Etter gjeldende rett er det i legeloven § 52
og i tannlegeloven § 47 lagt opp til et reaksjonssystem
der den mildeste reaksjonsformen er tilrettevisning. Ingen av de
andre lovene som regulerer helsepersonell har en bestemmelse om
tilrettevisning. Den formelle reaksjonen tilrettevisning kan etter
dagens regelverk derfor ikke gis til andre enn leger og tannleger.
Reaksjonsbestemmelsene i ny helsepersonellov er i stor grad en videreføring
av regler i legeloven og tannlegeloven.
De administrative reaksjonene som kan ilegges helsepersonell
etter ny helsepersonellov kapittel 11 er følgende:
tilrettevisning (§ 55)
advarsel (§ 56)
tilbakekall eller suspensjon av autorisasjon, lisens eller
spesialistgodkjenning (§§ 57 og 58)
begrensning av autorisasjon (§ 59)
tap eller suspensjon av retten til å rekvirere
legemidler i gruppe A og B (§§ 63 og
64)
Den formelle reaksjonen tilrettevisning er den mildeste reaksjonen
tilsynsmyndighetene kan gi. Formålet er at helsepersonellet
gjennom den vurderingen som gjøres av fylkeslegen av det
aktuelle pliktbruddet, skal kunne få den veiledningen som
er nødvendig for å kunne korrigere sin atferd.
Etter fjerde ledd i § 55 går det fram
at vedtaket om å gi reaksjonen tilrettevisning ikke er
et enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Dette innebærer
også at et vedtak om tilrettevisning ikke kan påklages
etter bestemmelsene i forvaltningsloven.
Departementet tok våren 2000 initiativ til en kvalitativ
undersøkelse av et utvalg helsepersonell for å kartlegge
hvordan de hadde opplevd det å få en administrativ
reaksjon. Rapporten fra undersøkelsen viser at helsepersonell
reagerer svært sterkt på å motta administrative
reaksjoner, også de mildeste. Resultatene viser også at
det ikke er forholdsmessighet mellom alvorlighetsgraden på den
administrative reaksjonen og styrken i det enkelte helsepersonells
egen opplevelse ved å motta reaksjonen. Det uttales at
undersøkelsen avdekket at den generelle oppfatningen er
at de mildeste administrative reaksjonene ikke fører fram
til det som er formålet med reaksjonene. Slik tilsynet
utøves og de mildeste reaksjonene gis i dag, er det informantenes
oppfatning at reaksjonene ikke fører til at helsepersonell
innretter seg etter reaksjonen, men heller går i forsvar
og ikke evner å se mulighetene for endring av atferd. Undersøkelsen
avdekker også at systemansvaret dårlig ivaretar
den enkelte arbeidstaker, og at det er lite åpenhet og
diskusjoner om temaene menneskelige og medisinske feil og forhold
rundt det å motta administrative reaksjoner.
Det vises til at Sosial- og helsedepartementet i Ot.prp. nr.
13 (1998-1999) framhevet at tilrettevisningen primært skulle
være et forhold mellom tilsynsmyndigheten og vedkommende
helsepersonell. På den bakgrunn ble det derfor foreslått
at reaksjonen skulle være unntatt offentlighet. Samtidig
ble det likevel framhevet at både den som hadde klaget
over utfallet av behandling eller utelatt behandling, og arbeidsgiver
skulle bli informert om utfallet av fylkeslegens vurdering av forholdet.
Departementet ser i ettertid at dette ikke ivaretar rettssikkerheten
til helsepersonell.
Ved at fylkeslegen gir en vurdering av det aktuelle forholdet,
mener departementet at veiledningen og forventet korrigert atferd
hos helsepersonellet kan oppnås like godt uten at en formell
reaksjon gis. Slik departementet ser det, vil også pasientens
hovedanliggende i de fleste forhold være ivaretatt ved
at helsepersonellet mottar veiledning.
Departementet er av den oppfatning at § 55
kan oppheves uten at det får negative konsekvenser for muligheten
til å korrigere uønsket atferd.
Departementet mener det må arbeides videre ut fra tankegangen
om at flest mulig saker bør kunne løses lokalt,
og at et slikt arbeid må være en del av et større
arbeid med å vurdere hele tilsyns- og reaksjonssystemet.
En slik gjennomgang er det etter departementets oppfatning grunn
til å starte raskest mulig etter ikrafttredelsen av helsepersonelloven.
Departementet foreslår å oppheve § 55.
Den mildeste reaksjonsformen vil ved en opphevelse av § 55 bli
advarsel, som må gis av Helsetilsynet etter at saken er
forberedt av fylkeslegen.
Komiteen har merket seg at bestemmelsen
om tilrettevisning i helsepersonellovens § 55
viderefører tilrettevisningsadgangen i legelovens § 52
og tannlegelovens § 47. Dette innebærer
en adgang for tilsynsmyndighetene til å tildele helsepersonell
en formell reaksjon i tilfeller hvor lovbestemte plikter er overholdt,
men hvor det likevel konkluderes med at helsepersonellet har opptrådt
ukorrekt eller i strid med god yrkesskikk. I høringsnotatet
til helsepersonelloven var ikke tilrettevisningsbestemmelsen nevnt,
og denne ble tatt inn i loven i det videre arbeid med Ot.prp. nr.
13 (1998-1999).
Videre har komiteen merket seg den motstand som
departementet beskriver at har kommet på bakgrunn av at
tilrettevisningsbestemmelsen ble vedtatt i helsepersonelloven. På denne
bakgrunn foretok departementet undersøkelse våren
2000 av hvordan helsepersonell opplevde å bli tildelt en
administrativ reaksjon. Undersøkelsen avdekket at de mildeste
administrative reaksjonene ikke fører frem til det som
er formålet med reaksjonene. Mange mente de hadde manglet
mulighet for å bli grundig nok hørt om egen oppfatning
av den hendelsen som var påklaget. De fleste som ble intervjuet,
sa at de følte seg overkjørt av tilsynsmyndighetene
og hadde mistet tilliten til dem. Det ble fremholdt at større
grad av muntlighet i behandlingen var ønskelig, og at sakene
først burde vært prøvet løst
lokalt ute i den enkelte virksomhet. Slik tilsynet utøves
og de mildeste reaksjonene gis i dag, er det manges oppfatning at
personellet heller går i forsvar og ikke evner å se
mulighetene for endring av atferd. Departementets undersøkelse
viser ellers at frykten for å bli tildelt en tilrettevisning
i mange tilfeller vil være til hinder for at helsepersonellet
innrømmer feil.
Komiteen har merket seg at departementet etter
en fornyet vurdering har kommet til at bestemmelsen om tilrettevisning
i helsepersonellovens § 55 bør oppheves. Komiteen har
merket seg den store tilslutning endringsforslaget har oppnådd
fra høringsinstansene, og deler i det vesentligste departementets vurderinger
av hensyn som taler for opphevelse av helsepersonellovens § 55.
I likhet med departementet mener komiteen to hensyn
må være avgjørende for vurderingen; for
det første i hvilken grad tilrettevisningsinstituttet er
egnet for å oppnå kvalitetssikring og forebygging
av skade i helsevesenet, og for det annet hensynet til helsepersonellets
rettssikkerhet.
Komiteen viser til departementets grundige drøftelser
av i hvilken grad tilrettevisning som administrativ reaksjon er
egnet til å oppnå formålet med reaksjonen
- kvalitetsforbedring og bedre sikkerhet for fremtidige pasienter.
Komiteen er enig i departementets vurdering av
at muligheten for å korrigere uønsket adferd antagelig
vil være større ved andre former for kommunikasjon
enn ved skriftlig korrespondanse og tilsynsmyndighetens gjennomgang
av hendelsesforløpet. Det må i fremtiden også kunne
forventes at arbeidsgiver, det enkelte helsepersonell og pasient/pårørende løser
spørsmål om mangelfull helsehjelp i større
grad enn i dag på lokalt nivå uten at tilsynsmyndigheten
involveres.
Komiteen finner det sannsynliggjort at formelle
reaksjoner ikke er et egnet virkemiddel for atferdskorrigering i
de tilfeller det ikke er tale om pliktbrudd som fyller de skjerpede
vilkår for advarsel etter helsepersonellovens § 56. Komiteen mener
derfor at de endringer som nå er foreslått, ivaretar
rettssikkerheten for det helsepersonell det gjelder på en
tilfredsstillende måte uten at dette går på bekostning
av pasientrettighetene.
Komiteen finner videre å måtte
legge stor vekt på hensynet til det enkelte helsepersonells
rettssikkerhet. Det er av vesentlig betydning at det sikres trygge rammebetingelser
for yrkesutøvelsen, og at helsepersonellet sikres forutberegnlighet
gjennom å innrette seg i samsvar med lov og forskrifter
for virksomheten.
Det er fra enkelte høringsinstanser uttrykt frykt for
at fjerning av tilrettevisningsbestemmelsen skal føre til
at tilsynsmyndighetenes terskel for tildeling av advarsel senkes. Komiteen vil
understreke at dette vil ikke være i samsvar med den begrunnelse
som gis for lovendringen, og som danner grunnlag for allmenn tilslutning
fra høringsinstansene. Komiteen forutsetter
at endringen innebærer at tilsynsmyndigheten i større
grad gir muntlig veiledning der vilkårene for advarsel
ikke er til stede. Komiteen vil i denne sammenheng
påpeke at terskelen er høyere for advarsel etter
helsepersonellovens § 56 enn etter dagens lovgivning.
Bruken av muntlig veiledning må ikke være til
hinder for at det også gis veiledning selv om pliktbruddet
medfører advarsel eller strengere reaksjoner.