Til Odelstinget
I proposisjonen fremmes forslag om endringer i lov om megling
i konfliktråd. Det foreslås å senke minimumsalderen
for konfliktrådsmeglere. Videre foreslås det at
reglene om valgbarhet, vederheftighet og vandel som gjelder ved
oppnevning av meglere, også skal komme til anvendelse ved
ansettelse av konfliktrådsledere. Det foreslås
også endringer i bestemmelsene om taushetsplikt og vitneplikt
for de som utfører arbeid for konfliktrådet.
Opplysninger om konfliktrådsmegling i politiattest,
obligatorisk megling for barn under den kriminelle lavalder, kompetanse
for lensmennene til å overføre saker til konfliktrådet
og bruk av megling som særskilt vilkår i betingede
dommer drøftes uten at det foreslås lovendringer.
Lovendringsforslagene i proposisjonen bygger bl.a. på en
evaluering av konfliktrådsordningen. Evalueringsrapportene
er gjennomgående positive, men gjennomgangen avdekket behov
for enkelte regelendringer, samt en revurdering av konfliktrådenes
organisering. Departementet vil komme tilbake til spørsmålet
om organiseringen av konfliktrådene når den fremtidige
organiseringen av domstolene er nærmere avklart.
Forslag til endringer i konfliktrådsloven har vært sendt
på høring til en rekke instanser.
Meglerne som oppnevnes i konfliktrådene må være
fylt 25 år. Da konfliktrådsloven ble vedtatt tilsvarte
dette alderskravet som ble stilt til meddommere ved domstolene.
I 1995 ble domstollovens aldersgrense for meddommere senket til
18 år, og i høringsbrevet ble det foreslått å endre
konfliktrådsloven tilsvarende.
De fleste høringsinstansene er positive til forslaget.
Enkelte er likevel skeptiske, og begrunner dette med at megling
i konfliktråd krever erfaring, modenhet og autoritet. Departementet
ser klare fordeler ved mulighetene for å oppnevne unge
meglere som er under 25 år gamle, og følger opp
forslaget, jf. lovutkastet § 4.
Etter konfliktrådsloven § 4 skal meglerne
også være vederheftige og valgbare ved kommunale
valg. Utelukket fra oppnevning er den som i løpet av de
siste fem årene er idømt frihetsstraff og ikke
er løslatt innen ti år forut for oppnevningen.
Tilsvarende krav er ikke stilt til de som skal ansettes som konfliktrådsledere.
I høringsbrevet ble det foreslått at de nevnte
krav også skal gjelde for konfliktrådsledere.
Det var bred enighet blant høringsinstansene om dette,
og departementet følger opp forslaget, jf. lovutkastet § 2.
Konfliktrådsmeglerne er i utgangspunktet underlagt et
vitneforbud, men departementet kan gi samtykke til at konfliktrådsmeglere
vitner om forhold som de har fått kjennskap til gjennom
meglingen og som omfattes av den lovbestemte taushetsplikten. Departementets
beslutning kan overprøves av retten.
I høringsbrevet ble det foreslått at konfliktrådsmeglere
skulle føyes til i oppregningen i tvistemålsloven § 205
og straffeprosessloven § 119 av personer som har
absolutt vitneforbud. Videre ble konfliktrådsloven § 10
foreslått endret slik at konfliktrådsmeglere får
en yrkesmessig taushetsplikt; ikke bare taushetsplikt etter forvaltningsloven.
Bakgrunnen for forslaget er hensynet til konfliktrådenes
tillit hos partene.
Forslaget møtte blandede reaksjoner hos høringsinstansene.
Det ble fra flere hold fremholdt at gjeldende regler fungerer tilfredsstillende.
Mange av konfliktrådene mente imidlertid at de foreslåtte
endringene var positive.
Departementet mener at hensynet til konfliktrådenes
tillit hos partene og befolkningen for øvrig må tillegges
stor vekt, men slutter seg til de høringsinstansene som
uttaler at konfliktrådsmeglere ikke naturlig hører
hjemme i bestemmelsene om absolutt vitneforbud for yrker med særlig
betroelseskarakter. Det bør i stedet gis særlige
regler vedrørende taushetsplikt og vitneplikt. Departementet
foreslår at det oppstilles et vitneforbud når
det gjelder partenes erkjennelser og tilbud under meglingen, jf.
lovutkastet § 10.
De foreslåtte lovendringene medfører ingen
nevneverdige administrative eller økonomiske konsekvenser.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Vidar
Bjørnstad, Astrid Marie Nistad, Jan Petter Rasmussen og Ane
Sofie Tømmerås, fra Fremskrittspartiet, Jan Simonsen
og Jørn L. Stang, fra Kristelig Folkeparti, Unni Hennum Lie
og Åse Wisløff Nilssen, fra Høyre, lederen
Kristin Krohn Devold og Bjørn Hernæs, og fra Senterpartiet,
Tor Nymo, slutter seg til endringen om at aldersgrensen
for når man kan oppnevnes som megler senkes fra 25 til 18 år. Komiteen viser
til at da aldersgrensen ble satt, fulgte lovgiver de samme vilkårene
for å bli oppnevnt som megler, som domstolloven setter
for oppnevning av meddommere. I 1995 ble aldersgrensen for meddommere
senket til 18 år. Komiteen ser det derfor
som naturlig å sette den samme aldersgrensen for meglere.
Komiteen vil også vise til at i en stor
del av sakene som bringes inn til behandling i konfliktråd,
er de berørte partene unge mennesker. Det vil ofte kunne være
lettere for ungdom å megle mellom ungdom. Det vil lettere
kunne skape tillit, og megleren vil lettere kunne forstå og
oppdage problemer og motiver hos partene. Erfaringene fra skolemegling
har vært svært positive, og viser at ungdom er
dyktige til å løse konflikter seg imellom.
Komiteen vil understreke at bruk av de yngste meglerne
først og fremst vil være aktuelt i de sakene hvor
partene er unge. Dessuten viser komiteen til at konfliktrådslederen
alltid skal vurdere om megleren er egnet til det aktuelle oppdraget.
Komiteen ser det som naturlig at det stilles de samme
kravene til valgbarhet, vederheftighet og vandel for konfliktrådslederne,
som det stilles til meglerne, og slutter seg derfor til det forslaget.
Komiteen vil understreke at konfliktrådenes suksess
er avhengig av tillit og troverdighet hos folk, og av at partene
føler seg trygge på en behandling som ikke vil
kunne skade saken deres ved en eventuell videre prosess. Det er
derfor gode grunner til at konfliktrådsmeglerne har en
streng taushetsplikt. Komiteen ser at det kan være
unaturlig å innlemme meglerne i samme bestemmelse om taushetsplikt
som gjelder for typiske betroelsesyrker. Som megler spiller man en
helt annen rolle i forhold til partene, siden verken valget av megler
eller selve meglingen skjer på en av partenes premisser. Komiteen støtter
løsningen om at taushetsplikten utvides til å gjelde
absolutt for partenes erkjennelser og tilbud under meglingen. Da
har ikke partene grunn til å frykte at noe de har sagt
under meglingen blir brukt mot dem i en eventuell senere prosess. Komiteen mener
også at det er riktig i forhold til konfliktrådenes
uavhengighet at departementet ikke skal ha myndighet til å frita
meglerne fra taushetsplikten i forbindelse med avleggelse av vitneforklaringer.
Overføring av straffesaker til megling i konfliktråd
skal ikke registreres i bøte- eller strafferegisteret og
skal ikke tas med i politiattester. I uttømmende politiattester
blir imidlertid saker som er meglet i konfliktråd og deretter
avsluttet ved påtegning fra påtalejurist tatt
med. I høringsbrevet ble det foreslått at det ikke
skulle være anledning til å ta med opplysninger om
konfliktrådssaker for personer som var under 18 år da
den straffbare handling ble begått. Det samme skulle gjelde
for personer over 18 år dersom det var gått mer
enn to år siden avtalen ble inngått og vedkommende
i mellomtiden ikke hadde begått noen ny straffbar handling.
Mange av høringsinstansene var skeptiske til forslaget.
På bakgrunn av behovet for en nærmere vurdering
av de administrative konsekvensene av forslaget, og departementets
planer om å nedsette et utvalg for å gjennomgå strafferegistreringsloven,
fremmes ikke forslaget nå.
Komiteen slutter seg til at spørsmålet
om hvorvidt overføring av straffesaker til megling i konfliktråd
skal tas med i uttømmende politiattester, vurderes i forbindelse
med gjennomgangen av strafferegistreringsloven.
Det blir fra tid til annen fremsatt forslag om at megling skal
gjøres obligatorisk for barn under 15 år som begår
lovbrudd. Spørsmålet ble omtalt i høringsbrevet,
og alle høringsinstanser som uttalte seg om spørsmålet,
sluttet seg til departementets standpunkt om at det ikke bør
innføres slik obligatorisk megling. Det vises blant annet
til at konfliktrådsmeglingen er basert på frivillighet.
Departementet mener det er nødvendig å utvikle en
mer helhetlig strategi for reaksjoner på lovbrudd blant
barn og unge i aldersgruppen 12-18 år, og har tatt initiativ
til et slikt arbeid sammen med Barne- og familiedepartementet og
Kirke- og undervisningsdepartementet.
Komiteen viser til at det er et problem
at vi ikke har gode nok reaksjonsformer og sanksjoner overfor ungdomsgruppen
fra de helt unge og fram til myndighetsalder. Komiteen slutter
seg derfor til at det trengs en helhetlig strategi for individuelt
tilpassede reaksjonsformer for de mellom 12 og 18 år. Det
er viktig at unge som begår lovbrudd møter en
rask og effektiv reaksjon som tydelig setter grenser. Komiteen ser
fram til et snarlig resultat med konkrete tiltak av det tverrdepartementale
arbeidet som er satt i gang.
Komiteen mener det må gis mulighet for å iverksette
reaksjon for personer som utøver kriminalitet, og er under
den kriminelle lavalder. Kriminalitetsutviklingen blant aldersgruppen
under 18 år er foruroligende, spesielt i hovedstaden. Det
må derfor gås nye veier i kampen mot kriminalitet
blant barn og ungdom, også siden det er tilfeller der eldre
benytter mindreårige og dermed spekulerer i at de som er
under 15 år ikke kan straffes for sine handlinger.
Komiteen mener at et av alternativene kan være å innføre
en form for tvungen megling. Spesielt viktig vil det være
når domstolene ikke er noe alternativ for å idømme
en straffereaksjon overfor barn og ungdom under 15 år. Komiteen vil
vise til vårt naboland Danmark som har innført
en ordning med at unge kriminelle må inngå kontrakter
om å gjøre opp for seg.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet
og Kristelig Folkeparti, vil understreke at et grunnleggende
prinsipp for dagens ordning med konfliktråd er at begge
partene må gi sitt samtykke til at saken behandles der.
Gjennom frivillighet er det etablert en plattform som kan gjøre
det mulig å forhandle fram en avtale som alle parter er
fornøyd med, og som respekteres og overholdes/gjennomføres
av den kriminelle. Ordningen har vist seg svært vellykket,
idet det inngås avtaler i de fleste sakene, de fleste partene
er fornøyd med resultatet, og mer enn 90 pst. av avtalene
holdes. Flertallet vil ikke gå inn på endringer
med tvang og obligatorisk megling i selve ordningen med konfliktråd.
Det rokker ved ordningens karakter, og kan føre til et
tillitsproblem i forhold til befolkningen.
Flertallet viser til at skadevoldere under 15 år utgjør
en drøy fjerdedel av de som møter i konfliktråd. Rundt
85 pst. av de under 15 år som henvises til konfliktråd,
samtykker i å møte der. Det er derfor ganske få det
vil være aktuelt å innføre obligatorisk
megling for. Videre viser flertallet til at det vil
være uheldig å innføre forskjellig praksis
for de over og under 15 år.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Høyre og Senterpartiet mener at selv om barn ikke
skal stilles strafferettslig til ansvar for de handlinger de gjør,
er det viktig at man ut fra en vurdering av modenhetsgrad og den
faktiske handling har muligheter til å reagere fra samfunnets
side, og sette grenser. Til dette trenger man et vidt spekter av
virkemidler. Disse medlemmer mener at adgangen til å overføre
saker til megling i konfliktråd bør utvides for
gruppen 12-15 år. I dag forutsetter meglingen frivillighet
fra begge parter og samtykke fra verge hvis en part er under 18 år. Disse medlemmer mener
at ordningen i utgangspunktet bør være obligatorisk
dersom ikke offeret motsetter seg dette. Dette er særlig
viktig for barn som har utført gjentatte kriminelle handlinger.
Disse medlemmer viser i denne sammenheng til pressemelding
av 7. september 2000 hvor representantene Odd Einar Dørum,
Tor Nymo og Per Ove Width på vegne av sine respektive partier
går inn for obligatorisk bruk av konfliktråd for
lovbrytere mellom 12 og 15 år. Disse medlemmer viser
videre til at Høyre tidligere har foreslått en
obligatorisk ordning ved konfliktrådsbehandling, jf Dokument
nr. 8:11 (1996-1997) som ble støttet av Fremskrittspartiet og
Høyre i Innst. O. nr. 45 (1996-1997). Regjeringen bes for øvrig
finne frem til sanksjoner dersom skadevolder uteblir fra meglingsmøtet.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om at det
innføres en ordning i saker der unge i alderen 12 til 15 år
begår straffbare handlinger, slik at konfliktrådsbehandling
alltid skal gjennomføres i disse tilfellene med mindre
fornærmede motsetter seg det eller annen reaksjon iverksettes.»
Disse medlemmer mener ellers at saker som passer
for konfliktrådet når det gjelder personer over den
kriminelle lavalder, eksempelvis er saker som gjelder skader på bruksting
og småtyverier, men ikke legemsbeskadigelser, vold og gjentatte
kriminelle handlinger.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti viser
til at Kristelig Folkeparti, sammen med Venstre og Senterpartiet,
tidligere i år har stilt seg positive til obligatorisk
megling i konfliktråd.
Disse medlemmer har merket seg at konfliktrådsordningen
fungerer godt, men at de tiltak som fellesskapet i dag kan sette
inn overfor barn mellom 12 og 15 år som begår
lovbrudd, ikke synes å være tilstrekkelige. Det
er viktig å ansvarliggjøre disse barna. Verken
departementet eller noen høringsinstanser foreslår
obligatorisk megling for barn under 15 år. Det er nedsatt
en interdepartemental arbeidsgruppe som skal legge fram en helhetlig
strategi. Disse medlemmer mener det i denne sammenheng
også er viktig at det vurderes alternative tiltak for de
som ikke møter i konfliktråd.
Disse medlemmer vil avvente den interdepartementale
arbeidsgruppens konklusjoner før det tas endelig standpunkt
til reaksjonsformer.
En prøveordning med påtalekompetanse for lensmennene
til å overføre saker til konfliktrådet
ble gjennomført ved 11 lensmannskontor fra 1996 til 1998. Det
viste seg at svært få saker ble overført
til konfliktrådene etter prøveordningen. Det er
vanskelig å ha noen sikker oppfatning om hva det skyldtes.
Når det gjelder saksbehandlingstiden, er det kun i ett
lensmannsdistrikt prøveordningen har slått positivt
ut. Prøveordningen har fungert best der det allerede eksisterte
et godt samarbeid mellom lensmann og politijurister.
Departementet ba om Riksadvokatens synspunkter på en
eventuell forlengelse og utvidelse av prøveordningen. Riksadvokaten
fant det vanskelig å gå inn for å forlenge
prøveordningen, og mente at saksbehandlingstiden samlet
sett ikke ville bli vesentlig kortere ved at kompetansen legges
til lensmannen i stedet for politijuristene. Departementet er enig
med Riksadvokaten i at problemet knyttet til lang saksbehandlingstid
for konfliktrådssaker bør forsøkes løst
på andre måter, ikke minst ved å etablere
gode samarbeidsrutiner innad i politietaten, og at prøveordningen
ikke bør fornyes.
Komiteen har merket seg at prøveordningen med
overføring av kompetanse til lensmennene til å overføre
saker til konfliktrådet ikke har innfridd forventningene.
Saksbehandlingstiden har i liten grad gått ned. Komiteen vil
understreke at det er et mål å få ned
saksbehandlingstiden for saker til konfliktrådene, og at
flere saker bør overføres. Komiteen mener
at prøveprosjektet med overføring av kompetanse til
lensmennene bør videreføres, eventuelt utvides
og legges noe om. Det kan være grunn til å vurdere
endringer i forskriftene som regulerer kompetanseoverføringen,
slik at det ikke blir noen forsinkende ledd underveis, og ved at
overføring til konfliktråd kan være aktuelt
i flere typer saker. Komiteen understreker at parallelt
med kompetanseoverføringen må det gis skikkelig
opplæring og opplysning rundt ordningen.
Komiteen har merket seg at det i noen politidistrikter
er etablert gode samarbeidsrutiner, som gjør at saksbehandlingstiden
for saker til konfliktråd er kort. Slike rutiner bør
det være i samtlige politidistrikter.
I Innst. S. nr. 6 (1998-1999) om kriminalomsorgen ber justiskomiteen
departementet foreta en vurdering av bruk av konfliktråd
som særlig vilkår til betinget dom. Denne muligheten
er i liten grad tatt i bruk, og regelverket åpner for at
konfliktrådsmegling brukes som særvilkår
i større utstrekning enn i dag. Departementet slutter seg
til Riksadvokatens vurdering om at megling i konfliktråd
som særvilkår i en betinget dom som utgangspunkt
må forutsette at meglingen resulterer i en avtale som domfelte
oppfyller eller respekterer. Dersom partene ikke kommer frem til
en avtale, eller domfelte ikke oppfyller avtalen, vil domfeltes
subjektive forhold være et viktig moment ved vurderingen
av hvilke konsekvenser bruddet på særvilkåret
bør få.
Det vises for øvrig til at departementet har utarbeidet
et utkast til lov om gjennomføring av straff. I utkastet
inngår et forslag om samfunnsstraff som en ny form for
hovedstraff. Konfliktrådsmegling vil kunne utgjøre
en del av en samfunnsstraff.
Komiteen viser til at det allerede
i dag er adgang til å bruke megling i konfliktråd
som særlig vilkår til betinget dom, men at det
gjøres i liten grad. Komiteen viser videre
til Ot.prp. nr. 5 (2000-2001) om ny straffegjennomføringslov.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Høyre og
Senterpartiet:
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om at det innføres
en ordning i saker der unge i alderen 12 til 15 år begår
straffbare handlinger, slik at konfliktrådsbehandling alltid
skal gjennomføres i disse tilfellene med mindre fornærmede
motsetter seg det eller annen reaksjon iverksettes.
Komiteen viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre følgende
vedtak til lov
om endringer i lov 15. mars 1991 nr. 3 om megling i konfliktråd
I
I lov 15. mars 1991 nr. 3 om megling i konfliktråd gjøres følgende endringer:
Lovens tittel skal lyde:
Lov 15. mars 1991 nr. 3 om megling i konfliktråd (konfliktrådsloven)
§ 2 nytt tredje og fjerde ledd skal lyde:
Hvert konfliktråd skal ledes av en konfliktrådsleder.
Konfliktrådslederne må være vederheftige og valgbare ved kommunale valg. Utelukket fra ansettelse som konfliktrådsleder er den som i løpet av de siste fem årene forut for oppnevningen er idømt betinget frihetsstraff, eller er idømt ubetinget fengselsstraff og ikke er løslatt, på prøve eller endelig, innen ti år forut for ansettelsen.
§ 2 nåværende tredje ledd blir femte ledd.
§ 3 første ledd skal lyde:
Det oppnevnes konfliktrådsmeglere for hver kommune. Meglerne oppnevnes av en representant utpekt av kommunestyret/kommunestyrene, en representant fra politiet og konfliktrådslederen. Oppnevnelsen gjelder for en periode på 4 år.
§ 4 skal lyde:
Vervet som megler i konfliktrådet er frivillig. Personer som har fylt 18 år kan oppnevnes.
Kravet til vederheftighet, valgbarhet og vandel etter § 2 fjerde ledd gjelder tilsvarende for konfliktrådsmeglere.
§ 10 skal lyde:
Med mindre annet er fastsatt i eller i medhold av lov, plikter meglere og andre som utfører tjeneste eller arbeid for konfliktrådet, å bevare taushet om det de i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold eller andre forhold som nevnt i forvaltningsloven § 13 første ledd. Som personlig forhold regnes også partenes navn, fødested, fødselsdato, personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. For øvrig gjelder forvaltningsloven §§ 13 til 13 e. Brudd på taushetsplikten straffes etter straffeloven § 121.
Retten kan ikke ta imot forklaringer som et vitne ikke kan gi uten å krenke taushetsplikten etter første ledd med mindre retten etter en avveining av hensynet til taushetsplikten og hensynet til sakens opplysning ved kjennelse bestemmer at vitnet likevel skal avgi forklaring. Med mindre begge parter samtykker, kan vitnet ikke forklare seg om hva partene har erkjent eller tilbudt under meglingen.
II
Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i justiskomiteen, den 7. desember 2000
Kristin Krohn Devold |
Ane Sofie Tømmerås |
Jan Simonsen |
leder |
ordfører |
sekretær |