Forslagsstillerne viser i dokumentet til at det i forbindelse med beslutninger om bygging av vannkraftverk i lov av 14. desember 1917 nr. 17 om vassdragsreguleringer er bestemt at vassdragsreguleringer som fremmer industrielle formål bare kan utføres av staten eller den som får tillatelse av Kongen (konsesjon).
Videre vises det til at vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonslovens kap. 1 ikke kommer til anvendelse i forbindelse med beslutninger om bygging av gasskraftverk. Konsesjoner for eventuell bygging av gasskraftverk behandles etter kap. 2 i lov av 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. (energiloven), og etter bestemmelsene i kap. 3 og 5 i industrikonsesjonsloven. Vedtak om konsesjon etter disse lovene fattes av Kongen, uten lovbestemmelser som sikrer at saker i henhold til gitte kriterier forelegges Stortinget.
Forslagsstillerne fremmer i dokumentet forslag om et nytt punktum i første ledd i energilovens § 2-3, som skal sikre Stortingets medvirkning i beslutningsprosessen i konsesjonssaker etter energiloven på linje med konsesjonssaker etter vassdragsreguleringsloven.
Følgende forslag fremmes, datert 29. april 1996:
« Vedtak til lov om endring i lov av 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. (energiloven).
I.
I lov av 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. (energiloven) gjøres følgende endring:
§ 2-3 første ledd nytt annet punktum skal lyde:
Ved bygging av varmekraftverk med ytelse over 10 MW, eller i saker der betydelige interesser står mot hverandre, bør tillatelse ikke gis før saken har vært forelagt Stortinget.
II.
Denne lov trer i kraft straks. »
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunnar Breimo, Kjell Terje Fevåg, Ranveig Frøiland, Aud Gaundal, Gunn Karin Gjul og Bent Hegna, fra Høyre, Gunnar Fatland og Eva R Finstad, og medlemmet Oscar D Hillgaar, viser til vedlagte brev fra statsråden datert 31. oktober 1996, der det blir gjort helt klart at før det eventuelt behandles søknader om gasskraftverk utover de to som Nærings- og energidepartementet nå har til klagebehandling, skal saken legges fram for Stortinget.
Flertallet viser til at et flertall bestående av Arbeiderpartiet, Høyre og representanten Oscar D Hillgaar ved behandlingen av St.meld. nr. 38 (1995-1996) om bygging av gasskraftverk fastslo at eventuelle nye konsesjonssøknader utover de to som da forelå må forelegges Stortinget til prinsippavklaring. Flertallet viser videre til at spørsmålet om å endre energiloven slik at det blir lik konsesjonsprosess for gasskraftverk som for vannkraftutbygging alt var reist og ble debattert på det tidspunkt.
Flertallet vil vise til at en sammenligning mellom vassdragsreguleringer/vannkraftprosjekter og varmekraftverk er lite relevant. En vassdragsutbygging innebærer store fysiske og irreversible naturinngrep med til dels betydelige virkninger for allmennheten. Inngrepene skaper en rekke interessekonflikter som arealkonflikter, grunneierinteresser, turisme, jakt og fiskeinteresser, flora, fauna, det biologiske mangfold m.m. Tilsvarende konflikter er ikke i så stor grad til stede ved utbygging av gasskraft. Debatten rundt gasskraftverk knytter seg mere til valg av virkemidler innenfor en helhetlig energi- og miljøpolitikk. Flertallet vil også vise til at de miljøpolitiske hovedspørsmål knyttet til et gasskraftverk, utslipp til luft og vann, er forutsigbare størrelser som fremkommer gjennom valg av teknologi og anleggets produksjonskapasitet. Varmekraftanlegg har normalt en teknisk levetid på ca 25 år og anleggene kan fjernes. Konfliktene ved bygging av et gasskraftverk er derfor av en annen type enn ved bygging av et vannkraftverk.
Flertallet mener på denne bakgrunn at Stortingets rolle i forhold til eventuelle nye søknader om gasskraftverk eller andre varmekraftverk av en viss størrelse, må være å avklare de spørsmål som er av mer prinsipiell og generell art. CO2-utslipp må i den forbindelse avveies bl.a. mot energi- og klimapolitiske mål, nasjonal verdiskaping m.v. NOx-utslipp, partikkelutslipp, spillvarme m.m. må avveies mot overordnede utslippsspørsmål mens eventuelle skadevirkninger i anleggets influensområde må avveies av relevante fagmyndigheter. Det er Stortinget som fastlegger de overordnede rammer for hvilke utslippsmål som faginstansene skal ha som arbeidsgrunnlag.
Flertallet har merket seg at begrunnelsene for å endre energiloven i alt overveiende grad er av generell og prinsipiell karakter. Denne type spørsmål må behandles på vanlig måte gjennom politisk debatt og avklaring i Stortinget helt uavhengig av lovregulering eller ikke. Flertallet kan på denne bakgrunn ikke slutte seg til det fremlagte lovendringsforslag som i praksis innebærer at Stortinget blir konsesjonsmyndighet for nye søknader om bygging av varmekraftverk.
Flertallet er likevel enig i at de generelle og prinsipielle spørsmål som reises i forbindelse med innfasing av ny større varmekraftkapasitet legitimerer en prinsippavklaring i Stortinget. Flertallet mener derfor at denne forutsetning bør bli formalisert gjennom et konkret vedtak i Stortinget.
Flertallet fremmer følgende forslag:
« Ved bygging av varmekraftverk med ytelse over 50 MW, bør konsesjon ikke gis før saken har vært forelagt Stortinget for en prinsippavklaring. »
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, lederen Ragnhild Queseth Haarstad, Odd Roger Enoksen og Håkon Giil, fra Sosialistisk Venstreparti, Paul Chaffey, og fra Kristelig Folkeparti, Hilde Frafjord Johnson, viser til at forslagsstillerne peker på at det er betydelig forskjell mellom behandlingsmåten forut for konsesjonstildeling ved utbygging av vannkraft og ved utbygging av varmekraftverk i Norge. Ved utbygging av nye vannkraftverk, nye reguleringer som vil øke vannkraften i vassdraget eller der betydelige interessemotsetninger gjør seg gjeldende, skal saken først forelegges Stortinget.
Disse medlemmer viser til at det for varmekraftverk som f.eks. gasskraftverk ikke finnes noen tilsvarende bestemmelse om at utbygging eller utvidelse må godkjennes i Stortinget. Disse medlemmer mener dette klare lovmessige skillet i behandlingsmåten er uheldig i og med at de politiske interessemotsetningene ved utbygging av varmekraftverk har vært og må forventes å være minst like store som interessemotsetningene ved vannkraftutbygginger.
Disse medlemmer mener at den beste måten en kan få en mer likeverdig formell behandling av ulike former for kraftutbygging i Norge er å endre energiloven slik at det ved bygging av varmekraftverk over en viss størrelse også kreves at saken er forelagt Stortinget før konsesjon kan gis.
Disse medlemmer er imidlertid av den oppfatning at grensen på 10 MW er for lav. Med en så lav grense for hvilke saker som skal behandles i Stortinget vil en rekke saker der det ikke er noen miljømessige konflikter måtte legges fram for Stortinget til avgjørelse. Disse medlemmer mener at for eksempel mindre varmegjenvinningsanlegg i industrien der det i all hovedsak er knyttet miljøgevinster til utbyggingen, ikke automatisk behøver å legges fram for Stortinget. Disse medlemmer vil derfor foreslå at saker som gjelder bygging av varmekraftverk på over 50 MW skal legges fram for Stortinget.
Disse medlemmer viser til at komiteen har mottatt et brev fra statsråd Grete Faremo datert 31. oktober 1996. Disse medlemmer finner dette brevet ganske oppsiktsvekkende i sitt innhold og vil derfor kommentere enkelte av argumentene og påstandene i dette brevet.
Disse medlemmer finner det for det første merkelig at statsråden hevder at konfliktene ved bygging av et gasskraftverk er av en annen art enn ved bygging av et vannkraftverk, og at en derfor ikke behøver å behandle saken i Stortinget. Statsråden skriver blant annet at:
|
« Ved bygging av gasskraftverk er det derfor ikke aktuelt å gjøre store inngrep i et ellers uberørt naturområde, noe som ligger til grunn for bestemmelsen om stortingsbehandling i vassdragsreguleringsloven. Konfliktene ved bygging av de enkelte gasskraftverk er knyttet til utslipp av avgasser og kjølevann. Slike utslipp må ha tillatelse av Statens Forurensningstilsyn etter forurensningsloven som ethvert annet industrianlegg med utslipp over en viss størrelse. Konfliktene ved bygging av gasskraftverk er derfor av en helt annen type enn ved bygging av et vannkraftverk. » |
Disse medlemmer vil minne om at det ved bygging av gasskraftverk er snakk om betydelige utslipp av både CO2 og NOx i tillegg til betydelige naturinngrep. Det kan derfor vanskelig hevdes at miljøkonsekvensene ved bygging av gasskraftverk er mindre enn ved bygging av vannkraftverk. Det at Stortinget behandler bygging av gasskraftverk vil heller ikke på noen måte frita SFT fra å gi tillatelse til utslipp i henhold til forurensningsloven.
Disse medlemmer vil for det andre peke på at statsråden ser ut til å leve i den villfarelse at Stortinget allerede har gitt en forhåndsgodkjenning av ethvert nytt gasskraftverk i Norge. Statsråden skriver i brevet at:
|
« Regjeringen har lagt fram de generelle og prinsipielle spørsmål for Stortinget i egne meldinger. Stortinget ble invitert til å ta stilling til bruk av naturgass i Norge, herunder spørsmålet om bygging av gasskraftverk på generell basis ved behandlingen av St.meld. nr. 44 (1994-1995), jf. Innst.S.nr.149 (1995-1996). Etablering av gasskraftverk i Norge er behandlet i St.meld. nr. 38 (1995-1996) jf. Innst.S.nr.250 (1995-1996). På dette grunnlag foretar deretter forvaltningen konsesjonsbehandlingen av de enkelte utbyggingssakene. » |
Disse medlemmer vil understreke at det ikke på noe tidspunkt er gitt noen generell fullmakt fra Stortinget til å konsesjonsbehandle og godkjenne alle de gasskraftverkene forvaltningen måtte ønske seg. De debattene som er ført i Stortinget har dreid seg om to konkrete gasskraftverk. Dersom Regjeringen har planer om å anbefale flere gasskraftverk enn de to det er gitt konsesjon for må dette legges fram for Stortinget. For å sikre at dette skjer automatisk mener disse medlemmer at det mest naturlige er å endre energiloven slik at bestemmelser om behandling i Stortinget kommer inn i loven.
Disse medlemmer vil for det tredje peke på at statsråden også ser ut til å leve i den villfarelse at konkrete utslipp fra gasskraftverk ikke er av interesse for Stortinget. Statsråden skriver i sitt brev at:
|
« Forslagsstillerne gir uttrykk for at Stortinget også skal ha tilgang til opplysninger og innvendinger fra relevante fagmyndigheter som del av sitt beslutningsgrunnlag. Jeg vil bemerke at disse innvendingene refererer seg til uttalelser i tilknytning til konkrete utslipp og konkrete konsesjonssaker, som forvaltningen må ta standpunkt til. » |
Disse medlemmer mener det burde være selvsagt at Stortinget som det fremste folkevalgte organet i Norge, skal ta de konkrete avgjørelsene om bygging av nye gasskraftverk. Disse medlemmer mener det må være like selvsagt at Stortinget i den forbindelse har tilgang til all relevant informasjon og innvendinger fra de kompetente fagmyndigheter. Det å bevisst holde opplysninger borte fra Stortinget fordi en mener at forvaltningen er best egnet til å vurdere slik informasjon kan gi inntrykk av at statsråden ikke har spesielt stor tiltro til den demokratiske beslutningsprosessen i Norge.
Disse medlemmer vil understreke at en konkret behandling i Stortinget av varmekraftverk over en viss størrelse ikke vil endre på det forhold at NVE som konsesjonsgiver vil utforme de konkrete konsesjonsvilkårene, og SFT som forurensningsmyndighet vil fastsette konkrete utslippstillatelser. Stortingets behandling av sakene vil først og fremst dreie seg om å si ja eller nei til prosjektene som sådanne ut fra de opplysningene som foreligger. Dersom Stortinget godkjenner en utbygging vil Stortinget så ha mulighet til å legge enkelte føringer for utformingen av konsesjonsvilkår og utslippstillatelser som vil skje i NVE og SFT.
Komiteens medlemmer fra Høyre vil peke på de rollekonflikter og habilitetsproblemer som kan oppstå i gjeldende konsesjonsprosesser særlig i forhold til statseide konsesjonssøkere. Disse medlemmer vil vise til at Høyre ved en rekke anledninger har pekt på de rollekonflikter mellom forvaltning og forretning som statlig eierskap i konkurranseutsatt forretningsvirksomhet representerer. Habilitetsspørsmålene og rollekonfliktene vil først og fremst kunne svekke tilliten til statens hovedoppgave som forvaltnings- og kontrollerende myndighet.
Disse medlemmer vil videre vise til at fremtidige forpliktende internasjonale klimaavtaler kan legge nye premisser for hvordan søknader om konsesjon for større varmekraftverk politisk og prosedyremessig bør behandles. Disse medlemmer mener derfor at Regjeringen må foreta en vurdering av hvordan slike søknader i fremtiden bør behandles, hensyn tatt til ryddighet når det gjelder habilitetsspørsmål og mulige fremtidige klimapolitiske forpliktelser.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
« Regjeringen bes utrede fremtidige prinsipper for behandling av søknader om større varmekraftkonsesjoner. Det legges vekt på å unngå habilitetskonflikter i forvaltningsprosessen.
Regjeringen bes videre vurdere de forvaltnings- og prosedyremessige spørsmål som vil kunne melde seg i forhold til mulige fremtidige klimaavtaler.
Regjeringens utredning og vurdering forelegges Stortinget på en hensiktsmessig måte. »
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at Stortinget har fastsatt et konsesjonssystem som hindrer rollekonflikter og at habilitetsproblemer oppstår. Det er ikke rettslig adgang til å foreta noen forskjellsbehandling av konsesjonssøkere uansett eierskap. Dersom det skulle være mistanke om slike forhold, kan domstolskontrollen komme inn.
Disse medlemmer viser til at førsteinstansbehandlingen av konsesjonssøknader blir foretatt av Norges vassdrags- og energiverk, som er et fagdirektorat som utøver sin myndighet ut fra lov og delegasjonsvedtak uten at overordna myndighet kan gi pålegg.
Disse medlemmer mener at det ikke foreligger noen sammenblanding mellom konsesjonsutøvelse og eiermyndighet. I denne konsesjonskraftsaken er det ikke relevant å si at Naturkraft A/S er statseid. Naturkraft er underlagt aksjelovens styringsregler på vanlig måte som andre aksjeselskap. Disse medlemmer vil òg understreke at Nærings- og energidepartementet v/statsråden etter lovverket må utøve sin eierrolle i Statoil og Statkraft fullt og helt gjennom hhv. generalforsamling og foretaksmøte, der sakene blir protokollert på vanlig måte.
Disse medlemmer mener det ikke er mulig å påvise noen rollekonflikter og habilitetsproblemer på grunn av statsdrift på energisektoren. Dersom det skulle være tilfelle ville det være en umulighet å ha statseide bedrifter. Disse medlemmer vil også understreke at uansett hvordan en organiserer eierskap og konsesjonsmyndighet i departementsstrukturen vil regjeringen sitte med det endelige ansvaret for all forvaltning og eierskap.
Forslag fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti:
Forslag 1
I.
I lov av 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. (energiloven) gjøres følgende endring:
§ 2-3 første ledd nytt annet punktum skal lyde:
Ved bygging av varmekraftverk med ytelse over 50 MW, eller i saker der betydelige interesser står mot hverandre, bør tillatelse ikke gis før saken har vært forelagt Stortinget.
II.
Denne lov trer i kraft straks.
Forslag fra Høyre:
Forslag 2
Regjeringen bes utrede fremtidige prinsipper for behandling av søknader om større varmekraftkonsesjoner. Det legges vekt på å unngå habilitetskonflikter i forvaltningsprosessen.
Regjeringen bes videre vurdere de forvaltnings- og prosedyremessige spørsmål som vil kunne melde seg i forhold til mulige fremtidige klimaavtaler.
Regjeringens utredning og vurdering forelegges Stortinget på en hensiktsmessig måte.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til dokumentet og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak:
I.
Dok.nr.8:85 (1995-1996) - forslag fra stortingsrepresentantene Ragnhild Queseth Haarstad, Kjell Magne Bondevik og Lars Sponheim om lov om endring i lov av 29. juni 1990 nr. 50 om produksjon, omforming, overføring, omsetning og fordeling av energi m.m. (energiloven). (Endring av § 2-3 slik at konsesjoner for varmekraftanlegg over en viss størrelse og med betydelige interessemotsetninger forelegges Stortinget.) - avvises.
II.
Ved bygging av varmekraftverk med ytelse over 50 MW, bør konsesjon ikke gis før saken har vært forelagt Stortinget for en prinsippavklaring.
|
Oslo, i energi- og miljøkomiteen, den 21. november 1996.
|
| Ragnhild Queseth Haarstad, |
Paul Chaffey, |
| leder. |
ordfører og sekretær. |
Brev fra Nærings- og energidepartementet v/statsråden, til energi- og miljøkomiteen, datert 31. oktober 1996.
Dok.nr.8:85, Forslag om endringer i energiloven
Jeg viser til komiteens brev av 9. d.m.
Konsesjonsbehandlingen av anlegg for kraftproduksjon er i all hovedsak knyttet til virkningene for allmennheten av de fysiske inngrepene det er søkt om. Vannkraftverk med tilhørende regulering krever store inngrep i naturen. Det bygges store damanlegg, og områder av betydelig omfang blir dels lagt under vann, og ligger dels tørrlagt deler av året som følge av nedtapping. Deler av elvestrekninger mister det vesentlige av sin vannføring, og naturmiljøet i nærområdet blir påvirket. I medhold av vassdragsreguleringsloven kan det settes en rekke vilkår overfor konsesjonæren for å avhjelpe og kompensere for de naturinngrep som gjøres til skade for allmennhetens interesser. Vannkraftutbygging får dermed meget store konsekvenser for utbyggingskommunene.
Et gasskraftverk må av hensyn til råstofftilgangen og muligheten for utnyttelse av spillvarmen plasseres i tilknytning til et ilandføringssted for gass. Gasskraftverket vil være en av flere bygninger i tilknytning til ilandføringsanlegget for gassen. Ved bygging av gasskraftverk er det derfor ikke aktuelt å gjøre store inngrep i et ellers uberørt naturområde, noe som ligger til grunn for bestemmelsen om stortingsbehandling i vassdragsreguleringsloven. Konfliktene ved bygging av de enkelte gasskraftverk er knyttet til utslipp av avgasser og kjølevann. Slike utslipp må ha tillatelse av Statens forurensningstilsyn etter forurensningsloven som ethvert annet industrianlegg med utslipp over en viss størrelse. Konfliktene ved bygging av et gasskraftverk er derfor av en helt annen type enn ved bygging av et vannkraftverk.
For utnyttelse av gass til kraftproduksjon er det viktig å skille mellom de generelle og prinsipielle spørsmål om slik utnyttelse, og behandling av de enkelte søknader om gaskraftverk. Regjeringen har lagt fram de generelle og prinsipielle spørsmål for Stortinget i egne meldinger. Stortinget ble invitert til å ta stilling til bruk av naturgass i Norge, herunder spørsmålet om bygging av gasskraftverk på generell basis ved behandlingen av St.meld. nr. 44 (1994-1995), jf Innst.S.nr.149 (1995-1996). Etablering av gasskraftverk i Norge er behandlet i St.meld. nr. 38 (1995-1996) jf. Innst.S.nr.250 (1995-1996). På dette grunnlag foretar deretter forvaltningen konsesjonsbehandlingen av de enkelte utbyggingssakene.
Forslagsstillerne gir uttrykk for at Stortinget også skal ha tilgang til opplysninger og innvendinger fra relevante fagmyndigheter som del av sitt beslutningsgrunnlag. Jeg vil bemerke at disse innvendinger refererer seg til uttalelser i tilknytning til konkrete utslipp og konkrete konsesjonssaker, som forvaltningen må ta standpunkt til.
Forslagsstillerne viser til at det kan være ulike syn på hvilke energibærere norsk energiproduksjon bør baseres på, spørsmål knyttet til energibalansen, og hvordan energibehov kan imøtekommes eller påvirkes. Dette er spørsmål av generell, prinsipiell art, som er drøftet i Stortinget basert på ovennevnte stortingsmeldinger og innstillinger. De føringer Stortinget her har gitt, ligger til grunn for forvaltningens behandling av de enkelte konsesjonssaker etter energiloven.
Jeg vil ha nevnt at konsesjonsbehandlingen etter energiloven er meget omfattende basert på en rekke utredninger som dekker de forskjellige interesseområdene. Gjennom høringer og den sluttbehandling som foretas i NVE, blir innvendingene fra de berørte interessegruppene ivaretatt på en betryggende måte.
På dette grunnlag vil jeg derfor gå imot at det foretas en endring i energiloven slik som forslagsstillerne legger opp til.
Avslutningsvis vil jeg bemerke at det på s, 1, 1. spalte uttales at konsesjonssaker for bygging av gasskraftverk i tillegg til energiloven også skal behandles etter industrikonsesjonslovens kap. 3 og 5. Jeg gjør oppmerksom på at industrikonsesjonslovens kap. 3 ble opphevet ved lov 23. desember 1994 nr 79 , med virkning fra 1. januar 1995. Industrikonsesjonslovens kap. 5 gir etter dette bare utfyllende bestemmelser til lovens kap. 1 om erverv av vannfall og lovens kap. 2 om erverv av bergverk og er derfor uten interesse for spørsmålet om behandlingen av gasskraftverk. Forøvrig vises til St.meld. nr. 38 (1995-1996) Om gasskraftverk i Norge, s. 6 for en oversikt over hvilke lover som regulerer oppførelse av anlegg for bygging og drift av gasskraftverk.