Lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v. (regnskapsloven)
trådte i kraft 1. januar 1999. Loven bygger på et
prinsipp om at regnskapslovgivningen er en rammelov som skal utfylles
gjennom forskrifter og standarder for god regnskapsskikk, jf. Ot.prp.
nr. 42 (1997-1998) om lov om årsregnskap m.v. avsnitt 2.6.3.
Regnskapsloven kapittel 2 innebærer en utvidet plikt
til registrering av regnskapsopplysninger i forhold til tidligere
regler. Dette henger blant annet sammen med at plikten til å registrere
opplysninger i mange tilfeller inntrer på et tidligere
tidspunkt etter den nye regnskapsloven enn etter regnskapsloven
av 1977 med forskrifter. Også kravene til dokumentasjon og
oppbevaring er på enkelte punkter mer omfattende etter
regnskapsloven av 1998 med forskrifter enn etter tidligere regler.
Som følge av at regnskapsloven er en rammelov, som er forutsatt å skulle
utfylles gjennom forskrifter og standarder for god regnskapsskikk,
er det nødvendig å ta hensyn til hvor mye tid
som er påkrevet for å utarbeide ulike standarder.
Finansdepartementet er også innforstått med at
brukerne trenger noe tid til å tilpasse seg nye standarder.
Ut fra den informasjonen departementet har mottatt om framdriften
i dette arbeidet foreslår departementet å forlenge
overgangsperioden slik at adgangen til å benytte reglene
om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger i regnskapsloven
av 1977 med forskrifter forlenges frem til 1. januar 2002. Departementet
legger til grunn at dette vil gi de aktuelle organer tilstrekkelig
tid til å utarbeide utfyllende standarder og de regnskapspliktige
tilstrekkelig tid til å implementere nye systemer som følge
av den nye standarden for god regnskapsskikk. Departementet legger
til grunn at arbeidet med fastsettelse av de aktuelle standarder
for god regnskapsskikk blir gitt høy prioritet.
Departementet anser det ikke hensiktsmessig å knytte
spørsmålet om en forlengelse av overgangsperioden
for regnskapsloven kapittel 2 til den generelle evalueringen av
loven som skal foretas etter 2001. Departementet viser til at Stortingets
anmodning om en evaluering av regnskapsloven etter tre år
hadde sin bakgrunn i at lovendringene var omfattende, både
innholdsmessig og lovredigeringsmessig. På denne bakgrunn
ble det sett som ønskelig å vurdere erfaringene med
hvordan loven virker etter at den hadde vært i kraft i
en viss tid. En eventuell vurdering av reglene i kapittel 2 vil
i tilfelle måtte gjennomføres etter at disse reglene
har virket i noen tid.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at det
ved Stortingets behandling av Ot.prp. nr. 42 (1997-1998) Om lov
om årsregnskap fremkom betydelige innvendinger mot lovforslagets
kap. 2 om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger. Flertallet tar
til etterretning at Finansdepartementet nå er innforstått
med at det er nødvendig å ta hensyn til hvor mye
tid som er påkrevet for å utarbeide ulike standarder,
og at departementet også er innforstått med at
brukerne trenger noe tid til å tilpasse seg nye standarder.
Flertallet har merket seg at departementet på denne
bakgrunn foreslår å forlenge overgangsperioden
til 1. januar 2002.
Flertallet viser samtidig til at komiteen har mottatt
en rekke innspill om regnskapslovens kapittel 2, som alle peker
på klare svakheter i lovtekstens utforming. Det pekes også på at
det er grunnleggende problemer med lovens kap. 2 som vanskeliggjør
utarbeidelsen av standarder på dette området.
Finanskomiteen har blant annet mottatt innspill fra Næringslivets
Hovedorganisasjon, Handels- og Servicenæringens Hovedorganisasjon
og Finansnæringens Hovedorganisasjon som alle ber om at
ikrafttredelsen av kap. 2 utsettes utover det departementet foreslår, og
at det raskest mulig nedsettes et bredt sammensatt offentlig utvalg
som skal utarbeide forslag til et nytt kapittel 2 i regnskapsloven.
Flertallet vil også vise til Kredittilsynets
høringssvar av 28. september 2000 til utkastet
til god regnskapsskikk for registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger,
utarbeidet av Norsk RegnskapsStiftelse, der Kredittilsynet blant
annet skriver:
«Kredittilsynet har tidligere gitt uttrykk
for en kritisk holdning til lovens kapittel 2 med hensyn til innholdet,
forståelsen av bestemmelsene og praktiserbarheten av disse.
Våre viktigste innvendinger har vært:
Lovkapitlet mangler logiske klare prinsipper
og rammer for hva regnskapsføringen skal omfatte og hvordan
den skal innrettes. Det inneholder i stedet en blanding av overordnede
krav og detaljkrav som eventuelt burde fremgå av forskrifter. Når
samtidig innarbeidede begrep ble fjernet og nye uvante tatt inn,
antok Kredittilsynet at det ville oppstå betydelig usikkerhet.
Lovkapitlet stiller krav som ikke har kontrollverdi i forhold
til de kostnader som kravene vil medføre for norsk næringsliv.
Formålet med regnskapslovens kapittel 2 burde dessuten
etter Kredittilsynets mening være å stille prinsipielle
krav til føringsprosess og dokumentasjon for å sikre
kontrollmulighet i ettertid. Kapitlet inneholder i stedet en blanding
av internkontrollkrav og krav som gir ekstern sikring. Krav i lov
og forskrift må ikke være til hinder for et fleksibelt
opplegg i forhold til foretakets størrelse, kompleksitet
og risiko hvis dette kravet ikke er nødvendig av kontrollmessige årsaker.
Lovteksten er uklar, slik at regnskapspliktige, regnskapsførere
og revisorer ikke vil forstå hva kravene innebærer
i praksis.
Manglende unntakskrav vil skape praktiske problemer.
Basert
på vår tilsynsvirksomhet med revisorer og regnskapsførere
synes det som om ingen regnskapspliktige til nå har tatt
dette kapitlet av loven i bruk. Heller ikke produsenter av regnskapssystemer
har gjort forsøk på å tilpasse sine produkter.
Dette til tross for at det er mer enn to år siden lovens
krav ble kjent, og det nå bare er noen måneder
til den opprinnelige fristen for implementering løper ut.
Det
er Kredittilsynets prinsipielle oppfatning at lovkapitlet inneholder
så mange vesentlige svakheter at det beste ville være
fortsatt å gi mulighet for utsettelse med å ta
i bruk kapitlet frem til en mer helhetlig lovgjennomgang skal foretas.
Bestemmelsene i regnskapsloven av 1977 i kombinasjon med den såkalte løsbladforskriften
gir i mellomtiden tilstrekkelig kontrollmulighet. Hvis Skattedirektoratet
med bakgrunn i kontrollbehov ønsker å innføre
eller endre enkelte detaljkrav, kan dette likevel skje ved forskrift.
Finansdepartementet
er nå innstilt på å forlenge fristen
for å ta lovkapitlet i bruk med ytterligere ett år, men
selv en slik frist er etter vår vurdering ikke tilstrekkelig
for at regnskapssystemene skal kunne omarbeides og testes forsvarlig.»
Flertallet mener på denne bakgrunn det
er nødvendig med en full gjennomgang av regnskapslovens
kapittel 2 om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger,
med sikte på å utarbeide et nytt og bedre regelverk
på området. En slik gjennomgang bør foretas
av et offentlig utvalg, med representanter for næringsliv,
regnskapsmiljøer og offentlige myndigheter. Forslaget fra
dette utvalget bør deretter sendes på ordinær
høring, før departementet fremmer nytt forslag
for Stortinget til nye regler for registrering og dokumentasjon
av regnskapsopplysninger i regnskapsloven. Inntil nye regler trår
i kraft kan regnskapspliktige velge å benytte reglene om
registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger (bokføring)
i lov av 13. mai 1977 nr. 35 med forskrifter.
Flertallet fremmer følgende forslag:
«a
§ 9-2 første ledd annet
og tredje punktum skal lyde:
Regnskapspliktige kan velge å benytte
reglene om registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger
(bokføring) i lov av 13. mai 1977 nr. 35 med forskrifter
i stedet for reglene i lovens kapittel 2. Departementet kan
i forskrift gi nærmere regler om anvendelsen av lov 13. mai
1977 nr. 35 og om gjennomføringen
av bestemmelsen i foregående punktum.
b
Stortinget ber Regjeringen sette ned et offentlig utvalg
som skal utarbeide forslag til nye forbedrede og enklere regler
for registrering og dokumentasjon av regnskapsopplysninger (dvs.
forslag til nytt kapittel 2 i lov av 17. juli 1998 nr.
56 om årsregnsskap m.v.). Utvalget skal ha representanter
for næringsliv, regnskapsmiljøer og offentlige
myndigheter.»
Flertallet går etter dette også imot
Regjeringens forslag om å innføre et nytt annet
punktum i regnskapslovens § 9-1 annet ledd.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og
Sosialistisk Venstreparti viser til behandlingen av Ot.prp.
nr. 42 (1997-1998) om forberedelsene av den nye regnskapsloven som
ble lagt fram av regjeringen Bondevik og som fikk flertall i Stortinget
våren 1998 som følge av et kompromiss i Stortinget
mellom Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre.
I finanskomiteens innstilling, Innst. O. nr. 61 (1997-1998) heter
det bl.a.:
«Komiteen viser til at proposisjonens kap.
2 innebærer en tildels betydelig utvidelse fra den tidligere lov.
Den regnskapspliktige tillegges en utvidet plikt til å registrere
nærmere angitte transaksjoner og andre disposisjoner. Loven
definerer registreringsplikten til å omfatte alle opplysninger
om transaksjoner og andre disposisjoner som har betydning for størrelsen
og sammensetningen av den regnskapspliktiges eiendeler, gjeld, inntekter
og kostnader i et regnskapssystem. Komiteen vil peke på at
gjeldende lov gjennom Løsbladforskriften har definert krav
til konkrete rapporter. Dette er av Regjeringen foreslått
endret til mer generelle krav til spesifisering av registrerte opplysninger.
En slik endring kan medføre at systemleverandører
må levere nye typer rapporter, alternativt at regnskapsfører
må legge om sine manuelle systemer eller rapporteringssystemer,
noe som igjen vil kunne medføre omleggingskostnader for
bedriftene. Komiteen vil peke på at krav om systemendringer kommer
i en tid med store prosjekter i næringslivet som foretar
systemendringer i forbindelse med år 2000-problematikken
samt tilpasninger for EURO-rapportering. Tilgangen til systemeringsressurser
er derfor knappe og kostbare. Komiteen mener at det for mange regnskapsavleggere
vil føre til et stort tidspress og høye kostnader
relatert til omprogrammering eller tilleggsprogrammering.
Komiteen
har merket seg den brede enighet om at reglene må utarbeides
slik at det gis rom for bruk av ny teknologi, og er tilfreds med
at også departementet har sluttet seg til dette.
Komiteens
flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, Høyre
og Tverrpolitisk Folkevalgte, mener at det i en overgangsperiode
fram til 1. januar 2001 bør være adgang til fortsatt å benytte
gjeldende bokføringsregler for de som ønsker det.
Dette ivaretar hensynet til nødvendig omstillingstid og tilpasning.»
Disse medlemmer viser til at den nye loven er
en rammelov som i stor grad setter generelle krav til registreringen,
og hvor det er lagt til grunn at utfyllende forskriftsbestemmelser
og utvikling av god regnskapsskikk skal danne grunnlaget for den
nærmere praktiseringen av loven.
Disse medlemmer er kjent med at det er kommet
krav om mer tid før overgangsperioden utgår, samt
endringer av enkelte konkrete bestemmelser.
Disse medlemmer er positive til at Regjeringen
nå legger opp til å imøtekomme en del
av organisasjonenes innspill, enten i form av forlenget overgangsperiode
fram til 1. januar 2002 eller forslag om hjemmel for i
forskrift å kunne imøtekomme slike innspill, for
eksempel knyttet til kortere oppbevaringstid for visse typer regnskapsmateriale
og avgrensning av plikten til registrering av avtaler. Disse medlemmer støtter
også de lovendringene som er foreslått i proposisjonen.
Disse medlemmer forutsetter at departementet legger
vekt på en dialog med de berørte organisasjonene
når det skal foretas endringer i forskriftene.
Disse medlemmer slutter seg til Regjeringens forslag
til endring av regnskapsloven § 9-2 første ledd
annet punktum om å forlenge overgangsperioden slik at adgangen
til å benytte reglene om registrering og dokumentasjon
av regnskapsopplysninger i regnskapsloven av 1977 med forskrifter
forlenges frem til 1. januar 2002.
Disse medlemmer slutter seg også til
Regjeringens forslag om å innføre et nytt annet
punktum i regnskapslovens § 9-1 annet ledd. Bestemmelsen
gir departementet hjemmel til i forskrift å unnta regnskapspliktige
fra bestemmelsen i regnskapsloven § 2-1 første
ledd, § 2-3 fjerde ledd første punktum, § 2-6 og § 2-7
annet ledd første og tredje punktum.