4.1 Innledning

Ifølge mandatets strekpunkt 1, skal arbeidsgruppen foreta en avklaring av rollene og oppgavene til hhv. Stortinget i plenum, Stortingets presidentskap, budsjettkomité(er) og partigrupper i administrative saker, med særlig fokus på byggesaker – dvs. vedtaksprosessen og budsjettbehandlingen av slike saker.

Videre skal arbeidsgruppen vurdere en større grad av formalisering av de administrative fullmaktene som ligger til presidentskapet, samt evaluere rutinene mellom presidentskapet og administrasjonen i administrative saker.

4.2 Beskrivelse av dagens situasjon

4.2.1 Den politiske behandlingen av administrative saker

«Administrative saker» er ikke et entydig begrep. I denne sammenheng har arbeidsgruppen lagt til grunn at en med administrative saker mener saker som gjelder tjenester og funksjoner som skal bidra til at stortingsrepresentantene kan utføre sine politiske verv, men som ikke utgjør en del av den parlamentariske virksomheten som sådan.

Typiske sakstyper vil være Stortingets budsjetter og økonomiforvaltning, forvaltningen og utviklingen av Stortingets bygninger, utbetaling av godtgjørelser og utgiftsdekning til representantene, forvaltning og utvikling av IKT- og dokumentasjonstjenester, ivaretakelse av sikkerhet og beredskap, tilsettingssaker i administrasjonen og organisering av administrasjonen. Denne opplistingen er ikke uttømmende.

1. Stortingets plenum

I det følgende benyttes «Stortingets plenum» eller «Stortinget i plenum» om møter i Stortinget som sådan, for å sondre mot andre organer i Stortinget som er omtalt. Stortingets plenum er Stortingets øverste besluttende myndighet. Enkelte sakstyper som lovvedtak og utøvelse av bevilgningsmyndighet, skal etter Grunnloven alltid besluttes ved vedtak i Stortingets plenum. For at Stortinget skal være vedtaksdyktig må minst 85 representanter være til stede.

I tråd med dette er det Stortinget i plenum som vedtar de årlige budsjettene for Stortinget sammen med det øvrige statsbudsjettet. Tilsvarende er det Stortinget i plenum som gir fullmakter til å pådra forpliktelser som binder Stortingets bevilgningsmyndighet i fremtidige budsjetterminer, som for eksempel fullmakt til å inngå langsiktige kontrakter.

Enkelte saksområder som gjelder Stortingets interne anliggender, er regulert gjennom lovgivning eller særskilt regelverk fastsatt av Stortinget i plenum. Gjennom en egen lov har Stortinget i plenum for eksempel fastsatt egne bestemmelser om godtgjørelse til stortingsrepresentantene, herunder regler for utgiftsdekning.

Selv om det av formelle hensyn ikke skulle være nødvendig med vedtak i plenum, er det selvfølgelig ikke noe til hinder for at saker legges frem for plenum, for eksempel i situasjoner hvor det er ønskelig med en bred politisk forankring. Eksempelvis er det praksis at Stortingets direktør tilsettes gjennom vedtak i plenum.

2. Stortingets presidentskap

Generelt

Stortingets president og fem visepresidenter danner Stortingets presidentskap, jf. Grunnloven § 73 og Stortingets forretningsorden § 7. Presidentskapet velges formelt ved alminnelig flertall av Stortingets plenum ved begynnelsen av hver stortingssesjon, men det har vært vanlig at det samme presidentskapet sitter gjennom en hel stortingsperiode.

Ifølge sedvane fordeles plassene i presidentskapet slik at det tas hensyn til partienes forholdsmessige størrelse, men også andre hensyn kan tillegges vekt, for eksempel fordeling av komitélederverv. Det er gjerne fire eller fem politiske partier som er representert i presidentskapet.

Stortingets presidentskap er et kollegialt organ som er beslutningsdyktig når minst tre av de seks medlemmene er til stede, jf. forretningsorden § 7 annet ledd. Det er ikke nærmere regulert hva som gjelder ved stemmelikhet, men i praksis er det, etter analogi fra forretningsorden § 61, som regulerer krav til flertall ved avstemminger i plenum, lagt til grunn at presidentens stemme er utslagsgivende når Stortingets president er til stede.

Oppgaver

Presidentskapets hovedoppgaver er å planlegge og styre det parlamentariske arbeidet i Stortinget, påse at konstitusjonelle regler overholdes og representere Stortinget i offisielle sammenhenger. Stortingets presidentskap har også en sentral stilling når det gjelder både de formelle og administrative sidene ved Stortingets virksomhet.

Presidentskapets ansvar for det parlamentariske arbeidet er i stor grad regulert i Stortingets forretningsorden, selv om heller ikke dette saksfeltet er uttømmende regulert. Presidentskapet har besluttende myndighet når det er bestemt i Stortingets forretningsorden eller ved spesielle vedtak for det enkelte tilfelle.

Presidentskapets ansvar for det administrative arbeidet er derimot ikke formelt regulert i samme grad. Det følger imidlertid av langvarig parlamentarisk praksis at presidentskapet har et ansvar for å ivareta forhold som gjelder den interne administrasjonen av Stortinget. For eksempel har presidentskapet ansvar for å utarbeide budsjettforslaget for Stortingets drift, selv om det er Stortinget i plenum som vedtar det. Det har ikke vært tradisjon for å involvere andre organer i Stortinget i utarbeidelsen av budsjettforslaget for Stortingets drift.

I Innst. S. 120 (1977–78) understreker også Stortingets administrasjonskomité at det er «Stortinget gjennom Presidentskapet som har den øverste myndighet for administrasjonen.» Frem til 1979 var det også i forretningsorden en egen bestemmelse om presidentskapets myndighet i ansettelses- og avskjedssaker og om instruksjonsmyndigheten overfor Stortingets tjenestemenn.

Presidentskapet behandler i tråd med praksis i sitt løpende arbeid en rekke saker som gjelder Stortingets administrative virksomhet. Det gjelder ikke minst saker som har vesentlig økonomisk betydning, slik som budsjettforslag eller byggesaker. Andre eksempler er tilsettingssaker i høyere stillinger¹, en rekke saker som angår sikkerhet i Stortinget, saker som gjelder standarden på ulike tjenester som tilbys representantene, viktige organisasjonsendringer og revisjonsrapporter fra Riksrevisjonen som gjelder Stortingets administrative virksomhet. Sistnevnte er nærmere omtalt i kapittel 9 nedenfor.

I noen viktige administrative saker fremmer presidentskapet innstillinger til Stortinget som grunnlag for drøftelser i plenum, eksempelvis tilsetting av Stortingets direktør.

Forankring

I likhet med saker som behandles i de ulike fagkomitéene, er det vanlig at presidentskapets medlemmer forankrer sine standpunkter i sine respektive partigrupper. Saker som er av særlig viktighet, og saker som kan bli politisk kontroversielle, har Stortingets presidentskap hatt som praksis å drøfte med de parlamentariske lederne, også dem som ikke har en representant fra sitt parti i presidentskapet. Det er også tradisjon for at presidenten møter lederne for partigruppene én til to ganger i sesjonen for å informere om eller drøfte aktuelle saker.

Ansvar

Det tydelig definerte juridiske og personlige ansvaret som eksempelvis ligger til styremedlemmer i et aksjeselskap kan ikke overføres til presidentskapet. Det må også sondres fra det konstitusjonelle og parlamentariske ansvar som tilligger regjeringen og den enkelte statsråd. Medlemmene av presidentskapet har et konstitusjonelt ansvar som stortingsrepresentanter slik som øvrige representanter.

Det fleste av bestemmelsene i ansvarlighetsloven retter seg mot medlemmer av stasrådet, men det følger for eksempel av ansvarlighetsloven § 13 at et medlem av Stortinget kan straffes dersom vedkommende unnlater å gi opplysninger som han plikter å meddele Stortinget, eller dersom han gir uriktige opplysninger. Medlemmer av Stortinget kan også straffes for brudd på taushetsplikt eller dersom vedkommende unndrar seg å møte i Stortingets forhandlinger eller unnlater å rette seg etter Stortingets forretningsorden.

Videre er det slik at Stortinget til enhver tid kan velge å skifte ut presidentskapet eller enkeltmedlemmer i presidentskapet om det skulle være flertall for det. Dersom minst en femtedel av representantene sender skriftlig krav til presidenten om nytt valg av Stortingets president eller en visepresident, skal Stortinget foreta slikt valg, jf. forretningsorden § 6 siste ledd.

Presidentskapet er ellers ikke representantenes «overordnede». En mer egnet sammenligning er å anse kollegiet som representantenes tillitsvalgte.

3. Stortingspresidenten

Det følger av forretningsorden § 7 andre ledd at stortingspresidenten på vegne av presidentskapet «leder arbeidet i Stortinget». Bestemmelsen gir neppe presidenten noen formell beslutningsmyndighet, men er en anvisning på at presidenten skal lede organiseringen og den praktiske avviklingen av Stortingets arbeid. Bare når Stortinget ikke er samlet, kan presidenten «treffe nødvendige avgjørelser som ellers tilligger presidentskapet».

Det er presidenten som leder møtene i presidentskapet. Presidenten har en formell rang foran øvrige medlemmer av presidentskapet, men det er primært protokollært og i noen grad også parlamentarisk (for eksempel forretningsorden § 61 om presidentens dobbeltstemme). Men det kan neppe utledes av dette at han har noe ansvar som går utover det presidentskapet har som kollegium for de vurderinger og beslutninger som fattes av kollegiet.

Som det fremgår av underpunkt 2 ovenfor, er det lagt til grunn at presidentens dobbeltstemme er utslagsgivende ved eventuell stemmelikhet i presidentskapet.

4. Komiteene

Komiteene har en saksforberedende rolle overfor Stortingets plenum, og avgir innstilling til Stortinget i de saker de behandler. Komiteene kan ikke behandle andre saker enn dem som er oversendt fra Stortinget med mindre det er fastsatt særskilte unntak i forretningsorden,² jf. forretningsorden § 22 siste ledd. Innstillinger fra presidentskapet sendes ikke til en komité for videre saksforberedelse, men behandles direkte av plenum.

Komiteens involvering i administrative saker i Stortinget skjer derfor normalt bare ved behandlingen av budsjettsaker. Som det fremgår av punkt 4.2.3 nedenfor, er det langvarig praksis for at budsjettforslag som gjelder Stortinget, inkorporeres i regjeringens budsjettproposisjoner.

Forslag som gjelder kommende budsjettermin, tas inn Prop.1 S for Finansdepartementet. Det gjelder også romertallsvedtak som gir fullmakter til å pådra forpliktelser som binder Stortingets bevilgningsmyndighet i fremtidige budsjetterminer. Endringer gjennom året tas normalt inn i omgrupperingsproposisjoner fremmet av Finansdepartementet.

5. Finanskomiteens rolle som overordnet ansvarlig for behandlingen av statsbudsjettet

Budsjettbehandlingen i Stortinget er basert på et rammebudsjetteringsprinsipp. Dette innebærer at Stortinget i sin innledende behandling av forslag til statsbudsjett fastsetter bindende rammer som den etterfølgende budsjettbehandlingen bygger på. Det er finanskomiteen som fremmer forslag til fastsettelse av disse rammene (Innst. 2 S).

I hvor stor grad finanskomiteen legger føringer for fagkomiteenes videre behandling av fordelingen av rammene, vil variere. For eksempel når det foreligger budsjettavtaler mellom flere politiske partier, vil finanskomiteens innstilling kunne legge viktige politiske føringer for den videre behandlingen i fagkomiteene på kapittel og postnivå. Føringer for hvilke kapitler og poster budsjettkutt skal plasseres under, blir ofte lagt i denne fasen. Slike kutt har også omfattet Stortingets eget budsjett.³

Det er i denne fasen det stilles flest spørsmål til omtalene i budsjettforslaget. Det forekommer også at det stilles enkelte spørsmål om Stortingets budsjett av partiene i komiteen. Disse besvares av Stortingets direktør.

6. Fagkomiteens rolle som budsjettkomité

Etter at Stortinget har truffet rammevedtak, arbeider fagkomiteene i de påfølgende ukene med budsjettforslagene på kapittel- og postnivå samt de ulike forslagene til romertallsvedtak. Med virkning fra 1. oktober 2017 er det finanskomiteen som forbereder og innstiller på budsjettet for Stortinget. Dette saksområdet lå tidligere hos kontroll- og konstitusjonskomiteen og har før dette ligget hos forbruker- og administrasjonskomiteen.

Det har ikke vært vanlig at det i denne fasen har vært gjort endringer i budsjettforslaget som gjelder Stortinget. Det har heller ikke vært vanlig at det i denne fasen stilles skriftlige spørsmål til budsjettforslaget for Stortinget. Ved budsjettbehandlingen høsten 2016 ble det imidlertid stilt en rekke spørsmål fra kontroll- og konstitusjonskomiteen til presidentskapet om kostnadsrammen for byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. og forhold knyttet til dette.

Det har heller ikke vært tradisjon for å involvere budsjettkomiteen utover selve budsjettbehandlingen.⁴ Kontroll- og konstitusjonskomiteen ga i forbindelse med budsjettbehandlingene for 2016 og 2017 uttrykk for at den burde blitt holdt løpende orientert om utviklingen i nevnte byggeprosjekt.

7. Brukerrådet

Brukerrådet ble opprettet av presidentskapet i desember 2010. Brukerrådet skal gi innspill til administrative rutiner, regelverk for representantordninger, IT-spørsmål og andre saker som har betydning for representantenes arbeidshverdag. Rådet skal konsulteres som en del av administrasjonens saksforberedelse for presidentskapet på de aktuelle områdene. Samtlige partier oppnevner medlemmer og varamedlemmer til rådet.

I presidentskapsmøtet 9. november 2017 ble administrasjonen bedt om å legge frem forslag til nytt mandat for brukerrådet, slik at rådets formelle rolle klargjøres. Foranledningen var behandlingen av en sak om organiseringen av arbeidet med tildeling av pendlerboliger. Nytt mandat ble vedtatt i presidentskapets møte 14. desember 2017.

4.2.2 Ansvarsdelingen mellom presidentskapet og administrasjonen

Som nevnt i punkt 4.2.1 (1) ovenfor, har presidentskapet den øverste myndighet for den administrative virksomheten i Stortinget. Stortingets direktør leder administrasjonen. Direktøren legger frem for presidentskapet de sakene som skal eller bør behandles der.

I tillegg er direktøren sekretær for Stortingets presidentskap. Denne funksjonen er ikke avgrenset til å gjelde administrative saker. Under direktørens ledelse forbereder og følger administrasjonen opp saker innenfor hele presidentskapets ansvarsområde. Dette kan for eksempel gjelde planlegging av Stortingets møtevirksomhet eller utarbeidelse av utkast til innstillinger fra presidentskapet i saker som gjelder ulike sider ved Stortingets virksomhet.

I alt består Stortingets administrasjon av i underkant av ca. 490 ansatte. Begrepet «Stortingets administrasjon» brukes her som en samlet betegnelse på de administrativt ansatte i Stortinget, underlagt direktørens ledelse. Ifølge Stortingets hovedinstruks for virksomhetsstyring punkt 1.3 er direktøren virksomhetsleder og ansvarlig for alle beslutninger og alt virke i administrasjonen.

Administrasjonen skal blant annet organisere og utvikle det parlamentariske arbeidet, formidle kunnskap om folkestyret, legge til rette for at representantene kan ivareta sine verv, drifte og modernisere Stortingets bygninger og systemer på en måte som gjør dem funksjonelle samtidig som de historiske verdiene ivaretas, og sørge for sikkerheten på Stortinget og tilhørende bygninger. Administrasjonen inngår som en integrert del av Stortingets virksomhet og er hverken budsjettmessig eller organisatorisk utskilt som eget organ.

Stortingets direktør tilsettes av Stortinget på åremål etter innstilling fra presidentskapet. Ifølge fullmakt vedtatt av Stortinget i plenum ved behandlingen av Innst. S. nr. 99 (1990–91) om avvikling av administrasjonsstyret (se omtale av det tidligere administrasjonsstyret i punkt 4.4.1 (5) nedenfor), kan presidentskapet i samsvar med innstillingen delegere avgjørelsesmyndighet til Stortingets direktør i administrative anliggender.

Forholdet mellom direktøren og presidentskapet i administrative saker er i varierende grad skriftlig regulert. For enkelte sakstyper er det gitt generelle regler,⁵ mens det på andre områder er utviklet en praksis for hvilke sakstyper som løftes frem for presidentskapet. Alle tiltak som får konsekvenser for Stortingets budsjett blir eksempelvis normalt klarert med presidentskapet på forhånd, for eksempel større oppussings- eller byggearbeider.

Sakene legges frem for presidentskapet ved at det utarbeides saksnotater fra administrasjonen til presidentskapet. Alle notater godkjennes av Stortingets direktør. Normalt skal saksfremlegg foreligge to dager før møtene finner sted.

Presidentskapets beslutninger i møtene protolleres og distribueres deretter til administrasjonen for oppfølgning. I tillegg til Stortingets direktør, assisterende direktør og leder for ledelsessekretariatet deltar ansvarlige avdelingssjefer og sentrale saksbehandlere i møtene.

Det forekommer også at det avholdes presidentskapsseminarer hvor enkelte temaer undergis en bredere drøftelse.

Stortingspresidenten har normalt tettere kontakt med direktøren mellom møtene i presidentskapet enn det de øvrige medlemmer av presidentskapet har, blant annet for å sørge for at presidentskapet får til behandling de saker som hører under presidentskapet, at sakene er tilfredsstillende forberedt, og at de får riktig behandlingsform.

Noen saker velger presidentskapet å følge tettere enn normalt. For byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. ble det høsten 2016 etablert en ordning hvor administrasjonen rapporterer til presidentskapet månedlig om status på fremdrift og økonomi og om prognoser for dette i neste periode.

4.2.3 Nærmere om behandlingen av Stortingets budsjett

Omtrent ett år før det aktuelle budsjettåret starter budsjettprosessen i Stortingets administrasjon. Administrasjonen ved direktøren legger frem overordnet plan for presidentskapet og mottar signaler om satsningsområder, budsjettnivå og eventuelle større aktiviteter som må planlegges tidlig, herunder også større bygge- og vedlikeholdsprosjekter.

Signaler og tilbakemeldinger fra presidentskapet innarbeides i forslag til proposisjonstekst og budsjettall. Herunder blir også endelig forslag til budsjett samt beskrivelser av byggeprosjekter og andre større satsinger lagt frem og diskutert. Erfaringsmessig behandles teksten og tallene til Prop. 1 S normalt to ganger i presidentskapet før vedtak.

Større saker som gjelder for eksempel utvidet byggeaktivitet eller vesentlige satsinger, blir spesielt omtalt i proposisjonsteksten som behandles. Her blir også eventuelle justeringer av den beregnede årsutgiften knyttet til prosjektene lagt frem. I den årlige proposisjonsteksten blir større prosjekter som går over mer enn ett år, omtalt med beregnet totalkostnad for hele prosjektet. Videre inneholder proposisjonen for store prosjekter romertallsvedtak som gir fullmakt til å inngå avtaler som pådrar Stortinget utgifter i senere år innenfor angitte beregnede totalkostnader.

Presidentskapet beslutter forslaget til proposisjonstekst og budsjett for Stortinget i juni. Dette sendes deretter til Finansdepartementet som legger forslaget inn i statsbudsjettet. Det er en veletablert praksis at Finansdepartementet ikke gjør endringer i Stortingets budsjettforslag. Det har erfaringsmessig normalt ikke kommet spørsmål til vekst eller satsinger fra vedkommende budsjettkomité, jf. omtale ovenfor. Utviklingen de siste par årene når det gjelder byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. er et unntak i så måte.

Eventuelle behov for justeringer i budsjettet i løpet av budsjettåret tas inn i regjeringens samleproposisjon om endringer og tilleggsbevilgninger i statsbudsjettet, som fremmes i forbindelse med revidert nasjonalbudsjett i mai eller i nysalderingsproposisjonen som fremmes om høsten. Tall, bevilgningsforslag og proposisjonstekster behandles i presidentskapet før oversendelse til Finansdepartementet.

4.2.4 Særskilt om den budsjettmessige behandlingen av Stortingets byggesaker

Den bevilgningsmessige håndteringen av byggesaker i Stortinget er avhengig av prosjektets størrelsesorden.

Mindre ombyggingsprosjekter dekkes innenfor rammen av Stortingets generelle avsetning til vedlikehold og ombyggingsarbeider. I statsbudsjettet for 2018 er det foreslått en bevilgning på til sammen 66 mill. kroner under kap. 41 post 45. Administrasjonen budsjetterer det totale bevilgningsbehovet på posten, og dette inngår i det samlede saksfremlegget til presidentskapet nærmere omtalt i punkt 4.2.3 ovenfor.

Byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. inngår i kap. 41 post 45. Av det samlede beløpet for denne posten på 598,4 mill. kroner i 2018 utgjør Prinsens gate 26 mv. 470 mill. kroner.

Hovedlinjene for bruk av bevilgningene omtales i teksten i budsjettproposisjonen, og større prosjekter nevnes særskilt for Stortinget:

«På samme måte som i kongelig resolusjon av 2. desember 2005 kan Stortinget inngå avtaler om kjøp av tjenester ut over budsjettåret så fremt de gjelder anskaffelser til den ordinære driften av virksomheten og utgiftene kan dekkes innenfor et uendret bevilgningsnivå på vedkommende budsjettpost i hele avtaleperioden, jf. rundskriv R-101 fra Finansdepartementet.»

De årlige bevilgningsforslagene fremmes i Prop. 1 S for den enkelte budsjettermin. I forbindelse med startbevilgning til et investeringsprosjekt legges det samtidig frem en kostnadsramme for prosjektet. Med en henvisning til kostnadsrammen i romertallsvedtak gis det fullmakt til å inngå kontrakter om leveranse av materiell, tjenester osv. opp til det fastsatte beløpet også utover det aktuelle budsjettåret. Dette har vært gjort for byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv.

I de tilfeller der det er behov for å endre tidligere vedtatte kostnadsrammer, gjøres dette gjennom et nytt fremlegg for Stortinget. Normalt skjer dette gjennom en tekstomtale i Prop. 1 S, eventuelt gjennom en omtale i en av proposisjonene om tilleggsbevilgninger og endringer i statsbudsjettet som fremmes i løpet av den gjeldende budsjetterminen. De gangene det har vært behov for å endre kostnadsrammen for byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv., har det blitt gjort i forbindelse med Prop. 1 S.

4.3 Administrative saker i andre lands nasjonalforsamlinger

4.3.1 Innledning

Innretningen på og formaliseringen av roller og ansvar når det gjelder ledelse og styring av de nasjonale parlamentenes administrative virksomhet, er forskjellig fra nasjon til nasjon. Detaljeringsgraden i overordnede bestemmelser i grunnlov, lov og forretningsorden varierer også betydelig.

Mange land opererer med en form for politisk valgt «styre» som har et overordnet ansvar for administrasjonens virksomhet, mens det løpende arbeidet ivaretas av administrativt ansatte i parlamentet. Det overordnede politiske ansvaret inngår enten som en del av presidiets oppgaver (som i Norge) eller ivaretas ved at det er etablert et eget kollegium ved siden av eller under presidiet.⁶

Et eksempel på at det er valgt et eget kollegium er Storbritannias House of Commons, hvor det i henhold til «the House of Commons Administration Act 1978» skal utpekes en «House of Commons Commisson», som består av «the Speaker» og fem andre parlamentsmedlemmer. Dette organet er den formelle arbeidsgiveren for de ansatte og har også ansvar for å utarbeide budsjettunderlag for finansieringen av virksomheten i House of Commons. En administrativt sammensatt underkomité, «The Executive Commitee»⁷ er ansvarlig for ledelsen av de ulike tjenestene som ytes av de ulike administrative avdelingene.

I noen land er den administrative virksomheten den administrativt tilsatte direktørens ansvar.⁸ Dette gjelder for eksempel Kroatia og Estland. Frankrike er derimot et eksempel på at ledelsen av den administrative virksomheten fullt ut er et politisk ansvar.

Nedenfor gjøres det mer detaljert rede for ordningene i de øvrige nordiske land. Opplysningene er hentet fra landenes svar på «requests» innenfor ECPRD-samarbeidet, samt opplysninger fra de nasjonale parlamenters nettsider.

4.3.2 Nærmere om andre nordiske land

1. Danmark

Ledelse av parlamentets administrasjon

Folketingets formann og fire nestformenn fra de største partiene som ikke har formannsposten, utgjør præsidiet. Præsidiets medlemmer ivaretar blant annet møteledelsen i Folketingssalen og forberedelse av endringer i forretningsorden mv.

Formannen er ansvarlig for Folketingets indre forhold, herunder Folketingets administrasjon og drift etter forhandlinger med nestformennene. Formelt tilligger beslutningsmyndigheten formannen alene, jf. forretningsordenen § 4, som fastsetter at «Formanden drager omsorg for, at Folketingets arbejde tilrettelægges og afvikles på forsvarlig måte», men i praksis opptrer præsidiet her som et kollegialt organ.

Budsjett

Forslag til folketingets budsjett behandles først av præsidiet, som avgir en innstilling til Udvalget for Forretningsordenen. Utvalget består av præsidet pluss 16 andre folketingsmedlemmer.

Utvalget behandler spørsmål om grunnloven, herunder ministeransvar og folketingsmedlemmers rettslige immunitet, Folketingets forretningsorden, herunder Folketingets budsjett og administration, regulering av den statlige revisjonen samt formannens, ministres og statsrevisorers bierverv.

Folketingets formann er også formann for Udvalget for Forretningsordenen. Utvalget vedtar budsjettforslaget og sender det til regjeringen, som innarbeider forslaget i statsbudsjettet, som igjen legges frem for parlamentet.

2. Sverige

Ledelse av parlamentets administrasjon

I Sverige følges et todelt system. Talmanspresidiet, det vi si talmannen og visetalmennene treffes regelmessig for å avklare hvordan spørsmål om hvordan Riksdagens arbeid skal ledes.

Riksdagsstyrelsen består av talmannen som ordfører og ti riksdagsrepresentanter og har blant annet ansvaret for å lede Riksdagens administrative virksomhet. De visetalmenn og gruppeledere som ikke allerede er medlemmer av riksdagsstyrelsen, samt riksdagsdirektøren, kan delta i riksdagsstyrelsens overlegninger, og møtene holdes for lukkede dører.

Riksdagsstyrelsens mandat fremgår av Riksdagsordningen § 4. Nærmere bestemmelser om Riksdagsförvaltningen er gitt i Riksdagsordningen kapittel 14. I tillegg er det gitt egne bestemmelser i Lag (2011:745) med instruktion för Riksdagsförvaltningen og i Lag (2016:1091) om budget och ekonomiadministration för riksdagens myndigheter.

Under Riksdagsstyrelsen leder riksdagsdirektøren Ledamotsrådet. I rådet inngår én representant for hvert parti. Rådet tar opp spørsmål av særlig interesse for representantene, for eksempel boliger, reisebestemmelser og teknisk utrustning.

Budsjett

Budsjettforslag utarbeides av Riksdagsförvaltningen og legges deretter frem for Riksdagsstyrelsen. Forslaget sendes så til regjeringen. Formelt har regjeringen adgang til å gjøre endringer, men i henhold til veletablert praksis forekommer dette aldri. Budsjettet inngår som en del av sentralforvaltningens budsjett og behandles sammen med dette i Riksdagen.

3. Finland

Ledelse av parlamentets administrasjon

I Finland er det etablert et todelt system for Riksdagens ledelse. Talmannen leder det parlamentariske arbeidet i Riksdagen sammen med talmannskonferansen. Talmannen og visetalmannen utgjør sammen presidiet. Talmannens og talmannskonferansens oppgaver er nærmere regulert i den finske grunnloven §§ 34 og 42 og i Riksdagens arbetsordning. I Riksdagens arbetsordning § 6 er det gitt en utførlig opplisting av tallmannskonferansens ulike oppgaver.

For Riksdagens forvaltning er det etablert en kanslikommission. Nærmere bestemmelser om sammensetning, beslutningsdyktighet mv. er gitt i Riksdagens arbetsordning § 72. I denne sitter talmannen, visetalmannen samt fire valgte medlemmer av Riksdagen med varamedlemmer. Kanslikommissionen kan møtes også når det ikke er møter i plenum. I hastesaker kan talmannen treffe midlertidige avgjørelser som så snart som mulig legges frem for kommisjonen for godkjennelse.

Kanslikommissionens oppgaver er nærmere regulert i Riksdagens arbetsordning § 73, som har en relativt detaljert opplisting av oppgavene. Det fremgår videre av § 74 at Riksdagens kansli står under kanslikommissionens tillsyn. Riksdagens generalsekretær (direktør) velges av Riksdagen, jf. § 75

Budsjett

Kanslikommissionen beslutter utkastet til budsjett for Riksdagen. Dette sendes deretter til Finansdepartementet, som inkorporerer forslaget i statbudsjettet. Det er en veletablert praksis at Finansdepartementet ikke gjør endringer i Riksdagens budsjettforslag. Statsbudsjettet behandles i finanskomiteen før det besluttes i Riksdagens plenum.

4. Island

Ledelse av parlamentets administrative virksomhet

Formannen på Alltinget og de seks viseformennene utgjør presidiet. Presidiets arbeid og oppgaver er nærmere regulert i den islandske forretningsorden artikkel 10. En parlamentarisk gruppe som ikke er representert i presidiet kan, med presidiets samtykke, utpeke en observatør som har anledning til å delta på møtene. Presidiet er ansvarlig for organiseringen av arbeidet i Alltinget og for å forberede en timeplan for Alltingets arbeid.

Det fremgår av artikkel 4 at presidiet blant annet skal diskutere Alltingets og tilknyttede virksomheters budsjett og vedta generelle regler for organiseringen av virksomheten i Alltinget og for administrative spørsmål.

Ifølge forretningsorden artikkel 11 utpeker presidiet direktøren. Direktøren leder Alltingets sekretariat og er ansvarlig for Alltingets virksomhet, budsjetter og eiendom med bakgrunn i den autoritet som er gitt formannen. Direktøren er ansvarlig for ansettelser i Alltinget.

Budsjett

Som det fremgår ovenfor, skal presidiet behandle budsjettet for Alltinget. Parlamentets sekretariat sender deretter budsjettet til Finansdepartementet, som inkorporerer dette i statsbudsjettet. Budsjettet til Alltinget blir vanligvis inkorporert uten endringer. Parlamentet har tre behandlinger av budsjettet, og budsjettet behandles to ganger av budsjettkomiteen (etter første og andre gangs behandling).

4.4 Arbeidsgruppens vurderinger

4.4.1 Styrket politisk forankring av administrative spørsmål

1. Innledning

Stortingspresident Olemic Thommessen uttalte følgende i debatten om Riksrevisjonens rapport den 20. juni 2017:

«Jeg registrerer at kontroll- og konstitusjonskomiteen mener at det ikke ble gitt nok informasjon til Stortinget i plenum om nedkjøringen til garasjen i forbindelse med budsjettbehandlingen for 2014. Dette spørsmålet utfordrer de rutinene Stortinget gjennom lang tid har hatt for å utrede administrative saker før et forslag presenteres fra presidentskapets side. Dette berører det jeg oppfatter som den kanskje mest sentrale siden av denne saken – nemlig behovet for endringer i denne arbeidsformen, slik at saker som den vi nå står oppe i, og administrative tiltak blir vesentlig bedre forankret i Stortingets plenum og i Stortingets organer for øvrig.»

Arbeidsgruppen drøfter i det følgende ulike modeller for hvordan viktige administrative beslutninger i større grad kan gis en bredere politisk forankring i Stortinget og Stortingets organer, slik stortingspresidenten tok til orde for.

En har vært igjennom en periode med et krevende byggeprosjekt, og ifølge mandatet skal arbeidsgruppen ha særlig fokus på byggesaker. Samtidig kan det være andre typer administrative beslutninger som krever politisk forankring på samme måte, som for eksempel gjennomføring av større budsjettreduksjoner, innføring av sikkerhetsmessige eller beredskapsmessige tiltak osv. Ved utformingen av alternativer har arbeidsgruppen derfor lagt vekt på å utforme generelle modeller som kan være egnet for administrative saker av ulik karakter, selv om det er tatt utgangspunkt i erfaringene fra byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv.

Nedenfor presenterer arbeidsgruppen seks ulike modeller for styrket politisk involvering.

• Større grad av involvering av Stortingets plenum i administrative saker

• Formalisering av særlige viktige administrative beslutninger hos lederne i partigruppene gjennom opprettelse av et nytt konsultasjonsorgan

• Formalisering av en plikt til å konsultere partigruppene uten at det opprettes et eget organ

• Større grad av forankring av administrative beslutninger hos partier som ikke er representert i presidentskapet

• Økt involvering av komiteene i administrative saker

• Gjeninnføre en form for eget administrasjonsstyre i tillegg til presidentskapet

Flere av disse tiltakene kan kombineres.

2. Større grad av involvering av Stortingets plenum i administrative saker?

Stortinget vedtok 20. juni 2017 at

«alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av saker skal legges frem» .

og videre at

«saker som presidentskapet legger frem for Stortinget skal underbygges på en slik måte at Stortinget kan foreta en forsvarlig og selvstendig behandling av dem. Stortinget skal ha informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtakene som fattes. Stortinget legger til grunn at presidentskapet skal gi korrekt og rettidig informasjon til Stortinget og underrette om forhold av betydning»

Det er lagt til grunn at presidentskapet har kompetanse til å ta opp saker og fremme innstillinger for Stortinget av eget initiativ forutsatt at sakene hører under presidentskapets ansvarsområde.

En gjennomgang av historiske dokumenter viser at Stortingets plenum for noen tiår siden i større grad behandlet detaljerte saksfremlegg om internadministrative spørsmål. I forbindelse med byggesaken på 1950-tallet ble det eksempelvis lagt frem en rekke innstillinger fra presidentskapet for Stortinget i plenum.

I 1975 ble det lagt frem en egen innstilling fra presidentskapet om bygging av en tunnelforbindelse mellom stortingsbygningen og Prinsens gate 26. I 1977 ble det lagt frem en innstilling fra administrasjonskomiteen om den fremtidige organiseringen av Stortingets administrasjon, hvor administrasjonens arbeids- og ansvarsoppgaver ble gjennomgått på et meget høyt detaljeringsnivå.

Utviklingen i retning av mindre detaljerte saksfremlegg har flere årsaker. For det første hadde budsjettomtalene som ble tatt inn i Finansdepartementets budsjettproposisjon tidligere, generelt et høyere detaljeringsnivå. I tråd med utviklingen av rammedisponeringsbudsjettet er budsjettomtalene av statlige virksomheters administrative budsjetter i dag holdt på et langt mer overordnet nivå. Dette gjelder også omtalene av Stortingets budsjett, som er lagt opp etter samme mal som andre virksomheter som er omtalt i Finansdepartementets fagproposisjon.

For det andre er det etter budsjettreformen i 1997 blitt lagt større vekt på at saker som har budsjettmessige konsekvenser, skal inngå i en helhetlig sammenheng, enten gjennom Prop. 1 eller ved at endringer i budsjettåret samles i omgrupperingsproposisjoner om høsten og våren. Det har derfor utviklet seg en praksis hvor budsjettforslag som gjelder Stortingets administrative virksomhet, inkorporeres i regjeringens proposisjoner.

Erfaringene med byggesaken Prinsens gate 26 mv. kan imidlertid tyde på at detaljeringsnivået i noen saker har blitt for overordnet, slik at det har blitt krevende for representantene å gjøre seg opp en selvstendig mening om de vedtak som skal treffes. Det kan derfor vurderes om det bør utarbeides mer detaljerte budsjettomtaler for Stortinget, eventuelt om det bør være en lavere terskel for å fremme egne innstillinger fra presidentskapet for plenum for å forankre viktige beslutninger der, for eksempel i forbindelse med større investeringsprosjekter.

Dersom en trekker en parallell til regjeringens saksfremlegg, ser en at det ikke er uvanlig, særlig innenfor Samferdselsdepartementets og Forsvarsdepartementets saksområder, at det legges frem egne proposisjoner om større investeringsprosjekter.

En har også sett eksempler på at enkelte større sivile byggeprosjekter er presentert for Stortinget gjennom egne proposisjoner.⁹ Dette kommer i tillegg til de mer kortfattede omtalene i budsjettproposisjoner og gir anledning til at sakene får en bredere omtale enn hva som er naturlig innenfor formatet i budsjettproposisjonene.

Hvor detaljerte opplysninger som skal gis i den enkelte sak for at Stortinget i plenum kan foreta en forsvarlig selvstendig vurdering av de forhold de inviteres til å treffe vedtak om, slik det er forutsatt i Stortingets vedtak 20. juni 2017, vil nødvendigvis måtte baseres på en skjønnsmessig vurdering fra sak til sak, og arbeidsgruppen mener det derfor ikke er hensiktsmessig å trekke opp nærmere generelle kriterier for hvordan slike omtaler bør utformes.

Det ligger i sakenes natur at omfanget av opplysninger Stortinget har behov for for å kunne treffe vedtak i saken vil avhenge av saksforholdene og sakens politiske sensitivitet. For eksempel vil det normalt være større grunn til å gi en detaljert redegjørelse i en kompleks byggesak til flere hundre millioner kroner enn ved et enklere ombyggingsprosjekt til noen millioner kroner.

Det kan også vurderes om Stortinget i plenum i større grad bør informeres eller inviteres til å treffe beslutninger underveis i saksbehandlingen på andre tidspunkter enn der det er formelt nødvendig at Stortinget treffer vedtak, eksempelvis gjennom orienteringer i budsjettproposisjonene eller i egne innstillinger. I byggesaker skal for eksempel Stortinget i plenum i tråd med bevilgningsreglementet behandle kostnadsrammer og årlige bevilgningsforslag. Det er imidlertid ikke noe til hinder for at Stortinget i plenum for eksempel orienteres om arbeidet med planleggingen av større prosjekter og de veivalg som treffes i planleggings- og prosjekteringsfasen.

I saker om bygninger som Stortinget selv skal benytte, kan det være hensyn som tilsier at Stortinget i plenum gis informasjon før viktige premisser for det videre arbeidet fastlegges. Det er imidlertid samtidig viktig å ha med seg at jo tidligere Stortinget i plenum orienteres om en sak, jo større vil usikkerhetene være. Dette vil for eksempel gjøre det vanskelig å operere med konkrete kostnadsoverslag før disse er undergitt nærmere kvalitetssikring. I den grad dette likevel gjøres, må det sørges for at det tas tilstrekkelige forbehold, slik at endringer sammenlignet med tidlige prognoser ikke dermed oppfattes som kostnadsoverskridelser.

3. Større grad av forankring av beslutninger hos lederne av partigruppene gjennom opprettelse av et nytt konsultasjonsorgan?

Som det fremgår ovenfor, har det vært praksis for at saker som er av særlig viktighet, og saker som kan bli politisk kontroversielle, har vært drøftet med de parlamentariske lederne. Dette er en uformell form for politisk forankring, som ikke har et grunnlag i formelle regler. Det skrives referater fra disse møtene, men dette forumet, bestående av presidentskapet og lederne for partigruppene, anses ikke som et formelt organ for Stortinget.

Lederne for partigruppene er heller ikke et formelt organ alene, men er gjennom enkelte bestemmelser i forretningsorden gitt særlige rettigheter i kraft av sin posisjon som valgte ledere for partiene som er representert på Stortinget (§ 16 om deltakelse i den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen og §§ 45, 51 og 52 om taletid i debatter).

Forankring hos de parlamentariske lederne vil ikke kunne erstatte vedtak i Stortingets plenum dersom dette er nødvendig etter Grunnloven eller av andre grunner, men vil kunne gi en trygghet for at beslutninger som treffes av presidentskapet, har en bred forankring i partigruppene.

I den grad det er ønskelig å bygge videre på praksisen med å konsultere de parlamentariske lederne i administrative saker, kan det vurderes å formalisere ordningen slik at den gis en klarere rettslig forankring gjennom formelle fullmakter vedtatt i Stortingets plenum.

Selv om det er viktige forskjeller mellom regjeringens ansvar for landets utenrikspolitikk og Stortingets presidentskaps ansvar for Stortingets internadministrative saker, er det en mulighet å se hen til modellen fra den utvidede utenriks- og forsvarskomité (DUUFK), hvor utenriks- og forsvarskomiteen suppleres med lederne for partigruppene og stortingets president i konsultasjoner med regjeringen om viktige spørsmål vedrørende utenrikspolitikk, sikkerhetspolitikk, handelspolitikk og beredskap. Dette er et eksempel på at lederne for partigruppene er gitt en formalisert rolle gjennom Stortingets forretningsorden.

Tilsvarende kunne en se for seg at det gjennom forretningsorden ble formalisert at presidentskapet kan eller skal konsultere lederne for partigruppene i særlig viktige spørsmål som gjelder Stortingets interne anliggender. En ordning basert på en rett til å konsultere vil gi presidentskapet større mulighet til å utvise skjønn enn en ordning basert på konsultasjonsplikt.

I likhet med det som gjelder for den utvidede utenriks- og forsvarskomité, bør et slikt møteforum anses som et eget organ for Stortinget. Betegnelsen «utvidet presidentskap» anses imidlertid ikke hensiktsmessig, da presidentskapets sammensetning følger av Grunnloven § 73. En mulig betegnelse kan være «Administrasjonsutvalget».

Arbeidsgruppen legger videre til grunn at et eventuelt slikt organ ikke delegeres formell beslutningsmyndighet, men at det fremdeles vil være presidentskapet i kraft av sin funksjon som overordnet ansvarlig for Stortingets administrative virksomhet som treffer endelig vedtak i saken.

Ved at samtlige partier deltar i et felles møteforum, sikrer en at alle partier gis lik informasjon, samt at alle partier får tilgang og mulighet til å kommentere de innspill og eventuelle motforestillinger som fremføres. Forberedte møter med dagsordener, saksnotater og protokoller vil gi en god notoritet for ettertiden omkring de forhold som har vært gjenstand for konsultasjoner.

En slik ordning kan gjøres avgrenset ved at den bare gis anvendelse for saker som har budsjettmessige konsekvenser, for eksempel ved at presidentskapet i alle saker over et visst beløp kan eller skal konsultere lederne for partigruppene.

Alternativt kan den gjøres mer generell ved at den også kan gjelde saker av administrativ karakter mer generelt, for eksempel dersom presidentskapet skulle ha behov for å forankre tiltak som gjelder sikkerhet og beredskap og som får betydning for representantenes arbeidsforhold.

Fordelen med en slik modell vil være at en sikrer en bredere forankring av prinsipielle spørsmål. En får også en mulighet til en formell forankring av spørsmål som ikke er egnet for offentlig debatt. I likhet med det som gjelder ellers for møter i presidentskapet, foreslås det at møtene er lukkede og protokollene unntatt offentlighet. Det bør eventuelt vurderes å ta inn en bestemmelse om det i reglene om rett til innsyn i Stortingets dokumenter.

I den grad en ønsker en presisering når det gjelder forholdet til plenum, kunne en slik modell suppleres med en regel om adgang til å kreve en sak inn for plenum dersom et bestemt antall medlemmer av Administrasjonsutvalget krever det (sml. forretningsorden § 16 siste ledd, som gir en slik adgang når minst seks av DUUFKs medlemmer krever det).

For at en slik modell skal kunne fungere i praksis, forutsettes det at lederne for partigruppene prioriterer å delta på møter som gjelder administrative forhold i Stortinget. Det er imidlertid en mulighet, i likhet med det som gjelder for DUUFK, å åpne for at nestledere kan stille som varamedlem ved partigruppeleders forfall.

Den foreslåtte formaliseringen gjelder bare administrative saker. Den uformelle ordningen basert på konsultasjoner med lederne for partigruppene i andre saker av særlig viktighet forutsettes videreført som før for andre sakstyper.

4. Konsultasjoner med partigruppene uten å opprette et eget organ?

Et alternativ til opprettelse av et eget organ kan være å pålegge presidentskapet i forretningsorden å konsultere partigruppene formelt i særlig viktige administrative saker, men uten at man formaliserer ordningen gjennom et nytt eget organ.

Innenfor dette alternativet gis ikke lederne for partigruppene en særskilt rolle eller et særskilt ansvar, selv om en legger til grunn at det i praksis vil være hensiktsmessig å videreføre dagens ordning hvor presidenten/presidentskapet møter lederne for partigruppene én til to ganger i sesjonen for å informere om eller drøfte aktuelle saker.

Dette alternativet gir imidlertid også formell fleksibilitet når det gjelder formen for konsultasjoner. Det kan for eksempel holdes felles møter med representanter for samtlige partigrupper om dette anses hensiktsmessig, slik som ved dagens praksis. Det kan alternativt holdes egne orienteringer for de enkelte partigruppene eller gjennomføres skriftlige konsultasjoner. I begge tilfeller kan det distribueres skriftlige saksnotater i forkant.

5. Mer involvering av partier som ikke er representert i presidentskapet?

En annen modell som kan ligne noe på modellen beskrevet i underpunktene 3 og 4 ovenfor, er en ordning hvor kun de partigruppelederne (eller en annen representant) fra de partiene som ikke er representert i presidentskapet, konsulteres i viktige administrative spørsmål.

Som det fremgår av punkt 4.2 ovenfor, er det vanlig at presidentskapet forankrer sine standpunkter i sine respektive partigrupper. Antallet medlemmer i presidentskapet er imidlertid etter Grunnloven begrenset til seks, og det er vanlig at disse plassene fordeles mellom fire eller fem partier.

Det er derfor et mulig alternativ å innføre en ordning hvor kun partigruppeledere eller valgte representanter fra partiene som ikke fra før er representert i presidentskapet, konsulteres særskilt i viktige administrative saker. Dette kan for eksempel skje ved at representanter for disse partiene tiltrer møter i presidentskapet i slike saker.

Denne modellen ivaretar behovet for forankring av særlig viktige beslutninger i samtlige partier, men uten at lederne for alle partigruppene gis en særlig rolle. Modellen legger videre et større ansvar hos det enkelte medlem av presidentskapet for å selv å forankre beslutninger i egne partigrupper.

Også i denne modellen forutsettes det at det er presidentskapet som treffer de endelige vedtakene, men etter å ha hørt standpunktene til de partiene som ikke er representert i presidentskapet. Dersom stemmene til partiene som ikke er representert i presidentskapet også skulle medregnes, ville dette bryte med forholdsmessighetsprinsippet som er lagt til grunn ved valg til presidentskapet. Det ville også kunne utfordre angivelsen av hva som utgjør presidentskapet i henhold til Grunnloven § 73.

6. Økt involvering av komiteene?

Som det fremgår ovenfor, er stortingskomiteenes rolle i administrative saker i Stortinget normalt begrenset til behandlingen av budsjettproposisjoner, dvs. nå finanskomiteen både som overordnet ansvarlig for behandlingen av statsbudsjettet og som budsjettkomité. Komiteen har derfor i utgangspunktet bare befatning med bevilgningsforslag og forslag til andre budsjettfullmakter, som for eksempel bygge- og investeringsfullmakter.

Etter endringen i ansvarsdelingen mellom komiteene med virkning fra 1. oktober 2017 er det nå altså bare finanskomiteen som har en rolle når det gjelder behandlingen av budsjettforslaget for Stortinget. Dersom finanskomiteen skal involveres sterkere i behandlingen av budsjettet for Stortinget, kan dette skje på to stadier i behandlingen.

For det første er det en mulighet at presidentskapet drøfter budsjettforslaget med finanskomiteen før det oversendes til Finansdepartementet. Kontroll- og konstitusjonskomiteen kan oppfattes slik at de, da de hadde ansvaret for behandlingen av Stortingets budsjett, et stykke på vei ønsket en slik modell. Fordelen ved dette alternativet er at en kan få en bred politisk forankring av forslaget før det fremmes, da samtlige politiske partier er representert i finanskomiteen. Videre kan eventuelle interne uenigheter avdekkes før budsjettforslaget er blitt ferdig utarbeidet, slik at presidentskapet kan ta hensyn til disse synspunktene før det treffer en endelig beslutning.

Samtidig kan det det hevdes at dette vil være prinsipielt uheldig ved at en forskutterer den parlamentariske budsjettbehandlingen og ber finanskomiteen om å forholde seg til enkeltelementer i budsjettet før de har sett helheten. En slik fremgangsmåte bryter også med prinsippet om at komiteene bare skal behandle saker de har fått oversendt fra Stortinget i plenum. Stortinget står imidlertid formelt fritt til å regulere dette i forretningsorden.

For det andre er det en mulighet at presidentskapet skriftlig eller muntlig gir komiteen en utdyping av sentrale elementer i budsjettforslaget etter at budsjettforslaget er fremmet. Dette gjør at komiteen i større grad ansvarliggjøres politisk for budsjettvedtakene som gjelder Stortinget.

Felles for begge disse alternativene er at de bare løser behovet for en bedre forankring av budsjettsaker. Med mindre en vil åpne for en mer prinsipiell omlegging av finanskomiteens rolle til også å ha et mer helhetlig ansvar for saker som gjelder Stortingets administrasjon, løses ikke behovet for forankring av andre saker som gjelder Stortingets interne anliggender.

7. Gjeninnføre en form for eget administrasjonsstyre i tillegg til presidentskapet?

En ser at det i andre land ikke er uvanlig at det velges et eget politisk sammensatt organ underlagt eller i tillegg til presidentskapet som har det overordnede ansvaret for administrative spørsmål. I Sverige har en for eksempel Riksdagsstyrelsen og Finland Kanslikommissionen, jf. nærmere omtale under pkt. 4.3

Også i Norge hadde man fra 1979 til 1991 en ordning med et eget administrasjonsstyre. En har før dette hatt egne parlamentariske sammensatte bygningskomiteer.¹⁰ Administrasjonsstyrets sammensetning og oppgaver ble regulert i et eget reglement vedtatt i Stortinget 9. januar 1979.¹¹

Administrasjonsstyret hadde 7 medlemmer, hvorav fire stortingsrepresentanter valgt av Stortinget, én representant for Stortingets presidentskap oppnevnt av presidentskapet og to representanter for de ansatte i Stortinget valgt av og blant de ansatte.

Administrasjonsstyret ble bemyndiget til å treffe vedtak i alle spørsmål som gjaldt Stortingets administrasjon, for så vidt avgjørelsesmyndigheten ikke ble tillagt presidentskapet eller Stortinget selv. I enkelte nærmere definerte sakstyper skulle administrasjonsstyret innstille overfor presidentskapet. Administrasjonsstyret overtok også funksjonene til det egne administrasjons-, plan- og byggeutvalget som Stortinget nedsatte 6. juni 1973 i forbindelse med Stortingets overtakelse av Prinsens gate 26.

Administrasjonsstyret ble avviklet i 1991, jf. Innst. S. nr. 99 (1990–91) om nedleggelse av administrasjonsstyret på bakgrunn av innstilling fra et utvalg som var nedsatt for å vurdere den bedriftsorganisatoriske organiseringen av Stortingets administrasjon. Utvalgets innstilling bygget igjen på et notat fra daværende direktør Mo 6. august 1990. Argumenter for nedleggelse av ordningen var at en burde søke å ivareta de ansettes medvirkning på en annen måte og «slik at de folkevalgtes innflytelse ikke reduseres», og at man ikke hadde en klar og hensiktsmessig ansvars- og kompetansedeling mellom administrasjonsstyret og direktøren.

I den grad en skulle gjenopprette et administrasjonsstyre i en modernisert form, vil arbeidsgruppen legge til grunn at dette opprettes som et rent politisk organ, dvs. at representanter for de ansatte ikke formelt inngår som en del av et slikt styre.

Arbeidsgruppen ser følgende fordeler ved opprettelsen av et eget administrasjonsstyre:

• Politisk valgte representanter vil få bedre mulighet til å gå tyngre inn i administrative spørsmål i Stortinget. Medlemmene av administrasjonsstyret vil ikke måtte bruke tid på oppgaver som medlemmene av presidentskapet i dag i tillegg må ivareta (presidering i salen, representasjon, planlegging av saksavvikling mv.).

• Et bredt sammensatt utvalg vil kunne sikre tverrpolitisk enighet om administrative beslutninger.

• Et administrasjonsstyre kan erstatte den involveringen som i dag ivaretas gjennom brukerrådet.

Ulemper ved opprettelsen av et administrasjonsstyre:

• Opprettelsen av et nytt organ vil kunne virke byråkratiserende, spesielt hvis viktige spørsmål i tillegg skal løftes opp til presidentskapet, slik at en får en dobbeltbehandling.

• Det kan oppstå en uklar ansvarsdeling mellom administrasjonsstyret og direktøren, sml. delbegrunnelsen for avvikle administrasjonsstyret i 1991.

• Flere representanter (utover de seks som utgjør presidentskapet) må bruke verdifull tid på rent administrative spørsmål.

• Et utvalg som skal ivareta bredden i sammensetningen på Stortinget og forholdsmessig representasjon, kan bli uhensiktsmessig stort.

I den grad det er ønskelig å gå videre med en slik modell, anbefaler arbeidsgruppen at det innhentes erfaringer fra Sverige og Finland, både fra politikernes og administrasjonens perspektiv, før det treffes en endelig beslutning.

8. Arbeidsgruppens anbefaling

Valg av modell er i stor grad et politisk spørsmål, og arbeidsgruppen legger til grunn at spørsmålet vil være gjenstand for politiske drøftinger.

Fra et administrativt ståsted mener arbeidsgruppen at ulempene ved å opprette et eget administrasjonsstyre overstiger fordelene, og legger spesiell vekt på at opprettelsen av et nytt organ vil kunne føre til økt byråkrati i Stortinget. Arbeidsgruppen viser for øvrig til begrunnelsene for å avvikle det tidligere administrasjonsstyret.

Arbeidsgruppen vil heller ikke anbefale at det formaliseres en modell som innebærer en større involvering av finanskomiteen i Stortingets administrative saker, selv om dette selvfølgelig ikke utelukker at det kan være kontakt mellom presidentskapet og komiteen ved særskilte behov.

Arbeidsgruppen anbefaler generelt en kombinasjon av en lavere terskel for å legge frem saker for Stortingets plenum og en formalisering av ordningen med konsultasjoner med partigruppelederne. Arbeidsgruppen anbefaler også mer omfattende informasjon til Stortinget i plenum der en saks størrelse og/eller karakter tilsier det, enten det skjer i en budsjettproposisjon eller som en egen sak.

En lavere terskel for forankring av visse administrative saker i Stortingets plenum og mer omfattende informasjon til Stortinget i plenum i slike saker bør, heller enn å komme til uttrykk i forretningsorden, legges til grunn i fremtidig praksis. Det kan for eksempel gjøres ved at det fattes en prinsippbeslutning om det i presidentskapet. Det kan for øvrig også sies å følge av Stortingets vedtak 20. juni 2017, jf. særlig tredje og fjerde vedtakspunkt (som er gjengitt i punkt 3.5 ovenfor).

Når det gjelder byggesaker spesielt, foreslår arbeidsgruppen i kapittel 6 nedenfor at Stortinget som et ledd i implementering av de regler som gjelder i staten for effektiv gjennomføring av byggeprosjekter, vurderer å vedta et eget reglement for behandling av Stortingets byggesaker. I dette reglementet foreslås det tatt inn konkrete regler for på hvilke stadier i byggesaksbehandlingen Stortinget i plenum skal involveres.

En formalisering av ordningen med konsultasjoner med partigruppelederne gir samtidig fleksibilitet til å kunne håndtere saker som av ulike årsaker ikke er egnet for en offentlig debatt, eventuelt på et høyere detaljeringsnivå enn det som kan være egnet for fremleggelse i plenum.

Arbeidsgruppen mener dessuten det kan være hensiktsmessig med en mulighet for at et visst antall medlemmer av Administrasjonsutvalget kan kreve at en bestemt administrativ sak blir forelagt Stortinget i plenum. En mulighet er at en tredjedel av medlemmene kan kreve det. Med dagens storting, hvor ni partier er representert, vil det være til sammen 15 medlemmer i Administrasjonsutvalget. Dermed må det være minst fem medlemmer som krever fremleggelse av en sak i plenum.

Dette kan formuleres slik i forretningsorden:

«Presidentskapet skal drøfte administrative saker av særlig viktighet med lederne for partigruppene i Administrasjonsutvalget. Administrasjonsutvalget består av presidentskapet og lederne for partigruppene. Nestlederne i partigruppene er varamedlemmer for lederne i partigruppene.

Dersom en tredjedel av medlemmene i Administrasjonsutvalget krever det, skal en administrativ sak legges frem for Stortinget.»

4.4.2 Formalisering av presidentskapets administrative fullmakter

Presidentskapets ansvar for administrative saker er i dag ikke tydeliggjort i Stortingets forretningsorden. Et tiltak som kan bidra til økt tydeliggjøring av organenes roller, kan være å fastsette en egen bestemmelse i forretningsorden som trekker opp de overordnede rammene for presidentskapets ansvar for administrative saker.

Arbeidsgruppen vil anbefale at en slik bestemmelse i så fall utformes på et overordnet og generelt nivå, eksempelvis:

«Innenfor de rammer som er vedtatt av Stortinget, ivaretar Stortingets presidentskap den overordnede ledelsen av Stortingets administrasjon.»

Et slikt vedtak kan eventuelt kombineres med en bestemmelse som regulerer forholdet mellom presidentskapet og Stortingets direktør, jf. neste punkt.

4.4.3 Forholdet mellom presidentskapet og administrasjonen

1. Innledning

Når det gjelder rutinene mellom presidentskapet og administrasjonen, har arbeidsgruppen valgt å dele drøftelsen i to. For det første drøfter arbeidsgruppen her regulering av beslutningsmyndighet mellom presidentskapet og direktøren. For det andre drøfter arbeidsgruppen i kapittel 9 om det er behov for å styrke rutinene for etterfølgende kontroll.

2. Direktørens rolle og ansvar

Direktørens rolle fremgår i dag ikke av Stortingets forretningsorden. Arbeidsgruppen foreslår at direktørens funksjon gis en beskrivelse i en egen bestemmelse i forretningsorden, herunder foreslås det at ordningen med at direktøren tilsettes av Stortinget, kodifiseres. Når det gjelder ansvaret for Stortingets administrasjon, har arbeidsgruppen lagt til grunn samme formulering som benyttes i Stortingets hovedinstruks punkt 1.3. I tillegg foreslår arbeidsgruppen å ta inn en egen setning om direktørens rolle som sekretær for Stortingets presidentskap:

«Stortingets direktør tilsettes av Stortinget.

Stortingets direktør er ansvarlig for alle beslutninger og alt virke i Stortingets administrasjon. Stortingets direktør ivaretar i tillegg funksjonen som sekretær for Stortingets presidentskap.»

3. Delegering fra presidentskapet til direktøren

Som det fremgår ovenfor, kan presidentskapet, i tråd med fullmakt vedtatt av Stortinget i plenum ved behandlingen av Innst. S. nr. 99 (1990–91), delegere avgjørelsesmyndighet til Stortingets direktør i administrative anliggender. Denne fullmakten er lite kjent, og som et ledd i en tydeliggjøring av roller er det et alternativ å flytte denne inn i forretningsorden samtidig som ordlyden gjennomgås.

Når det gjelder utforming av ordlyden, er det for det første også her et spørsmål om hva som er et hensiktsmessig detaljeringsnivå. I likhet med det som er lagt til grunn når det gjelder formalisering av presidentskapets administrative fullmakter, vil arbeidsgruppen tilrå at en slik bestemmelse i forretningsorden holdes på et overordnet nivå. Arbeidsgruppen foreslår følgende formulering:

«Presidentskapet kan delegere avgjørelsesmyndighet til Stortingets direktør i administrative saker.»

Presidentskapet vil, i tråd med alminnelig delegeringslære, fortsatt ha et overordnet ansvar selv om det skulle velge å delegere myndighet til direktøren. Dersom man skulle ønske å legge myndighet til direktøren uten at presidentskapet har et slikt overordnet ansvar, må det også legges til grunn at presidentskapets instruksjonsadgang vil være avskåret.

4. Saker som skal legges frem for presidentskapet

Videre er det et spørsmål om det bør tas inn en regel i forretningsorden om hvilke saker som skal legges frem for presidentskapet av direktøren.

I forvaltningen har en flere eksempler på utforming av bestemmelser om hvilke saker som skal behandles av et overordnet nivå. Det mest kjente er Grunnloven § 28 om at «viktige saker» skal behandles i statsråd. Reglementet for departementets saksbehandling og organisering har en bestemmelse om at departementssjefen kan gi departementsråden fullmakt til selv å avgjøre bestemte saker eller saker av nærmere bestemt art, men «viktige saker skal dog alltid forelegges for departementssjefen».

Arbeidsgruppen mener at en bestemmelse om at «viktige saker» alltid skal forelegges presidentskapet, kan være hensiktsmessig på et overordnet nivå. På den ene siden signaliseres det at det finnes en skranke for hvilke saker som kan delegeres. På den annen side åpner bestemmelsen for en utøvelse av en betydelig grad av skjønn. Mens enkelte saker, for eksempel saker med store økonomiske konsekvenser, nærmest alltid vil være å anse som viktige, vil vurderingen av andre saker kunne variere avhengig av kontekst.

For eksempel vil den politiske konteksten kunne tilsi at en sak som normalt vil kunne håndteres administrativt, likevel bør løftes opp til presidentskapet.

Eksempler på hva som anses som viktige saker som alltid bør forelegges for presidentskapet, kan være:

• Budsjettforslag for Stortinget og eventuelle forslag om tilleggsbevilgninger.

• Saker som gjelder representantenes arbeidsvilkår.

• Ansettelser over et visst nivå, jf. at personalreglementet inneholder bestemmelser om hvilke ansettelser i Stortingets administrasjon som skal legges frem for presidentskapet.

• Større eller prinsipielle spørsmål vedrørende organisering av arbeidet i Stortingets administrasjon.

• Større ombygginger av stortingsbygningen (jf. også omtale i kapittel 6).

Arbeidsgruppen har merket seg at Riksrevisjonen synes å legge til grunn at det er en utfordring at hvilke saker som løftes til presidentskapet, vurderes skjønnsmessig fra sak til sak, og at hvilke saker som legges frem for presidentskapet, kan variere over tid. Arbeidsgruppen mener at det ikke er til å unngå at det som regel vil være et større eller mindre element av skjønn, og at dette som sagt bør reguleres på et overordnet nivå, på samme måte som det er angitt i Grunnloven § 28 at «viktige saker» skal behandles i statsråd.

Arbeidsgruppen foreslår følgende formulering:

«Viktige administrative saker skal alltid forelegges presidentskapet.»

I den grad det er behov for mer detaljerte fullmakter kan disse fastsettes av presidentskapet for enkelte saksområder eller i spesifikke saker. Det vil også være opp til presidentskapet om det for eksempel er hensiktsmessig med en instruks fra presidentskapet til direktøren med nærmere presiseringer av hvilke typer saker som skal eller bør legges frem for presidentskapet.

4.4.4 Nye bestemmelser i forretningsorden

Arbeidsgruppen foreslår at det tas inn to nye bestemmelser i Stortingets forretningsorden i tråd med forslagene fremmet i punkt 4.4.1 til 4.4.3 ovenfor:

«Overskriften i kapittel 2 endres til Presidentene, sekretærene og direktøren.

Ny § 9 a Administrative saker:

Innenfor de rammer som er vedtatt av Stortinget, ivaretar Stortingets presidentskap den overordnede ledelsen av Stortingets administrasjon.

Presidentskapet skal drøfte administrative saker av særlig viktighet med lederne for partigruppene i Administrasjonsutvalget før beslutninger fattes. Administrasjonsutvalget består av presidentskapet og lederne for partigruppene. Nestlederne i partigruppene er varamedlemmer for lederne i partigruppene.

Dersom en tredjedel av medlemmene i Administrasjonsutvalget krever det, skal en administrativ sak legges frem for Stortinget.

Ny § 9 b Stortingets direktør:

Stortingets direktør tilsettes av Stortinget.

Stortingets direktør er ansvarlig for alle beslutninger og alt virke i Stortingets administrasjon. Stortingets direktør ivaretar i tillegg funksjonen som sekretær for Stortingets presidentskap.

Presidentskapet kan delegere avgjørelsesmyndighet til Stortingets direktør i administrative saker.

Viktige administrative saker skal alltid forelegges presidentskapet.»

4.4.5 Presidentens dobbeltstemme ved stemmelikhet i presidentskapet

Som nevnt i punkt 4.2.1 (2) ovenfor, er det i praksis lagt til grunn at stortingspresidenten har dobbeltstemme ved stemmelikhet i Stortingets presidentskap. Arbeidsgruppen foreslår at dette kodifiseres slik i nytt tredje ledd i § 7 i forretningsorden:

«Stortingspresidentens stemme er utslagsgivende dersom en avstemning i presidentskapet viser like mange stemmer for og imot.»

Ordlyden markerer at dette er ment å være en personlig rettighet for stortingspresidenten, og ikke for andre i presidentskapet som leder møter i presidentskapet i presidentens fravær.

4.4.6 Presidentskapets initiativrett

Som påpekt i punkt 4.4.1 ovenfor, er det lagt til grunn at presidentskapet har kompetanse til å ta opp saker og fremme innstilling for Stortinget av eget initiativ forutsatt at saken hører under presidentskapets ansvarsområde.

Dette gjelder både administrative saker, men også saker som gjelder parlamentariske spørsmål og forholdet til organer for Stortinget. For eksempel har presidentskapet av eget initiativ fremmet innstilling om å reise statue av tidligere stortingspresident Hambro på Eidsvolls plass, innstillinger om lov om godtgjørelse for stortingsrepresentanter og en rekke innstillinger om endringer i Stortingets forretningsorden. Presidentskapet vil ofte drøfte spørsmål om å ta opp og fremme innstilling om slike saker med lederne av partigruppene.

Arbeidsgruppen foreslår at denne praksis kodifiseres som nytt fjerde ledd i § 7 i forretningsordenen.

«Presidentskapet kan fremme innstillinger til Stortinget innenfor de ansvarsområder som tilligger presidentskapet.»