Til Stortinget
Noregs Bank vart skipa i 1816 og er ein av dei eldste sentralbankane
i verda. Alt i november 1814 vart banken skriven inn i Grunnlova:
Paragraf 110 slo då fast at «Norge beholder sin egen Bank og sit eget
Penge- og Myntvæsen». Med denne føresegna skulle Noreg sikrast eit
sjølvstendig pengestell òg under personalunionen med Sverige. Ordlyden
i § 110 låg fast heilt fram til 1911. Då vart paragrafen nytta til
grunnlovsfesting av Statens Reservefond. I Sverige har dei på si
side den eldste sentralbanken i verda (frå 1668), og Sveriges Riksbank
har vore grunnlovsfest – omtala i Regeringsformen – i fleire hundre
år. Den finske grunnlova (vedteken i 1999) inneheld òg føresegner
om Finlands Bank.
Forslagsstillarane meiner at den norske grunnlova – som før 1911
– bør nemna Noregs Bank og såleis stadfesta at vi har ein sentralbank
i landet. Dette grunnlovsframlegget byggjer på ei statsrettsleg og
historisk utgreiing om grunnlovsfesting av Noregs Bank som Finansdepartementet
gjorde opptak til i 2011. Arbeidet vart gjort av professorane Eivind
Smith (jus) og Aanund Hylland (samfunnsøkonomi og avgjerdsteori)
ved Universitetet i Oslo og levert den 22. desember 2011. Utgreiingane
fylgjer som vedlegg til dette grunnlovsframlegget.
Dei to siste hundreåra har det vorte skipa sentralbankar i alle
sjølvstendige statar. I nyare tid har òg Den europeiske sentralbanken
kome til og vorte traktatfest. Både nasjonalt og overnasjonalt er
desse særmerkte institusjonar: Dei har einerett på preging av mynt
og utferding av setlar, dei er långjevarar i siste instans, og den
siste internasjonale finanskrisa har vist tydeleg den avgjerande
rolla sentralbankar har i det økonomiske samfunnslivet.
I Noreg er sentralbanken lovregulert i sentralbanklova, som går
attende til 1816. Ho vart mykje revidert i 1892 og seinast i 1985.
Etter den nogjeldande føremålsparagrafen (§ 1) skal Noregs Bank «være
et utøvende og rådgivende organ for penge-, kreditt- og valutapolitikken.
Den skal utstede pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem
innenlands og overfor utlandet og overvåke penge-, kreditt- og valutamarkedene.»
Oppgåvene til sentralbanken har skift gjennom tidene. Det same
gjeld tilhøvet mellom Noregs Bank og styresmaktene. Slik vil det
alltid vera; vi tek ikkje til ords for å grunnlovsfesta sjølve den
gjeldande modellen. Men det er på høg tid å gjera banken meir synleg
som sentral statsinstitusjon i det norske konstitusjonelle demokratiet.
Ein konstitusjon skal gje føresegner om opphavet til statsmakta,
om utdeling av makta og om korleis ho skal kontrollerast. Såleis
skal ei grunnlov skipa og regulera hovudfunksjonen til ulike statsmakter,
fyrst og fremst den lovgjevande, iverksetjande og dømande makta.
Men ei grunnlov bør òg syna fram og regulera sentrale trekk ved
styringssystemet. Innskrivinga av parlamentarismen (§ 15) og regjeringa si
opplysningsplikt overfor Stortinget (§ 82) i Grunnlova i 2007 er
døme på grunnlovsendringar med dette føremålet. Forslagsstillarane
meiner difor at det å skriva Noregs Bank inn i Grunnlova er i godt
samsvar med den jamne, men varsame revideringa av Grunnlova dei
siste åra. Det er verdt å nemna at Grunnlova vår allereie inneheld
føresegner om andre viktige institusjonar, som Riksrevisjonen og
Sivilombodsmannen. I andre land er lista over grunnlovsfeste institusjonar
lang.
Forslagsstillarane gjer framlegg om at Noregs Bank atter vert
grunnlovsfest i samhøve med både den norske konstitusjonelle soga
og den særmerkte og sentrale plassen banken har i statsapparatet.
Framlegget er ikkje meint å avskjera høvet til politisk styring
av målet for verksemda til banken eller dei rammene Noregs Bank
elles skal arbeida innanfor: Det tek ikkje sikte på å endra funksjonen
eller rolla til Noregs Bank. Meininga med ei stutt og stadfestande grunnlovsfesting
er å tydeleggjera at banken er ein hjørnestein i den norske statsskipnaden.
Ei grunnlovsfesting vil òg kunna medverka til å auka bankens relative
status og gje trygd for Noregs Banks truverde som ein demokratisk
lovregulert, uavhengig institusjon både i Noreg og andsynes utlandet.
Det skal nemnast at grunnlovsframlegget – ifylgje utgreiinga til
professor Eivind Smith – er nøytralt med tanke på norsk medlemskap
i Den europeiske unionen (medrekna den økonomiske og monetære unionen).
Det same gjeld for andre former for internasjonalt valutasamarbeid.
Grunnlovsparagrafane 76 og 112 gjer klårt at både regjeringa
og kvar tingmann har rett til å setja fram grunnlovsframlegg. Etter
1905 har ulike regjeringar fremja fleire enn femti stortingsproposisjonar om
grunnlovsendringar. Dei fleste vart lagde fram før den andre verdskrigen.
Etter 1945 har norske regjeringar gjort framlegg om å endra Grunnlova berre
fire gonger. Såleis har det vorte politisk sedvane at grunnlovsendringar
er noko Stortinget steller med. Grunnlovsframlegget vårt er i samsvar
med denne skikken.
Dei grundige utgreiingane til Eivind Smith og Aanund Hylland
er ikkje eit førearbeid i vanleg tyding, men utgjer likevel eit
vitskapleg grunnlag for dette framlegget. I utgreiinga si vurderer
professor Smith kvar ei ny føresegn bør stå, og korleis ho bør lyda.
Om det fyrste skriv han mellom anna at
«[e]n eventuell grunnlovsfesting kan tenkes strukturert i samsvar
med det etablerte mønster for arbeidsdelingen mellom lovgivende
og utøvende makt. Dette kunne tilsi en bestemmelse om institusjonens
eksistens på et passende sted i grunnloven del B (om den utøvende
makt). Der er § 33 i dag ledig. Paragrafens plassering umiddelbart
etter bestemmelsene om statsrådsbehandling, men foran bestemmelsene
av dynastisk karakter, kan være passende også i et systematisk perspektiv.»
Sjølve ordlyden bør etter forslagsstillarane sitt skjøn vera
minimalistisk. Det er nok å slå fast at Noregs Bank er sentralbanken
i landet.
Framlegget kjem i tre ulike språkversjonar: på norsk-dansk anno
1903 (den gjeldande konstitisjonelle målforma), bokmål og nynorsk.
Dei to siste alternativa er i samsvar med eit vedtak Stortinget gjorde
den 21. mai 2012 om å be Stortingets presidentskap leggja til rette
for tospråkleg modernisering av Grunnlova i neste valbolk. Framlegga
tek såleis høgd for at Grunnlova kan liggja føre på moderne bokmål
og nynorsk før Stortinget handsamar framlegget om å grunnlovsfesta
Noregs Bank.
Til sist: Det ville vera symbolsk svært høveleg om forslaget
vart handsama og avgjort i samband med 200-årsjubileet for Noregs
Bank i 2016. Forslagsstillarane meiner dessutan at kontroll- og
konstitusjonskomiteen i arbeidet med tilrådinga si bør invitera
både hovudstyret og representantskapet i Noregs Bank til å koma
med sine vurderingar av framlegget.
På denne bakgrunn vert det fremja følgjande
forslag:
§ 33 skal lyda:
Alternativ A (gjeldande målform):
§ 33
Norges Bank er Landets Centralbank.
Alternativ B (bokmål og nynorsk):
§ 33
Norges Bank er landets sentralbank.
–
§ 33
Noregs Bank er sentralbanken i landet.
Per Olaf Lundteigen | Lars Peder Brekk | Dag Ole Teigen |
Hallgeir H. Langeland | Per-Kristian Foss | Martin Kolberg |
Marit Nybakk | Jette F. Christensen | Anders Anundsen |
Geir Jørgen Bekkevold | Trine Skei Grande | Jenny Klinge |
Referert i Stortingets møte 28. september 2012.
«Forslaget blir under presidentens ansvar å bekjentgjøre ved
trykken for å komme til avgjørelse på første, annet eller tredje
storting etter neste valg.»
Dag Terje Andersen |
president |
Statsrettslig utredning av grunnlovsfesting av Norges Bank
av
professor, dr.juris Eivind Smith,
Universitetet i Oslo
1) Innledning. Mandat De sentrale deler av Finansdepartementets brev av 31. august
2011 (ref. 11/438 EBJ) til undertegnede lyder:
«Vi viser til samtale mellom Dem og statssekretær Morten Søberg
vedrørende oppdrag om å utrede spørsmål knyttet til utredning grunnlovsfesting
av Norges Banks oppgaver.
Vi ber om at utredningen inneholder følgende:
i) En historisk oversikt over omtale
i Grunnlova av Norges Bank med særlig vekt på grunnlovsfestingen
i november 1814, endringen i 1911 og eventuelle vurderinger av grunnlovsfesting
av sentralbanken i nyere tid.
ii) En komparativ oversikt over grunnlovsfesting av sentralbanker
i sammenlignbare konstitusjonelle demokrati, for eksempel Sverige
og Sveits, med kort historikk og med hovedvekt på hvordan sentralbankene
er omtalt i de aktuelle konstitusjonene, herunder følger av EU-regelverket
på sentralbankenes grunnlovsmessige stilling.
iii) En statsrettslig drøfting av effektene av en deskriptiv
grunnlovsfesting av Norges Bank. Det bes drøftet om spørsmålet om
slik grunnlovsfesting bør fremmes av regjeringen eller av stortingsrepresentanter.
Det bes utformet konkrete forslag til paragrafnummer, plassering
og ordlyd.»
I samsvar med et etterfølgende avsnitt av brevet, har professor
Aanund Hylland påtatt seg å utarbeide en utredning om den historiske
siden av saken. Denne utredningen er inntatt som vedlegg nedenfor.
Den kortfattede omtalen som mandatets pkt. i) foranlediger (se
i avsnitt 2 nedenfor), bygger på Hyllands utredning.
Det komparative materialet m.v. omtales i avsnitt 3 nedenfor,
mens den nærmere drøfting av spørsmålet om grunnlovsfesting i dagens
Norge foretas i avsnitt 4. Noen bemerkninger om hvem som kan og eventuelt
bør fremme formelt forslag om grunnlovsendring følger i avsnitt
5. Avslutningsvis (6) sier jeg litt om mulig videreføring av arbeidet
med å utforme endelige forslag til grunnlovsendringer.
Mandatets pkt. iii) synes å forutsette at forslag om grunnlovsfesting
av Norges Bank skal være «deskriptiv». Dette gir imidlertid ikke
uten videre god mening.
For det første bør de instanser som skal ta standpunkt til om
forslag skal fremsettes formelt og eventuelt vedtas, ha muligheten
til å velge mellom litt ulike varianter.
Videre ville meningsinnholdet av det nevnte kriterium være uklart
selv om kriteriet oppfattes strengt. Det er vanskelig å tenke seg
grunnlovsbestemmelser som er helt blottet for juridisk betydning
(og slike bestemmelser ville neppe være ønskelig). Således ville
nok selv en mest mulig rendyrket «deskriptiv» bestemmelse om at
Norges Bank finnes, måtte innebære at denne institusjonen ikke helt
kunne fjernes uten at grunnloven først ble endret.
Endelig tar nok kriteriet «deskriptiv» først og fremst sikte
på formuleringer om substans (for eksempel av den nettopp nevnte
typen). Men også muligheten av å foreslå bestemmelser om fremgangsmåte
(prosess) bør kunne tas i betraktning; slike bestemmelser kan vanskelig
være av rent deskriptiv karakter.
2) Norsk grunnlovshistorie Som det fremgår av professor Hyllands utredning, ble grunnloven
av 17. mai 1814 vedtatt uten annen bestemmelse av direkte relevans
for vårt emne enn § 75 bokstav c om at det tilkommer Stortinget
å føre oppsyn med rikets pengevesen. Bestemmelsen finnes fortsatt
på samme plass i grunnlovens tekst.
Grunnlovsrevisjonen høsten 1814 endret dette bildet. Det ble
da vedtatt en helt ny paragraf (§ 110) med følgende ordlyd:
«Norge beholder sin egen Bank og sit eget Penge og Myntvæsen,
hvilke Indretninger ved Lov bestemmes.»
Formålet må ha vært å sikre Norge et selvstendig pengevesen også
under personalunionen med Sverige («…, forenet med Sverige under
én konge»). Som vi vet, ble Norges Bank etablert i 1816 (med hovedkontor
i Trondheim). Men også etter innføringen av den norsk-svenske personalunionen
ville grunnloven – selv uten § 110 – ha stilt Norge fritt til å
etablere en egen sentralbank. Dette var da også den utviklingen
som gradvis fant sted i andre stater i Europa.
Den rettslige betydningen av novembergrunnloven § 110 var begrenset.
Det sentrale var å forutsette eksistensen av en egen sentralbank
og et eget «penge- og myntvesen». Etter dette ville samarbeid på
dette området mellom de to kongerikene, for eksempel i form av en
myntunion (som rent faktisk ble innført mange år senere), bare kunne
skje i kraft av vedtak av de norske statsmyndighetene (typisk i form
av lov).
Det fremgår klart at nærmere regler om sentralbanken og pengevesenet
skulle gis ved lov. Bestemmelsen la i alle fall ingen eksplisitte
begrensninger på utformingen av slik lovgivning.
Det ser heller ikke ut til at § 110, når den først var vedtatt,
har spilt noen vesentlig rolle i praksis. Det er betegnende at T.
H. Aschehoug, som var professor i både rettsvitenskap og sosialøkonomi,
bruker lite plass på bestemmelsen (se Hylland note 6). Heller ikke
opphevelsen i 1911 voldte debatt: Poenget synes ganske enkelt å
ha vært at behovet for å benytte grunnloven for å sikre et eget
norsk pengevesen var bortfalt etter oppløsningen av personalunionen
med Sverige. Dermed kunne paragrafnummeret frigjøres for et annet
formål.
Sentralbankens virksomhet fortsatte alt å dømme uten å bli påvirket
av grunnlovsendringen, og det later ikke til at spørsmålet om ny
grunnlovsfesting senere har vært reist med vesentlig styrke. Ennå
i dag finnes hovedbestemmelsene om Norges Bank og dens virksomhet
i vanlig lov.
3) Fremmed rett 3.1 Innledning I prinsippet gir komparativ innsikt aldri grunnlag for direkte
overføring av rettsregler fra ett rettssystem til et annet. Men
det er ofte mulig å hente viktig inspirasjon til egen tenkning fra
studiet av mer eller mindre sammenlignbare forhold i andre land
– og det er dumt ikke å forsøke. I det følgende skal jeg derfor gi
en oversikt over status for grunnlovsfesting av sentralbanker i
det mandatet kaller «sammenlignbare konstitusjonelle demokrati».
Sitatene er hentet fra tilgjengelige nettsteder, derunder slike
som tilbys av parlamentet eller andre sentrale institusjoner i vedkommende
land, eller fra nettsteder som er etablert med sikte på nettopp komparative
studier.1) Oversettelser til engelsk er benyttet der det nasjonale
språket ikke fremtrer som mer naturlig.
1) Se særlig http://www.verfassungsvergleich.de/
3.2 Sverige og SveitsMandatet nevner Sverige og Sveits som land det er naturlig å
sammenligne med Norge (se nedenfor).
I Sverige finnes de konstitusjonelle hovedbestemmelsene i kapittel
9 om «finansmakten» i den av de svenska «grundlagarna» som bærer
betegnelsen Regeringsformen (1974). Etter en serie endringer i den
opprinnelige teksten lyder de aktuelle bestemmelsene slik:
9 kap. Finansmakten
Valutapolitiken12 § Regeringen har ansvaret för övergripande valutapolitiska
frågor. Övriga bestämmelser om valutapolitiken meddelas i lag.
Riksbanken
13 § Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under
riksdagen. Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet
får bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik.
Riksbanken har elva fullmäktige, som väljs av riksdagen. Riksbanken
leds av en direktion, som utses av fullmäktige.
Riksdagen prövar om ledamöterna i fullmäktige och direktionen
ska beviljas ansvarsfrihet. Om riksdagen vägrar en fullmäktig ansvarsfrihet
är han eller hon därmed skild från sitt uppdrag. Fullmäktige får skilja
en ledamot av direktionen från anställningen endast om ledamoten
inte längre uppfyller de krav som ställs för att han eller hon ska
kunna utföra sina uppgifter eller om han eller hon gjort sig skyldig
till allvarlig försummelse.
Bestämmelser om val av fullmäktige och om Riksbankens ledning
och verksamhet meddelas i lag.
14 § Endast Riksbanken har rätt att ge ut sedlar och mynt. Bestämmelser
om penning- och betalningsväsendet meddelas i övrigt genom lag.
Også følgende bestemmelser i kapitlet om den lovgivende makten
er av en viss interesse i vår sammenheng:
8 kap. Lagar och andra föreskrifter
13 § Riksdagen kan genom lag uppdra åt Riksbanken att meddela
föreskrifter inom dess ansvarsområde enligt 9 kap. och i fråga om
dess uppgift att främja ett säkert och effektivt betalningsväsende.
Den sistnevnte paragrafen må imidlertid ses i lys av at de svenske
grunnlovsbestemmelsene om lovgivningsmakten har et helt annet detaljnivå
og en annen struktur enn hos oss.
Det samme gjelder for øvrig deler av bestemmelsene i 9. kapittel
§§ 12-14. At de inngår i en samlet «regjeringsform» som også sett
under ett er vesentlig lengre og mer detaljorientert enn den norske
grunnloven, taler i seg selv imot å benytte dem som mønster for
en reform i Norge. Til dette kommer at bestemmelsene på viktige
punkter avspeiler en organisering av det offentlige styringsapparatet
som er vesentlig annerledes i Sverige enn i Norge (og de fleste
andre land i Vest-Europa). Også bestemmelsene om Riksbankens styringsstruktur
avviker fra hovedtrekkene i dagens norske ordning.
På denne bakgrunn blir det bestemmelsene i 9. kapittel § 13 første
ledd som har størst relevans som mulig modell for norske bestemmelser.
Denne delen av paragrafen lyder:
Riksbanken är rikets centralbank och en myndighet under riksdagen.
Riksbanken har ansvaret för penningpolitiken. Ingen myndighet får
bestämma hur Riksbanken ska besluta i frågor som rör penningpolitik.
En versjon som er noe bedre tilpasset dagens styringsstruktur
hos oss kunne for eksempel lyde:
Riksbanken är rikets centralbank. Riksbanken har ansvaret för
penningpolitiken. Ingen myndighet får bestämma hur Riksbanken ska
besluta i frågor som rör penningpolitik.
Samtidig måtte en slik bestemmelse forstås i lys av Regeringsformen
9. kapittel § 12 om at «Regeringen har ansvaret för övergripande
valutapolitiska frågor». I alle relasjoner må § 13 dessuten forstås
i lys av at det kan vedtas lov om Riksbanken og dens virksomhet.
Av dette følger at bestemmelsen om «uavhengighet» bare gjelder i
relasjon til annen «myndighet» i forvaltningsapparatet. Dette gjør
at den direkte overføringsverdien i beste fall er begrenset.
Også i den føderale konstitusjonen for Sveits (1999) er bestemmelsene
om sentralbanken innbakt i en noe bredere bestemmelse om pengepolitikk:
Article 99 Monetary Policy
(1) Money and currency are a federal matter; the Federation is
entitled to the exclusive right to coin money and issue bank notes.
(2) The Swiss National Bank conducts as an independent central
bank a currency policy serving the general interest of the country;
it is administered with cooperation and under supervision of the
Federation.
(3) The Swiss National Bank builds up sufficient monetary reserves
from its profits; a part of these reserves is to be held in gold.
(4) The net profit of the Swiss National Bank goes to at least
two thirds to the Cantons.
Artikkelens §§ 1 og 4 samt deler av § 2 springer ut av den føderale
statsformen og er dermed uten interesse hos oss. Den del av bestemmelsen
som utpeker seg i en norsk sammenheng er setningsleddet i § 2 om
at
«The Swiss National Bank conducts as an independent central
bank a currency policy serving the general interest of the country».
3.3 Andre land I tillegg til Sverige og Sveits er det naturlig å ta med inntrykk
fra noen andre nærliggende konstitusjonelle demokratier.
Fraværet av en konstitusjon av moderne type innebærer at den
britiske sentralbanken ikke kan være underlagt den slags konstitusjonell
regulering som vi her sikter til.
Fra land med en grunnlov og et styresett som kan sammenlignes
med vår, er det verdt å nevne at grunnlovene i Danmark (1953), Island
(1944, men med sterke inntrykk fra den dansk-islandske grunnloven som
da gjaldt) og Nederland (1983) ser ut til å være tause om landets
sentralbank og dermed relaterte emner.
Ifølge artikkel 34 (1) i Frankrikes konstitusjon (1958, med senere
endringer) skal regler om utstedelse av penger fastsettes ved lov
(og altså ikke av den utøvende makt). Konstitusjonen er derimot
taus om sentralbanken.
I Belgia (1970) er retten til å «slå mynt» – i samsvar med gammel
tradisjon i Europa – lagt til Kongen, som skal utøve den i samsvar
med loven (artikkel 112). I USA, der konstitusjonen legger pengevesenet
til føderasjonen (Section 10), er det derimot lovgivningens oppgave
å «coin Money, regulate the Value thereof, and of foreign Coin» (Section
8). Men de to statene har felles at sentralbanken ikke er nærmere
regulert i landets konstitusjon.
I motsetning til dette gir den relativt nye finske grunnloven
(1999) en egen bestemmelse om sentralbanken:
§ 91 Finlands Bank
Finlands Bank står under riksdagens garanti och vård enligt vad
som bestäms genom lag. Riksdagen väljer bankfullmäktige för att
övervaka Finlands Banks verksamhet.
Behörigt riksdagsutskott och bankfullmäktige har rätt att få
de upplysningar som de behöver för tillsynen över Finlands Bank.
Disse bestemmelsenes beskjedne omfang kunne i og for seg gjøre
dem egnet som modell også for Norge. På den annen side sier de lite
om bankens uavhengighet og intet om dens virksomhet. Bortsett fra
relativt detaljpregede organisatoriske bestemmelser synes det sentrale
budskapet å være at Finlands Bank hører under parlamentet og dermed
ikke kan styres av den utøvende makt (i større grad enn loven bestemmer).
Hva Riksdagen selv kan bestemme ved lov er derimot ikke nærmere
angitt. Men det er grunn til å merke seg at lovgivningsprosedyren
kan være egnet til å sikre en åpenhet om endringer av samme karakter
som den som kreves i § 2 tredje ledd i den norske sentralbankloven
om snarest mulig underretning til Stortinget. Det kan derfor hevdes
at den viktigste ulikheten ligger i at veien om regjeringsbeslutning
(kongelig resolusjon) normalt vil være raskere enn prosessen frem
mot et endelig lovvedtak.
På samme måte som i USA legger den tyske grunnloven (1949) til
den føderale lovgivningen å regulere «currency, money and coinage»
(artikkel 73 § 4). Av særlig interesse for oss er det imidlertid
at den gir en egen bestemmelse om sentralbanken som samtidig – gjennom
de avgjørende bånd på Forbundsrepublikkens traktatkompetanse som
følger av dette – legger rammer for Den europeiske sentralbank (ECB):
Article 88
The Federation establishes a noteissuing and currency bank as
the Bundesbank. Its tasks and powers can, in the context of the
European Union, be transferred to the European Central Bank which
is independent and primarily bound by the purpose of securing stability
of prices.
Bestemmelsen er kort og konsis, men sier strengt tatt intet om
den nasjonale sentralbankens uavhengighet. Heller ikke de hoveddelene
av teksten som gjelder muligheten av delegasjon til ECB er direkte relevante
for Norge. På denne måten blir den tyske grunnlovsreguleringen mindre
interessant sett fra en norsk synsvinkel enn Tysklands sentrale
plassering på dette politikkområdet i og for seg kunne gi grunn til
å tro.
3.4 Den europeiske sentralbank og de
nasjonale sentralbankene i eurosonen Endelig er det i dag grunn til å ta med enkelte sentrale elementer
av det traktatbaserte regelverket om Den europeiske sentralbanken
(ECB) og om systemet av sentralbanker i eurosonen (ESCB).
Det er imidlertid flere grunner til at Den europeiske sentralbank
(ECB) ikke (slik den ser ut i 2011) helt kan sidestilles med nasjonale
institusjoner som er utstyrt med alle tradisjonelle sentralbankerbeføyelser.
Men dette hindrer ikke at reguleringen av eurosonen i dag er av
interesse i vårt perspektiv.
Også på dette området er EU-regelverket omfattende og detaljert.
Hovedbestemmelsen av institusjonell art i protokoll nr. 4 til EU-traktaten
om det europeiske sentralbanksystemet og om ECB lyder slik:2)
2) http://www.ecb.int/pub/pdf/other/ecbinstitutionalprovisions2011en.pdf
Article 7 Independence
In accordance with Article 130 of the Treaty on the Functioning
of the European Union, when exercising the powers and carrying out
the tasks and duties conferred upon them by the Treaties and this
Statute, neither the ECB, nor a national central bank, nor any member
of their decision-making bodies shall seek or take instructions from
Union institutions, bodies, offices or agencies, from any government
of a Member State or from any other body. The Union institutions, bodies,
offices or agencies and the governments of the Member States undertake
to respect this principle and not to seek to influence the members
of the decision-making bodies of the ECB or of the national central
banks in the performance of their tasks.
Disse bestemmelsene må leses i sammenheng med andre bestemmelser
i protokollen, derunder artikkel 14 (1) om de nasjonale sentralbankene
i land som inngår i eurosonen:
14.1. In accordance with Article 131 of the Treaty on the Functioning
of the European Union, each Member State shall ensure that its national
legislation, including the statutes of its national central bank,
is compatible with these Treaties and this Statute.
Denne bestemmelsen henger i sin tur sammen med at styreorganet
i ECB er sammensatt av de nasjonale sentralbanksjefene samt sjefen
for ECB selv. Av dette følger altså at
«… neither the ECB, nor a national central bank, nor any member
of their decision-making bodies shall seek or take instructions
from Union institutions, bodies, offices or agencies, from any government
of a Member State or from any other body …»
I stedet skal virksomheten – under styreorganets eksklusive ledelse
(artikkel 8) – drives utelukkende med sikte på de formål som er
fastsatt i traktaten og protokollen selv, se særlig artikkel 2 om
prisstabilitet og artikkel 3 om å «define and implement the monetary
policy of the Union».
Lest i sammenheng innebærer disse bestemmelsene at ikke bare
ECB, men også de nasjonale sentralbankene skal ha en høyere grad
av uavhengighet enn det som følger av noen av de nasjonale konstitusjonene
som er nevnt i det foregående. Dette innebærer at det stort sett
er det europarettslige traktatverket, ikke de nasjonale konstitusjonene,
som trekker rammene for sentralbankens uavhengighet i eurolandene (jfr.
protokollen artikkel 1).
Det er i og for seg velkjent at den pengepolitiske utviklingen
i EU frem mot etableringen av den felles myntenheten (euro) reiste
konstitusjonelle problemer i flere av medlemslandene. Men disse
problemene ble løst, om nødvendig ved grunnlovsendringer (i bl.a.
Frankrike). Vi kan altså legge til grunn at nasjonale konstitusjonelle
regler om en sentralbank m.v. ikke i seg selv behøver å stå (varig)
i veien for å underkaste seg strengere regler om disse spørsmål som
måtte følge med EU-tilslutning.
3.5 Noen generelle kommentarer Innledningsvis er det allerede nevnt at utenlandske rettsregler
i prinsippet ikke kan overføres direkte til et annet rettssystem.
Dette skyldes ikke bare at det er de nasjonale myndighetene selv
som bestemmer hva som skal gjelde hos dem, men også at konstitusjonelle
regler i alle veletablerte land må forstås som produkter av historiske,
systematiske og andre faktorer som er spesifikke for vedkommende
land.
Materialet fra fremmede konstitusjoner m.v. er egnet til å illustrere
det sistnevnte poenget. Således er de institusjonelle rammene i
Norge og Sverige såpass ulike at det neppe er så mye å hente fra
den svenske grunnlovsreguleringen. Den tyske reguleringen er utformet
med sikte på situasjonen etter innføringen av Den europeiske sentralbanken.
Tekstelementer som tar sikte på statens føderale trekk er irrelevante hos
oss.
Det komparative materialet illustrerer også at de konstitusjonelle
bestemmelsene om pengevesen og sentralbank varierer sterkt. Flere
av de land vi ligger nær, er helt uten den type bestemmelser som
nå kan tenkes innført i Norge, mens andre legger hovedvekten på
trekk ved styringsordningen m.v. som neppe vil være aktuelle hos
oss gitt ulikhetene i tradisjoner og eksisterende regulering.
I tillegg kommer at visse varianter av bestemmelser om «uavhengighet»
for sentralbanker sannsynligvis går lenger enn det omkring 2010
vil være politisk vilje til å vedta i Norge. Hvorvidt det overhodet
er ønskelig å etablere en så vidtgående uavhengighet som den som
traktatverket nå tildeler ECB (jfr. også en del av debatten om den
pågående «eurokrisen») er det ikke min oppgave å diskutere.
Jeg antar også at det i Norge vil være liten stemning for å benytte
grunnloven til å «låse» fast en bestemt pengepolitisk profil, slik
den tyske bestemmelsen (inflasjonsmål) gir et eksempel på. Det kan for
øvrig tenkes at det primært er dette mandatets passus om «deskriptiv»
grunnlovsfesting tar sikte på å unngå.
På denne bakgrunn er det nok bestemmelser av institusjonell karakter,
eventuelt kombinert med en viss prosessregulering, som kan være
aktuelle med sikte på debatten om Norge.
4) Grunnlovsfesting i Norge? 4.1 Innledning Som vi har sett, skulle den grunnlovsbestemmelsen om Norges Bank
m.v. som vi hadde fra høsten 1814 til 1911, sikre et nasjonalt pengevesen
adskilt (særlig) fra det svenske. Ut fra en juridisk vurdering hadde
bestemmelsen neppe vært nødvendig for å oppnå et slikt formål. Bortsett
fra selve vedtagelsen under de dramatiske begivenhetene høsten 1814,
var paragrafen i det vesentligste av symbolsk karakter.
I dag er det ikke forholdet til omverdenen som bør stå i sentrum
av oppmerksomheten i debatten om eventuell grunnlovsfesting, men
sentralbankens posisjon overfor andre deler av det offentlige styringsapparatet
i Norge, derunder graden av «uavhengighet». Avslutningsvis skal
jeg likevel si litt om forholdet mellom mulige grunnlovsbestemmelser
om sentralbanken, på den ene siden, og regler av den typen vi i
dag finner i EU-systemet, på den andre.
4.2 Litt om bakgrunn for spørsmålet om
grunnlovsregulering Jeg legger til grunn at grunnlovsfesting av sentralbanken i de
kommende år vil måtte skje på grunnlag av en forutsetning om tilnærmet status quo: Det er liten grunn til å forvente
at nye grunnlovsbestemmelser på dette området i seg selv vil kunne
ta sikte på vesentlige reformer i det som i dag følger av sentralbankloven
og annet sentralt regelverk på dette området.
På den annen side vil diskusjon om grunnlovsfesting i lys av
etablerte regler og forestillinger om sentralbankens posisjon i
dag kunne skape fornyet interesse om behovet for en ny gjennomgang
av sentralbankloven, som i sitt hovedinnhold og sin struktur avspeiler
1980-tallets tankegang på dette området i Norge. Politisk (om ikke
rettslig) vil en grunnlovsfesting på denne måten altså kunne gi
støtet til fornyet debatt.
Slike tanker kan i seg selv gjøre det ønskelig å utforme mulige
grunnlovsbestemmelser på en slik måte at endringer i institusjonelle
rammer, prosessordning m.v. som ellers måtte være sannsynlige, ikke blir
unødig hindret. Men hvis dette synspunktet strekkes langt, innebærer
det at mulige grunnlovsregler får mindre betydning enn det som ellers
måtte være ønskelig; dersom grunnlovens rammer er så vide at de
ikke stenger for noe handlingsalternativ, kan det spørres grunnlovfesting
overhodet har noe for seg.
I denne sammenheng må det også tas i betraktning at den norske
grunnloven er ganske fleksibel: Endringsreglene er ikke svært krevende,
og i et komparativt perspektiv kan vi slå fast at endringer i praksis
skjer forholdsvis hyppig. Dersom grunnlovsfestede bånd en gang i
fremtiden skulle vise seg å stå i veien for realiseringen av brede
politiske ønsker, vil det altså ikke være umulig å justere eller
helt avskaffe dem.
Selv om det ikke er uttrykkelig sagt i mandatet, kan vi nok også
bygge på en forutsetning om at forslag om grunnlovsfesting bør ta
utgangspunkt i det som har vært omtalt som «norsk grunnlovstradisjon» –
først og fremst med sikte på bestemmelsenes lengde. Omfattende og
detaljerte bestemmelser av for eksempel svensk eller EU-type vil
bryte med hovedmønsteret i vår egen grunnlov som en juridisk bindende
ramme for det politiske liv, med de muligheter for mer detaljert
regulering i vanlig lov m.v. som ligger i dette.
En slik forutsetning er imidlertid tøyelig: De nye (2004) bestemmelsene
i grunnloven § 100 om ytrings- og informasjonsfrihet m.v. er således
vesentlig mer omfattende enn dem vi fant i den gamle § 100, valgreglene
i §§ 57 flg. har periodevis vært både omfattende og teknisk pregede,
osv. Det må altså være vid adgang til å utforme forslag etter ønsker
og behov på det enkelte område.
Jeg nevner endelig at vi allerede finner en bestemmelse av betydning
på det pengepolitiske området i grunnlovens tekst: Som nevnt har
§ 75 bokstav c helt siden 17. mai 1814 bestemt at det tilkommer
Stortinget å føre oppsyn med pengevesenet.
Begrepet «pengevesen» synes å kunne tjene som hensiktsmessig
angivelse av det som også skal være sentralbankens kjerneoppgaver.
Uten at det må strekkes for langt, synes bestemmelsen (lest i
sammenheng med andre deler av § 75) videre å bygge på en forutsetning
om at «pengevesenet» hører under den utøvende makt. På denne måten hører
det til blant de virksomheter Stortinget skal føre kontroll med,
men ikke ha det operative ansvaret for.
En slik forutsetning står ikke i veien for at Stortinget gjennom
ordinær lov setter rammene for pengevesenets nærmere organisering
og styring til enhver tid. Under dette prinsipielt viktige forbehold støttes
forutsetningen om pengevesenet som en del av den «utøvende makt»,
av åpenbare praktiske argumenter vedrørende regjeringsapparatets
permanente tilstedeværelse og juridiske evne til å reagere raskt når
uventede situasjoner oppstår. Og selv om den institusjonelle innfallsvinkelen
varierer en god del fra land til land, kan vi – tross sentralbankens
status som eget (tidligere også: privat) rettssubjekt – slå fast at
det norske pengevesenet lenge har vært organisert i samsvar med
dette.
I et mer prinsipielt perspektiv er det også grunn til å nevne
at effektivt «oppsyn» (kontroll) forutsetter en viss avstand mellom
kontrollobjekt og kontrollør. Stortingets status som vårt høyeste
folkevalgte organ og som det mest umiddelbare bindeledd mellom staten
og dens borgere (som velgere), gjør det nokså opplagt at kontrollen
med vitale samfunnsfunksjoner, derunder pengevesenet, i siste instans
må plasseres der. Kontrollen vil kunne bli svekket dersom også den
virksomheten på dette området som skal kontrolleres, ligger hos
organer (derunder sentralbanken) som selv hører direkte inn under
Stortinget.
4.3 Litt om formål med grunnlovsregulering Mandatet sier ikke hva som eventuelt skal oppnås gjennom grunnlovsfesting
av Norges Bank. Utredningsoppdraget må imidlertid antas å springe
ut av et ønske om å etablere et grunnlag for å vurdere om og på
hvilken måte grunnlovsfesting av sentralbanken kan eller bør bidra
til å sikre et stabilt og velfungerende pengevesen. Den synlighet
som kan følge av tilstedeværelse i grunnlovens tekst kan i seg selv
gi et slikt bidrag. Dessuten er det nødvendig å se på hvilke juridiske
konsekvenser grunnlovsfesting kan eller bør få ut over de aktuelle
tekstselementene i seg selv.
En «deskriptiv» tilnærming til vårt spørsmål (jfr. bemerkningene
innledningsvis) må først og fremst sikre institusjonen (Norges Bank)
en plass i grunnlovens tekst. En bestemmelse av typen «Norges Bank er
…» vil først og fremst være av symbolsk karakter. Symboler kan ha
både positiv (dette er noe vi ønsker) og negativ (dette er noe som
bør bekjempes) ladning. Men dersom vi forutsetter at symbolikken
i dette tilfelle vil være av positiv karakter, vil den ikke-juridiske
effekten først og fremst kunne være at sentralbankens status i samfunnet
blir hevet i forhold til i dag.
Selv om banken ikke blir utstyrt med nye virkemidler, kan det
også tenkes hevdet at en «deskriptiv» bestemmelse vil bidra til
å forsterke bankens gjennomslagskraft overfor andre deler av statsapparatet. Men
de sannsynlige effekter av denne karakter vil nok i beste fall være
begrenset.
Grunnloven § 75 bokstav l brukes som illustrasjon: Da Stortingets
ombudsmann for forvaltningen (i nokså anonym form) fikk sin plass
i grunnlovens tekst (1990), hadde institusjonen eksistert i nærmere 30
år i kraft av ordinær lov (1962). Grunnlovsendringen gjorde ingen
endringer i den etablerte ordning. Den tilsiktede hovedeffekten
må derfor ha vært å øke Ombudsmannens relative status. Men om bestemmelsen
har bidratt til å gi Ombudsmannens uttalelser med kritikk av forvaltningen
økt gjennomslagskraft, er i beste fall uklart.
Norges Bank er imidlertid en så annerledes institusjon enn Sivilombudsmannen
og arbeider med så ulike spørsmål at overføringsverdien er begrenset.
I tillegg til den (forutsetningsvis positive) symbolske betydningen
grunnlovsfesting kan ha, kommer den juridiske virkning at institusjoner
som er konstituert av grunnloven eller hvis eksistens er forutsatt
der, ikke kan fjernes uten forutgående grunnlovsendring. Dette vil
i seg selv kunne bidra til større langsiktighet. Men effekten for
funksjoner og uavhengighet vil avhenge av om den aktuelle bestemmelsen
eksplisitt eller per tolkning legger et nærmere bestemt meningsinnhold
inn i institusjonsbetegnelsen (for eksempel slik at «Norges Bank»
skal være alene om å treffe visse typer av rentebeslutninger).
Et minimumsinnhold vil typisk måtte følge av etablerte forutsetninger
om hva som er de sentrale oppgavene for en «sentralbank». Men disse
kan endre seg over tid og være avgrenset mer eller mindre snevert.
Og i alle fall utenfor kjerneområdet kan bankens posisjon tenkes
uthult uten at institusjonen som sådan faller bort.
Uten en viss minsteangivelse av sentralbankens oppgaver vil grunnlovsfesting
heller ikke kunne si mye om dens grad av «uavhengighet». I dette
ligger et dilemma: Hvis Norges Bank skal være et «underordnet forvaltningsorgan»
(om enn med egen rettspersonalitet) på linje med mange andre, gir
grunnlovsfesting neppe god mening. I samme retning trekker det at
en (nærmere definert) uavhengighet av inngrep fra de egentlig politiske
organer i vår tid blir ansett som en vesentlig forutsetning for
at sentralbanken skal kunne spille en konstruktiv rolle i den langsiktige
byggingen av et troverdig pengevesen. Dette handler i siste instans
om tillit – også til sentralbankens evne til å stå imot politisk
press i kritiske situasjoner.
På den andre siden er det – i et norsk politisk perspektiv –
neppe aktuelt (eller ønskelig) å bruke grunnlovsvedtak til å gi
sentralbanken noen form for absolutt uavhengighet. Dels gir dette
dårlig mening hvis ikke de funksjoner uavhengigheten i første rekke
skal gjelde, er angitt. For det andre er vanskelig å tenke seg –
og neppe ønskelig med – en sentralbank som i alle henseender skal
være uavhengig; i et demokratisk styringssystem som vårt vil det
bare kunne bli tale om relativ uavhengighet, nærmere bestemt med
sikte på nærmere angitte kjernefunksjoner. Dessuten må sentralbankens
status som et minimum muliggjøre politisk korrigering av den langsiktige
kurs.
En vei ut av slike dilemmaer kan være å kombinere grunnlovsbestemmelser
om institusjonen og dens eksistens med bestemmelser av prosessuell karakter,
med særlig sikte på å begrense politiske inngrep til bestemte situasjoner
eller til bestemte former, derunder garantier for åpenhet og klare
ansvarsforhold. Dette er den teknikken jeg først og fremst vil slå
til lyd for i det følgende.
Uten hensyn til hva som er det nøyaktige formål, kan det være
grunn til å minne om det vi kan kalle konstitusjonalismens hovedpoeng:
Det er når det meste går bra at vi – så godt vi med våre evner og
innsikter formår – bør planlegge fremtiden, favorisere visse mekanismer
eller handlingsalternativer og vanskeliggjøre andre. Hvis vi venter
til krisen er akutt og reform tvingende nødvendig, er det ofte for
sent.
Konstitusjonell regulering kan tjene som nyttig virkemiddel (blant
andre) i bestrebelser av denne karakter. Det er ingen grunn til
å tro at situasjonen er annerledes på pengevesenets område enn når
det gjelder andre vitale samfunnsfunksjoner.
4.4 Nærmere om utformingen av grunnlovsforslag På denne bakgrunn kan vi gå løs på den del av mandatet som ber
om konkrete forslag til paragrafnummer, plassering og ordlyd. –
I det avsluttende avsnittet (6) sier jeg litt mer om ambisjonsnivået
i denne fasen av arbeidet.
En eventuell grunnlovsfesting kan tenkes strukturert i samsvar
med det etablerte mønster for arbeidsdelingen mellom lovgivende
og utøvende makt. Dette kunne tilsi en bestemmelse om institusjonens eksistens
på et passende sted i grunnloven del B (om den utøvende makt). Der
er § 33 i dag ledig. Paragrafens plassering umiddelbart etter bestemmelsene
om statsrådsbehandling, men foran bestemmelsene av dynastisk karakter,
kan være passende også i et systematisk perspektiv.
Samtidig kan enkelte andre nydannelser tas inn i grunnloven del
C (om den lovgivende makt), nærmere bestemt i tilknytning til den
eksisterende bestemmelsen om Stortingets oppsyn med pengevesenet
(i § 75 bokstav c). På noen punkter kan forslagene vise til vage
forbilder i det komparative materialet (se ovenfor).
En separat bestemmelsen i grunnloven del B om institusjonen vil
dels kunne tjene til å synliggjøre sentralbanken, dels gi grunnlaget
for at mer detaljerte bestemmelser kan inntas i grunnloven del C
uten at det er nødvendig først å forklare hva (eller hvem) «Norges
Bank» er.
Et slikt mønster gjør det også mulig å benytte det veletablerte
uttrykket «pengevesenet» som samlet angivelse av de oppgaver som
i første rekke skal anses for å høre inn under Norges Bank. Dette
gjør det unødvendig å presisere at andre slags oppgaver (for eksempel
forvaltning av utenlandsformuen eller oppgaver tilsvarende de som
i dag ligger hos Finanstilsynet) vil kunne tillegges banken ved
lov.
På denne bakgrunn skisserer jeg følgende forslag:
Alternativ A-I § 33 (ny) skal lyde: Norges Bank er landets sentralbank.
Alternativ A-II § 33 (ny) skal lyde: Norges Bank er landets sentralbank. Nærmere bestemmelser om banken
og dens virksomhet gis ved lov.
Alternativ A-III § 33 (ny) skal lyde: Norges Bank er landets sentralbank. Stortinget skal underrettes
snarest mulig om vedtak som Kongen i medhold av lov treffer om virksomheten
i Norges Bank på pengevesenets område.
Alternativ A-IV § 33 (ny) skal lyde: Norges Bank er landets sentralbank. Nærmere bestemmelser om banken
og dens virksomhet gis ved lov. Stortinget skal underrettes snarest
mulig om vedtak som Kongen i medhold av lov treffer om virksomheten
i Norges Bank på pengevesenets område.
Kommentar: Med de presiseringer som allerede er nevnt, er bestemmelsen angitt
i alternativ A-I rent «deskriptiv». Dersom denne form for synliggjøring
m.v. ikke anses som tilstrekkelig viktig, og bankens eksistens i alle
tilfelle fremtrer mer indirekte i § 75 bokstav c (se nedenfor),
kan den dermed utenlates uten vesentlige skadevirkninger.
Alternativene A-II og A-IV følger sporet fra den bestemmelsen
som var i kraft fra høsten 1814 til 1911. Den innebærer at det politiske
hovedansvaret for å fastsette nærmere regler om sentralbanken og dens
virksomhet (fortsatt) skal ligge i Stortnget som hovedbestanddel
av den lovgivende makt.
Muligheten av å innta en setning i § 33 om at eventuelt vedtak
av Kongen i statsråd om instruksjon av Norges Bank skal gis under
full åpenhet (slik som vist i alternativene A-III og A-IV) omtales
nærmere i kommentarene til § 75 bokstav c. Som det vil fremgå der,
innebærer bestemmelsen at instruks bare vil kunne skje i den grad
det til enhver tid er bestemt ved lov.
Alternativ A-IV samler i én paragraf de tre hovedelementene som
introduseres hver for seg i alternativene A-I til A-III.
Alternativ B-I § 75 bokstav c skal lyde (ny tekst i
uthevet skrift): Det tilkommer Stortinget:
...
c. å føre oppsyn med rikets pengevesen og velge representantskapet
i Norges Bank. Stortinget skal underrettes snarest mulig om vedtak
som Kongen i medhold av lov treffer om sentralbankens virksomhet på
pengevesenets område.
Alternativ B-II§ 75 bokstav c skal lyde (ny tekst i
uthevet skrift): Det tilkommer Stortinget:
...
c. å føre oppsyn med rikets pengevesen. Stortinget
skal underrettes snarest mulig om vedtak som Kongen i medhold av
lov treffer om sentralbankens virksomhet på pengevesenets område.
Alternativ B-III§ 75 bokstav c skal lyde (ny tekst i
uthevet skrift): Det tilkommer Stortinget:
...
c. å føre oppsyn med rikets pengevesen og velge representantskapet
i Norges Bank.
Kommentar: Forslaget er direkte inspirert av et par nøkkelbestemmelser i
sentralbankloven, lest i skinnet fra de svenske og finske grunnlovsbestemmelsene.
En bestemmelse om at representantskapets medlemmer skal velges
av Stortinget, stemmer med lovens ordning i dag (se sentralbankloven
§ 7). Den vil henge godt sammen med den nedarvede – og fortsatt
viktige – tilsynsfunksjonen for Stortinget. Den legger også til
rette for (men tvinger ikke til) en styrking av representantskapets
rolle, for eksempel slik at det skal innstille til eller utpeke
(noen av) hovedstyrets medlemmer. Bortsett fra å forutsette dets eksistens,
vil en slik bestemmelse overlate til ordinær lov å gi nærmere bestemmelser
om representantskapets oppgaver, størrelse m.v.
Bestemmelsen om umiddelbar informasjon til Stortinget er en kortversjon
av de relevante deler av sentralbankloven § 2. Den forutsetter at
instrukser fra Kongen i statsråd som loven måtte åpne for, bare kan
gis under full og aktiv åpenhet. Uten å avskjære muligheten for
at den lovgivende makt kan åpne for politisk korrigering av sentralbankens
kurs, vil den bidra vesentlig til å øke prisen for hyppig eller
«utidig» innblanding i form av redusert tillit til pengevesenet
(og pengepolitikken).
Ordene «på pengevesenets område» bygger på vokabularet i den
nedarvede bestemmelsen i § 75 bokstav c. Den tar sikte på å avgrense
mot forskrifter m.v. som gjelder spørsmål utenfor det følsomme kjerneområdet
for sentralbankvirksomhet og derfor ikke krever avvik fra det normale
systemet for parlamentarisk kontroll med regjeringens virksomhet.
Jeg understreker at den grunnlovsbestemmelsen som er skissert,
ikke tvinger til å beholde dagens system for instruksjonsmyndighet
eller til å innføre en justert ordning av samme karakter. Men i
den grad lovgivningen til enhver tid gir slike regler, vil en bestemmelse
om umiddelbar underretning til Stortinget være et viktig bidrag
til å sikre Norges Banks uavhengighet av den utøvende makt.
De foreslåtte bestemmelsene forutsetter eksistensen av en «Norges
Bank», men bestemmer ikke selv at den skal finnes. På dette punkt
kan kombinasjon av disse bestemmelsene og den foreslåtte § 33 være
nyttig.
Antall nye elementer i § 75 bokstav c kan reduseres i forhold
til det skisserte hovedforslaget. Dette er enklest å tenke seg for
forslag til bestemmelse om at representantskapet skal velges av
Stortinget (alternativ B-II).
Også siste setning i forslaget kan i og for seg tenkes fjernet
eller nedbarbert. Men her bør det utvises varsomhet: Enkeltelementene
i denne bestemmelsen henger sammen på en slik måte at amputering
vil redusere verdien av grunnlovsfesting som garanti for et minstemål
av uavhengighet for sentralbanken.
Jeg nevner endelig at den siste setningen (om forutsatt kompetanse
for Kongen, men bare dersom Stortinget snarest mulig blir underrettet)
kan tenkes flyttet til § 33 og inntatt der som ny annen setning (alternativ
A-III og A-IV, jfr. alternativ B-III).
4.5 Litt om konsekvensene av grunnlovsfesting Mandatet ber eksplisitt om en «statsrettslig drøfting av effektene
av en deskriptiv grunnlovsfesting av Norges Bank».
Etter det som tidligere er sagt om kriteriet «deskriptiv», er
ingen motsetning innebygd i denne delen av mandatet: Som vi tidligere
har vært inne på, vil en minimumseffekt av å vedta grunnlovsbestemmelser
som enten sier at «Norges Bank» finnes eller er et eller annet, være at institusjonen
ikke helt kan avskaffes uten forutgående grunnlovsendring. Det samme
gjelder bestemmelser som forutsetter bankens eksistens.
For øvrig vil effekten av grunnlovsfesting avhenge av utformingen.
Jeg nøyer meg derfor med å vise til kommentarene til de skisserte
forslag.
I begge relasjoner er det imidlertid viktig å minne om at grunnlovsfesting
ikke gir noen garanti for et langt liv: Grunnlovsendringsprosessen
i Norge er relativt lite krevende og grunnlovsendringer er komparativt
sett ingen uvanlig foreteelse. Dette kan også uttrykkes slik at
den norske grunnloven er lite rigid.
4.6 Fortsettelse: Internasjonalt samarbeid Mandatets spørsmål om «følger av EU-regelverket på sentralbankenes
grunnlovsmessige stilling» tar sikte på grunnlovsbestemmelser i
EU-land. Forholdet mellom konstitusjonelle regler og ulike former
for internasjonal integrasjon er i høy grad relevant også for Norge.
Men forholdet avhenger med nødvendighet av hva slags «integrasjon»
det er tale om. I denne sammenheng nøyer jeg meg derfor med to korte
bemerkninger.
Tradisjonelt mellomstatlig samarbeid vil ikke reise særskilte
juridiske problemer i relasjon til grunnlovsbestemmelser av den
type som er skissert i foregående punkt.
Jeg kan heller ikke se hvorfor overnasjonalt samarbeid av den
type som grunnloven § 93 (og § 112, i den grad veien om grunnlovsendring
blir benyttet) skulle reise andre juridiske spørsmål av konstitusjonell
karakter på det pengepolitiske enn på andre politikkområder. Dersom
§ 93-vedtak benyttes som internrettslig grunnlag for å inngå i slikt
samarbeid, vil grunnlovens tekst deretter måtte leses i lys av vedtaket.
Dersom traktaten blir inngått etter grunnlovsendring, vil den eller
de bestemmelser som grunnloven for øvrig må forstås i lys av, kunne
leses direkte ut av grunnlovens egen tekst.
I denne sammenheng er det verdt å merke seg at den europeiske
myntenheten euro (slik den fremtrer ved årsskiftet 2011–2011) ikke
kan antas å stride mot noen av de deltagende statenes nasjonale
konstitusjon.
5) Forslagsstiller Bør de forslag om grunnlovsfesting som man kommer frem til, formelt
fremmes av regjeringen eller av en eller flere stortingsrepresentanter?
Lest i sammenheng med § 76 første ledd gjør grunnloven § 112
det klart at forslagsretten tilkommer den enkelte stortingsrepresentant
og «regjeringen ved en statsråd» på like fot. Det konstitusjonelle utgangspunktet
om regjeringens forslagsrett byr altså ikke på tvil.
I praksis har regjeringen benyttet sin forslagsrett ved en lang
rekke anledninger opp gjennom historien. Frem til 1956 skjedde dette
regelmessig. I praksis har proposisjoner om grunnlovsendring deretter gått
ut av bruk (det siste eksemplet (1976) er atypisk fordi proposisjon
ble fremmet etter anmodning fra Stortinget). Senere har alle grunnlovsforslag
blitt formelt fremmet av et eller flere medlemmer av Stortinget.
I en stor del av tilfellene stemmer formen med realiteten i den
forstand at også initiativet til de forslag som blir satt frem og
forslagenes nærmere utforming, stammer fra vedkommende partier eller
enkeltrepresentanter, inkludert rådgivere i eller utenfor Stortinget.
Men forslag om bl.a. valgreform, den samiske folkegruppe, internasjonale
menneskerettigheter og ytringsfrihet m.v. gir viktige eksempler
på at forslag som stortingsrepresentanter har satt frem, i virkeligheten
springer ut av utredninger som er innhentet av regjeringen og eventuelt
også bearbeidet i departementskontorene.
I slike tilfeller blir skillet mellom de bakenforliggende realiteter
og valget av forslagsstiller vanskelig å forstå. Er det ikke bedre
at den reelle initiativtager selv påtar seg ansvaret for de forslag
som blir fremsatt?
Bakgrunnen for den nevnte endringen i praksis er ikke klar, noen
samlet begrunnelse er meg bekjent aldri gitt og regjeringens fravær
som forslagsstiller selv når det reelt sett er den som står bak,
må altså kunne karakteriseres som uheldig.
På den annen side kan det nok tenkes at enkelte i stortingsmiljøet
har forventninger om at regjeringen (fortsatt) holder «fingrene
fra fatet». I så fall kan en proposisjon om for eksempel grunnlovsfesting
av Norges Bank vekke reaksjoner. Men regjeringens grunnlovsfestede
rett til selv å fremme forslag er altså klar, og det er vanskelig
å tenkes seg at slike reaksjoner i seg selv vil stå i veien for
politisk behandling av grunnlovsforslagene i lys av deres egen kvalitet.
Det er i denne sammenheng viktig å huske på at vi ikke står overfor
noe enten/eller: Selv om regjeringen igjen skulle velge nå og da
å tre åpent frem som ansvarlig for sine egne forslag, innebærer
jo ikke dette at stortingsrepresentantene for sin del behøver å
trekke seg ut av rollen som forslagsstillere; det er heller ikke
grunn til å vente at noe slikt ville skje. Dessuten ligger jo det
avgjørende ord om grunnlovsforslagenes skjebne i alle tilfelle i
Stortinget.
I tillegg til å skape bedre samsvar mellom form og realitet vil
imidlertid en mer aktiv og synlig rolle for regjeringen på dette
området kunne bidra til et noe mer systematisk arbeid med grunnlovsreform.
Dette vil både grunnloven og det konstitusjonelle demokratiet som
hviler på den, tjene på.
På denne bakgrunn kan jeg ikke se tungtveiende motforestillinger
mot at regjeringen selv fremmer proposisjon med forslag til grunnlovsfesting
av Norges Bank.
6) Noen avsluttende kommentarer I pkt. 4.4 ovenfor har jeg skissert to grunnlovsbestemmelser
i flere alternativer. Før det er nærmere avklart hvilken retning
de endelige forslagene vil kunne ta, finner jeg det lite hensiktsmessig
å gå lenger i utmeislingen av definitive forslag. Slik de nå står,
bør de i første rekke benyttes som grunnlag for å konkretisere debatten
om de mer generelle spørsmål som utredningen trekker opp.
Av dette følger at jeg, når veivalget er nærmere avklart, med
glede vil stå til disposisjon for fortsatt bistand i en avsluttende
runde med substansiell og språklig utforming av aktuelle grunnlovsforslag
med tilpasset begrunnelse.
Jeg nevner særskilt at de ovenstående forslag til grunnlovsendringer
er skrevet på moderne norsk (bokmål). I lys av praksis fra stortingsperioden 2005–2009
(se Dok. nr. 12, 2007–2008) bør også de endelige forslagene være
utformet på moderne norsk.
Dersom kontroll- og konstitusjonskomiteens pågående arbeid (årsskiftet
2011–2012) fører til at det hvilende forslaget om språklig modernisering
av hele grunnloven får nødvendig tilslutning, vil dette være tilstrekkelig.
I motsatt fall må det også utarbeides et sett av alternative forslag
som er tilpasset det rådende grunnlovsspråket fra 1903. Her vil
samarbeid med en språkkonsulent (p.t. professor Finn-Erik Vinje)
være nødvendig.
Oslo, 22. desember 2011
Grunnloven og pengevesenet
Oslo, 21. november 2011
av Aanund HyllandProfessor i samfunnsøkonomi og beslutningsteori
ved Universitetet i Oslo. Adresse: Økonomisk institutt, postboks
1095, Blindern, 0317 OSLO. Kontortelefon: 22 85 42 71. Telefaks: 22 85 50 35.
Elektronisk post: aanund.hylland@econ.uio.no. Privattelefoner: 22 60 47 00
(hjemme), 952 75 685 (mobil). Hjemmeside:
Perioden 1814–1905Fra 17. mai 1814 har Grunnloven inneholdt følgende bestemmelse:Sitert
etter Finn-Erik Vinjes språklig moderniserte utgave av Grunnloven,
se Dokument nr. 12:16 (2007–2008)
Ǥ 75 Det tilkommer Stortinget
…
c) å føre oppsyn med rikets pengevesen;
…»
Denne bestemmelsen har aldri vært endret.
Riksforsamlingen på Eidsvoll diskuterte spørsmål som gjaldt bank
og pengevesen.Se f.eks. Eli Fure (red.): Eidsvoll 1814
– Hvordan grunnloven ble til, Dreyer, 1989. Temaet er bl.a. omtalt
på side 64 og følgende. Det ble bl.a. truffet et vedtak
som i ettertid blir omtalt som «Eidsvollsgarantien», som inneholdt
en garanti for av kursen på gamle sedler (riksbankdaler) ikke skulle
falle under et visst nivå. Garantien lot seg ikke opprettholde og
ble oppgitt i samband med at Norges Bank ble etablert i 1816.
Debatten om pengevesenet etterlot seg ingen andre spor i Grunnloven
enn bestemmelsen sitert ovenfor. Nærmere regler ble åpenbart ikke
ansett nødvendige.
Da Grunnloven ble revidert høsten 1814 i samband med etableringen
av unionen med Sverige, ble følgende paragraf tilføyd:Det
ble også tilføyd et nytt punktum i § 18 om at den norske statskassen
forblir i Norge og dens inntekter anvendes utelukkende til nytte
for Norge, samt en ny § 93 om at Norge ikke svarer for annet enn
sin egen nasjonalgjeld. Disse bestemmelsene har ikke direkte tilknytning
til sentralbanken og pengevesenet, men har likevel interesse; se
note 8 med tilhørende tekst.
«§ 110 Norge beholder sin egen Bank og sit eget Penge og Myntvæsen,
hvilke Indretninger ved Lov bestemmes.»
Dermed gjorde man det klart at det ikke skulle inngås pengeunion
mellom Sverige og Norge.Dette er strengt tatt en spekulasjon,
som jeg ikke kan belegge med noen kilde fra 1814. Paragrafen er
imidlertid kortfattet kommentert i T. H. Aschehoug: Norges nuværende
Statsforfatning, 1879. Han skriver (bind II side 237): «Paragraphen
blev indskudt i Grundloven i Anledning af Foreningen med Sverige
og har neppe andet til Hensigt end at forebygge Fællesskab mellem
Rigerne med Hensyn til Pengevæsen.»
I denne sammenhengen kan man merke seg at da den skandinaviske
myntunionen ble opprettet i 1873, omfattet den i første omgang bare
Danmark og Sverige. Norge kom først med i 1875.
Unionsoppløsningen og perioden etterHøsten 1905 foretok Stortinget en såkalt «redaksjon» av Grunnloven,
for å bringe ordlyden i samsvar med det faktum at unionen med Sverige
var oppløst.Forslag ble fremmet av Justisdepartementet,
se Dokument nr. 2 (1905/1906). Dette dokumentet inneholder bare
forslag til endret tekst; det er ikke antydning til diskusjon eller
begrunnelse. Konstitusjonskomiteen avga innstilling til Stortinget,
se Indst. S. nr. 28 (1905/1906). Denne inneholder kortfattede begrunnelser.
Stortingsvedtaket er datert 18. november 1905. Man fulgte
ikke prosedyren for grunnlovsendring i § 112. Det heter at formålet
er å bringe Grunnlovens ordlyd i overensstemmelse med Stortingets
beslutning av 7. juni 1905.
I og med at § 110 ble innført i anledning unionen, kunne man
kanskje tenkt seg at den ville bli opphevd i denne sammenhengen,
men det skjedde ikke.I forslaget fra Justisdepartementet
(jf. note 7) er verken § 18, § 93 eller § 110 nevnt. Komiteen foreslo
at § 18 siste punktum og § 93 burde utgå, siden de utelukkende var
kommet inn i Grunnloven på grunn av unionen med Sverige. Dette ble
vedtatt. Derimot omtaler komiteen ikke § 110, så den ble stående.
Noen år etterpå kom det opp spørsmål om å grunnlovfeste Statens
Reservefond.Dette fondet er nærmere omtalt i min artikkel
«Statens reservefond 1904–1925. Et forsøk på å binde politisk handlefrihet?,
Penger og Kreditt, 2005 nr. 3. Da trengte man et paragrafnummer.
Den nye bestemmelsen ble plassert i § 110, og dermed falt det tidligere
innholdet i denne paragrafen bort.
Forslaget om å grunnlovfeste Statens Reservefond ble første gang
fremmet av regjeringen i 1906, se St.prp. nr.
102 (1905–1906). Om den dagjeldende § 110 heter det i proposisjonen
(side 5 andre spalte) at «§ 110 i den nugjældende grundlov fastslaar
Norges ret til sin egen bank og sit eget pengevæsen og antages derfor
overflødig efter unionens opløsning». Det later til å ha vært enighet
om dette.
Det nevnte forslaget ble ikke vedtatt, men nye forslag av omtrent
samme innhold ble fremmet i 1908, til behandling etter valget i
1909.Dokument nr. 81 (1908), forslag nr. 31 og 32. Det
dreide seg denne gangen om forslag fremmet av individuelle stortingsrepresentanter. Ved
behandlingen av disse forslagene ble den gjeldende § 110 ikke omtalt,
men resultatet ble at i 1911 ble en ny § 110 vedtatt, slik at den
gamle falt bort. Det er grunn til å tro at det som er sitert ovenfor
fra St.prp. nr. 102 (1905–1906), fortsatt
ga uttrykk for den allmenne mening.»Grunnlovsbestemmelsen
om Statens Reservefond ble opphevd I 1925. Fra da til 1954 var § 110
tom. Deretter har paragrafen inneholdt den nåværende regelen om
«retten til arbeid», som i 1980 fikk et tillegg om ansattes medbestemmelse
på arbeidsplassen.
Videre utviklingSå vidt jeg har kunnet finne ut, er det etter 1911 ikke fremmet
forslag til grunnlovsendringer av betydning for sentralbanken eller
pengevesenet.
Avgitt 22. desember 2011
28. september 2012