Til Stortinget
Forslagsstillerne fremmer med dette forslag om endringer i Grunnloven
§ 21 annet punktum om avgivelse av ed eller forsikring som vilkår
for å bli beskikket som embetsmann. I stedet foreslås at embetsmenns
lydighets- og troskapsplikt følger direkte av Grunnloven.
Grunnloven § 21 første og annet punktum lyder:
«Kongen velger og beskikker, etter å ha hørt sitt statsråd,
alle sivile og militære embetsmenn. Disse skal før beskikkelse finner
sted, sverge eller, hvis de ved lov er fritatt for edsavleggelse,
høytidelig tilsi konstitusjonen og kongen lydighet og troskap; dog kan
de embetsmenn som ikke er norske borgere, ved lov fritas for denne
plikt.»
Grunnloven stiller altså krav om at embetsmenn før «beskikkelse»
enten aktivt skal avgi ed om lydighet og troskap eller, hvis de
ved lov er unntatt fra plikten til å avgi ed, avgi forsikring om
det. Personer som ikke er norske borgere, kan ved lov fritas fra denne
plikten. Det siste er lite praktisk i dag (se Grunnloven § 114 annet
ledd sammenholdt med første ledd).
Det å avgi ed innebærer å påkalle Gud for å bekrefte at et utsagn
er riktig. Forsikring innebærer å gi en erklæring. Embetseden har
i dag en slik ordlyd:
«Jeg (…) lover og sverger, å vise Konstitusjonen og Kongen
lydighet og troskap, så sant hjelpe meg Gud den Allmektige og Allvitende».
Forsikring avgis med slik ordlyd:
«Jeg (…) lover høytidelig, at jeg vil vise Konstitusjonen og
Kongen lydighet og troskap.»
I praksis avgir embetsmenn ed eller forsikring ved at vedkommende
embetsmann undertegner et utferdiget formular. Statsministerens
kontor har det administrative ansvaret knyttet til underskrivingen.
Nærmere regler om tidspunktet for avgivelse av embetsed og forsikring
og unntak fra kravene om å avgi ed og forsikring er gitt i lov 22.
mai 1981 nr. 23 om embedsed etter Grunnloven § 21 (embedsedloven).
Kravet etter Grunnloven § 21 annet punktum om at ed eller forsikring
må være avgitt før beskikkelse, er i embedsedloven presisert til
at ed eller forsikring må være avgitt før embetsbrev er utferdiget og
før vedkommende tiltrer embetet, jf. embedsedloven § 3 første punktum.
Hvis avgivelsen av ed eller forsikring ikke er gitt innen en frist
som departementet fastsetter, faller utnevnelsen bort, jf. § 3 siste punktum.
Personer som ikke er norske statsborgere, kan gis unntak fra vilkåret
om å avgi ed eller forsikring dersom personen «risikerer å tape
sitt fremmede statsborgerskap» ved å avlegge ed eller forsikring,
eller dersom «andre særlige grunner foreligger», jf. embedsedloven
§ 2.
Kravet om å avgi ed eller forsikring bygger på en forutsetning
om at embetsmenn har en grunnlovsforankret plikt til lydighet og
troskap. Embetsmenn har, som andre ansatte, en lojalitetsplikt overfor
arbeidsgiver etter ulovfestede regler. Den plikten som forutsettes
i Grunnloven § 21 annet punktum, går neppe vesentlig lenger enn
lojalitetsplikten embetsmenn har etter ulovfestede regler, og som
uansett må forstås under hensyn til de aktuelle stillingenes eller
embetenes art. Det kan likevel ikke sees bort fra at bestemmelsen
kan ha en viss rettslig betydning. I Rt. 1946 side 1139, som blant
annet gjaldt straffeutmåling for landsforræderi under krigen, synes
Høyesterett å ha tillagt det vekt i straffeskjerpende retning (jf.
dommens side 1144) at tiltalte i kraft av sin embetsed var «… særlig
forpliktet til å vise konstitusjonen og Kongen lydighet og troskap».
Det foreslås at Grunnloven § 21 annet punktum endres til å slå
fast at embetsmenn skal vise konstitusjonen lydighet og troskap.
Forslaget medfører at det ikke lenger skal være et krav at embetsmenn
forut for beskikkelse skal avgi ed eller forsikring om
å tilsi konstitusjonen og kongen lydighet og troskap. Forslaget
innebærer ingen materielle endringer i den lojalitetsplikt embedsmenn
forutsetningsvis har etter gjeldende § 21 annet punktum i Grunnloven
og ulovfestede regler.
Det har tidligere, i 1908 og 1920, vært fremsatt forslag om å
oppheve Grunnloven § 21 første og annet punktum om krav om avgivelse
av embetsed eller forsikring. Stortinget behandlet i 1976 også et
forslag om å oppheve kravet om avgivelse av embetsed eller forsikring,
jf. Innst. S. nr. 191 for 1975–76, forslag nr. 4 i Dokument nr.
13 for 1971–72 og Stortingsforhandlinger 1975–76, 7b Tidende side
2671 til 2678. Forslaget fikk ikke tilstrekkelig to tredels flertall
(71 stemte for, 64 imot), jf. Stortingsforhandlinger 1975–76, 7b
Tidende side 2678. De stortingsrepresentantene som stemte imot å
oppheve bestemmelsen, begrunnet sitt standpunkt blant annet med
betydningen av å understreke det spesielle ansvar som knytter seg til
å inneha de høyeste stillingene i staten, jf. Stortingsforhandlinger
1975–76, 7b Tidende side 2671 til 2673.
Forslaget inneholder ikke noe unntak fra kravet til lydighets-
og troskapsplikt for embetsmenn som ikke er norske statsborgere.
Bakgrunnen for gjeldende unntaksadgang er at utenlandske statsborgere
kunne risikere å tape sitt eget statsborgerskap dersom de avlegger
ed eller forsikring om troskap til et annet land, jf. Ot.prp. nr.
56 for 1980–81 på side 2 annen spalte. Den plikten til lydighet
og troskap som i dag er forutsatt i Grunnloven og som nå foreslås
kodifisert, går neppe vesentlig lenger enn det som ville følge av
lojalitetsplikten som gjelder for ansatte ellers, tilpasset de aktuelle
embetenes art. Det vil kunne skape uklarhet om utenlandske embetsmenns
lojalitetsplikt, og gi et uheldig signal, å oppstille et unntak
fra lydighets- og troskapsplikten etter Grunnloven for embetsmenn
som ikke er norske statsborgere.
For å understreke de plikter embetsmenn har, bør lydighets- og
troskapsplikten fortsatt følge direkte av Grunnloven. Forslaget
om å oppheve kravet om at embetsmenn skal avgi ed eller forsikring
om å tilsi konstitusjonen og Kongen lydighet og troskap, er begrunnet
i administrative hensyn og hensynet til rettslig klarhet. Forslaget
om å fjerne vilkåret om at embedsmannen skal avgi ed er i tillegg
begrunnet i at den norske stat etter endringer i Grunnloven § 2
ikke lenger har noen statsreligion, se om bakgrunnen for endringen
Dokument nr. 12:10 (2007–2008), Innst. 233 S (2011–2012), St.meld.
nr. 17 (2007–2008) Staten og Den norske kirke, jf. Innst. S. nr.
287 (2007–2008). Når staten ikke lenger har en statsreligion, er det
ingen grunn til å ha som krav at embetsmenn skal avgi ed.
Dersom Stortinget vedtar forslaget til endringer i Grunnloven
§ 21, vil ikke embedsedloven lenger ha noen funksjon, da den gjelder
ed og forsikring som avgis etter reglene i Grunnloven § 21. Såfremt
forslaget vedtas, bør derfor embedsedloven oppheves. Endringen berører
ikke Stortingets adgang til å gi lovregler som stiller som vilkår
for å inneha et embete at embetsmenn avgir forsikring om lydighet
og troskap.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
§ 21 annet punktum skal lyde:
Alternativ 1:
Disse skal vise konstitusjonen og kongen lydighet og troskap.
–
Dei skal vere lydige og tru mot konstitusjonen og kongen.
§ 21 tredje punktum på nynorsk oppheves. Nåværende fjerde punktum
på nynorsk blir tredje punktum.
Alternativ 2:
Disse har lydighets- og troskapsplikt til konstitusjonen og kongen.
–
Dei har plikt til å vere lydige og tru mot konstitusjonen og
kongen.
§ 21 tredje punktum på nynorsk oppheves. Nåværende fjerde punktum
på nynorsk blir tredje punktum.
Alternativ 3:
Disse skal være lydige og tro mot konstitusjonen og kongen.
–
Dei skal vere lydige og tru mot konstitusjonen og kongen.
§ 21 tredje punktum på nynorsk oppheves. Nåværende fjerde punktum
på nynorsk blir tredje punktum.
Michael Tetzschner | Erik Skutle | Torhild Aarbergsbotten |
Referert i Stortingets møte 30. september 2016.
«Forslaget blir under presidentens ansvar å bekjentgjøre ved
trykken for å komme til avgjørelse på første, annet eller tredje
storting etter neste valg.»
Olemic Thommessen |
president |
30. september 2016