter etter mønster fra helselovgivningen. Dette er en oppgave
som kriminalomsorgens tilsatte skal utføre. Barneansvarlig skal
følge opp at kriminalomsorgen legger til rette for at barneperspektivet
blir ivaretatt på de enkelte enheter.
Kriminalomsorgen har et ansvar for å vektlegge barns rett til
samvær med sine foreldre under straffegjennomføringen jf. straffegjennomføringsloven
§ 3, og kriminalomsorgen har de siste årene hatt økt oppmerksomhet
knyttet til barn av innsatte og pårørende. Det kan vises til at
reglene om permisjon uttaler at det skal være mulighet for flere
permisjoner når formålet er kontakt med egne barn. Hensynet til
barnets beste skal vektlegges. Noen barn ønsker ikke, eller lider under
samvær, derfor må alltid barns beste legges til grunn. Barnekonvensjonen
gir barn selvstendige rettigheter til å opprettholde personlig kontakt
og forbindelse med sin fengslede forelder. Barn har også rett til
å uttale seg om saker som direkte angår dem.
De senere år er det kommet mer kunnskap om situasjonen for barn
av innsatte, i Norge og internasjonalt, og den viser at innsattes
pårørende rammes hardt av fengsling. Forskning har også vist at
pårørende er en viktig ressurs som blant annet kan redusere skadevirkningene
av fengselsoppholdet, også for innsattes barn.
Undersøkelser viser at barn av innsatte har dårligere levekår
enn andre barn, og preges av en høyere forekomst av både sosiale
og psykiske problemer. De er mer utsatt for mobbing og de vokser
opp i hjem med dårligere økonomi enn andre (se bl.a. Egge 2004,
FFP 2007, Skardhamar 2002, Friestad og Skog Hansen 2004).
En forskningsoversikt fra 2009 basert på 16 studier viser at
barn som har en forelder i fengsel, har dobbelt så stor risiko som
andre barn til å utvikle sosiale og psykiske problemer (Murray m.fl.
2009).
Foreningen For Fangers Pårørende (FFP) presenterte i 2007 resultater
fra en landsomfattende undersøkelse om pårørendes helse- og livskvalitet.
Undersøkelsen viste at 70 pst. av barna var preget av at de var
triste og lei seg, og 16 pst. var plaget med angst. Flere hadde
også hode- og nakkesmerter, søvnproblemer, redusert matlyst og magesmerter.
Mange viste atferdsendringer som er typiske for barn i krisesituasjoner.
Noen barn ble stille og innesluttet, andre lett oppspilte eller
aggressive og havnet lett i konflikter. Dette er reaksjoner som
kan skape vansker for barna både sosialt og for skole og læring.
Blant barna som hadde mor eller far i fengsel, hadde 44 pst. fått dårligere
helse.
Internasjonalt er det kommet mer kunnskap som viser tilsvarende
funn. I Sverige viste Anneli Bjørkhagen Turessons doktoravhandling
fra 2010 blant annet at barn med mødre i fengsel var ekstra sårbare. Hos
disse barna var skam den fremtredende følelsen, noe de håndterte
enten ved å tie om sin og morens situasjon eller gjennom å søke
seg til venner i samme situasjon. Den viste også at barn som har
tro på seg selv og på mulighetene til å håndtere sin nye livssituasjon,
lykkes i å løse sine vanskeligheter.
Danske Scharff Smith og Jacobsen har i boken «Når straffen rammer
uskyldige» (2010) beskrevet situasjonen for barn av fengslede foreldre,
og foreslår blant annet at det innføres systematisk registrering
av om innsatte har barn, og at tilsatte i fengslene bør ha særlig
oppmerksomhet rettet mot innsattes barn.
Et større EU-støttet forskningsprosjekt har analysert og beskrevet
situasjonen for barn med fengslede foreldre i Europa. Rapporten
«Children of Imprisoned Parents» ble lansert i Europaparlamentet
25. mai 2011. En hovedanbefaling i rapporten er at alle medlemsstater
i EU og Europarådet inkorporerer FNs barnekonvensjon når det gjelder
barn av fengslede. Målet er å sikre at barn av fengslede får mulighet
til å opprettholde kontakten med sine foreldre, at de blir hørt
og får informasjon om hva som har skjedd med foreldrene, at de ikke
blir diskriminert på grunnlag av foreldrenes handlinger og at barnas
meninger blir tatt med i betraktning.
Kriminalomsorgens samarbeid med de frivillige organisasjonene
er svært viktig også for arbeidet med barns møte med kriminalomsorgen.
De frivillige organisasjonene gjør en uvurderlig innsats for disse barna.
Justis- og beredskapsdepartementet og Barne-, likestillings- og
inkluderingsdepartementet støtter blant annet foreningen For Fangers
Pårørende med midler som er øremerket for tilbud til barn som pårørende.
Foreningen tilbyr møtested og ulike aktiviteter for barn og unge
opp til 23 år. Deres erfaringer med målgruppen, samt engasjementet
og kunnskapen om barnas situasjon, har vært viktig og nødvendig
for Justis- og beredskapsdepartementet når spørsmål om denne gruppen
har vært drøftet.
Organisasjoner som Røde Kors, WayBack og Kirkens Bymisjon tilbyr
også ulike tiltak. For eksempel arrangeres det egne utflukter sammen
med Røde Kors-faddere for innsatte og deres barn.
Kriminalomsorgen registrerer ikke i dag systematisk om innsatte
har barn, og hvilket omsorgsansvar innsatte har. Dermed har kriminalomsorgen
ikke oversikt over hvor mange barn som har foreldre i fengsel til
enhver tid. Dette bidrar til usynliggjøring av berørte barn og innsatte
som foreldre, og vanskeliggjør en god ivaretakelse av begge grupper.
Kriminalomsorgen har iverksatt et prosjekt for etablering av
nytt system for kartlegging av domfelte. Kartleggingen skal bidra
til å styrke samarbeidet med forvaltningssamarbeidsparter og andre
som har ansvar for aktuelle tiltak. Aktuelle kartleggingsområder
er behov for bolig, utdannelse, arbeid, økonomi mv. Det legges også
opp til å stille spørsmål til domfelte om barn, deres alder og hvorvidt
det er forhold ved barna som bør få spesiell oppmerksomhet under straffegjennomføringen.
I forbindelse med den forberedende saksbehandling ved søknad
om elektronisk kontroll blir det gjennomført egnethetsvurdering
av domfelte. Dersom domfelte har omsorg for barn i hjemmet, blir
dette tillagt vekt, og hensynet til hva som er barnets beste skal
alltid veie tungt.
Kriminalomsorgen har de siste årene etablert en rekke tiltak
for å bedre forholdene for gjennomføring av besøk og kontakt mellom
innsatte og deres barn:
Det er bygget besøkshus/-leiligheter med overnattingsmuligheter
ved mange fengsler, det er innført en ordning med åpne dager i noen
fengsler hvor barn kan få se cellen til sine foreldre.
Nasjonalbiblioteket har tatt et initiativ til å styrke tilbudet
til innsatte ved å sette i gang prosjektet «Lyden av lesing»; barna
av innsatte kan få høre lydopptak av at foreldre leser historier
for dem. Målsettingen med prosjektet er å bidra til at foreldre
i norske fengsler kan ha en god relasjon til sine barn.
Kriminalomsorgen tilbyr et akkreditert program «Pappa i fengsel»
og samlivs- og foreldreveiledningskurs, og har sammen med frivillige
organisasjoner utarbeidet informasjon som er tilrettelagt for barn med
foreldre i fengsel.
Ved friomsorgskontorene er det ikke gjort så konkrete tiltak
som i fengslene. Her er det et udekket behov for å ivareta barna.
Friomsorgskontor og fengsler har ulike utfordringer når det gjelder
å ivareta barneperspektivet under straffegjennomføring. Når en person
gjennomfører samfunnsstraff eller en annen alternativ reaksjon,
møter kriminalomsorgen sjelden domfeltes barn. Møtet mellom barna
og de ansatte ved friomsorgskontorene vil skje ved hjemmebesøk.
Ved straffegjennomføring i eget hjem etter straffegjennomføringsloven
§ 16 første og andre ledd (elektronisk kontroll) blir samboende
barn i større grad påvirket av straffegjennomføringen enn ved annen
straffegjennomføring i samfunnet, blant annet når kriminalomsorgens
tilsatte kommer hjem for å kontrollere overholdelse av vilkår.
Straffegjennomføringsloven § 3 annet ledd fastslår at barns rett
til samvær med sine foreldre særlig skal vektlegges under gjennomføringen
av reaksjonen. Bestemmelsen pålegger kriminalomsorgen å ta hensyn
til barns rett til samvær med sine foreldre under gjennomføring
av reaksjonen. I den grad det er sikkerhetsmessig forsvarlig, skal
dette hensynet tillegges vekt både ved tilrettelegging av det nærmere innholdet
i straffen og i forbindelse med ulike avgjørelser som har betydning
for barnets kontakt med den domfelte/innsatte.
Bestemmelsen må ses i lys av barneloven og bestemmelsene i FNs
barnekonvensjon om barns rett til samvær med begge foreldre. Forutsetningen
for at kriminalomsorgen skal ta ovennevnte hensyn er at domfelte/innsatte
har en lovlig rett til samvær med barnet.
Retten til samvær med foreldre under straffegjennomføring er
nærmere utdypet i straffegjennomføringsforskriften § 1-3 og retningslinjer
til gjennomføring av straff punkt 1.4. Blant annet skal kriminalomsorgen
ved avgjørelser som gjelder domfelte eller innsatte som har omsorg
for eller regelmessig samvær med sine barn, ta særlig hensyn til
hva som er til barnets beste. For at saken skal være best mulig
opplyst, kan det være aktuelt å innhente uttalelser og dokumentasjon
fra blant annet barnevern, skole, barnehage og fra dem som barnet
bor fast sammen med. Om mulig skal det også innhentes uttalelse
fra barnet, og barnets mening skal tillegges vekt.
Uavhengig av den dokumentasjon som måtte foreligge, har fengselet
en selvstendig plikt til å undersøke forholdene på permisjonsstedet
ved permisjon for volds- og sedelighetsdømte. Tilsvarende gjelder
ved straffavbrudd og frigang.
Bestemmelser i helsepersonelloven og pasientrettighetsloven skal
sikre at barn blir ivaretatt på en bedre måte når foreldre har en
psykisk sykdom, rusmiddelavhengighet eller alvorlig somatisk sykdom
eller skade som kan føre til at vedkommende ikke fungerer godt som
forelder.
Etter helsepersonelloven § 10 a skal helsepersonell bidra til
å ivareta det behovet for informasjon og nødvendig oppfølging som
mindreårige barn av pasient med psykisk sykdom, rusmiddelavhengighet
eller alvorlig somatisk sykdom eller skade kan ha som følge av forelderens
tilstand. Helsepersonell som yter helsehjelp til slik pasient, skal
søke å avklare om pasienten har mindreårige barn. Departementet
kan gi forskrifter som utdyper innholdet i helsepersonellets plikter
etter denne bestemmelsen.
Helsepersonelloven § 10 a skal bidra til at barn får en annen
og mer tilpasset oppfølging som pårørende, og at helsepersonell
sammen med pasienten skal vurdere hva barnet trenger av informasjon
og veiledning. Innenfor rammene av taushetsplikten skal helsepersonellet
også informere andre som har omsorg for barnet. Formålet med denne
presiseringen er å gi foreldrene bedre muligheter til selv å ta hånd
om barnet. Helsepersonell må således være i god dialog med pasienten
om hvordan barnet kan ivaretas.
Gjennomføringen av bestemmelsen i helsepersonelloven skal sikres
ved bestemmelsen i spesialisthelsetjenesteloven § 3-7 a om barneansvarlig
personell. Helseinstitusjoner som omfattes av denne loven, skal
i nødvendig utstrekning ha barneansvarlig personell med ansvar for
å fremme og koordinere helsepersonells oppfølging av mindreårige
barn av psykisk syke, rusmiddelavhengige og alvorlig somatisk syke
eller skadde pasienter.
Det fremkommer av Helsedirektoratets rundskriv 15-5/2010 at plikten
til å ivareta interessene til barna, etter helsepersonelloven § 10
a, også omfatter barn av innsatte i fengsel og hvor den innsatte
mottar helsehjelp. Departementet kan i forskrift gi nærmere bestemmelser
om barneansvarlig personell.
Det finnes i dag ingen systematisert kunnskap om hvilken erfaring
barn som pårørende har med barneansvarlige i helseforetak.
Lov om sosiale tjenester i Nav har tilsvarende bestemmelse i
§ 1 andre ledd: «loven skal bidra til at utsatte barn og unge og
deres familier får et helhetlig og samordnet tjenestetilbud», jf.
Innst. 87 L (2009–2010), som et enstemmig storting sluttet seg til.
Innsatte som får behandling eller bistand etter bestemmelser
i disse lovverk, har samme rettigheter som andre innsatte til å
få vurdert barnas situasjon.
Kriminalomsorgen og øvrig personell i helsetjeneste og Nav i
og utenfor fengsel må samarbeide om tiltak rundt barna, ut fra de
behov barn vurderes å ha.
Det har de siste årene vært en økning i antall innsatte med utenlandsk
statsborgerskap. Dette er en svært sammensatt gruppe. Innenfor kategorien «utenlandske
innsatte» er det både utlendinger som er pågrepet på grensa til
Norge, personer som oppholder seg midlertidig i Norge og innvandrere
som har vært bosatt i Norge i flere år.
Barn av utenlandske innsatte/domfelte med utvisningsvedtak har
de samme rettigheter i kriminalomsorgen som barn av innsatte som
ikke skal utvises. Barn som har en forelder som skal utvises etter
straffegjennomføring, kan være i en ekstra sårbar situasjon av flere
grunner. Under soningsoppholdet kan de ha hatt jevnlig kontakt med
sin forelder, men etter utvisningen kan kontakten bli redusert eller
opphøre helt. I tillegg kan noen av disse barna ha ekstra utfordringer
fordi de har en annen kulturbakgrunn og er ulikt integrert i det
norske samfunn, slik at språk og forståelse for hva som skjer kan
skape utfordringer.
Mange utenlandske innsatte har barn som ikke bor i Norge. Utfordringene
dette skaper, kan være lang reisevei for å komme på besøk, eller
vanskeligheter med telefonkommunikasjon på grunn av manglende tolk.
Forslaget er et tiltak for å bedre barnas situasjon når foreldre
(omsorgspersoner) innsettes i fengsel. Å lovfeste dette i straffegjennomføringsloven
følger opp andre lovbestemmelser i helse- og sosiallovgivningen
og er i samsvar med Norges folkerettslige forpliktelser. En viktig
del av kriminalomsorgens ansvar vil være å ivareta barns behov for
informasjon, råd og støtte, jf. forslaget til § 3a første ledd bokstav
b. Dette er en snevrere formulering enn i helsepersonelloven fordi
behovene og ansvarsområdene i de to etatene er ulike. I motsetning
til helsetjenesten kan for eksempel ikke kriminalomsorgen ha et
oppfølgingsansvar for domfeltes og innsattes barn. Det er viktig
å presisere at ansvaret ikke innebærer å koordinere tjenester og
ytelser fra andre forvaltningsorgan.
I tillegg til informasjon vil barnet ved straffegjennomføring
og varetekt ha særlig behov for råd og støtte.
Innholdet og omfanget av kriminalomsorgens ansvar for å ivareta
barns behov for informasjon, råd og støtte, og samarbeid med øvrig
personell som yter tjenester inne i fengselet, må reguleres nærmere
i underliggende regelverk. Informasjonen kan bl.a. omhandle hva
fengslingen innebærer for barn som pårørende, hvilke rettigheter
barnet har, forhold i fengselet mv. Det er viktig at informasjonen
blir gitt på et så tidlig tidspunkt som mulig. Barn av varetektsinnsatte og
barn som har mor/kvinnelig omsorgsperson i fengsel, vil ofte være
i en særlig sårbar situasjon.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Vedtak til lov
om endring i lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff
mv. (straffegjennomføringsloven)
I
I lov 18. mai 2001 nr. 21 om gjennomføring av straff mv. skal
ny § 3a lyde:
§ 3a Kriminalomsorgens ansvar for å ivareta barn
som pårørende av domfelte eller innsatte.
Kriminalomsorgen skal under straffegjennomføring
og varetekt:
a) søke å avklare
om domfelte eller innsatte har barn,
b) ivareta barnets behov for informasjon,
råd og støtte,
c) utpeke barneansvarlige ved alle
lokale enheter (fengsel, friomsorgskontor mv.),
d) sørge for at barnets rett til samvær
med sine foreldre særlig vektlegges,
e) ta særlig hensyn til barnets beste
ved avgjørelser som gjelder domfelte eller innsatte som har omsorg
for eller regelmessig samvær med sine barn. Barnet har rett til
å uttale seg om saker som direkte angår dem.
Barneansvarlig er en funksjon som er lagt
til særskilt utpekte tilsatte i kriminalomsorgen. Barneansvarlig
skal bistå barn som pårørende til domfelte/innsatte og påse at barnets
beste er ivaretatt under straffegjennomføring og varetekt.
II
Loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.