1.1 Sammendrag - innledning

Proposisjonen inneholder forslag til ny lov om husleieavtaler, med husleieloven som lovens korttittel. Lovforslaget skal erstatte lov av 16. juni 1939 nr. 6 om husleie (husleieloven), samt lov av 7. juli 1967 nr. 13 om husleieregulering m.v. for boliger (husleiereguleringsloven).

Lovforslaget bygger på utredningen fra Husleielovutvalget i NOU 1993:4 Lov om husleieavtaler.

Husleielovutvalgets innstilling ble sendt på høring 7. mai 1993.

Fra de høringsinstanser som har gitt generelle uttalelser, har forslaget til ny lov i det alt vesentlige blitt positivt mottatt. De mener det er hensiktsmessig at det lages en ny lov når det først gjennomføres så omfattende revisjoner. Enkelte peker imidlertid på at gjeldende husleielov i hovedsak har virket tilfredsstillende og at det gjennom omfattende rettspraksis er etablert en sikker og fast rettstilstand.

I proposisjonen gis det en oversikt over gjeldende rett hvor husleieloven gjelder. Dessuten er Husleielovutvalgets vurderinger og høringsuttalelsene gjengitt eller omtalt.

1.2 Sammendrag - Leiemarkedet

Departementet viser til at boforholdsundersøkelsene som har blitt gjennomført regelmessig fra slutten av 1960-tallet, den siste i 1995, viser at boligutleie ikke står like sentralt i dag som det gjorde i mellomkrigstiden og like etter krigen. Likevel er det eksisterende boligleiemarkedet av en slik størrelse at det fremdeles er et boligpolitisk mål å legge forholdene til rette for et leiemarked som fungerer, samtidig som andre politiske mål blir ivaretatt.

Boforholdsundersøkelsen 1995 viser at det i Norge blir leid ut om lag 460 000 boliger. Boliger i borettslag og boligaksjeselskap er da ikke medregnet. Utleieboligene utgjør om lag 24 pst. av det totale antall boliger.

Boforholdsundersøkelsen 1995 viser også at en stor del av boligene ligger i eneboliger og andre småhus. Mens bare 28 pst. av boligene ligger i blokker og andre større hus, ligger 72 pst. i slike hus. Også her er borettslag og boligaksjeselskaper holdt utenfor. Et annet særlig trekk ved boligmarkedet er at 27,5 pst. av alle utleieboliger består av sokkelboliger og tomannsboliger, der utleieren bor i samme hus. Sokkelboliger vil si boliger i eneboliger, våningshus på gård og småbruk.

Hele 60 pst. av boligene blir leid ut av privatpersoner. Dette gjør det norske utleiemarkedet spesielt om en sammenligner med andre land i Europa. I forhold til i mange land er det få offentlige utleieboliger i Norge, og det profesjonelle markedet er lite. For eksempel utgjør statens og kommunenes utleie bare 15 pst. av den totale utleien av boliger, og den private profesjonelle delen av markedet utgjør ikke mer enn 12 pst. Resten av aktørene i markedet er bedrifter, borettslag, stiftelser m.fl. Det store innslaget av private utleiere gjør det norske utleiemarkedet ekstra følsomt for endringer i de økonomiske konjunkturene.

Den delen av leiemarkedet som er mest ømfintlig for endringer av økonomisk og juridisk art, er den private utleiedelen, og i særdeleshet utleiere som leier ut lofts- og sokkelboliger i samme hus som utleieren selv bor.

En annen faktor som påvirker markedet er prisregulering. Gjennom dette århundret har det vært ulike reguleringer som har hatt som formål å holde leieprisene nede på et akseptabelt nivå. Gjeldende husleiereguleringslov er fra 1967. Det framgår av kapittel II (den strenge reguleringen) i denne loven at den skal gjelde for leie av bolig i hus som er oppført før 8. april 1940 i Oslo og Trondheim. Reguleringen gjelder ikke for utleie fra stat, fylkeskommune og kommune, og den gjelder heller ikke for borettslag og for en- og tomannsboliger. I tillegg er det gjort unntak for møblert utleie og leie av del av bolig som utleieren selv bor i. Norges Byggforskningsinstitutt har utført en undersøkelse for Kommunal- og regionaldepartementet i 1992 omkring boliger i Oslo som er omfattet av kapittel II-reguleringen. På grunnlag av undersøkelsen kan det anslås at denne reguleringen gjaldt for ca. 12 000 boliger i Oslo i 1992. I Trondheim dreier det seg trolig om ca. 1 800 boliger. Antallet har trolig gått noe ned siden 1992 blant annet som følge av dødsfall og fraflytting til alders- og sykehjem.

Husleiereguleringsloven kapittel III (§§ 14, 15 og 16) (den milde reguleringen) gjelder ved utleie av private boliger i Bergen, Bodø, Drammen og Tromsø kommune, samt for alle private boliger i Oslo og Trondheim som ikke omfattes av den strenge reguleringen. Reguleringen går ut på at husleienemnda kan fastsette den høyeste lovlige leie for boliger. I praksis betyr det at høyeste lovlige leie ikke blir fastsatt uten at leieren tar opp spørsmålet. Ved leiefastsettelse skal husleienemnda legge til grunn «gjengs leie» på stedet for tilsvarende bolig bygget til samme tid. Husleiereguleringsloven kapittel III inneholder i § 17 også hjemmel for Kongen til å fastsette høyeste lovlige pris ved overdragelse av visse borettslagsandeler og aksjer i et boligaksjeselskap. Slike bestemmelser gjelder i dag ikke i noen kommuner.

En stor del av de som bor i utleieboliger er unge og enslige. Blant enslige under 35 år bor om lag 65 pst. til leie. Dette er omtrent dobbelt så mange som for par i samme aldersgruppe. Undersøkelsen viser også at mange leiere ikke blir boende lenge i boligen. Over 40 pst. av leierne under 30 år oppgir at de leier fordi de bare bor midlertidig. Omtrent halvparten av leierne under 30 år oppgir at de ikke har planer om å bo i leiebolig mer enn ett til to år. Disse tallene indikerer at utleieboligen i stor grad har blitt en midlertidig bolig, og at leie av bolig i noen grad har blitt et ungdomsfenomen.

Når det gjelder utleie av lokaler, foreligger det lite statistisk materiale. Det er likevel klart at utleie av lokale representerer betydelige verdier i samfunnet.

Det er lite sannsynlig at det å leie vil bli en dominerende boform i samfunnet i de nærmeste tiårene, selv om sammensetningen av og mobiliteten i befolkningen har endret seg, og det er observert en viss økning i andelen husholdninger som leier bolig. På den annen siden er det heller ikke grunn til å tro at andelen av utleide boliger vil gå merkbart ned i årene som kommer. Trolig vil leieformen befeste sin stilling og ligge på det nivået den har i dag.

For enkelte vil en «skjermet boligsektor» med utleieboliger som eies av det offentlige, stiftelser o.l. være et alternativ til kjøp av egen bolig. Byggingen av utleieboliger for bl.a. ungdom, funksjonshemmede og vanskeligstilte som har skjedd i regi av stiftelser de senere årene, kan ses som et skritt i denne retningen.

På den annen side har det videre vært pekt på at en del av dagens boligeiere kan ønske å realisere den oppsparte verdien som boligen representerer, når de går ut av arbeidslivet.

1.3 Sammendrag - Lovens formål

Husleieloven har som sitt direkte formål å regulere avtaler om leierett til husrom mot vederlag. Samtidig skal loven ivareta sentrale mål i boligpolitikken. Loven skal medvirke til at leiere av bolig kan ha en stor grad av botrygghet. Dette bygger på det overordnede målet om alle skal ha beskyttelse mot vilkårlig og urimelig behandling uavhengig av om de eier eller leier. Leiere av bolig skal blant annet være trygge for at de ikke blir sagt opp uten saklig grunn, eller at husleien ikke uten videre økes ut over det som kan anes som rimelig. Oppstår det konflikter, skal partene ha tilgang til organer som kan løse tvisten.

Loven har også som formål å medvirke til at det blir etablert et godt fungerende boligmarked. Skal utleiemarkedet, som en del av det totale boligmarkedet, fungere tilfredsstillende, må det være god balanse mellom de ulike interessene i markedet. Departementet har derfor tatt tilbørlig hensyn til utleierens interesser ved utformingen av bestemmelsene. Oppfatter utleiesiden bestemmelsene som for strenge, vil en del utleiere avstå fra å leie ut, blant annet vil dette trolig gjelde private utleiere av lofts- og sokkelleiligheter. Lovbestemmelsene har derfor ikke til hensikt å gjøre utleievirksomheten ulønnsom eller unødig byrdefull.

Departementet har lagt vekt på at leieren ikke skal få en ubetinget og varig leierett, uten at han også oppfyller sine forpliktelser etter leieavtalen. Utleieren må ha en rimelig mulighet til benytte husrommet til andre formål. Han må også kunne leie husrommet ut for kortere tid uten at han blir forhindret i selv å gjøre bruk av husrommet igjen, under forutsetning av at saklige grunner foreligger. Departementet har derfor veiet leierens behov for trygghet opp mot utleierens ønske om fleksibilitet.

Departementet har tatt sikte på å legge forholdene til rette for at leie av bolig kan være et godt alternativ til andelsboliger og eierboliger.

1.4 Komiteens generelle merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Sylvia Brustad, Odd Eriksen, Aud Gaundal, Leif Lund og Signe Øye, fra Kristelig Folkeparti, Olaf Gjedrem og Ivar Østberg, og fra Senterpartiet, Morten Lund, viser til at 60 pst. av utleieboligene leies ut av privatpersoner og at den private profesjonelle delen utgjør 12 pst. I forhold til mange andre land er det offentlige utleiemarkedet svært lite og representerer bare 15 pst. av det totale utleiemarkedet.

Flertallet mener imidlertid at det er en ubalanse i markedet fordi antall utleieboliger og leiligheter som leies ut har gått ned. Dette har resultert i at leieprisen, særlig i pressområdene, er for høy bl.a. i forhold til pris på selveid bolig.

Det er derfor flertallet mener at trenden må snus når det gjelder antall utleieboliger, og at staten bør medvirke til å få bygget flere utleieboliger i pressområdene.

Flertallet mener lovforslaget treffer lovens formål, nemlig at alle skal ha beskyttelse mot vilkårlig og urimelig behandling uavhengig om de eier eller leier. For flertallet er det viktig å understreke at leiere skal være trygge for at de ikke blir sagt opp uten saklig grunn, eller at husleien ikke uten videre økes ut over det som kan anses som rimelig.

Med de justeringer som er i komiteens innstilling mener flertallet at loven også gir trygghet for at om det oppstår konflikter, skal partene i første omgang ha tilgang til organer som kan løse tvisten uten å risikere både tidsmessige og økonomiske belastninger som en direkte domsavgjørelse vil gjøre.

Flertallet mener derfor i likhet med Regjeringen at loven gir trygghet for både familier og enslige som leier bolig enten i kortere eller lengre perioder.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Torbjørn Andersen og Lodve Solholm, vil hevde at lovforslaget legger opp til en for omfattende og detaljert regulering på flere områder innenfor utleiemarkedet for boliger, med det resultat at utleier føler at kontroll og råderett over egen eiendom vil bli vesentlig redusert.

Disse medlemmer vil understreke at en lovgivning for utleievirksomhet som griper for sterkt inn i eierens disposisjonsrett av egen eiendom kan skape skepsis og uvilje til å leie ut hos mange private utleiere. Resultatet blir i så fall et redusert tilbud av utleieboliger som vil forsterke presset i utleiemarkedet med økende utleiepriser og økt boligmangel som konsekvens.

Disse medlemmer er av den oppfatning av lovforslaget på flere områder går for langt i retning av å skulle ivareta leiers interesser fremfor å etterstrebe en rimelig balanse mellom interessene til både leier og eier. Gjeldende lov og rettspraksis er godt innarbeidet i dagens utleiemarked. Både oppsigelsesvernet, klagefrister og varighet for leieavtalene er ivaretatt på en balansert måte for begge parter i gjeldende lov. Å innføre et nytt regelverk som kan oppfattes til å være i disfavør av utleier er et uheldig inngripende i et fungerende utleiemarked.

Disse medlemmer mener det bør være et viktig boligpolitisk mål å oppnå en effektiv utnyttelse av den eksisterende boligmassen gjennom å stimulere boligeiere til utleie av ledige boligarealer i egen bolig.

Disse medlemmer kan ikke se at forslaget til ny husleielov kan tjene en slik målsetting, uten at det blir foretatt en del endringer.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Sverre J. Hoddevik og Erna Solberg, vil understreke at en lov om husleie og husleieavtaler skal først og fremst regulere forhold mellom utleier og leietaker. Likevel vil det regelverk som utarbeides gjennom en slik lov også ha betydning for tilgjengeligheten av leiligheter til leieformål, strukturen på de kontrakter som inngås etc. En lov om husleie må derfor også vurderes i forhold til de virkninger det vil ha generelt på boligmarkedet.

Disse medlemmer vil generelt understreke at leiemarkedet i store deler av Norge, også i de store byene, er i stor grad preget av «uprofesjonelle utleiere» i form av enkeltpersoner og familier som ikke har dette som hovedinntektskilde eller som driver det som næringsvei. Denne delen av leiemarkedet er det mest flyktige. Hvis regelverket gjør det for vanskelig å løse konfliktsituasjoner og medfører for stor grad av belastning, vil dette markedet kunne tørke inn eller i svært liten grad bli offentlig tilgjengelig. Det er derfor ikke i potensielle leietakeres interesse at reguleringen av husleie og avtaleverket knyttet til f.eks. oppsigelse oppfattes så strengt at utleiemarkedet ikke blir offentlig tilgjengelig også for de som er mest vanskeligstilte.

Disse medlemmer vil spesielt påpeke at spørsmålet knyttet til gjengs leie i stedet for bruk av markedsleie, kombinert med skille mellom tidsbegrensede og tidsuavgrensede kontrakter vil påvirke hvilken leiestruktur man får i markedet. Hvis gjengs leie fører en annen utvikling enn markedsleien i et område vil det medføre at man i liten grad vil tilby tidsuavgrensede kontrakter. Et hvert lovmessig forsøk på å suspendere grunnleggende markedskrefter vil som oftest medføre en ny markedstilpasning på andre områder f.eks. i forhold til leiekontraktenes lengde. For streng regulering av hvilke årsaker som kan gis for kortvarige kontrakter og eventuelt inntreffes av disse vil på samme måten kunne medføre at leiligheter som kunne vært tilgjengelige på et kortsiktig leiemarked blir stående tomme av frykt for at retten ikke vil godkjenne eventuelle oppsigelsesgrunner/grunner for å innføre tidsbegrensede kontrakter. Styrkeforholdene i leiemarkedet vil avhenge av markedssituasjonen på det enkelte sted. Generelt i Norge er det med unntak av enkelte pressområder god balanse i boligmarkedet forutsatt at private personer føler det formålstjenlig å leie ut sokkelleiligheter etc. I perioder f.eks. på begynnelsen av 90-tallet har det også i Norge vært mer gunstig å leie enn å eie i områder som i dag har mangel på boliger. Først og fremst som en konsekvens av at omsetningssvikten og prisfallet i boligmarkedet ledet til et større utbud av utleieleiligheter fordi enkelte rett og slett ikke fikk solgt til ønsket pris. For strenge regler ville ha medført at færre av disse leilighetene ble leid ut.

Disse medlemmer vil understreke at for å utnytte boligmassens ressurser best mulig må ikke lovverket være så detaljert at utleier føler at disposisjonsmuligheten av egen leilighet blir vesentlig redusert.

Disse medlemmer vil fremme endringsforslag til flere punkter i loven nettopp for å sikre at ikke lovens reguleringer medfører at det blir vanskeligere både for utleier og leier å møtes i avtale- og kontraktsforhold som passer deres boligbehov.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, vil påpeke at det norske utleiemarkedet er lite sammenlignet med andre land i Europa og med svært få profesjonelle aktører. Av dette lille utleiemarkedet utgjør statens og kommunenes utleie bare 15 pst. Andelen sosiale leieboliger av totalen er i Sverige 22 pst., i Danmark 18 pst., i Finland 14 pst. og i Norge 4 pst. I EU er gjennomsnittet på ca. 18 pst. (Kilde: Housing Policy in Europe. Paul Balachin.) En fjerning av de få reguleringsbestemmelsene som er igjen i Norge, vil derfor slå helt annerledes ut enn i land med en stor og omfattende sosial utleiesektor og der statens medvirkning i boligpolitikken er gjennomgående på et høgere nivå enn i Norge,- både i produksjonsstøtte og i bostøtte.

Dette medlem vil hevde at i et marked der mangelen på leieboliger er stor både generelt og for allmennyttige klausulerte leieboliger spesielt, vil styrkeforholdet mellom utleier og leier være svært skeivt til leietakers ugunst. Dette medlem mener derfor at endringer som foretas i lovverket nå må ta hensyn til dette. Liberalisering av husleiereguleringer som kan begrunnes ut fra en rettferdighetsbetraktning mellom leietakere som har fått tilgang på slike billige leieboliger med regulert og lav husleie og de som ikke har, kan derfor få mindre vekt enn de generelle og overordnede boligpolitiske hensyn som må tas for at ikke enda flere skal presses ut i et overopphetet leiemarked.

Dette medlem mener at bolig er et grunnleggende sosialt gode, avgjørende for om den enkelte kan skaffe og beholde arbeid eller skoleplass, utgangspunkt for familie og sosialt liv, helse og nødvendig rekreasjon. Den grunnleggende funksjon en bolig har i et menneskes liv må hensyntas i lovverket. Alle må kunne bo trygt enten man eier eller leier. Ikke alle har mulighet til å eie sin egen bolig. I et presset boligmarked er derfor behovet for å beskytte den svakere part, dvs. leieboerne stort. Dette medfører etter dette medlems mening spesielle behov for og særlige grunner til å opprette egnede utenomrettslige organer som kan behandle tvister om leieavtaler raskt uten unødvendig tidspille, bruk av rettsapparatets begrensede ressurser, store økonomiske utlegg for partene og unødvendig opptrapping av konflikter. Dette medlem viser til forslag om dette under kap. 13.

Dette medlem ønsker generelt strengere bestemmelser for profesjonelle utleiere enn for privatpersoner som leier ut egen eller deler av sin bolig. Dette vil hindre profesjonelle og sterke aktører i å utnytte sin stilling og beskytte den svakeste part.

Dette medlem vil vise til sitt forslag i Innst. S. nr. 100 (1998-99) Om å opprette en allmennyttig utleieordning med klausulerte boliger og en ordning med lavinnskuddsboliger. Slike ordninger vil kreve tilpasninger i husleielovgivningen for å ivareta hvem som har rett til å bo i boligene, regler for fastsetting av leie, regler for å sikre at statens bidrag blir benyttet i samsvar med formålet osv.