Jeg viser til komiteens brev av 11. november 1999 med følgende
innhold:
«I forbindelse med finanskomiteens behandling av Ot
prp nr 1 (1999-2000) oversendes herved kopi av brev av BP Amoco
Norge AS av 4. november 1999 til kommentar.»
I mitt svar nedenfor drøfter jeg først det
prinsipielle spørsmålet som saken gjelder, dernest
betydningen av tidligere praksis, og til slutt betydningen av innsendt
søknad før departementet har tatt prinsipielt standpunkt.
Spørsmålet gjelder om det skal gis skattefritak
for økt overskudd som skyldes sparte driftskostnader (synergieffekter)
ved overdragelse av andeler på sokkelen (i form av fusjon).
Petroleumsskatteloven § 10 er en bestemmelse som etter
ordlyden legger en svært vid fullmakt til Kongen (delegert
til departementet). Den vide fullmakten som følger av lovteksten
er imidlertid begrenset gjennom formålsangivelse og retningslinjer som
er trukket opp i forarbeidene, jf Ot prp nr 61 (1986-87), og i St
meld nr 18 (1988-89) om praktiseringen av bestemmelsen. Av disse
dokumenter går det frem at formålet med bestemmelsen
er å sikre at staten ikke skal lide vesentlig provenytap
som følge av overdragelser på sokkelen og at skattereglene
ikke skal virke som et unødig hinder for transaksjoner
som ellers er ønskelige.
Det fremgår videre av disse stortingsdokumenter at det
er periodiseringsvirkningene av transaksjoner en
først og fremst har tatt sikte på å regulere
(unntak gjelder for finansielle forhold, som er særskilt
omtalt). I Ot prp nr 61 (1986-87) er det gitt en omtale av bakgrunnen
for at § 10 ble innført. Når
det gjelder hvilke skattevirkninger som er aktuelle ved oppkjøp av
selskap med etterfølgende fusjon, heter det for eksempel:
«Selve oppkjøpet av selskapet … vil
normalt ikke føre til provenytap for det offentlige. Det
er først ved sammenslutningen av de to selskapene at provenytap av
betydelig omfang oppstår. Dette gjelder spesielt i de tilfeller
hvor det ene selskap går med skattemessig overskudd og
forutsettes å ville fortsette med det, mens det andre selskap
går med vedvarende underskudd, i hvert fall en tid fremover.
… Dersom
de to selskaper slås sammen ved fusjon, kan overskudd ved
driften av den virksomhet som tidligere ble drevet av det ene selskapet
føres mot fremtidig underskudd i den andre virksomheten.
For staten gir dette reduserte skatteinntekter. Den beskatningen
som ville ha kommet dersom fusjonen ikke hadde funnet sted, kan
enten ikke gjennomføres eller må utsettes til
sener. Målt i nåverdi er det klart at også en
utsettelse med skatteinntektene er et endelig skattetap.»
Det er gjennomgående for de eksempler som nevnes at § 10
er ment å skulle ivareta periodiseringsvirkningene av transaksjonene
(herunder av at partene er i forskjellig skatteposisjon).
Dette er også lagt til grunn i senere omtale av bestemmelsen.
Temaet i den foreliggende sak - nemlig regulering av skattepliktig overskudd
ved sparte driftskostnader - var ikke berørt.
Ved brev av 31. oktober 1994 sendte Finansdepartementet på høring
utkast til forskrift om standardisering av vilkår som settes
etter petroleumsskatteloven § 10. Slik forskrift
ble ikke fastsatt, blant annet fordi selskapene ønsket å videreføre
fleksibiliteten gjeldende bestemmelse gir. Men i beskrivelsen av
tilfellene der det skjer fusjon av særksattepliktige selskaper,
uttales det følgende i brevet av 31. oktober 1994:
«Enkelte av utvinningsselskapene på norsk
kontinentalsokkel har betydelige ligningsmessige underskudd og aktiverte
letekostnader. For noen av disse selskapene er sannsynligheten stor
for at de aldri vil få inntekter som er store nok til å få effektivt
fradrag for disse beløpene. Fusjon mellom et slikt selskap
og et selskap i skatteposisjon vil kunne medføre en uakseptabel
reduksjon i beregnede skatter til staten dersom en ikke har et regelverk
som hindrer at fusjoner kan gjennomføres uten at provenyeffektene
kompenseres…
Bare dersom to selskaper som
skal fusjoneres er i samme skatteposisjon, vil det ikke oppstå endringer
i de beregnede skatter til staten».
Også i Ot prp nr 36 (1997-98) går det frem
at det særlig er periodiseringsvirkningene som er hovedsiktemålet
for § 10. I forbindelse med at det foreslås endrede
(symmetriske) gevinstbeskatningsregler i utvinningsvirksomheten,
uttales det:
«Ved overdragelse av (andel i) utvinningstillatelser
(med tilhørende andel i fast installasjon), tar departementet
også hensyn til eventuelle forskjeller i skatteposisjon
mellom selger og kjøper når departementet skal
gi samtykke til de skattemessige virkningene av overdragelser etter
petroleumsskatteloven § 10. Departementets forslag til
endringer i avskrivnings- og realisasjonsbeskatningsreglene kan
imidlertid gi grunnlag for en forenkling av § 10-behandlingen,
spesielt ved overdragelser mellom oljeselskaper som forventes å være
i tilnærmet samme skatteposisjon.»
Petroleumsskatteloven § 10 skiller seg fra det som er
alminnelig i skatteretten ved at det gis anvisning på nåverdiberegninger for å finne
frem til de relevante skattevirkningene (jf at det særlig
legges vekt på når inntektene
og utgiftene periodiseres). Nåverdiberegninger
av forventede skatter før og etter transaksjonen innebærer
at det må legges inn forutsetninger om mange fremtidige
forhold, blant annet oljepris, valutakurser, inflasjon, produksjonsprofiler
på feltene osv.
I de aller fleste saker som har vært behandlet etter § 10,
har det ikke vært noe tema at det skal legges inn endrede
kostnader i beregningene før og etter transaksjonen. Det
foreligger imidlertid tidligere saker der forventede endringer i
fremtidige kostander har inngått i nåverdibergningene,
stort sett i selskapenes favør. I disse sakene har dette
medført at også effekten av kostnadsendringer
er hensyntatt sammen med øvrige skattevirkninger av transaksjonen.
Departementets samtykke etter § 10 vil alltid bero på en konkret
vurdering i det enkelte tilfellet av om de samlede skattevirkningene
av transaksjonen er akseptable, og der mange skjønnsmessige
vurderinger inngår.
Det er imidlertid ingen uttalelser i forarbeidene til § 10
som tyder på at en spesielt har tatt
sikte på å nøytralisere skattevirkningene
av endrede kostander ved transaksjoner.
Tvert i mot sies det i St meld nr 18 (1988-89) når det
gjelder hvilke feltspesifikke forutsetninger som skal legges til
grunn ved nøytralitetsberegningene:
«Andre faktorer som vil påvirke beregningene
er bl a antatt tidspunkt for produksjonsstart, omfanget på utvinnbare
reserver i feltet, utbyggingskostnader og driftskostnader m.v.
Finansdepartementet holder seg her til de offisielle estimater og
planer. Det forutsettes alltid at det fra selskapenes side legges samme forutsetninger til grunn uten hensyn
til overdragelsen. En overdragelse forutsettes ikke å ha
noen innvirkning på disse forholdene.» (kursivert
her)
De omfattende fusjoner som nå forventes på norsk sokkel,
skiller seg på mange måter fra de tilfellene som
tidligere har forekommet der. De foreliggende sammenslåingene
er for det første av en helt annen størrelsesorden.
Videre er kostnadsreduksjoner i seg selv et vesentlig formål
med transaksjonene, i tillegg til overtakelse av utvinningstillatelser.
Flere av de aktuelle selskapene er dessuten etter hvert kommet i samme
(sær) skatteposisjon, slik at det ikke vil oppstå slike
periodiseringseffekter som har vært mye av bakgrunnen for § 10
(jf ovennevnte sitat, der det særlig ble vist til provenyvirkningen
av at overskudd i det ene selskapet kunne føres mot underskudd
i det andre selskapet). Spørsmålet om skattevirkningen
av kostnadsendringer skal nøytraliseres gjennom petroleumsskatteloven § 10,
er derfor først nå kommet på spissen.
På bakgrunn av en slik endret situasjon, anså departementet
det nødvendig å foreta en prinsipiell vurdering
av hvordan endringer i administrasjonskostnader/driftskostnader
skal behandles i medhold av petroleumsskatteloven § 10.
Med utgangspunkt i forarbeidene, og St meld nr 18, jf ovenfor, er
det departementets oppfatning at det ikke er i samsvar med formålet
med petroleumsskatteloven § 10 å kompensere skatteeffektene
av kostnadsendringer i disse sakene.
Hvis staten gjennom § 10 skulle være forpliktet
til å frita selskapene for merskatten av økt overskudd
ved kostnadsreduksjoner på norsk sokkel, ville det bety
at staten ikke får noen skatteandel av de milliarbesparelser
som de forventede fusjonene på norsk sokkel kan medføre.
Det anses klart at dette ikke har vært tilsiktet da bestemmelsen
ble innført. At økt overskudd ved en vellykket
fusjon gir økt skattegrunnlag og skatt, er bare naturlig,
og gir intet reelt grunnlag for nøytralisering i form av
vedtak om skattefritak. Selskapene har i utgangspunktet riktige
insentiver til å foreta kostnadsreduksjoner når
overskuddet som kan tilskrives reduksjonene er gjenstand for ordinær
overskuddsskatt. En nøytralisering tilsvarende nåverdien
av fremtidig økt skatt på dette punkt, ville i
realiteten gi en tilfeldig overkompensasjon, og dermed gi sterke
skattemessige motiv til overdragelsen/fusjonen. Statens
nøytralisering av økt skatt er dessuten basert
på nåverdien av forventede kostnadsreduksjoner.
Hvorvidt slike kostnadsreduksjoner virkelig vil skje, blir dermed
statens risiko. Det vises for øvrig til den redegjørelsen
som er gitt i Ot prp nr 1 (1999-2000).
Departementets prinsipielle standpunkt gjelder endringer i alle
driftskostnader, dvs både de som belastes via en operatør
(feltspesifikke) og selskapets egne driftskostnader utover dette.
I tidligere saker, der endringer i kostnader til en viss grad har
vært hensyntatt, har det først og fremst dreiet
seg om egne kostnader, gjerne kalt administrasjonskostnader. Denne betegnelsen
ble derfor brukt i departementets brev av 4. juni d.å.
til OLF/Norret. Departementets prinsipielle standpunkt
gjelder imidlertid driftskostnader generelt, jf drøftelsen
ovenfor.
Som nevnt innebærer § 10 at Kongen (departementet)
må samtykke til de skattemessige virkningene av overdragelser
med mer i hvert enkelt tilfelle. Både i forbindelse med
at bestemmelsen ble innført og senere har en prøvd å finne
frem til generelle regler om kan erstatte ordningen med enkeltvedtak
etter § 10. Foreløpig har en ikke funnet frem
til generelle regler som på en tilfredsstillende måte
regulerer de ulike situasjoner som kan oppstå, (jf imidlertid
uttalelsen i Ot prp nr 36 sitert ovenfor).
Praksis utformes gjennom den løpende behandlingen av
enkeltsaker. Faktum kan variere svært fra sak til sak,
og ofte oppstår det problemstillinger som ikke er eksplisitt
omtalt i forarbeidene. Departementets avgjørelse vil alltid
bero på en helhetsvurdering av forholdene i det enkelte
tilfellet. Med mindre saken er helt kurant, kan en ikke på forhånd
ta for gitt hva som vil bli departementets vedtak i saken. Særlig
gjelder det når forholdene skiller seg fra tidligere saker,
og de skatteeffektene som kreves nøytralisert er annerledes enn
de som først og fremst er omtalt i forarbeidene til bestemmelsen.
Begrunnelsen for å ha en ordning med fullmakt for departementet
til å treffe vedtak i enkelttilfellene, er nettopp at det
skal foretas en konkret vurdering i hver enkelt sak. Det kan derfor
vanskelig kalles en skatteskjerpelse eller tilbakevirkning at departementet behandler
hver sak for seg ut fra de spesielle forholdene i det enkelte tilfellet.
Det er for øvrig ikke holdepunkter for å anta
at departementet ville kommet til et annet resultat i de sakene
som nå foreligger, dersom de var innkommet til departementet
tidligere.
Det fremgår av ovennevnte at departementet anser det
fullt ut i samsvar med de retningslinjer Stortinget har gitt for § 10,
at det ikke kompenseres for skattevirkningene av endringer i kostnadsreduksjoner
i de fusjonssakene som nå foreligger på norsk
sokkel. En motsatt løsning ville på den annen
side medføre at staten måtte kompensere helt andre
og betydelige skattevirkninger enn de en tok sikte på ved
innføringen av bestemmelsen. Å legge til grunn
at staten gjennom § 10 skal nøytralisere slike
skatteeffekter i de foreliggende fusjonssaker, vil derfor innebære
en større endring av praksis enn å legge til grunn
at slike endringer ikke skal hensyntas. Spørsmålet
om å hensynta slike skatteeffekter i de foreliggende saker
måtte derfor i tilfellet først forelegges Stortinget,
jf omtalen i Ot prp nr 1.
Det fremgår av forarbeidene at et viktig hensyn bak
vedtakelsen av § 10 var at partene skulle ha mulighet til å få et
bindende forhåndsamtykke, som skal legges til grunn for
ligningen av en planlagt transaksjon, før
transaksjonen gjennomføres. I Ot prp nr 61 er det
blant annet uttalt at en ved å
«anvende en tradisjonell fremgangsmåte
- en regulering av virkningene av overdragelse som ligningsmyndighetene
tar standpunkt til i etterhånd - ikke (vil)
kunne oppnå den type forutberegnelighet som departementets
forslag åpner for. Slik dette er utformet, får
partene i en overdragelsessituasjon mulighet på forhånd. De
vil da kunne få en avgjørelse før transaksjonen
rettslig sett er gjennomført.»
Det følger av ovennevnte at det først er når
departementet har truffet et vedtak at
partene har sikkerhet med hensyn til de skattemessige virkninger,
og da basert på de vilkår som departementet har
fastsatt i vedtaket. Før departementet har truffet et vedtak,
kan ikke partene ha noen sikker forventning om hva de skattemessige
virkninger skal være. Det gjelder særlig når
skattevirkningene atskiller seg fra de typetilfellene som er behandlet
i forarbeidene.
Dette gjelder uansett om det har vært kontakt mellom
selskapene og myndighetene om § 10 behandlingen forut for
vedtak. Dette er uttrykkelig uttalt i Ot prp nr 61, der det blant
annet heter om saksbehandlingen:
«En praktisk fremgangsmåte for partene
vil være å utarbeide forslag til løsninger
som de ber departementet ta stilling til. … Som allerede
nevnt er det klart at også en omforent løsning
må komme til uttrykk som et forvaltningsvedtak med de vanlige
rettsvirkninger som er knyttet til slike vedtak. De skattemessige
rettsvirkninger vil derfor måtte utledes av forvaltningsvedtaket,
og ikke av de sonderinger og drøftelser av forvaltningslignende
karakter som har gått forut for vedtaket.»
I brevet fra BP Amoco vises det til at departementet i møte
med selskapet i januar i år ikke ga noen indikasjoner på at
en endring i praksis ble vurdert, men i stedet påpekte
at eventuelle kostnadsbesparelser måtte dokumenteres grundig.
Jeg vil vise til at møtet i januar var et rent orienteringsmøte,
som selskapet hadde tatt initiativ til for å redegjøre
for fusjonsprosessen og den kommende § 10-søknaden.
Endelig søknad med beregninger av de skatteeffekter selskapet
krevet nøytralisert, ble oversendt departementet i april.
Først etter dette tidspunktet hadde departementet det relevante
grunnlaget for å foreta en nærmere vurdering av
det aktuelle spørsmålet. Så snart departementet
hadde tatt et prinsipielt standpunkt, ble oljeindustrien varslet
ved brev av 4. juni i år.
Selskapet hevder at det innleverte søknad i tillit til at
tidligere praksis fortsatt skulle gjelde. Som nevnt var forholdene
i de pågående omstillingssaker av en slik karakter,
at det uansett ikke uten videre kunne utledes av tidligere saker
hvordan den skattemessige behandlingen ville bli. Fusjonen av selskapene
i Norge kommer dessuten som følge av fusjonen på morselskapsnivå.
Det er derfor lite sannsynlig at den skattemessige behandlingen
etter § 10 har vært bestemmende for beslutningen
om å fusjonere de norske selskapene. En nøytralisering
av skattevirkningen av kostnadsbesparelser, ville dermed innebære
en betydelig «tilleggsgevinst».
Det følger av det ovenstående at søknadstidspunktet
ikke vil være avgjørende. Etter mitt syn må departementets
prinsipielle standpunkt vedrørende den skattemessige behandlingen
av sparte driftskostnader ved fusjon, gis virkning på alle § 10-avgjørelser
i saker av denne art. Skattefritak for et milliardbeløp
i fremtidige overskudd i den foreliggende sak, ville innebære
en helt ubegrunnet forskjellsbehandling.