I de foregående kapitlene er det redegjort for
resultatene fra undersøkelsen av POTs metodebruk og involveringen
av overordnet myndighet. En vesentlig del av utvalgets mandat i
saken er å ta stilling til hvorvidt POT hadde hjemmel til å iverksette
og gjennomføre den beskrevne metodebruken.
Som ledd i vurderingen av hjemmelsgrunnlaget har
utvalget innhentet en betenkning fra professor dr. juris Erling
Johannes Husabø. Betenkningen følger som vedlegg 1 til meldingen.
I avsnitt 2 følger en oversikt over regelverkssituasjonen på tiden
for overvåkingen. Hovedtrekkene og konklusjonene i professor Husabøs
betenkning gjengis i avsnitt 3.
Det er flere metodiske utfordringer ved å skulle ta
stilling til lovligheten av overvåkingen, som fant sted for nærmere
30 år siden. For det første er kartleggingen av de faktiske hendelsene
vanskeligere jo lengre tid som går. For det annet byr det på utfordringer
å foreta en juridisk vurdering av metodebruken over et kvart århundre
senere. Vurderingen av hjemmelsgrunnlaget må skje ut fra rettstilstanden
på tidspunktet for metodebruken. Utvalget har nærmet seg denne oppgaven
med visshet om de utfordringer en slik juridisk tidsreise byr på.
Det er så langt mulig tilstrebet å bedømme metodebruken med datidens
øyne. Dette innebærer at vurderingen av hjemmelsgrunnlaget vil måtte
baseres på kilder fra før og under perioden for overvåkingen. Det vil
også kunne ses hen til retrospektive drøftelser av rettstilstanden
ved vurderingen av hjemmelsspørsmålet.
Det vil i dette kapittelet redegjøres for regelverkssituasjonen
i den perioden overvåkingen pågikk. Dagjeldende politilov fra 1936
ga ingen særskilte bestemmelser om Overvåkingspolitiet, men hjemlet
dagjeldende overvåkingsinstruks fra 1977, gitt av Justisdepartementet.
Overvåkingsinstruksen 1977 § 2 bestemte at Overvåkingstjenesten hadde
til oppgave å «forebygge og motvirke alle forbrytelser i den utstrekning
disse [kunne] medføre fare for rikets sikkerhet». Videre bestemte instruksen
at Overvåkingstjenesten skulle «innhente opplysninger om personer…
som kan mistenkes for å forberede eller foreta handlinger som nevnt
i § 2». Overvåkingsinstruksen 1977 ga bestemmelser om hvordan relevante
opplysninger som var «innhentet» kunne oppbevares og brukes, men
var taus om på hvilken måte innhentingen kunne skje.
Det forelå et gradert internt instruksverk fra
2. oktober 1978 for post- og telefonkontroll. Dette ble senere endret
26. juni 1980, 14. oktober 1982 og 28. november 1983. Instruksen
ga blant annet bestemmelser om hvem i POT som kunne inngi begjæring
til retten om bruk av tvangsmidlene, om føring av fortløpende protokoll
over rettens beslutninger og om rutine for begjæring om fornyelse.
Videre fantes gradert rundskriv til POT nr. 8 1979 om grunnlag for
opprettelse og innberetning av overvåkingssaker, gradert rundskriv
til POT nr. 3 1978 om arkivordninger for POT og gradert instruks
fra 27. november 1970 om arkivnøkkelen i POT. Samtlige dokumenter var
signert av overvåkingssjefen.
En grunnleggende rettssikkerhetsgaranti er at myndighetene
ikke kan gjøre inngrep i borgernes rettssfære uten hjemmel i lov.
At kravet om lovhjemmel er et viktig ledd i «individets beskyttelse
mot statsmakten» har lenge vært gjeldende i norsk rett
Se Eckhoff (1963) på side 232..
I Lund-rapporten fremgår det at «[m]etoder som har karakter av tvangsmidler,
slik som ransaking og beslag, eller som er et inngrep i borgernes
rettsområde, slik som postkontroll og telefonavlytting, krever lovhjemmel
i kraft av legalitetsprinsippet»
Se Lund-rapporten side 124 punkt 8.1.4.1..
Det vil i det følgende gjøres rede for hvilke
regler som gjaldt for romavlytting, videoovervåking og hemmelig
ransaking i det aktuelle tidsrommet, samt hvorvidt tiltakene var
av en slik karakter at hjemmel i lov var påkrevet.
På tidspunktet for overvåkingen av Treholt hadde
POT ikke hjemmel i lov til å foreta romavlytting. Etter straffeloven
§ 145a var romavlytting straffbart, hvilket innebærer at lovlig
bruk av metoden krever hjemmel i lov. Romavlytting er også et tiltak
av en slik karakter at det faller innenfor legalitetsprinsippets
område, slik at lovhjemmel også av denne grunn er nødvendig, jf.
Lund-rapporten
Ibid. side 125 punkt 8.1.4.2..
Lund-kommisjonen karakteriserte romavlytting som et «markert inngrep
i borgernes rettsområde»
l.c.. Utvalget tiltrer denne
vurderingen.
Det fantes ikke hjemmel i lov for videoovervåking
av Treholts bibliotek og inngangsdøren i trappeoppgangen. Skjult
videoovervåking var ikke omfattet av et straffebud, slik romavlytting var.
Lund-kommisjonen skrev i sin rapport at «[s]kjult … filming … av
personer i deres hjem … må antas å kreve lovhjemmel»
Ibid. side 127 punkt 8.1.4.5..
Bratholm skrev i 1968 at bruk av «fjernsynsovervåking er vesentlig
mer betenkelig i tilfelle hvor den er hemmelig, og særlig når den
skjer på områder hvor man har et rimelig krav på å være for seg
selv»
Se Bratholm (1968) på side 297..
Utvalget mener at videoovervåkingen var av en slik art at hjemmel
i lov kreves.
Heller ikke den videoovervåkingen ved bruk av de
to kameraene som var rettet mot hovedinngangen/parkeringsplass og
kjøkkenet, hadde hjemmel i lov. Kameraene fanget ikke opp mer enn
det en politimann kunne observere med det blotte øye. Dette kan
tale for å anse denne videoovervåkingen som en type spaning. På
den annen side kan det anføres at bruken av det tekniske hjelpemiddelet
og den derved konstante observasjonen taler for at overvåkingen
falt innenfor det Eckhoff karakteriserer som «[s]ystematisk utspionering
med sikte på å kartlegge menneskers privatliv», noe som krever lovhjemmel
Se Eckhoff (1963) på side 44..
Det er dermed noe uklart om denne delen av overvåkingen krevde hjemmel
i lov på tidspunktet for overvåkingen.
I henhold til dagjeldende straffeprosesslov
fra 1887 § 221 kunne det foretas ransaking av «Bolig og andre Rum»
når vedkommende med «Skjellig Grund» kunne mistenkes for en straffbar
handling som kunne medføre høyere straff enn bot. Hvis den mistenkte
selv ikke ga sitt samtykke, måtte rettens beslutning innhentes.
I saker om landssvik var det gjort unntak fra dette, slik at rettens
beslutning ikke var nødvendig ved beslag og ransaking, men ethvert
beslag skulle «snarest mulig innberettes retten», jf. § 19 i lov om
rettergang i landssviksaker (opphevet 1. januar 1986). Treholt var
under mistanke for landssvik, og rettens beslutning var derfor ikke nødvendig
ved ransaking av hans bolig.
Straffeprosessloven 1887 oppstilte også andre regler
for gjennomføringen av ransakinger. For det første skulle ransakingen
«overværes av mindst ett vidne», jf. § 224. Et neste krav var at beslutningen
om ransaking på forlangende skulle leses opp eller forklares for
vedkommende før ransakingen fant sted, jf. § 225 første ledd. Til
sist bestemte loven at ved ransaking «bliver han eller, hvis han
er fraværende, en af hans Husfæller eller Naboer at tilkalde, naar dette
kan ske uden Ophold», jf. § 225 andre ledd. Lov om rettergang i
landssvikssaker gjorde ikke unntak for disse kravene i straffeprosessloven 1887.
Hvorvidt POTs ransakinger var i strid med loven, har vært diskutert
blant annet i juridisk litteratur
Se Andenæs (1988), Fleischer (1992)
og Andenæs (1990a). og i Lund-rapporten
Lund-rapporten punkt 9.4.4.
Reglene i straffeprosessloven 1887 forutsatte
at vilkårene i loven måtte være oppfylt ved hvert enkelt tilfelle
av ransaking, det si hver av de minst ni gangene POT tok seg inn
i leiligheten til familien Treholt.
Ransaking av bolig var av lovgiver vurdert å være
et inngrep som krevde hjemmel i lov. Det må kunne konstateres at
også den type løpende inntreden (ransakinger) i boligen som det
var tale om i Treholt-saken, faller innenfor legalitetsprinsippets
område. Fravær av slik hjemmel innebærer at ransakingen i utgangspunktet rammes
av straffeloven § 116 om ulovlig ransaking og § 147 om innbrudd.
Med mulig unntak for den videoovervåkingen som
var rettet mot Treholts kjøkken og hovedinngangsdør/parkeringsplass,
var overvåkingstiltakene av en slik karakter at hjemmel i lov var nødvendig.
Når slik hjemmel ikke fantes, er utgangspunktet at
tiltakene var ulovlige og til dels også straffbare. Det videre spørsmål
er om tiltakene kan forankres i nødrettsbetraktninger, som er gjenstand
for drøftelse i neste avsnitt. Nødrett innebærer at eventuelle straffbare
handlinger ikke bare vil være straffrie, men også at de dermed har
nødvendig og tilstrekkelig hjemmel i henhold til legalitetsprinsippet
Se Andenæs (1990b) side 140 med videre
henvisninger..
Professor Husabø har utredet hvorvidt nødrett kunne
gi hjemmel for overvåkingen av Treholt. Utvalget har gjennomført
flere arbeidsmøter med professor Husabø og hatt løpende kontakt med
ham. De faktiske forhold som legges til grunn i betenkningen, er
i hovedsak basert på utvalgets undersøkelse.
Husabø foretar i sin betenkning en vurdering
av om nødrett kunne gi hjemmel for de metodene POT ikke hadde lovhjemmel
til å benytte, det vil si hemmelig ransaking, romavlytting og videoovervåking.
I betenkningen tar han utgangspunkt i nødrettsregelen
i straffeloven fra 1902 § 47, som lyder slik:
«Ingen kan straffes for Handling, som han har foretaget
for at redde nogens Person eller Gods fra en paa anden Maade uafvendelig
Fare, naar Omstændighederne berettigede ham til at anse denne som
særdeles betydelig i Forhold til den Skade, som ved hans Handling
kunde forvoldes.»
Husabø problematiserer i punkt 4 om offentlige interesser
kan ha nødrettsvern, og etter hans syn er det «gode grunnar [for]
å rekna straffelova § 47 som direkte heimel for nødrettshandlingar til
vern om alle slag interesser som rettsordninga vernar om, også offentlege
interesser».
Deretter drøfter Husabø de fire vilkårene for
nødrett, som fremgår av bestemmelsen i straffeloven, det vil kort
sagt si kravene til faresituasjonen, formålet, subsidaritet og proporsjonalitet.
Samtlige vilkår må være oppfylt for at nødrett skal komme til anvendelse. Husabø
mener at de tre førstnevnte vilkårene isolert sett var oppfylt for
POTs bruk av de ovennevnte metodene. Hva gjelder kravet til proporsjonalitet,
konkluderer han med at vilkåret ikke var oppfylt, verken for den
enkelte metode eller samlet sett.
Utvalget slutter seg til Husabøs konklusjon
om at nødrett ikke hjemlet POTs metodebruk. I det følgende vil hovedtrekkene
og konklusjonene i betenkningen gjennomgås.
Om farekravet skriver Husabø i betenkningens avsnitt
5:
«Relatert til Treholt-saka betyr farekravet at det på
tidspunktet for bruken av dei aktuelle politimetodane må ha vore
ein konkret og aktuell fare for at Treholt kunne openberra statsløyndomar
til representantar for andre statar (jf straffelova § 90). Det kan
det ikkje vera særleg tvil om. Treholt hadde medan han gjekk på
Forsvarets Høgskole tilgang til mykje høgt gradert informasjon,
og også gjennom stillinga i Utanriksdepartementet i tida etterpå
hadde han tilgang til ein del informasjon som det var av nasjonal
interesse å halda hemmeleg. Ein visste samtidig at Treholt tidlegare
hadde hatt uvanleg mykje personleg kontakt med sovjetiske diplomatar,
og ein hadde konkret mistanke om at han planla nye møte med sovjetiske
etterretningsagentar. Denne mistanken vart særleg konkret etter
at POT i oktober 1982 'knekte koden' i den 7. sansen som FBI hadde
funne ved ransaking i USA.
Ein må også kunna leggja
til grunn at faren var til stades gjennom heile tidsrommet frå desember
1982 til januar 1984. Sjølv om opphaldet på Forsvarets Høgskole
gjorde kontakt med sovjetiske eller andre agentar vanskelegare,
sat Treholt inne med så mykje personleg kunnskap om gradert informasjon
at det - føresett at spionmistanken var rett - var ein fare for
at han seinare kunne bringa vidare informasjon som ville kunna skada
norske interesser. Då POT observerte at Treholt møtte Gennadij Titov
i Helsinki den 14.05.1983, vart det endå tydelegare at han representerte
ein fare for rikets sikkerhet.»
Etter å ha kartlagt mulige formål med overvåkingsopplegget
i saken fastslår Husabø at det formål å skaffe til veie bevis for
allerede utført spionasje, ikke oppfyller nødrettsreglenes krav om
en redningshandling. Samtidig mener han det er grunn til å anta
at overvåkingen også har hatt et avvergende formål, som oppfyller
dette vilkåret. Husabø skriver i betenkningens avsnitt 6:
«På denne bakgrunnen var eit sentralt formål med
overvakingstiltaka mot familien Treholt truleg å hindra framtidig
spionasje frå Treholt si side ved å avsløra kva han dreiv med og
få han dømt og 'uskadeleggjort' som agent. Dette formålet tilfredsstiller
etter mitt syn kravet i § 47 om at handlinga må vera gjort 'for
at redde' dei utsette interessene frå den aktuelle faren.»
Subsidaritetskravet innebærer i korte trekk
at den faren Treholt representerte for rikets sikkerhet ikke kunne
ha vært avverget på annen rimelig måte enn ved å gjennomføre overvåkingsopplegget.
Husabø sammenfatter i avsnitt 7 sin vurdering av dette vilkåret
på denne måten:
«Samanfatningsvis må vi kunna leggja til grunn at
dei hemmelege ransakingane, romavlyttinga og fjernsynsovervakinga
(i biblioteket) både kvar for seg, og særleg sett i samanheng, hadde ein
på førehand pårekneleg tilleggseffekt i høve til målet om å stansa
vidare spionasjeverksemd frå Treholt si side. Det er vanskeleg å
kvantifisera kor stor tilleggseffekten var, fordi det vil krevja
ein nærare analyse av i kva grad ein kunne ha oppnådd ein del av
det same ved endå meir bruk av andre og lovlege metodar, slik som
spaning. Men ein må kunna leggja til grunn at dei tre politimetodane
til saman sette POT i stand til å løysa oppgåva si på ein vesentleg
meir effektiv måte enn ein elles ville kunna gjort.»
Proporsjonalitetskravet innebærer at hensynet
til å avverge faren for rikets sikkerhet ut fra forholdene på overvåkingstidspunktet,
og det som kunne oppnås gjennom overvåkingstiltakene, må ha fremstått
som «særdeles betydelig» sammenlignet med respekten for familien
Treholts privatliv. I avsnitt 8.2 og 8.3 gjør Husabø nærmere rede
for hensynet til rikets sikkerhet på den ene siden og respekten
for privatliv på den andre. Videre foretar han en konkret interesseavveining
relatert til de enkelte metodene POT benyttet seg av.
Når det gjelder hemmelig ransaking, skriver Husabø
blant annet følgende i betenkningens avsnitt 8.4.1:
«Tilhøvet til proporsjonalitetskravet blir særleg problematisk
ved at POT føretok ei rekkje ransakingar over eit lengre tidsrom,
og i realiteten hadde skaffa seg tilgang til husværet når som helst.
Tiltaket hadde då mindre preg av eit nøds- og unntakstilfelle, og
meir av ei systematisk overvaking av familien.»
Relatert til romavlyttingen konkluderer Husabø
i avsnitt 8.4.2 slik:
«Sjølv om vurderinga av om romavlytting bør tillatast
har endra seg over tid, og metoden no er tillaten i visse tilfelle,
har ein i den norske debatten – med visse nyansar – halde fast på
dette prinsipielle utgangspunktet om at integritetsinngrepet er
svært alvorleg.
Når ein skal vurdera graden av krenking
av privatlivets fred i Treholt-saka, er det ikkje så avgjerande
når spanarane faktisk lytta på opptaka eller kva dei høyrde. Det
sentrale er at POT gjennom dei tre mikrofonane og lydoverføringa til
'kontrollposten' kunne høyra mest alt
som vart sagt og gjort i heimen til familien Treholt. Dermed hadde
utanforståande ein unik tilgang til familiemedlemene sine relasjonar,
planar, tankar og kjensler, jamvel dei mest intime sidene ved privatlivet.
Avlyttinga føregjekk dessutan over eit tidsrom på meir enn eitt
år. Det er difor ingen tvil om at romavlyttinga var svært, svært
inngripande i privatlivet til Treholt, kona og sonen hans.
På
same måten som for hemmeleg ransaking er det på prinsipielt grunnlag
vanskeleg å utelukka at nødrett kunne gi
heimel for romavlytting, før politiet fekk lovheimlar til det.Men
i Treholt-saka var det som nemnt ikkje tale om å avverja eit konkret
og nært føreståande alvorleg brotsverk, men om å setja ein stoppar
for Treholt si rolle som agent meir generelt. Til dette kjem at den
konkrete romavlyttinga var svært omfattande både i tid og rom, og
råka uskuldige familiemedlemer like mykje som den mistenkte. Etter
mitt syn må dette leia til den konklusjonen at interesseovervekta
i favør av rikets sikkerhet ikkje var tilstrekkeleg kvalifisert,
og at romavlyttinga i Treholt-saka klart gjekk ut over dei rammene
som nødrettsregelen stiller.»
Også for videoovervåkingens del konkluderes det
med at proporsjonalitetskravet ikke er oppfylt, jf. avsnitt 8.4.3:
«Sjølv om biblioteket ikkje var det rommet der privatlivet
primært utfalda seg, kunne også fjernsynsovervakinga
i Treholt-saka medføra at familiemedlemene vart observerte i høgst
private situasjonar. Graden av krenking vart nok i praksis noko
avdempa av at kameraet berre vart slått på når det føregjekk noko
som tilsynelatande var interessant for POT, og ved at kvaliteten
av biletmaterialet var forholdsvis dårleg. På den andre sida var
også effekten av denne metoden for det formålet å avsløra og stansa
Treholt si verksemd, vesentleg mindre enn for ransakingane og romavlyttinga.
Etter mitt syn må ein difor konkludera med at heller ikkje fjernsynsovervakinga
oppfylte nødrettsregelen sitt proporsjonalitetskrav.»
I betenkningens siste avsnitt (8.4.4) foretar
Husabø en vurdering av den samlede metodebruken rettet mot Treholt
og hans familie:
«Ved tidlegare diskusjonar av metodebruken i Treholt-saka
har dei ulike metodane som har vore kjende (hemmeleg ransaking og
romavlytting), stort sett blitt drøfta kvar for seg, slik som ovanfor.
Men EOS-utvalet si gransking har tydeleg vist at dei metodane som
vi har diskutert her, var del av ein større heilskap der lovlege
og (utan eventuell nødrettsheimel) ulovlege metodar gjekk hand i
hand. Ved hjelp av spaning og fjernsynsovervakinga utanfor huset
og i oppgangen sikra POT seg godt oversyn over kven som kom og gjekk
frå husværet til Treholt. Dei mange husransakingane gav POT eit
detaljert innsyn i kva som fanst i husværet av dokument og andre
ting, medan romavlyttinga kombinert med telefonkontrollen og fjernsynsovervakinga
i biblioteket gav innsyn i kva som føregjekk i heimen og kva familien
og andre snakka saman om. Samla sett gav metodebruken eit tilnærma fullstendig
oversyn over og innsyn i privatlivet til familien Treholt over ein
periode på vel eitt år.
Det avgjerande for om POT
handla innanfor ramma av rettsordninga er då ikkje kva syn ein måtte
ha på bruken av kvar enkelt metode, men om den samla bruken
av politimetodar som ikkje hadde annan lovheimel oppfylte vilkåra
for nødrett. Spørsmålet er meir presist om den faren som Treholt
representerte for rikets sikkerhet, og det ein kunne oppnå til vern
om denne interessa ved også å ta i bruk hemmeleg ransaking, romavlytting
og fjernsynsovervaking, var 'særdeles betydelig' mykje meir tungtvegande
enn det samla inngrepet i privatlivet som Treholt og familien gjennom
desse metodane vart utsett for.
Allereie drøftinga
av dei enkelte metodane ovanfor tilseier at svaret må bli nei. Men
når ein ser metodebruken i samanheng, kjem enkelte overordna grunnar
også lettare til syne. Ved å ta i bruk både hemmeleg husransaking,
romavlytting og fjernsynsovervaking sikra POT seg langt meir kraftfulle
midlar for å kontrollera Treholt-familien enn det som dei lovlege
metodane (typisk spaning, telefonkontroll og opa ransaking) gav
rom for. Dette braut markert med lovgivar sine føresetnader, slik
dei kom til uttrykk i straffeprosesslova sine reglar om husransaking og
i forbodet mot lydopptak i straffelova § 145a.»