I høringsbrevet av 16. oktober 2001 foreslo
departementet å gi en forskriftshjemmel i § 16
til å gi utfyllende bestemmelser om vilkårene
for å anses som flyktning. I § 16 første
ledd ble det foreslått et nytt annet punktum som innebærer
at departementet kan gi forskriftsbestemmelser om hvordan flyktningkonvensjonen
artikkel 1 A skal tolkes.
I dag er ikke vilkårene for å få asyl
regulert i lov eller forskrift, utover at flyktningkonvensjonens
definisjon av en flyktning er inkorporert i utlendingsloven § 16
første ledd. Innenfor denne rammen er det i praksis Utlendingsdirektoratet
og Utlendingsnemnda som bestemmer hva som er gjeldende rett på asylfeltet, gjennom
behandlingen av enkeltsaker.
Departementet foreslår å tilføye en
egen forskriftshjemmel i § 16 fordi det er usikkert
om den generelle hjemmelen i utlendingsloven § 59
(om adgangen til å gi forskrifter til gjennomføring
av loven) gir hjemmel for å presisere sentrale begrep i
flyktningkonvensjonen i forskriften. Det finnes heller ikke andre
bestemmelser i loven som gir mulighet til å forskriftsregulere
vilkår for hvem som skal anses som flyktning.
Departementet mener at kriteriene for å få asyl
er så sentrale at de bør reguleres i lovverket.
Det er videre behov for en regulering av kriteriene for å få asyl fordi
dagens praksis er uoversiktlig, uklar og vanskelig tilgjengelig.
Det er et siktemål at utfyllende regulering av flyktningkonvensjonen
kan bidra til å klargjøre en del vanskelige avgrensningsspørsmål,
og at dette vil fremme større grad av likebehandling i
asylsaksbehandlingen. En regulering vil også gjøre
kriteriene for asylstatus mer tilgjengelige ved at offentligheten
lettere får opplysning om sentrale vilkår for
rett til asyl.
14 høringsinstanser har uttalt seg til forslaget. De aller
fleste er positive til at departementet foreslår en forskriftshjemmel,
og forutsetter at hjemmelen blir brukt.
Som eneste høringsinstans etterlyser Senter mot etnisk
diskriminering (SMED) en vurdering av om kriteriene for å få asyl
bør lovfestes.
Til uttalelsen fra SMED bemerkes at departementet har vurdert
om vilkårene for å få asyl er så sentrale at
de bør inn i loven. Det er to hovedgrunner til at det ikke
fremmes forslag til lovregulering av asylkriteriene i denne omgang.
For det første mener departementet at forskriftregulering
vil være mest i tråd med utlendingslovgivningens
oppbygning og systematikk slik den er i dag. Utlendingsloven er
en fullmaktslov som i stor grad overlater til utlendingsforskriften å regulere
sentrale vilkår og begreper.
For det andre satte Samarbeidsregjeringen ned et lovutvalg 14. desember
2001 som skal vurdere utlendingsloven og fremme forslag til ny lovgivning
på området. Spørsmålet om hvordan
sentrale vilkår for asyl skal reguleres, i lov eller forskrift,
vil måtte vurderes av lovutvalget.
Departementet opprettholder forslaget om en forskriftshjemmel
i § 16, som gir departementet adgang til å gi
nærmere forskriftsbestemmelser om tolkningen av begrepet
"flyktning".
Departementet presiserer at forskrifter i medhold av utlendingsloven § 16
ikke kan innskrenke flyktningkonvensjonens definisjon av en flyktning.
Det er flyktningkonvensjonen som regulerer retten til å anerkjennes
som flyktning.
Når norske myndigheter fortolker flyktningkonvensjonen
veier UNHCR sitt syn tungt.
Departementets forslag om å gi utfyllende bestemmelser
i forskrift er begrunnet i at det er et nasjonalt ansvar å tolke
flyktningkonvensjonen art. 1 A, og i at bestemmelsen
er vid og reiser mange avgrensingsspørsmål. For å sikre
likebehandling er det, etter departementets syn, nødvendig
med en utfyllende regulering av enkelte vilkår fastsatt
i flyktningkonvensjonen art. 1 A.
Forslaget vil bidra til målsettingen om et klart og tydelig
regelverk for flyktninger, i tråd med anbefalingene til
FNs høykommissær for flyktninger. Departementet
har ikke tatt stilling til hva som bør reguleres i forskrift,
men det anses som aktuelt å definere sentrale elementer
i flyktningkonvensjonen art. 1 A. Dette gjelder
i første rekke forhold som er nedfelt i Justisdepartementets
retningslinjer fra 13. januar 1998, sentrale begrep som "forfølgelse",
"rase", "religion", "nasjonalitet", "medlemskap i en spesiell sosial
gruppe" og "politisk oppfatning" og synliggjøre at forfølgelse
på grunn av kjønn kan danne grunnlag for asyl
i Norge.
Departementet bemerker at flyktningkonvensjonen legger opp til
at det først skal avgjøres om en person er flyktning.
Deretter vurderes om opphør- eller eksklusjonsgrunnene
i art. 1 C-F kommer til anvendelse i det konkrete
tilfellet. Det innebærer at en person kan anses som flyktning,
men likevel bli ekskludert fra vernet som flyktning etter flyktningkonvensjonen
fordi det eksempelvis er alvorlig grunn til å anta at vedkommende
har gjort seg skyldig i en forbrytelse mot menneskeheten.
Personer som er involvert i slike handlinger eller andre handlinger
nevnt i art. 1 F (forbrytelser mot freden, krigsforbrytelse,
forbrytelse mot menneskeheten, alvorlig ikke-politisk forbrytelse
eller handlinger i strid med FNs formål og prinsipper)
vil etter dagens bestemmelser kunne ekskluderes fra vernet som flyktning.
Det er ikke påkrevd med lov- eller forskriftsendring, idet
ordlyden i flyktningkonvensjonen art. 1 F er tilstrekkelig.
Departementet opprettholder på denne bakgrunn forslaget
om å føye til en delegasjonshjemmel i første
ledd nytt annet punktum.
Departementet har kommet til at det bør tydeliggjøres
at forskrifter med hjemmel i utlendingsloven § 16
skal utfylle flyktningkonvensjonen art. 1 A, og ikke
inneholde bestemmelser som snevrer inn eller utvider flyktningbegrepet.
Hensikten med eventuelle forskrifter i medhold av den foreslåtte
forskriftshjemmelen er å klargjøre flyktningbegrepet.
En klargjøring av vilkårene for å anses
som flyktning kan medføre endring i gjeldende praksis med å innvilge
flyktningstatus. En mulig konsekvens er at flere enn i dag får asyl
i Norge, fordi vilkårene for første gang blir
synliggjort i regelverket.
Komiteen viser til at det er bred politisk
enighet om å overholde internasjonale avtaler, flyktningkonvensjonen
og folkeretten.
Komiteen viser til at vilkårene for å få asyl
i dag ikke er regulert verken i lov eller i forskrift utover at
flyktningkonvensjonens definisjon av en flyktning er inkorporert
i utlendingslovens § 16. Det er innenfor disse
rammene opp til Utlendingsdirektoratet og Utlendingsnemnda å fastsette
gjeldende rett på området, gjennom behandling
av enkeltsaker.
Komiteen deler Regjeringens oppfatning om at det
er behov for å gi klarere politiske føringer for
hvilke prinsipper som skal legges til grunn for innvilgelse av asyl
eller opphold på humanitært grunnlag.
Med hensyn til om dette bør gjøres
i forskrifts eller lovs form, avventer komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Sosialistisk Venstreparti,
Kristelig Folkeparti og Senterpartiet, resultatet fra utvalget
som gjennomgår utlendingsloven. Inntil avklaringen er ferdig,
deler flertallet Regjeringens syn på at
prinsippene nedfelles i forskrift.
Flertallet er av den oppfatning at myndighetenes
flyktningpolitikk i Norge følger en streng praksis i dag.
I den anledning viser flertallet til kritikk Norge
har fått fra UNHCR for at andelen asylsøkere som
innvilges asyl er forholdsvis lav i forhold til andelen som får
opphold på humanitært grunnlag.
Komiteen viser til tall fra UDI som
viser at mens det i 2001 var 4 301 asylsøkere
som fikk innvilget opphold på humanitært grunnlag,
var det bare 296 som fikk innvilget asyl. Komiteen merker
seg at Kommunal- og regionaldepartementet arbeider med å lyse
ut et forskningsprosjekt som skal vurdere grensegangen mellom asyl
og oppholdstillatelse på humanitært grunnlag.
For komiteens medlemmer fra Høyre og
Kristelig Folkeparti er det viktig å understreke
at forskningsprosjektet må vurdere utlendingsmyndighetenes
tolkning av flyktningbegrepet opp mot flyktningkonvensjonen og UNHCRs
fortolkning av denne. Prosjektet må også vurdere
norsk praksis på området i forhold til tilsvarende
praksis i land det er naturlig å sammenligne seg med. I
den grad det viser seg at norsk praksis har vært og er
for streng, ber disse medlemmer Regjeringen om på egnet
måte å sørge for at praksisen blir korrigert. Disse
medlemmer vil presisere at utlendingsmyndighetenes praksis
må være i overensstemmelse med våre internasjonale
forpliktelser etter flyktningkonvensjonen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti og Kristelig Folkeparti,
viser til de fremlagte økonomiske og administrative konsekvensene
som påpeker at en vesentlig forskjell mellom asylstatus
og opphold på humanitært grunnlag er ytelsene
etter folketrygdloven.
Flertallet viser til Budsjett-innst. S. nr. 5 (2001-2002)
der et flertall ba Regjeringen iverksette en ordning for supplerende
støtte til pensjonister med kort botid i Norge. En slik
endring vil gi mindre forskjeller mellom asylstatus og opphold på humanitært grunnlag.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
vil ikke nå ta stilling til en eventuell utvidelse av flyktningbegrepet slik
det blir praktisert i dag, men vil avvente dette til lovutvalgets
arbeid er klart.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet vil understreke at en forskriftsfesting
av hva som skal til for å regnes som flyktning ikke kan
innskrenke flyktningkonvensjonens definisjon av begrepet flyktning.
Det er derimot fullt mulig å utvide og presisere konvensjonen
i en forskrift.
Disse medlemmer mener forskriften må få et innhold
som bidrar til at flere av dem som i dag får opphold på humanitært
grunnlag, nå vil få innvilget asyl. Disse
medlemmer viser i den anledning til de vesentlige forskjeller
i rettigheter den enkelte har, avhengig av om vedkommende får
innvilget asyl eller opphold på humanitært grunnlag.
Komiteen viser til at UNHCRs håndbok
om prosedyrer og kriterier for avgjørelse av flyktningstatus
gir veiledning om fortolkningen av flyktningkonvensjonen.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
vil understreke at det må være opp til norske
myndigheter å fortolke flyktningbegrepet, selv om UNHCR
sitt syn veier tungt. Det finnes ikke et organ som kan gi bindende internasjonale
avgjørelser av forståelsen av flyktningkonvensjonen.
UNHCRs rolle er å overvåke hvordan flyktningkonvensjonen
blir praktisert i medlemslandene. Vurderingene fra UNHCR tillegges
betydelig vekt.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet mener alle UNHCRs anbefalte grunner for å få asyl
må inkorporeres i forskriften. I tillegg må kriterier
for kjønnsbasert forfølgelse inn i forskriften.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, er av den oppfatning at et nytt regelverk
også må legge til grunn et kumulativt prinsipp som
tar hensyn til den samlede forfølgelse en enkelt asylsøker
utsettes for.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Torbjørn Andersen og Per Sandberg, vil påpeke
at flyktningkonvensjonen ble til i en periode preget av en helt
annen verdenssituasjon enn den vi har i dag. Den ble laget i etterhånd
av 2. verdenskrig basert på den krigens erfaringer. Det
normale var at mennesker fra land som var angrepet flyktet til land
i nærområdene med det for øye å vende
tilbake etter at krigen var over. Det er nå et behov for å få fornyet
flyktningkonvensjonen med tanke på at dagens situasjon
er annerledes en den var etter annen verdenskrig, en periode som
var preget av idealisme som et resultat av de grufulle hendelser
som var begått. I stor grad er flyktningkonvensjonen basert på Verdenserklæringen
om menneskerettigheter, som kom i 1948. Denne er ikke juridisk bindende,
men det er flyktningkonvensjonen som Norge, i likhet med de fleste
andre vestlige land, har gitt sin tilslutning til.
Disse medlemmer mener med andre ord at det i dag
er helt andre kriterier som burde legges til grunn for en flyktningkonvensjon,
da målgruppen for nettopp flyktningkonvensjonen har endret
seg dramatisk. Svært mye har forandret seg etter annen
verdenskrig. Bare siden 1950 har verdens befolkning fordoblet seg.
I store deler av verden er det en økende ubalanse mellom
ressurser, levestandard og befolkningsmengde, noe som gir grunnlag
for fattigdom, ressursknapphet og folkevandringer. Dette har medført
i praksis en meget betydelig asylinnvandring til vestlige land hvor
flyktningkonvensjonen misbrukes til innvandring og flukt fra nød,
dårlig levestandard og vanskelige livsvilkår,
som er noe helt annet enn det som var grunnen til vedtakelsen av
flyktningkonvensjonen. Presset fra afrikanske og asiatiske og østeuropeiske
land for innvandring og også innsmugling til de vestlige
land er enorm. Det er begrenset hvor mange mennesker vestlige land
kan absorbere uten at velstanden blir redusert og velferdsordningene truet.
Disse medlemmer viser i denne sammenheng til at
i Norge er det bare noen få asylsøkere som tilfredsstiller
kriteriene for å få asyl eller beskyttelse, mens
et stort antall får såkalt opphold på humanitært grunnlag
etter å ha søkt om asyl etter konvensjonen.
Disse medlemmer konstaterer at dagens flyktningkonvensjon
blir misbrukt og den åpner for asylinnvandring.
Disse medlemmer mener på bakgrunn av dette
at tiden for lengst er inne for en reforhandling av FNs flyktningkonvensjon
med det formål å tilpasse flyktningkonvensjonen
til dagens internasjonale virkelighet. På denne bakgrunn
fremmes følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen arbeide for at man i FN starter arbeidet
med en revisjon og fornying av flyktningkonvensjonen."
Disse medlemmer mener det er nødvendig med
klarere politiske føringer for hvilke prinsipper som skal
legges til grunn for innvilgelse av asyl eller opphold på humanitært
grunnlag. Disse medlemmer mener dette bør
nedfelles i lovs form, men vil avvente dette til resultatet fra
utvalget som gjennomgår utlendingsloven foreligger.
Komiteen har utover dette ingen kommentarer og
slutter seg til Regjeringens lovforslag.