Brev fra Finans- og tolldepartementet v/statsråden til finanskomiteen, datert 1. november 1999.

Ot.prp. nr. 96 (1998-99) lov om betalingssystemer

Det vises til Deres brev av 21. oktober 1999. I brevet bes om finansministerens vurdering av kommentarer som fremkommer i et vedlagt brev fra Den norske Bankforening og Sparebankforeningen i Norge. Med brevet fra de to foreningene følger også et notat med kommentarer.

Kommentarene i bankforeningens brev er gjengitt punktvis nedenfor.

Seksjon

• 1. «Bankforeningene ber Finanskomiteen knytte følgende kommentar til lovforslagets § 2-4 om operatørrollen:

  «Komiteen foreslår at Norges Bank etter særskilt vurdering kan gi anledning for enheter i fellesskap å være operatør for interbanksystemer.»»

Svar:

Etter lovforslagets § 2-4 skal et interbanksystem ha en operatør som er ansvarlig for etablering og drift. Operatøren kan være en av de deltakende banker, annet selskap, selveiende institusjon eller forening. Spørsmålet om flere foreninger i fellesskap kan være operatør ble tatt opp av Sparebankforeningen i høringsrunden. I Ot.prp. nr. 96 (1998-99) Lov om betalingssystemer på s. 20-21 uttales det til dette at bestemmelsen ikke er til hinder for et samarbeid mellom de to foreningene, men slikt samarbeid må i tilfelle etableres ved at det etableres et eget rettssubjekt som kan være operatør. Dette har bakgrunn i at departementet anser det viktig at ansvaret for driften av interbanksystemet fullt ut påhviler én institusjon. Dette kravet er begrunnet i at myndighetene og de øvrige deltakere skal kunne forholde seg til én ansvarlig operatør. Det er også nødvendig at operatøren har beslutningsmyndighet over systemets organisering og drift og overfor systemets øvrige deltakere. Disse hensynene ivaretas etter departementets syn best ved at ett rettssubjekt ivaretar operatørrollen.

Seksjon

• 2. «Vedrørende lovforslagets kapittel 3 og 5, er det viktig at systemer for betalingstjenester og systemer for betalingsformidling som ikke er knyttet til kundekonti i banker og finansieringsforetak, gis like rammevilkår. Vi tør derfor be komiteen komme med følgende merknad:

  «Det vil være naturlig at departementet benytter hjemmelen i lovforslagets § 5-1 for å sikre like rammebetingelser for virksomheter som tilbyr betalingsformidlingstjenester og at alle slike systemer «innrettes og drives slik at hensynet til sikker og effektiv betaling og rasjonell og samordnet utførelse av betalingstjenester ivaretas, - (jfr. lovforslagets § 3-1).»

Svar:

Departementets lovforslag omfatter bare systemer for betalinger fra eller mellom kundekonti i banker og finansieringsforetak. Slike tjenester vil på grunn av tilknytningen til kundekonti bare kunne tilbys av banker og finansieringsforetak. De systemer for betalingstjenester som andre institusjoner enn banker og finansieringsforetak kan tilby, vil etter departementets syn være systemer for yting av kundekreditter og systemer for forskuddsbetaling av varer og tjenester, herunder betalinger med forhåndsbetalte kort. Slike tjenester vil etter departementets syn foreløpig ikke ha stor betydning i forhold til hensynet bak lovregulering av betalingstjenester, som etter lovforslagets § 3-1 er å ivareta hensynet til sikker og effektiv betaling og til rasjonell og samordnet utførelse av betalingstjenester. Behovet for lovregulering anses således ikke å være det samme som for finansinstitusjonenes betalingssystemer.

I proposisjonen vises det til at en etter hvert vil kunne oppleve økende press mot innskuddsmonopolet, ved at systemer for forskuddsbetaling og systemer for forhåndsbetalte kort ønskes utvidet i retning av mer innskuddsbasert virksomhet. Departementet vil derfor vurdere slike systemer i forbindelse med behandlingen av Banklovkommisjonens fjerde utredning, hvor den nærmere avgrensning av innskuddsvirksomhet er drøftet. Den foreslåtte bestemmelsen i lovforslagets § 5-1 bokstav c) om at departementet kan fastsette nærmere regler for systemer for betalinger som ikke er knyttet til kundekonti i banker og finansieringsforetak, er tatt inn som en beredskapshjemmel. Bestemmelsen er foreslått for raskt å kunne møte et eventuelt reguleringsbehov for slike systemer som kan oppstå på grunn av rask teknisk utvikling eller andre forhold.

Seksjon

• 3. «Grensedragningen mellom systemer for betalingstjenester og interbanksystemer er glidende. Lovforslagets § 4-1 kan tolkes slik at rettsvernsreglene ikke uten videre gir mulighet for å begrense systemrisikoen i systemer for betalingstjenester. Det bør derfor presiseres at disse reglene også skal kunne gjelde for deltakere i systemer for betalingstjenester etter særskilt godkjenning fra Kredittilsynet. Vi foreslår derfor følgende tilføyelser (i kursiv) i kapittel 4:

§ 4-1, første ledd:

Bestemmelsen i dette kapitlet gjelder for interbanksystemer, Norges Bank og for systemer for betalingstjenester og verdipapiroppgjørssystemer etter særskilt godkjenning av Kredittilsynet.

Annet ledd:

…gis anvendelse for interbanksystemer, systemer for betalingstjenester og verdipapiroppgjørssystemer…

fjerde ledd:

…gjelder også for norske deltakere i interbanksystemer, systemer for betalingstjenester eller verdipapiroppgjørssystemer som har valgt…

§ 4-4, første ledd:

Sikkerhet som er stilt overfor en deltaker i et interbanksystem, system for betalingstjenester eller verdipapiroppgjørssystem, kan ikke…

§ 4-5, første ledd annet punktum:

…Systemer for betalingstjenester og verdipapiroppgjørssystemer som nevnt i § 4-1 skal gi tilsvarende melding til Kredittilsynet.

Videre avviker lovforslaget også fra innholdet i EU-direktiv 98/26/EF på ytterligere tre sentrale områder. Dette gjelder; fra hvilket tidspunkt i prosessen det kan avtales at en overføring skal ha rettsvern (§ 4-2 første ledd), skjæringstidspunktet for «god tro» (§ 4-2 tredje ledd) og bestemmelsen om realisering av sikkerheter som er stilt for oppfyllelse av deltagernes forpliktelser (§ 4-4). For å bringe loven i tråd med bestemmelsene i EU-direktivet foreslår vi følgende:

Ny § 4-2 første ledd:

Deltakerne i et system som nevnt i § 4-1 kan avtale at overføringer, avregninger og oppgjør skal gjøres gjeldende etter sitt innhold selv om det innledes insolvensbehandling hos en deltaker i systemet, når oppdraget er mottatt av systemet før det er innledet insolvensbehandling.

Endring (i kursiv) i § 4-2 tredje ledd:

…dersom avregningssentral, sentral motpart eller oppgjørsbank etter oppgjørstidspunktet kan godtgjøre at de ikke hadde eller burde hatt kunnskap om at insolvensbehandling var innledet.

Nytt tredje ledd i § 4-4:

Sikkerhet som nevnt i første og annet ledd kan umiddelbart realiseres fullt ut ved en deltakers mislighold dersom det er inngått en avtale om det og uten hinder av bestemmelser i annen lov.»

3.1

Svar til kommentaren om at systemer for betalingstjenester bør omfattes av rettsvernsreglene m.v. i kapittel 4:

Departementet viser at til Rådsdirektiv 96/24/EØF om endeleg oppgjer i betalingssystem og i oppgjerssystem for verdipapir (oppgjørsdirektivet) ikke gir noen klar avgrensning av hvilke systemer direktivet er ment å regulere, men tar utgangspunkt i den store systemrisiko som ligger i betalingssystemene, og behovet for å redusere denne for å ivareta hensynet til finansiell stabilitet. Det er bl.a. på denne bakgrunn ikke tvil om at hovedformålet med direktivet er å gi et særskilt vern for interbanksystemer, som gjelder avregning og oppgjør mellom banker. Det vises til at systemrisiko her gjør seg gjeldende ved at likviditets- eller soliditetssvikt hos en av bankene i et interbanksystem vil kunne forplante seg til andre deler av det finansielle system og derved kunne true den finansielle stabilitet.

Departementet er likevel enig med bankforeningene i at det er grenseflater mellom hva en kan kalle interbanksystemer og hva en kan kalle systemer for betalingstjenester. For å ivareta hensynet til finansiell stabilitet kan det i enkelte tilfelle være nødvendig å ta hensyn til at transaksjoner som avregnes og gjøres opp i interbanksystemene ofte genereres inn i disse systemene via systemer for betalingstjenester. Risiki i interbanksystemer kan således tenkes å ha oppstått i systemer for betalingstjenester. Dette er bl.a. bakgrunnen for at interbanksystemer skal opplyse om prinsippene for tilknytning til systemer for betalingstjenester, jf. lovforslagets § 2-5 første ledd bokstav e).

Ovennevnte hensyn kan imidlertid etter departementets syn ikke tilsi en så vidtrekkende løsning som at systemer for betalingstjenester skal kunne inkluderes i lovforslagets kapittel 4, som bankforeningene foreslår. Departementet vil fraråde en slik løsning. Det vises til at den endring av lovforslagets § 4-2 første ledd som omtales nedenfor under punkt 3.2, langt på vei vil kunne ivareta de hensyn bankforeningene påpeker.

3.2

Svar til kommentaren om at lovforslaget avviker fra direktivet mht. fra hvilket tidspunkt en overføring kan ha rettsvern

Det heter i lovforslagets § 4-2 første ledd at avtaler om avregning og oppgjør kan gjøres gjeldende etter sitt innhold selv om det innledes insolvensbehandling hos en deltaker i systemet, når oppdraget er mottatt av en avregningssentral, sentral motpart eller oppgjørsbank før det er innledet insolvensbehandling. I oppgjørsdirektivets artikkel 3 nr. 1 knyttes tidspunktet til når oppdragene er «lagde inn i systemet». Som det fremgår av proposisjonen avsnitt 6.6. på s. 43, er uttrykket som er benyttet i lovforslaget ment å være i samsvar med direktivet. Departementet ser imidlertid at det kan være behov for en noe mer fleksibel regel enn foreslått, slik at det også kan fastsettes at oppdrag skal anses å være lagt inn i systemet før det er mottatt av avregningssentralen, sentral motpart eller oppgjørsbank. Departementet antar at dette også vil ivareta hensynet til grenseflatene mellom interbanksystemer og systemer for betalingstjenester som er omtalt under punkt 3.1. ovenfor.

Departementet anser det videre som en fordel å benytte samme begrepspbruk for tidspunktet for rettsvern i lovforslagets § 4-2 første, annet og tredje ledd, da det ikke er ment å være noen innholdsmessig forskjell mellom begrepene. Departementet vil etter dette anbefale at bestemmelsene om tidspunkt for rettsvern etter § 4-2 knyttes til når et oppdrag er «lagt inn i systemet». Dette innebærer i praksis ingen forskjell i forhold til bankforeningens forslag «mottatt av systemet», men er mer sammenfallende med direktivets ordlyd. Det vises til forslag til endringer i lovforslagets § 4-2 under punkt 3.3 nedenfor.

3.3

Svar til kommentaren om at lovforslaget avviker fra direktivet mht. skjæringstidspunktet for «god tro»:

Lovforslagets § 4-2 tredje ledd gir en særregel om rettsvern for oppdrag som blir lagt inn i et system etter at insolvensbehandling er innledet, når oppdraget gjennomføres samme dag som insolvensbehandlingen er innledet. Rettsvern er etter lovforslaget betinget av at avregningssentral, sentral motpart eller oppgjørsbank kan godtgjøre at de på oppgjørstidspunktet ikke hadde eller burde hatt kunnskap om at konkurs er åpnet hos en deltaker i systemet. Bestemmelsen bygger på den norske oversettelsen av oppgjørsdirektivets artikkel 3 nr. 1 annet ledd. I den norske oversettelsen er ved en inkurie det engelske uttrykket «after the time of settlement» blitt til «på oppgjørstidspunktet». Dette har ført til at lovforslaget i § 4-2 tredje ledd har fått et annet innhold enn direktivet forutsetter, da direktivet ikke knytter tidspunktet for god tro til oppgjørstidspunktet.

Departementet vil etter dette anbefale at ordlyden i bestemmelsen endres, slik at en i stedet for «på oppgjørstidspunktet» bruker formuleringen «etter oppgjørstidspunktet». Bestemmelsen må da forstås slik at avregningssentral, sentral motpart eller oppgjørsbank etter oppgjørstidspunktet må kunne godtgjøre at de har vært i god tro på det tidspunkt da oppdraget ble lagt inn i systemet. Departementet foreslår at lovforslagets § 4-2 tredje ledd endres i samsvar med dette.

Det foreslås at § 4-2 skal lyde (endringer er kursivert):

«Avtaler om avregning og oppgjør kan gjøres gjeldende etter sitt innhold selv om det innledes insolvensbehandling hos en deltaker i systemet når oppdraget er lagt inn i systemet før det er innledet insolvensbehandling.

Tidspunktet for når et oppdrag skal anses lagt inn i systemet, skal avtales mellom deltakerne i systemet. Det samme gjelder tidspunktet for når retten til å tilbakekalle ordrer er bortfalt. Norges Bank kan for interbanksystemer fastsette nærmere regler om når oppdrag skal anses lagt inn i systemet etter første ledd. Kredittilsynet kan fastsette slike regler for verdipapiroppgjørssystemer.

Dersom et oppdrag blir lagt inn i systemet etter at det er innledet insolvensbehandling etter første ledd, og oppdraget gjennomføres samme dag som insolvensbehandlingen innledes, gjelder første ledd tilsvarende dersom avregningssentralen, sentral motpart eller oppgjørsbanken etter oppgjørstidspunktet kan godtgjøre at de ikke hadde eller burde hatt kunnskap om at insolvensbehandling var innledet.»

3.4

Svar til kommentaren om at lovforslaget avviker fra direktivet mht. bestemmelser om realisering av sikkerhet:

Oppgjørsdirektivet har i artikkel 9 nr. 1 regler om sikkerhet (trygd) stilt overfor deltakere i et system. Annet punktum lyder «Slik trygd kan verte realisert for å stette desse rettane». Departementet viser til at det følger av de alminnelige regler i konkurs- og dekningsloven at sikkerhet kan realiseres. Departementet vil ta oppspørsmålet om tolkningen av direktivet og et eventuelt behov for særregler om realisasjon med Justisdepartementet, som har det generelle ansvar for konkurs- og dekningsrettslige regler.

Seksjon

• 4. «Vi tør be Finanskomiteen om å komme med følgende uttalelse når det gjelder sammenhengen mellom lovforslaget og VPS-lovens bestemmelser i § 5-3 om frivillig stiftet rett i konkurs:

«Komiteen viser til at bestemmelser i VPS-loven gjør det umulig å etablere rettsvern løpende gjennom dagen. Dette er et hinder både for risikoreduksjon og effektivitet i så vel oppgjøret for betalingsformidlingen som i verdipapiroppgjøret. Departementet viser også til at disse bestemmelser fører til at Norge ikke oppfyller de forpliktelser som følger av EØS-avtalen. Komiteen ber departementet om så raskt som mulig, og uavhengig av det pågående arbeid i utvalget som skal foreslå endringer i VPS-loven, fremlegge en proposisjon med endring i VPS-loven som gjør det mulig å etablere rettsvern gjennom dagen for rettigheter registrert i VPS.»

Svar:

Det er i proposisjonen på s. 45 vist til at verdipapirsentrallovens bestemmelser om frivillig stiftet rett i konkurs (rettsvernsspørsmålet) reiser en rekke kompliserte spørsmål som bør ses i en større sammenheng. Departementet betrakter også rettsvernsspørsmålet som et meget sentralt spørsmål når det gjelder tilliten til verdipapirmarkedet. Det er derfor naturlig at VPS-lovutvalget tar hånd om dette under sitt arbeid med gjennomgang av verdipapirsentralloven. Utvalgets innstilling er planlagt avgitt ved årsskiftet 1999-2000, og departementet anbefaler at en avventer denne innstillingen. Dersom det skulle bli aktuelt med en særskilt behandling av rettsvernsspørsmålet, bør spørsmålet likevel utredes av VPS-lovutvalget, og utvalget må i så fall gis en særskilt frist for å legge frem en egen innstilling om dette spørsmålet.