Kulturdepartementet har lagt fram ein odelstingsproposisjon med
framlegg om endringar i lov av 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting.
Bakgrunnen for framlegget er for det første å klårgjere
heimelen for Norsk rikskringkastings høve til å engasjere
seg i forretningsmessig verksemd. For det andre er målet
med framlegget å opne for at NRK skal kunne engasjere seg
i andre typar forretningsverksemd enn det selskapet kan med gjeldande
reglar. Etter dei reglane som gjeld no, kan ikkje NRK engasjere
seg i anna forretningsverksemd enn den som har å gjere
med allmennkringkasting.
Departementet legg til grunn at framlegget vil medverke til å styrkje
NRK si rolle som den sentrale allmennkringkastaren i Noreg.
I proposisjonen gjer vi òg framlegg om nokre mindre
endringar i film- og videogramlova.
NRK har vore organisert som statleg 100 pst. eigd aksjeselskap
sidan 30. april 1996. Då departementet gjorde framlegg
om å omorganisere NRK frå statleg stifting til
aksjeselskap la departementet vekt på at det må vere
ei «...overordnet mediepolitisk oppgave å sikre
NRK gode rammevilkår.» Bakgrunnen for dette var
eit ønskje om å styrkje rammevilkåra
for allmennkringkastinga i Noreg. Departementet streka samstundes
under behovet for «...å sikre at beslutninger
av vesentlig mediepolitisk betydning også i fremtiden underlegges
politisk behandling og kontroll.»
Omorganiseringa til aksjeselskap vart også grunngjeve
i at det var behov for å kunne tilpasse seg mediesituasjonen.
Fleirtalet i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen slutta
seg i Innst. O. nr. 16 (1995-96) til framlegget om å omorganisere
NRK til aksjeselskap, og streka m. a. under at
«...de styringsredskaper som i dag regulerer
virksomheten ved NRK vil videreføres. …..Det understrekes
videre den klare politiske styringen som etableres gjennom generalforsamlingens
behandling av saker slik det er presentert i Ot.prp. nr. 69 for
1994-95. Som A/S vil NRK innenfor de opptrukne rammer få den
nødvendige handlefrihet til å treffe beslutninger
som den raske mediautviklingen krever, samtidig som aksjeloven gir
klare ansvarsforhold.»
Den forretningsmessige verksemda i NRK blir i dag i det store
og heile drive av det heleigde dotterselskapet NRK Aktivum AS.
Etter gjeldande rett er NRKs høve til å drive
forretningsverksemd avgrensa til føremål som har
med allmennkringkasting å gjere.
Det er ein allmenn tendens i heile Europa til at allmennkringkastarane
får høve til å engasjere seg i kommersiell
verksemd, m. a. har BBC gjennom dotterselskapet BBC Worldwide i
fleire år satsa aktivt på å utnytje eigne
produksjonar og rettar i mange distribusjonskanalar og innhaldsformat.
I nabolanda våre ser vi òg ei utvikling der
dei lisensfinansierte allmennkringkastarane driv utvida kommersiell
verksemd.
I Innst. O. nr. 16 (1995-96) uttalte fleirtalet i familie-, kultur-
og administrasjonskomiteen at det merka seg
«...at opprettelsen av datterselskaper kan gi
NRK mulighet til å generere nye inntekter gjennom salg
av programmer, drift av tekniske anlegg m.v. NRK må også kunne
gå inn med eierandeler i slike selskaper.»
Føremålsparagrafen må lesast i samanheng
med §6-4 i kringkastingslova som fastlegg dei generelle rammene
for finansieringsgrunnlaget til NRK:
«Virksomheten i Norsk rikskringkasting AS finansieres
ved kringkastingsavgift, salgsinntekter m.v. Den kan ikke finansieres
ved reklamesendinger. Kringkastingsavgift fastsettes av Stortinget.»
Etter departementets vurdering gir gjeldande rett ikkje grunnlag
for at NRK kan gå inn i andre typar forretningsmessig verksemd
enn det som følgjer av føremålsparagrafen.
Eit notat om denne saka har vore på allmenn høyring.
Reint allment sluttar det store fleirtalet av høyringsinstansane
seg til framlegget frå departementet. TV 2 AS, Kringkastingsringen
og Norsk Forbund for Lokal-TV er negative til framlegga i høyringsnotatet.
Utviklinga på kringkastingsområdet gjer det naudsynt å klårgjere
NRK si rolle som kringkastar i det nye medielandskapet. Dei forretningsmessige rammene
som blir lagde til grunn for NRK, vil vere svært viktige
for det høvet selskapet har til å ta vare på si
oppgåve som allmennkringkastar i framtida.
Den teknologiske utviklinga peikar mot ei allmenn omlegging til
digital produksjon og distribusjon av radio og fjernsyn. Digital
kringkasting utnyttjer kapasiteten betre, samstundes som det blir
høve til fleire kanalar og nye tenester. Digitaliseringa
gir vidare grunnlag for å transportere fleire ulike typar
tenester i det same nettet. Digitaliseringa gir også grunnlag
for å nytte felles brukarutstyr til ulike formål,
t.d. integrerte fjernsynsapparat og PC-ar. Digitaliseringa gjer det
mogleg å nytte dei same transportvegane for ulike tenester
fram til det same mottakarapparatet anten dette er fjernsyn, PC
eller telefon.
Departementet har i ei eiga melding tatt opp spørsmålet
om val av teknologi for spreiing av digitalt fjernsyn i Noreg.
For tida er det sterk konkurranse nasjonalt og internasjonalt
om senderettar. Ein må rekne med at den auka konkurransen
reint allment vil føre til strukturendringar i mediebransjen.
Særleg for kringkastingssektoren må ein rekne
med at det vil skje ein konsentrasjon av rettar til programinnhald,
og at det vil oppstå nye alliansar innan produksjon og
distribusjon. Dette vil skje parallelt med den digitale utviklinga.
NRK har høve til å «kunne danne datterselskaper som
kan ivareta virksomhet av kommersiell karakter, som f.eks. salg
av programmer, drift av tekniske anlegg m.v.» , jf. Ot.prp.
nr. 69 (1994-95), Norsk rikskringkasting som aksjeselskap. Føresetnaden
er at verksemda har tilknyting til allmennkringkasting.
NRK kan drive kommersiell verksemd saman med andre aktørar.
Selskapet kan også vere deleigar i andre selskap med kommersiell
eller marknadsretta verksemd. Det var ein føresetnad då NRK
vart omorganisert til aksjeselskap at andre typar verksemd enn allmennkringkasting
skulle organiserast på «..en slik måte
at det ikke vil skje noen form for subsidiering av datterselskaper
gjennom kringkastingsavgiften».
NRK oppretta våren 1997 dotterselskapet NRK Aktivum
AS etter samtykke frå generalforsamlinga. Føremålet
med selskapet er å utvikle forretningsmessig verksemd med
grunnlag i morselskapets potensial.
Hovudutfordringa for NRK Aktivum AS har vore å utvikle
strategi- og forretningsplanar med analysar av mediemarknaden. Det
har òg vore arbeidd med å identifisere nye forretningsområde.
Departementets prinsipielle utgangspunkt i høyringsnotatet
var at NRKs primære funksjon som lisensfinansiert allmennkringkastar
framleis må vere å produsere og sende reklamefrie
radio- og fjernsynskanalar.
Det er eit faktum at det alt i dag er sterk konkurranse om rettane
til programmateriale.
Det er ein aukande konkurranse mellom medieselskapa om kvalitetsinnhald,
t. d. når det gjeld rettar til idrettsarrangement. For å kunne
oppretthalde eit breitt allmennkringkastingstilbod er det viktig
at NRK får tilgang på slike produkt.
Styret for NRK har synt til at organiseringa som aksjeselskap
har gitt NRK eit friare spelerom for m.a. forretningsverksemd. NRK
Aktivum AS vart oppretta for å skilje ut forretningsverksemd
i dotterselskap. Samstundes set føremålsparagrafen
i vedtektene og dei politiske føresetnadene - jf. kap.
1.4 - visse grenser for kor smidig NRK kan te seg i den noverande
mediesituasjonen. Særskilt vil NRK ha trong til å kunne utvikle
strategiar og gå inn i alliansar med andre aktørar
både med omsyn til distribusjon, innhaldsproduksjon og
rettar.
Mediebransjen er i dag prega av raske strukturendringar med internasjonale
forgreiningar. Dette inneber m.a. alliansar og oppkjøp,
hand i hand med utvikling av ny teknologi. NRK risikerer å havne
på sidelinja i høve til denne utviklinga dersom
selskapet ikkje kan posisjonere seg raskt og rett i høve
til den kommersielle medieverda.
Departementet konstaterer at langt dei fleste høyringsinstansane
stør departementets framlegg. Grunngivinga frå dei
fleste av instansane er at ei liberalisering i høvet til
forretningsmessig engasjement vil medverke til å styrkje
allmennkringkastinga i Noreg.
Det er nokre høyringsinstansar som stør hovudprinsippa
i framlegget, men som er kritiske til delar av det.
Departementet meiner at NRK gjennom dotterselskap bør
få høve til å engasjere seg i forretningsmessig
verksemd på lik line med det konkurrentane har. Samstundes
må det vere ein absolutt føresetnad at NRKs allmenne
programtilbod til lyttarar og sjåarar i Noreg blir halde
reklamefritt. Departementet legg vidare til grunn at det ikkje kan
vere aktuelt for NRK å drive, eige eller vere deleigar
i radio- eller fjernsynskanalar som er finansierte med reklame og
som har Noreg som primært målområde.
Vidare må det vere ein absolutt føresetnad at
det ikkje skal vere høve til å kryssubsidiere
den forretningsmessige verksemda med lisensmidlar. Departementet
legg samstundes til grunn at overskott i den forretningsmessige
verksemda skal nyttast til å finansiere auka programproduksjon
og programinnkjøp, noko som vil styrkje allmennkringkastinga
i Noreg. Departementets framlegg vil i røynda ikkje endre
konkurransesituasjonen på denne marknaden i Noreg. NRK
vil etter framlegget ikkje kunne drive reklamefinansiert kringkasting
i Noreg eller særskilt retta mot Noreg utan at spørsmålet
har vore handsama av Stortinget. Det er først og fremst
på andre område enn tradisjonell kommersiell kringkasting
at NRK gjennom dotterselskap vil konkurrere med private aktørar;
t.d. på område som tekstfjernsyn, plateutgiving,
sal av program og eventuelt betalingsfjernsyn.
I høyringsnotatet gjorde departementet greie for at det
må vere ein absolutt føresetnad for å opne
for utvida forretningsmessig engasjement for NRK at det ikkje må skje
noka form for subsidiering av denne verksemda frå lisensmidlar.
Høyringsinstansane stør dette. Samstundes peikar mange
høyringsinstansar m. a. på at det i praksis kan vere
vanskeleg å få til system som effektivt kan hindre alle
former for kryssubsidiering.
Departementet peiker på at subsidiering frå lisensmidlar
reint allment kan skje ved disposisjonar som ope tilsiktar overføring
av verdiar frå den lisensfinansierte allmennkringkastinga;
t.d. konsernbidrag og eigenkapitalinnskott mot aksjar.
Subsidieringa kan òg vere skjult i transaksjonar som
ikkje synest å innebere noka verdioverføring, men
som i røynda gjer det ved dei prisane som blir fastsette.
Innskott av eigenkapital kan òg innehalde skjult verdioverføring
i høve til medeigarar.
I høve til andre transaksjonar enn innskott og uttak
av eigenkapital, skal departementet her peike på at lov
av 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskap gjeld for Norsk rikskringkasting
AS. Departementet legg i utgangspunktet til grunn at regelen § 3-9
nr. 1 i aksjelova bør gi grunnlag for den naudsynte kontrollen
med at transaksjonane innanfor NRK-konsernet skjer på forretningsmessige
vilkår.
Departementet har etter høyringsrunden bede Norsk rikskringkasting
AS gjere nærmare greie for dei prinsippa som skal gjelde
for transaksjonar mellom selskapa. NRK uttaler følgjande:
«Formålet med etableringen av Aktivum
er i første rekke å kommersielt utnytte NRKs programmer og
utvikle potensielle produkter relatert til programvirksomheten.
Det er et grunnleggende prinsipp for NRK og Aktivum at midler fra
kringkastingavgiften ikke skal benyttes til å subsidiere
kommersiell virksomhet. Selskapene legger således til grunn
at enhver transaksjon mellom selskapene skal baseres på allminnelige
forretningsmessige vilkår og prinsipper i tråd
med bestemmelsen i aksjeloven § 3-9. Denne grunnregel kan
igjen deles i tre delprinsipper:
1. Alle
transaksjoner skal skje basert på et armlengde prinsipp.
Dvs at transaksjoner mellom NRK og Aktivum i prinsippet skal skje
til samme vilkår som overfor tredjeparter NRK ikke har eierinteresser
i.
2. Åpen handel. Dvs. at Aktivum betaler for de
varer og tjenester NRK leverer.
3. Reell prising. Dvs. at prisene skal reflektere reelle kostnader
og markedsbetingelser.
I tråd med
ordensregelen i aksjeloven § 6-13 tredje ledd vil NRK og
Aktivum også sørge for at avtaler mellom de selskaper
blir nedtegnet skriftlig. Det er således inngått
en avtale mellom Aktivum og NRK som regulerer forholdene ved salg
og annen utnyttelse av radio- og fjernsynsprogram m.v. Avtalen følger
allminnelige forretningsmessige vilkår og fastsetter at Aktivum
skal betale vederlag til NRK for all utnyttelse på lik
linje som overfor andre opphavsmenn. Aktivums fortrinn er kun at
selskapet har førsterett til salg og utnyttelse av NRKs
produksjoner og programmer. NRK beholder eiendomsretten til programmene.»
Departementet legg til grunn at dette er tilfredsstillande, men
vil likevel følgje utviklinga i NRK på dette området
nøye, eventuelt vurdere å gi nærmare reglar.
Departementet gjer framlegg om eigen lovheimel for å sikre
dette.
Føresetnaden om forbod mot kryssubsidiering er viktig
også i høve til dei pliktene Noreg har etter EØS-avtala
m.o.t. reglar om statsstøtte og konkurranse.
Artikkel 61 i EØS-avtala slår som hovudprinsipp fast
at statsstøtte i EØS er forbode når slik
støtte verkar konkurransevridande på samhandelen
mellom landa. Også det å gi gunstige vilkår
for einskilde selskap blir råka av denne regelen.
Departementet gjer framlegg om at NRKs rammer for forretningsmessig
verksemd blir utvida i høve til kva det noverande regelverket
opnar for. Departementet grunngir dette med behovet for å oppretthalde NRK
som ein sterk norsk allmennkringkastar. Kultur- og mediepolitisk
er dette svært viktig i ein mediesituasjon som meir og
meir vil bli prega av auka konkurranse om sjåarar og lyttarar.
Samstundes kan mangelen på programmateriale med høgt
kvalitetsinnhald føre til einsretting av det samla programtilbodet.
Kulturdepartementet gjer framlegg om at §6-1 tredje
ledd i kringkastingslova blir endra, slik at NRK gjennom dotterselskap
reint allment kan ta del i forretningsmessig verksemd utan at dette
er avgrensa til føremål som har med allmennkringkasting å gjere.
I høyringsnotatet gjorde departementet greie for at §6-4
i kringkastingslova set forbod mot at verksemda i NRK kan finansierast
med reklamesendingar. Departementet gjorde framlegg om at dette
forbodet skulle opphevast for anna verksemd enn allmennkanalane
(NRK1, NRKTO og P1, P2 og P3 i radio). Departementet la til grunn
at desse kanalane - som i dag - må haldast reklamefrie.
Ut over dette la departementet til grunn at NRK med visse avgrensingar
måtte kunne engasjere seg i verksemd som inneheld reklame.
Av høyringsinstansane er det berre TV 2 AS, Norsk Forbund
for Lokal-TV og Kringkastingsringen som er negative til dette.
NRK uttaler m.a. følgjande:
«NRK reiser således spørsmål
om det er hensiktsmessig å formulere en eksplisitt plikt
for generalforsamlingen til å forelegge for Stortinget
spørsmålet om tillatelse - alene eller i samarbeid
med andre medieaktører til - å etablere reklamefinansierte
kanaler i Norge. Selv om en slik fremgangsmåte må antas å være
den naturlige ordning, kan det forekomme tilfeller der dette ikke
ville være hensiktsmessig. Det må etter NRKs syn
kunne legges til grunn at statsråden selv vil foreta en
forsvarlig vurdering av hvorvidt man i det enkelte tilfelle bør
forelegge saken for Stortinget før Generalforsamlingen
fatter sin beslutning.»
Departementet held oppe framlegget om at forbodet mot å reklamefinansiere
NRK blir oppheva for anna aktivitet enn allmennkanalane (NRK1, NRKTO og
P1, P2 og P3 i radio). Desse kanalane må - som i dag -
haldast reklamefrie.
Den lovendringa departementet gjer framlegg om, opnar i prinsippet
for at NRK kan eige, drive eller ha eigarpartar i fjernsyns- eller
radiokanalar som er finansierte med reklame og blir sende frå norsk
territorium og retta mot den norske marknaden. Departementet held
fast på at generalforsamlinga ikkje skal kunne gi løyve
til dette utan at saka har vore lagd fram for Stortinget. Departementet
legg òg til grunn at generalforsamlinga ikkje skal godkjenne
at NRK eig, driv eller har eigarpartar i fjernsyns- eller radiokanalar med
reklame som rettar sendingane sine mot den norske marknaden frå utlandet.
Det same vil gjelde såkalla telekjøpskanalar.
I høyringsnotatet gjorde departementet framlegg om at
det burde opnast for å sende reklameinnslag i NRKs tekstfjernsyn,
også i tekstfjernsyn som er knytta til NRKs allmennkanalar.
Departementet la til grunn at tekstfjernsyn må reknast
som ei tilleggsteneste der føresetnaden er at sjåaren
aktivt oppsøkjer tenesta, og meinte såleis at
tekstfjernsyn ikkje kan reknast som ein del av NRKs allmennkanalar.
Av dei høyringsinstansane som har uttalt seg om dette
spørsmålet nemner departementet at Forbrukarombodet
vil gå i mot departementets forslag i kringkastingsloven § 6-4
om å åpne for reklame i NRKs tekstfjernsyn.
Etter Barne- og familiedepartementets mening bør også tjenester
som retter seg til barn være skjermet mot reklame.
«Barne- og familiedepartementet vil derfor be Kulturdepartementet
om å vurdere om det er hensiktsmessig å tillate
reklame på tekstfjernsyn generelt. Alternativt bør
Kulturdepartementet vurdere hvordan en gjennom forskrift best kan
regulere reklame i tekstfjernsyn når tekstfjernsynet har
barn som målgruppe.»
TV 2 AS er negative til departementets framlegg på dette
punktet.
Departementet held oppe framlegget om å tillate annonsar
i tekstfjernsynet i NRK. Departementet gjer framlegg om at dette
blir presisert i lovteksten. Departementet meiner også det
bør presiserast at Kongen i forskrift skal kunne gi nærmare
reglar om utsending av reklame i NRKs tekstfjernsyn, m.a. slik at
dei omsyna Barne- og familiedepartementet nemner kan ivaretakast.
Stortinget handsama 7. mai 1998 Ot.prp. nr. 8 (1997-98), Om lov
om endringar i film- og videogramlova og straffelova (Ot.prp. nr.
78 (1996-97), jf. Innst. O. nr. 40 (1997-98).
§ 4 i lova gir reglar om førehandskontroll
av film eller videogram som skal synast fram i næring.
Etter siste lekken i paragrafen kan Kulturdepartementet «i forskrift
gjere unntak frå kravet om førehandskontroll og
betaling av gebyr.» For å kunne gjennomføre
ordninga med førehandskontroll effektivt, er det naudsynt
for Statens filmtilsyn å få inn ulike opplysningar
om filmane. Etter gjeldande forskrift kan det krevjast inn slike
opplysningar. Etter departementets vurdering er det noko tvilsamt
om den noverande formuleringa i lova gir den naudsynte heimelen
til å gi forskrift om å krevje inn slike opplysningar.
Departementet gjer difor framlegg om ein klårare forskriftsheimel
i film- og videogramlova § 4.
Før lovendringa hadde § 12 i lova denne ordlyden:
«Statens filmtilsyn kan etter nærmare
reglar gjere vedtak om strykningar i registeret i tilfelle brot
på lov eller forskrifter givne med heimel i lov.»
Med grunnlag i denne regelen er det i forskrifta til lova fastsett
reglar om at Statens filmtilsyn ved brot på reglane i lova
kan suspendere eller stryke importørar, produsentar eller
forhandlarar frå Filmtilsynet sine register. Dette inneber
at importøren, produsenten eller forhandlaren medan det
ulovlege tilhøvet pågår, ikkje kan få registrert
eller førehandskontrollert nye filmar eller videogram.
Då Stortinget handsama saka, vart denne regelen oppheva.
Dette er ikkje drøfta i forarbeida til lovendringa. Kulturdepartementet
legg til grunn at regelen fall ut ved ein feil.
Departementet gjer framlegg om at Statens filmtilsyn etter nærmare
reglar gitt av departementet får høve til å nekte å motta
filmar eller videogram frå distributørar som bryt
lova eller forskriftene til lova.
I Innst. O. nr. 40 (1997-98) uttalte Stortingets familie-, kultur-
og administrasjonskomite følgjande om framlegget om å utvide
verkeområdet for straffelova § 382 om
valdsskildringar:
«Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, vil understreke at filmklubber,
som ikke viser filmer i næring, må unntas fra
denne bestemmelsen. Det forutsettes at departementet tar hensyn
til dette ved utforming av forskriftene.»
Det vart ikkje vedteke nokon heimel til å gjere slikt
unnatak som fleirtalet ønskte, korkje i straffelova eller
i film- og videogramlova. Departementet har såleis ikkje
høve til å ta omsyn til fleirtalet sitt ønskjemål
ved utforming av forskrifter. Dette gjeld både i høve
til film- og videogramlova og straffelova.
Kulturdepartementet kan ikkje tilrå at det blir fastsett
lovendringar som fritek filmklubbar som gir offentlege framsyningar
frå forbodet mot framsyning av ulovlege valdsskildringar
i straffelova §382.
Departementet kan ikkje sjå at det er mogleg å gi ei
avgrensing av ein slik regel som samstundes er klår og
eintydig og ikkje vil rekkje vidare enn ønskjeleg. Kulturdepartementet
ser det ikkje som aktuelt å innføre ei særordning
som berre gjeld medlemmene i Norsk filmklubbforbund.
Departementets framlegg vil ikkje innebere administrative eller økonomiske
konsekvensar for det offentlege.
For Norsk rikskringkasting vil framlegga på sikt kunne
innebere auka inntekter. Departementet vil orientere Stortinget
om nivået på inntektene frå dei kommersielle
aktivitetane i dei årlege budsjettproposisjonane.
Departementets framlegg om at det skal opnast for kommersielle
innslag i NRKs tekstfjernsyn vil føre til auka konkurranse
om annonseinntektene i dette mediet. På den norske marknaden
er det i dag TV 2 som er den viktigaste aktøren.
Departementets framlegg til endringar i lov om film og videogram
får korkje konsekvensar for private eller det offentlege.