4.1 Generell omtale og vurdering
4.1.1 Sammendrag
I klagedelen av særlovprosjektet har det både vært foretatt kartlegging av aktuelle særlovbestemmelser og vurdering av selve systemet for klagebehandling. Denne vurderingen innbefatter hvilket organ som bør være klageinstans og hvilken kompetanse dette organet bør ha. De materielle klagereglene er ikke vurdert.
Proposisjonen viser til Ot.prp. nr. 59 (1992-1993) hvor det ble trukket opp en ramme for gjennomgangen av særlovgivningens klageregler. På bakgrunn av uttalelsene i forarbeidene til kommuneloven og endringene i særlovgivningen (fase 1) har Regjeringen gitt retningslinjer for vurderingen av klagesystemet etter særlovgivningen. Retningslinjene er gjengitt i proposisjonen.
Kartleggingen som har vært foretatt er omtalt i Kommunal- og arbeidsdepartementets høringsnotat av 4. oktober 1995 - del II. I denne delen av høringsnotatet er det i tilknytning til den enkelte lov også foretatt en vurdering av hvorvidt det foreligger forhold som tilsier at klagebehandlingen bør overføres til kommunen/fylkeskommunen. Del II av høringsnotatet følger som trykt vedlegg til proposisjonen.
I vurderingen av behovet for særskilte klageregler i særlovgivningen peker departementet på at mange av klagereglene i særlovgivningen ikke skiller mellom enkeltvedtak og andre vedtak som kan påklages. Dersom klagebestemmelsen etter særlovgivningen oppheves og klageadgang bare skulle følge av forvaltningsloven § 28 på slike områder, ville klageretten til vedtak som ikke er enkeltvedtak falle bort. Ved vurderingen av hvilket organ som bør være klageorgan på et saksområde, er det nødvendig også å ta med områder der det er vanskelig å skille mellom enkeltvedtak og andre vedtak. Endelig avgjørelse på disse områdene er uansett av stor betydning både for parten og for kommunen. For å fange opp alle typer vedtak som det skal kunne klages over, mener departementet at det derfor er nødvendig å beholde klagebestemmelsene i de ulike særlovene. Dessuten utvider enkelte særlover kretsen av klageberettigede i forhold til forvaltningslovens system.
Med hensyn til om høringsorganene skal være statlige eller kommunale, la departementet i sitt høringsnotat til grunn at klagebehandlingen bare bør vurderes overført til kommunesektoren på lovområder der vedtak hovedsakelig treffes uten å være bundet av bestemte rammer i lov eller nasjonale hensyn for øvrig. I den konkrete gjennomgangen av særlovgivningen ble det imidlertid ikke funnet noe lovområde der det kan sies at vedtakene i alle hovedsak kan treffes på grunnlag av fritt forvaltningsskjønn i den enkelte kommune eller fylkeskommune. Dermed fremmes det heller ingen forslag om overføring av klagekompetanse til kommunen eller fylkeskommunen i denne sammenheng.
Departementet viser til at spørsmålet om klager over kommunale eller fylkeskommunale vedtak bør avgjøres internt i lokalforvaltningen eller av statlig klageinstans, bør vurderes konkret ved framtidige lovrevisjoner og utarbeidelse av nytt regelverk. Departementet mener det kan være mye som taler for at det om noen år foretas en ny generell og grunnleggende vurdering av spørsmålet om overføring av klagekompetanse fra statlige organer til kommunesektoren.
I Regjeringens retningslinjer for klageprosjektet framgår det at det skal vurderes om fylkesmannen i større grad enn i dag bør være statlig klageinstans på fylkesnivå. Departementet viser til at spørsmålet om større grad av regional samordning av statens etater på fylkesnivå er gjenstand for drøfting og vurdering. Etter Regjeringens mening bør spørsmålet om klagebehandling ses i sammenheng med dette arbeidet. Det fremmes derfor ikke forslag i proposisjonen om en generell overføring av klagekompetansen fra andre regionale statsetater til fylkesmannen. Klagebehandlingen i statlige etater på fylkesnivå vil dermed fortsatt være knyttet til de etatene som innehar den faglige kompetansen på det enkelte lovområde. I tillegg fører disse tilsyn med kommunenes virksomhet på grunnlag av hjemler i ulike særlover.
4.1.2 Komiteens merknader
Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag. Komiteen vil særlig bemerke at det må være riktig at klager knyttet til disponering av kontantytelser fra folketrygden under opphold i sykehjem o.l. avgjøres av fylkesmannen, og at det korrigerte forslaget om klageregler på en bedre måte synes å ivareta rettssikkerhetshensyn.
4.2 Særlig om overprøving av kommunalforvaltningens frie skjønn
4.2.1 Sammendrag
Proposisjonen drøfter også problemstillinger i forhold til overprøving av kommunalforvaltningens frie skjønn. På mange områder innen særlovgivningen vil klagebehandlingen ikke bare bestå av prøving av den prosessuelle og materielle lovligheten, men også av det frie forvaltningsskjønnet som kommunen har utøvd. I dette begrepet legger departementet i utgangspunktet både samfunnsmessige og politiske avveininger samt økonomiske prioriteringer.
Proposisjonen peker på at noen vil hevde at prinsippet om kommunalt selvstyre må føre til at alle klagesaker som kan medføre prøving av det frie kommunale skjønnet bør avgjøres internt i kommunen eller fylkeskommunen, særlig hvis klagebehandlingen kan resultere i økonomiske konsekvenser for kommunen. Gjennomgangen av klagebestemmelsene i særlovgivningen viser imidlertid at det er vanskelig å trekke en klar konklusjon om i hvilken grad statlig klagebehandling i praksis medfører overprøving også av det frie forvaltningsskjønnet. Proposisjonen viser også til at det ofte kan være vanskelig å trekke noen klare grenser for hva som er fritt forvaltningsskjønn på det enkelte lovområde.
I proposisjonen drøfter departementet tre ulike alternativer for begrensning av klageorganets kompetanse. I høringsnotatet fremmet departementet forslag om en regelendring i samsvar med alternativet om at det bør innføres et system som innebærer at statlig klageinstans fortsatt skal ha adgang, men ikke plikt til å prøve kommunesektorens frie skjønnsutøvelse, selv om klageren har knyttet anførsler nettopp til dette.
Høringsrunden har i liten grad gitt direkte tilslutning til dette forslaget. På denne bakgrunn har departementet kommet til at det ikke bør foretas en lovendring i tråd med forslaget i høringsnotatet. Særlig fylkesmennenes høringsuttalelser viser at det i praksis allerede utvises tilbakeholdenhet med å overprøve kommuneforvaltningens frie skjønnsutøvelse. Etter departementets mening bør et slikt prinsipp for forholdet mellom staten og kommunene i klagebehandlingen nedfelles i en lovregel. Departementet foreslår derfor i proposisjonen at det i forvaltningslovens § 34 andre ledd føyes til at statlig klageinstans skal legge vekt på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.
Dette forslaget innebærer ingen endring i klagerens rettsstilling, idet klageinstansens plikt til å prøve alle deler av klagerens anførsler står ved lag. Forslaget innebærer at hensynet til det kommunale selvstyret kommer inn som en ny dimensjon ved klagebehandling. Denne dimensjon vil dermed utgjøre et tillegg til de rettssikkerhetsprinsippene som er nedfelt i gjeldende regler om klagebehandling.
4.2.2 Komiteens merknader
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti, viser til Regjeringens forslag om endring av forvaltningslovens § 34 hvor det legges vekt på hensynet til det kommunale selvstyret ved prøving av det frie skjønn. Flertallet slutter seg til dette.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Høyre vil understreke behovet for å styrke det lokale selvstyre. Disse medlemmer vil påpeke den sterke vekt som den statlige klageinstans må tillegge det lokale selvstyre ved prøving av det frie skjønn. Disse medlemmer er av den oppfatning at det er de lokale myndigheter som er de nærmeste til å utøve skjønn i lokale saker. Det skal derfor etter disse medlemmers mening meget sterke grunner til at den statlige klageinstans overprøver den skjønnsavgjørelse som lokale myndigheter har fattet.
Komiteen har for øvrig ingen merknader og slutter seg til Regjeringens forslag.