Det vises til brev fra finanskomiteen 24. oktober 1999
med spørsmål om prising på Norges Banks
kontanthåndtering. Det vises videre til svar til finanskomiteen
1. november 1999.
Norges Bank har i brev med vedlagt notat 5. november
1999 orientert om Norges Banks rettslige vurdering av spørsmålet
om prising av bankens tjenester i kontanthåndteringen.
Finansdepartementet har tatt brevet til etterretning. Brevet med
vedlagt notat oversendes med dette til finanskomiteen til orientering.
Brev fra Norges Bank til Finansdepartementet, datert 5. november
1999:
Vi viser til finansministerens brev 1.11.99 til stortingsrepresentant
Terje Johansen om «gebyr på kontant betaling.»
Til departementets orientering oversender vi et eksemplar av
notat 22.9.99 fra bankens juridiske avdeling sammen med noen supplerende
kommentarer om de rettslige forhold omkring prising av bankens tjenester
i kontanthåndteringen.
Gjennom det nevnte notatet fra Juridisk avdeling har Norges Bank
foretatt en rettslig vurdering av bankens plikter etter sentralbankloven
i forbindelse med håndtering av sedler og mynt. Hvilke
prisingsprinsipper som banken vil legge til grunn fremover innenfor denne
rettslige ramme, er gjenstand for nærmere vurdering i bankens
organer.
Et utgangspunkt for de rettslige vurderinger har vært
at man ikke trenger spesielle holdepunkter i sentralbankloven for å kunne
ta seg betalt for bankens tjenester. Det som trenger særlige
holdepunkter, er at banken ikke kan prise den aktuelle tjeneste.
Et utslag av dette syn er for eksempel at departementet i merknadene
til § 14 om tvungent betalingsmiddel i lovproposisjonen
s 92 uttaler: «Departementet mener at det ikke
er grunn til i loven å ta inn regler om kostnadene ved
bankens forsendelse av sedler og mynter. En antar imidlertid at
slike omkostninger bør dekkes av bankens kunder.»
Hovedpunkter i bankens juridiske vurderinger slik de fremgår
av notatet er ellers:
Banken må etter sentralbankloven
utstede og forsyne samfunnet med sedler og mynt i det omfang det
er behov for det. Denne primære forsyningsplikten antas
det at banken må oppfylle uten å kunne ta seg
dekket for kostnadene ved produksjon av sedler og mynt.
Ombytte eller innløsning av defekte eller utgåtte sedler
iht sentralbankloven §§ 14 og 15 må som utgangspunkt
skje kostnadsfritt.
For andre tjenester som banken yter i forbindelse med behandlingen
og omfordelingen av sedler og mynt i samfunnet, kan banken som utgangspunkt ta
seg betalt. Norges Bank har et ansvar for at det skjer en tilfredsstillende
kvalitets- og ekthetskontroll av kontanter som er i omløp,
men hvilke krav dette stiller til kontanthåndteringen er
av utpreget skjønnsmessig karakter.
Utviklingen internasjonalt mot mer prising av sentralbanktjenestene
i kontanthåndteringen, er av direkte betydning også ved
tolkingen av sentralbankloven.
På linje med dette kan man si at det er en ren sentralbankoppgave å sørge
for produksjon av sedler og mynt, og eventuelt også å distribuere
disse ut til bankens avdelinger. Det samme gjelder ren ombytting ved
innløsning eller ved annen innlevering for destruksjon.
Den mellomliggende behandling og omfordeling mellom bankene er mer
vanlig næringsvirksomhet. Det er ikke tale om å ta
seg betalt for eller å gebyrlegge kontantene som sådanne,
men for tjenestene omkring distribusjonen. Prising av tjenestene bidrar
til mer rasjonell bruk av tjenestene og samlet mer effektiv kontanthåndtering.
At Norges Banks sedler og mynter er tvungne betalingsmidler i
Norge, betyr at debitor har rett til å betale med disse
og at kreditor på sin side kan kreve kontant oppgjør
med sedler og mynter. I praksis påberopes retten eller
plikten til å gjøre opp med kontanter i stadig
mindre utstrekning, og den kan også vært bortfalt
gjennom avtale, etablert praksis, handelsbruk eller annen sedvane.
Sentralbankloven legger slik vi ser det ikke spesifikke føringer
på prisingsspørsmålene i kontanthåndteringen
ut fra kontantenes funksjon som tvungent betalingsmiddel. I den
forbindelse viser vi også til følgende uttalelse
i merknadene til sentralbankloven § 14 i NOU 1983:39 s
402:
«… Utviklingen har ført til
at pengesedlenes betydning ved betalingsoppgjør er redusert
i forhold til bankenes og postvesenets betalingsformidling. Verken
gjeldende lov eller utvalgets lovutkast er til hinder for en fortsatt
utbygging og eventuell rasjonalisering av betalingssystemet med
den følge at pengesedler i større eller mindre
grad blir gjort overflødige. Den eneste legale grense framgår
av utkastets § 13 første ledd om Norges
Banks enerett til å utstede pengesedler.»
Vi viser til tidligere notater om Norges Banks oppgaver i kontantforsyningen,
herunder spørsmål om gratisnivå. Norges
Bank har tradisjonelt lagt til grunn at som et utgangspunkt antas
vi å være rettslig forpliktet til å holde
et gratisnivå når det gjelder utlevering av sedler
og mynt.
Vi skal nedenfor først presentere de rettslige rammebetingelser
knyttet til kontanthåndteringen. Deretter skal vi se nærmere
på forhold rundt gratisnivå, herunder praksisen
i de øvrige nordiske land og en fornyet rettslig vurdering
av Norges Banks plikter i denne sammenheng.
Etter den alminnelige formåls- og virkeområdebestemmelsen
i sentralbankloven (sbl) § 1 skal banken utstede
pengesedler og mynter, fremme et effektivt betalingssystem innenlands
mv. Den kan sette i verk tiltak som er vanlige eller naturlige for
en sentralbank.
Disse oppgavene er nærmere angitt i lovens kap. III.
Sbl § 13 omfatter utstedelse av sedler og mynter, og
etter sbl § 14 fremgår hva som er tvungent
betalingsmiddel. Tilbaketrekking av betalingsmiddel behandles i
sbl § 15, og i sbl § 16 er det
bestemmelser om utgivelse av jubileums- og minnemynter.
Bankens oppgaver vedrørende sedler og mynt er ikke begrenset
til hva som er angitt i sbl kap III. Det vil si at banken også kan
utføre andre oppgaver, så fremt disse ligger innenfor
bestemmelsen i sbl § 1. Henvisningen til tiltak som er
vanlige eller naturlige for en sentralbank gir rom for å legge
vekt på utviklingen i andre sentralbanker. Det er heller
ikke slik at banken selv må utføre alle de oppgaver
som er angitt under, eller som er en forutsetning for bruken av
betalingsmidler etter sbl kap III. Bankens overordnede oppgave er å sørge
for at betalingssystemet innenlands fungerer effektivt. Det nærmere
innhold av de enkelte bestemmelser gjennomgås kort nedenfor.
Selve utstedelsen av sedler og mynt kan ikke foretas av andre
enn banken, jfr også sbl § 1 hvor dette
er uttrykkelig presisert. Utstederplikten og seddelmonopolet innebærer
en primær forsyningsplikt for sentralbanken. Sentralbankloven
og finanssystemet forutsetter at det utstedes sedler og mynter i
det omfang det er behov for det, jfr NOU 1983:39 s 243. Det er ingen begrensning
i utstedelsesretten mht seddelmengden, jfr Ot prp nr 25 (1984-85)
s. 91.
Produksjonen av sedler og mynt foregår i Norges Bank,
men en foreslått lovendring vil klargjøre at det ikke
er noe i veien for at produksjonen foretas av andre på Norges
Banks vegne, jfr Ot prp nr. 96 (1998-99).
Sentralbankens sekundære forsyningsplikt innebærer
at Norges Bank skal påse at den utstedte seddel- og myntmengde
i tilstrekkelig grad finnes tilgjengelig i samfunnet. Dette kan
foretas gjennom systemer administrert av Norges Bank, men det er
ikke nødvendig at Norges Bank utfører oppgaven
selv. Det er tilstrekkelig at Norges Bank påser at det
er tilfredsstillende systemer administrert av andre, for eksempel
det private bankvesen.
Det er hittil lagt til grunn at det må være
et gratisnivå for forsyningen, jfr pkt 3 nedenfor.
Den primære forsyningsplikten i en monopolsituasjon
innebærer også en vekslingsplikt, jfr Per Christiansen
i Norsk Pengerett s 203-204. Denne plikten gjelder ombytting av
pengesedler og mynter til andre norske pengesedler og mynter av
samme eller annen valør. Christiansen uttaler: «En
må nok også si at det følger av det å drive
bankvirksomhet at forretningsbanker og sparebanker ikke med rimelighet
kan nekte å ombytte norske pengesedler og mynter med andre norske
pengesedler og mynter av samme eller av annen valør … Også sentralbanken
må sies å ha en slik ombyttingsplikt. Ombytting
av pengesedler og mynter til andre pengesedler og mynter bør
kunne skje i ethvert praktisk omfang i sentralbanken.» Christiansen
uttaler seg ikke om vederlag her, og det kan i det hele vanskelig
utledes noe om manglende adgang til å kreve vederlag ut
fra vekslingsplikten når det gjelder Norges Banks engrosfunksjoner
overfor bankene.
Etter sbl § 14 annet ledd er sterkt skadde
sedler og mynter ikke tvungne betalingsmidler. Norges Bank har således
en fornyelsesplikt til å holde en viss minste kvalitet
på sedler og mynt i omløp. Dette innebærer
en plikt til å motta sedler for destruksjon, men i utgangspunktet
neppe noen plikt til å selv å innhente sedler
for destruksjon. Inngangen fra bankene vil kunne påvirkes
gjennom prising eller andre tilbud til bankene. Fornyelsesplikten
innebærer ikke noen plikt til å foreta kvalitetssortering
for bankene.
Destruksjonen kan også foretas av andre banker enn Norges
Bank, men det forutsetter betryggende kontrollrutine. Vi kjenner
ikke til noen sentralbanker som ikke foretar destruksjonen selv.
Ved destruksjon vil fornyelsesplikten bety en plikt til kostnadsfritt å utlevere
sedler og mynt av gangbar kvalitet til erstatning for det destruerte.
Utleveringsplikten omfatter ikke plikt til å utlevere sedler
av bedre kvalitet enn gangbar kvalitet. I den grad vi må foreta
kvalitetssortering for bankene, kan vi ta betalt for dette.
I sbl § 15 andre ledd fremgår at Norges
Bank har en innløsningsplikt innen ti år etter
at seddel og mynt er satt ut av omløp. Norges Bank må tilrettelegge
for at slik innløsning kan skje kostnadsfritt, enten gjennom
private banker eller Norges Bank dersom det private bankvesen ikke
har tilstrekkelige systemer.
Norges Bank har ikke plikt til å motta innskudd fra
andre banker, jfr sbl § 20. Norges Bank bestemmer vilkårene
for innskudd. Banken har adgang til å motta innskudd fra
andre i særlige tilfeller etter sbl § 22, eventuelt
supplert av sbl § 1. Innskudd og uttak fra en konto
kan gebyrlegges.
Plikten til å fremme et effektivt betalingssystem inneholder
elementer av de oppgaver som er nevnt ovenfor. Et annet forhold
vil være ekthetskontroll av sedler. Av hensyn til tilliten
til betalingssystemet, har Norges Bank også ansvar for å påse
at det foreligger et system for å ha kontroll med og ta
ut falske sedler og mynt, enten i Norges Bank eller i de private
bankene. I tillegg kommer en del oppgaver som ligger utenfor området
behandling av sedler og mynt.
Vi har neppe hjemmel til å kunne pålegge innlevering
av sedler for ekthetskontroll, men vil kunne påvirke inngangen
gjennom prisingen eller andre tilbud til bankene.
Norges Bank har anledning til å ta seg betalt for tilknyttede
tjenester. Dette gjelder f eks sortering av sedler i ulike kvaliteter
ved fornyelse, utlevering av pakket mynt etc.
Spørsmålet om plikten til å opprettholde
et gratisnivå er ikke umiddelbart klart. Ingen sentrale rettskilder
- som sentralbanklovens ordlyd eller lovens forarbeider - berører
spørsmålet på noen måte som gir
særlig veiledning om saken. Som nevnt foran gir sbl § 1
også rom for å legge vekt på utviklingen
i andre sentralbanker. Løsningen beror derfor på et skjønn,
som også kan gi rom for vesentlige hensiktsmessighetsvurderinger.
For fremtiden kunne man tenke seg en klarere lovregulering av adgangen
til å kreve vederlag, slik som delvis er gjort i Finland
og Sverige.
Som bakgrunn for tolkingen av at det må være
et gratisnivå, har Norges Bank lagt til grunn vår
utstederrolle og forsyningsplikt i en monopolsituasjon.
Et annet moment er hensynet til kontantenes pålydende.
Dersom utleveringen kan kostnadsbelegges vil dette kunne anses som
at de utleverte kontanter får mindre verdi enn pålydende.
Hvis Norges Bank innfører en slik praksis, kan det også medføre
at bankene vil følge opp med en tilsvarende praksis overfor
publikum, hvor det blir ilagt gebyr for uttak av kontanter fra kasse.
Det er også klart at Norges Bank vil kunne ta seg betalt
for særlige tjenester. Et kjernepunkt er hvor langt dette
moment rekker i forhold til den primære forsyningsplikten.
Et synspunkt kan være at denne plikten ikke går
utover å forsyne samfunnet som helhet, og ikke legger bestemte
begrensninger på prisnivå av bankens leveranser
til de enkelte banker ut over ombytting i forbindelse med utgåtte
eller defekte sedler.
Det er ikke uvanlig at offentlige monopoler gebyrlegger sine
tjenester. Det er noe uklart i hvilken grad dette kan skje ved utøvelser
av offentlig myndighet i en monopolsituasjon. Men også her
er det flere eksempler på prising av tjenester, f.eks ved
utstedelse av pass og førerkort, og for de fleste typer
rettsforretninger må det betales rettsgebyr. Vi legger
for øvrig til grunn at avgjørelsen om prising
av tjenester i kontantforsyningen som utgangspunkt må anses å være
av forretningsmessig karakter, og ikke forvaltningsvedtak i forvaltningslovens
forstand.
Det kan også tenkes at det foreligger en plikt til å prise
noe utlevering av kontanter ut fra konkurranseregler. Dette kan
i alle fall være tilfelle utenfor sentralbankenes monopolområde,
for eksempel der sentralbankene driver kontanthåndtering
som også drives eller kan drives av private aktører.
De nordiske land har forskjellige systemer for sin kontanthåndtering,
og derfor ulik praksis når det gjelder gratisnivå.
Sverige hadde inntil nylig et gratisnivå på samme måte
som i Norge. Etter organiseringen av det nye kontantforsyningsselskapet
PSAB - som er et datterselskap av Sveriges Riksbank, og hvor distriktsavdelingene
er innlemmet - er det innført prising på all kontantforsyning
fra PSAB. Riksbankens primærforsyning skjer gratis til
PSAB.
I Danmark er det bare primærforsyning av sedler og mynt
som skjer i regi av Danmarks Nationalbank. Dette omfatter utstedelse
av nye sedler og mynt, og mottak og utlevering i forbindelse med
makulering. Denne primærforsyningen skjer gratis til egne
depotbanker. Omfordelingen av sedler og mynt i omløp skjer
i regi av depotbankene. Det er ikke noe gratisnivå i kontanthåndteringen
mellom bankene.
Finland har et system med volumbasert prising, hvor prisen fastsettes
med utgangspunkt i at sentralbanken skal betale for et visst antall
behandlinger av sedler i omløp.
På Island tilbys et gratisnivå på linje
med dagens system i Norge.
Med forbehold for kostnadene ved produksjonen av sedler og mynt
og ved mottak og utlevering i forbindelse med makulering, forstår
vi det slik at verken Danmark, Finland eller Sverige anser at det
ligger spesielle begrensninger på adgangen til å dekke
kostnader gjennom prising av tjenester i kontantforsyningen. De
grunnleggende regler i de nordiske sentralbanklovene om utgivelse
og innløsning av sedler og mynt synes i hovedsak parallelle.
Den finske sentralbankloven § 25 har en generell
bestemmelse om at banken kan beregne «avgifter» for
sine prestasjoner. Den svenske riksbankloven kap. 5 § 3
har en uttrykkelig bestemmelse om at riksbanken skal svare for landets
forsyning med sedler og mynt, samtidig som kap. 8 om øvrige
oppgaver § 5 bestemmer at banken kan mot betaling
utføre tjenester som har tilknytning til bankens virksomhet
som sentralbank. Oppfatningen i den islandske sentralbanken synes å ha
vært på linje med den tradisjonelle norske med
plikt til å holde et gratisnivå.
Praksis i sentralbankene utenom Norden synes å være
svært varierende. I store kontinentale land som Tyskland
og Frankrike er kontantforsyningen i stor grad gratis, mens land
som England og Canada priser i vesentlig utstrekning.
Norges Bank må som minimum etter sentralbankloven utstede
og forsyne samfunnet med sedler og mynter i det omfang det er behov
for det (den primære forsyningsplikten). Denne forsyningsplikten
antar vi banken må oppfylle uten å kunne ta seg
dekket for kostnadene ved produksjonen av sedler og mynt. At sentralbanken
forutsettes å skulle dekke produksjonskostnadene kan også sies å ligge
i seignioragebegrepet, som tradisjonelt knytter seg til at sentralbanken
tilfaller provenyet ved utstedelsen uttrykt gjennom differansen
mellom pålydende og de samlede produksjonskostnader. Det
samme synes også å følge motsetningsvis
av § 16, som har en uttrykkelig hjemmel for at
jubileums- og minnemynter kan besluttes satt i omløp til
en kurs over pålydende verdi.
Innløsning av defekte og utgåtte sedler iht §§ 14 og
15 må også som utgangspunkt skje kostnadsfritt.
Med de forbehold som er tatt ovenfor, og som må anses å følge
av sentralbankloven, må Norges Bank på samme måte
som andre offentlige myndigheter som yter en form for tjenesteyting
overfor samfunnet, kunne kreve en kostnadsdekning, også i
en monopolsituasjon. Her vil Norges Bank være i samme stilling som
private aktører som kan utføre den samme tjenesten.
Selv ikke der monopolsituasjonen forhindrer private aktører
på samme marked, kan det være noe rettslig til
hinder for at Norges Bank priser sine tjenester. En slags parallell
til ordningen i Danmark og Sverige vil være at Norges Bank
ikke tar seg betalt for transporten til distriktsavdelingene.
Ellers kan som nevnt tidligere kontantforsyningen i samfunnet
foretas gjennom systemer administrert av Norges Bank, men det er
ikke nødvendig at Norges Bank utfører oppgaven
selv. Det er tilstrekkelig at Norges Bank påser at det
er tilfredsstillende systemer administrert av andre, for eksempel
det private bankvesen. På samme måte gjelder at
selv om Norges Bank har enerett på å utstede sedler
og mynt, er det ikke nødvendigvis slik at Norges Bank selv
må forestå produksjonen, noe som vil bli klarere
etter den nylig foreslåtte lovendring. Norges Bank har
videre et ansvar for at det skjer en tilfredsstillende kvalitets-
og ekthetskontroll. Men hvilke krav dette stiller til kontanthåndteringen
er av utpreget skjønnsmessig karakter. Det vil i første
rekke være opp til bankens egne vurderinger i hvilken grad
banken skal påvirke slik kontroll gjennom prisingen eller
andre tilbud til bankene.
Økt prising av utlevering av sedler og mynt fra Norges
Bank vil kunne føre til tilsvarende prising av kontantuttak
i banker. Et slikt forhold vil kunne bli oppfattet negativt hos
publikum. Dette er et policyspørsmål
snarere enn et rettslig spørsmål, og drøftes ikke
videre i denne sammenheng.
Norges Bank er ikke rettslig forpliktet til å tilby gratisnivå i
kontanthåndteringen uten i forbindelse med ren ombytting
ved innløsning eller innlevering for destruksjon. I hvilken
grad vi ellers tar oss betalt for ytelser innen kontanthåndteringen,
er i første rekke et hensiktsmessighetsspørsmål
hvor bl.a spørsmålet om inngang av sedler og mynt
for kvalitets- og ekthetskontroll kan tillegges vekt.