1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Regjeringen legger i proposisjonen frem forslag om at de oppgaver som fylkeskommunen etter gjeldende rett har ansvaret for på barnevernområdet og familievernområdet overføres til staten. På barnevernområdet gjelder dette først og fremst ansvaret for etablering og drift av barneverninstitusjoner og for rekruttering og formidling av fosterhjem. På familievernområdet gjelder det ansvaret for å sørge for at familieverntjenesten finnes i fylket.

Proposisjonen omhandler forslag til endringer i barnevernloven og familievernloven. Forslagene dreier seg i hovedsak om organisatoriske endringer.

Det vises for øvrig til St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet. I stortingsmeldingen foreslås det enkelte endringer i barnevernloven. Disse endringene er ikke omhandlet i denne proposisjonen, men vil bli fulgt opp i et eget høringsnotat. Enkelte av disse endringene vil kunne innebære ytterligere forenklinger av regelverket.

1.2 Bakgrunnen for forslagene

Bakgrunnen for at departementet i 2001 igangsatte en utredning om den fremtidige organiseringen av de oppgavene fylkeskommunen etter gjeldende rett har ansvaret for på barnevernområdet og familievernområdet, var bl.a. at andre omfattende reformer hadde endret rammebetingelsene for disse tjenestene. Ansvaret for spesialisthelsetjenesten, herunder barne- og ungdomspsykiatrien og deler av rusmiddelomsorgen, ble med virkning fra 1. januar 2002 overført fra fylkeskommunen til statlig eide helseforetak. Regjeringen fremmet den 11. oktober 2002 en odelstingsproposisjon med forslag om overføring av fylkeskommunens ansvar for spesialiserte tjenester for rusmiddelmisbrukere som systematisk hører inn under spesialisthelsetjenesten, samt eieransvaret for institusjoner som yter slike tjenester, til staten ved de regionale helseforetakene, jf. Ot.prp. nr. 3 (2002-2003).

Det sentrale spørsmålet i vurderingen av fremtidig organisering er hvilket forvaltningsnivå som har de beste forutsetninger for å virkeliggjøre de målene som er knyttet til denne virksomheten og for å møte fremtidige utfordringer, blant annet for å etablere et likeverdig og godt tiltaksapparat i hele landet.

1.3 Ansvars- og oppgavefordelingen i barne­vernet - dagens situasjon

1.3.1 Innledning

Gjeldende barnevernlov trådte i kraft 1. januar 1993. Formålet med loven er å sikre at barn og unge som lever under forhold som kan skade deres helse og utvikling, får nødvendig hjelp og omsorg til rett tid.

Ansvaret for løsningen av de lovpålagte barnevernoppgavene er lagt til tre ulike forvaltningsnivåer: stat (herunder fylkesmannen), fylkeskommune og kommune.

1.3.2 Ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene

1.3.2.1 Statens ansvar og oppgaver

Staten har et generelt overordnet ansvar for barnevernet. I henhold til barnevernloven § 2-3 skal det statlige ansvaret dels ivaretas av departementet selv, dels av fylkesmannen. Departementet, dvs. Barne- og familiedepartementet, har bl.a. ansvaret for at lover og forskrifter blir praktisert riktig og på en måte som fremmer lovens formål.

Fylkesmannen skal føre tilsyn med barnevernvirksomheten i de enkelte kommuner og fylkeskommuner. Dette tilsynet omfatter både en råd- og veiledningsfunksjon og en kontrollfunksjon. Fylkesmannen skal også føre tilsyn med barneverninstitusjonene, både de offentlige og de private. Fylkesmannen er klageinstans for vedtak som er truffet av barneverntjenesten og som ikke hører under fylkesnemndas myndighetsområde.

Fylkesnemnda har ansvaret for å treffe vedtak om en rekke tiltak etter loven. Fylkesnemnda har først og fremst vedtaksmyndighet i de såkalte tvangssakene. Fylkesnemnda er et uavhengig, statlig forvaltningsorgan som langt på vei følger de saksbehandlingsreg­ler som gjelder for de alminnelige domstoler. Fylkesnemnda treffer vedtak etter forslag fra kommunen.

1.3.2.2 Fylkeskommunens ansvar og oppgaver

Ved lov 8. juni 1979 nr. 51 ble ansvaret for barneverninstitusjonene overført til fylkeskommunen.

Fylkeskommunen har etter gjeldende rett ansvaret for etablering og drift av institusjoner for barn og ungdom som omfattes av barnevernloven, og for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, jf. § 2-2. Herunder har fylkeskommunen ansvaret for rekruttering og formidling av fosterhjem og for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning.

1.3.2.3 Kommunens ansvar og oppgaver

Kommunen har ansvaret for alle de oppgavene som er omhandlet i barnevernloven som ikke er lagt til fylkeskommunen eller et statlig organ, jf. § 2-1. Dette innebærer at det vesentligste av barnevernoppgavene er et kommunalt ansvar. Kommunen skal gi råd og veiledning til de som kommer i kontakt med barneverntjenesten, og den skal foreta undersøkelser og iverksette tiltak der dette er nødvendig. Kommunen skal treffe vedtak om frivillige hjelpetiltak.

Kommunen har også et ansvar for å drive generell forebyggende virksomhet.

1.3.3 Finansiering

Den økonomiske ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene samsvarer i utgangspunktet med den faktiske oppgavefordelingen. Fylkeskommunen skal dekke kostnadene forbundet med å etablere og drive institusjoner, mens kommunen har det økonomiske ansvaret for tiltak utenfor institusjon. Når barn plasseres i fosterhjem eller institusjon, skal fylkeskommunen dekke den del av utgiftene ved plasseringen som overstiger en kommunal egenandel som fastsettes årlig av Barne- og familiedepartementet. I 2002 er egenandelen 22 000 kroner pr. måned pr. barn. Det er enkelte unntak fra denne generelle regelen.

Staten gir årlige tilskudd til dekning av kommunenes og fylkeskommunenes utgifter til barneverntjenesten.

1.3.4 Tiltaksapparatet

Det totale antallet barn i fosterhjem steg fra 4 952 i 1993 til 6 007 barn ved utgangen av 2000. Tilsvarende steg totalt antall barn plassert i institusjon fra 748 til 1 140.

Etter barnevernloven § 5-1 har fylkeskommunen ansvaret for å etablere og drive barneverninstitusjoner i den utstrekning det er behov for slike institusjoner i fylket. Fylkeskommunen har videre et ansvar for å utarbeide en plan for løsningen av disse oppgavene, jf. § 5-2.

Når det gjelder fosterhjem, er det den kommunen som plasserer barnet (omsorgskommunen) som har ansvaret for å følge opp barnet, foreldrene og fosterforeldrene. Fylkeskommunen har ansvaret for å rekruttere og formidle fosterhjem, og skal sørge for at fosterhjemmene får nødvendig opplæring og generell veiledning. Fylkesmannen har ansvaret for å føre overordnet tilsyn med kommuner og fylkeskommuner, og skal påse at disse utfører de oppgavene de er pålagt etter loven.

1.3.5 Samarbeid i barnevernet

I henhold til barnevernloven er det kommunene som har primæransvaret for å gi barn og unge nødvendig hjelp, mens fylkeskommunen har ansvaret for omsorgstiltak utenfor hjemmet og for å gi bistand til kommunene ved plassering. Når det er truffet vedtak om tiltak, har barneverntjenesten i kommunen et kontinuerlig oppfølgingsansvar. Dersom et barn skal plasseres utenfor hjemmet uten foreldrenes samtykke, må det treffes vedtak i fylkesnemnda om dette etter forslag fra kommunen. Fylkesnemnda er et rent avgjørelsesorgan, og kommunen forutsettes å stå for den nødvendig faglige saksforberedelse. Dette innebærer en gjensidig avhengighet mellom de tre forvaltningsnivåene.

Det er et overordnet mål å styrke samarbeidet mellom barnevern, rus og barne- og ungdomspsykiatrien. Samarbeid med skole, barnehage, rehabiliteringstjeneste og politi er også en viktig del av et helhetlig tilbud og innsats i forhold til utsatte barn og unge.

1.4 Ansvars- og oppgavefordelingen i familie­vernet - dagens situasjon

1.4.1 Innledning

Lov om familievernkontorer trådte i kraft i 1998. Det ble lagt vekt på at lovfesting var det beste virkemiddelet for å sikre familievernet som en selvstendig tjeneste, og man ønsket gjennom lovgivningen å sikre at tjenesten finnes i alle fylker.

Familievernet er definert som en spesialtjeneste som har familierelaterte problemer som sitt fagfelt, jf. loven § 1. Det følger av denne bestemmelsen at familievernkontorene skal gi et tilbud om behandling og rådgivning der det foreligger vansker, konflikter eller kriser i familien.

Fylkeskommunen er forvaltningsmyndighet for familievernkontorene.

1.4.2 Ansvars- og oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene

Familievernet har fra starten omfattet så vel offentlige som private/kirkelige kontorer med ulik styringsstruktur og noe forskjellig finansieringsgrunnlag. Gjennomgående har omkring halvparten av kontorene vært knyttet til Kirken, mens den andre halvparten har vært fylkeskommunale eller kommunale kontorer. Ansvaret for den faglige utviklingen er delt mellom flere forvaltningsnivåer, departementet, fylkeskommunene og fylkesmannen.

1.4.3 Finansiering

Da forvaltningsmyndigheten ble lagt til fylkeskommunen, ble de statlige og kommunale midlene i 1998 overført til fylkeskommunene. Driftstilskuddet til familievernkontorene ble videreført som et øremerket tilskudd, inntil det i statsbudsjettet for 2001 ble innlemmet i det fylkeskommunale rammetilskuddet.

De private/kirkelige kontorene finansieres gjennom driftsavtaler med fylkeskommunen.

1.4.4 Om virksomheten ved kontorene

1.4.4.1 Familievernets oppgaver og omfang

Familievernet er den eneste tjenesten som arbeider primært med fokus på familierelaterte problemer. Tjenestens sentrale oppgave og spesialkompetanse er knyttet til parforholdet. Målsettingen er å hjelpe parene til en bedre kommunikasjon og samhandling, enten de velger å fortsette samlivet eller skille lag, og ivareta barnas situasjon under slike forhold. Familievernkontorene forholder seg også til familier i akutt krise, knyttet til situasjoner som død, sorg, overgrep, rusproblemer, selvmord med mer.

1.5 Valg av fremtidig organisering

1.5.1 Generelt om høringen

Departementet ba i høringsnotatet om høringsinstansenes syn på fire alternative modeller for fremtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet. De fire modellene som ble presentert var:

• Fortsatt fylkeskommunalt ansvar (den fylkeskommunale modellen).

• Samlet overføring av oppgavene fra fylkeskommunen til kommunene (den kommunale modellen).

• Samlet overføring av oppgavene fra fylkeskommunen til staten (den statlige modellen).

• Delvis overføring av oppgavene fra fylkeskommunene til staten og delvis overføring til kommunene (ansvarsdelingsmodellen). Denne modellen gjelder bare for oppgavene på barnevernområdet fordi det ikke er mulig å dele fylkeskommunens oppgaver på familievernområdet mellom to nivåer.

I proposisjonen redegjøres det for de fire alternative modellene og for høringsinstansenes syn på disse.

153 høringsinstanser har uttalt seg om organiseringen av barnevernet. Av disse har 127 tatt standpunkt til valg av modell. 19 høringsinstanser går inn for den fylkeskommunale modellen, 11 går inn for den kommunale modellen, 10 går inn for ansvarsdelingsmodellen mens 87 vil ha en statlig modell.

Når det gjelder nærmere redegjørelse for den fylkeskommunale, kommunale og ansvarsdelingsmodellen enn hva som følger nedenfor, vises det til proposisjonen.

1.5.2 Den fylkeskommunale modellen

Både på barnevernområdet og familievernområdet innebærer den fylkeskommunale modellen i henhold til høringsnotatet at dagens ansvars- og oppgavefordeling opprettholdes. På barnevernområdet innebærer dette alternativet at oppgaver og ansvar fortsatt blir delt mellom styringsorganer på statlig, fylkeskommunalt og kommunalt nivå. På familievernområdet innebærer denne modellen at sektoransvaret forblir delt mellom statlige og fylkeskommunale styringsorganer.

Ved vurdering av den fylkeskommunale modellen heter det i proposisjonen bl.a. at det fremfor alt er overføring av eierskap og ansvar for alle spesialisthelsetjenester til statlige helseforetak fra 1. januar 2002, som har lagt nye føringer for organiseringen av barnevernet og familievernet. Regjeringen fremmet den 11. oktober 2002 en odelstingsproposisjon med forslag om overføring av fylkeskommunens ansvar for spesialiserte tjenester for rusmiddelmisbrukere som systematisk hører inn under spesialisthelsetjenesten, samt eieransvaret for institusjoner som yter slike tjenester, til staten ved de regionale helseforetakene, jf. Ot.prp. nr. 3 (2002-2003) Om lov om endringer i lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester m.v. og i enkelte andre lover. De aktuelle reformene innebærer en radikal innsnevring i spekteret av tjenesteytende oppgaver på fylkeskommunalt nivå. De positive egenskapene som kan knyttes til at folkevalgte representanter innenfor hvert fylke foretar avveininger og prioriteringer mellom ulike sektorer og hensyn, blir mindre relevante når de fleste tjenester på helse- og sosialområdet overføres til andre forvaltningsnivåer.

Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til grunn at overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenesten til de statlige helseforetakene derfor reiser spørsmål om hvordan samarbeidet mellom barnevernet og familievernet og spesialisthelsetjenesten skal videreføres og videreutvikles. Departementet la videre til grunn at hensynet til barnevernets og familievernets samarbeidsbehov med tjenester som er lagt til helseforetakene, kan tale mot fortsatt fylkeskommunal organisering også av disse tjenestene.

1.5.3 Den kommunale modellen

I departementets høringsnotat beskrives den kommunale modellen slik at de fylkeskommunale oppgavene på barnevern- og familievernområdet overføres til kommunal sektor.

På barnevernområdet er kommunen allerede i dag den viktigste aktøren. I høringsnotatet ble det pekt på at dersom alt utøvende ansvar kunne samles på kommunalt nivå, ville forvaltningsstrukturen bli enklere og mer oversiktlig. Denne løsningen ville dessuten være i samsvar med det finansielle ansvarsprinsippet, dvs. at det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave også skal ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

Et samlet kommunalt ansvar for finansiering og utforming av tiltaksapparatet i den kommunale barneverntjenesten ville kunne være en stimulans til bedre utnyttelse av de samlede ressursene.

I høringsnotatet pekte departementet på at et flertall av kommunene er for små til å etablere og drive barneverninstitusjoner med sikte på å dekke behovet til de barn og unge som hører hjemme i kommunen.

Departementet fremholdt i høringsnotatet at dersom kommunene skal overta ansvaret for det fylkeskommunale barnevernet og familievernet, vil det være behov for omfattende interkommunalt samarbeid.

Departementet fremholdt videre at erfaringene så langt tyder på at det er vanskelig å etablere og vedlikeholde gode systemer for interkommunalt samarbeid.

For de største kommunene, som har et befolkningsunderlag tilsvarende eller større enn mange fylker, mente departementet at en overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og muligens også familievernområdet ville vært gjennomførbart i dag. Men med dagens kommunestruktur, kjennetegnet ved et stort antall småkommuner, er det grunn til å stille spørsmål ved de små kommunenes kompetanse og kapasitet til å overta det fylkeskommunale ansvaret.

1.5.4 Ansvarsdelingsmodellen

I høringsnotatet beskrev departementet en ansvarsdelingsmodell hvor det fylkeskommunale ansvaret på barnevernområdet fordeles mellom stat og kommune. Både stat og kommune vil derved få nye ansvarsområder i forhold til dagens oppgavefordeling. Når det gjelder fylkeskommunens oppgaver på familievernområdet, er det ikke mulig å dele disse. Ansvaret for disse oppgavene må derfor forankres enten i staten, fylkeskommunene eller i kommunene. Ansvarsdelingsmodellen gjelder derfor bare barnevernet.

Dersom de fylkeskommunale oppgavene på barnevernområdet skal deles mellom stat og kommune, må det tas uttrykkelig stilling til etter hvilke skillelinjer ansvarsfordelingen skal trekkes og hvilke oppgaver henholdsvis stat og kommune skal overta ansvaret for. Departementet skisserte to mulige løsninger:

Alternativ 1: Skille mellom omsorg og behandling

Ett alternativ kunne være å etablere et skille mellom omsorgstiltak på den ene siden og mer behandlingsrettede tiltak på den andre.

Departementet la imidlertid til grunn at det ut fra brukergruppenes behov, og slik det fylkeskommunale tiltaksapparatet er utformet i dag, vil være vanskelig å skille mellom omsorgstiltak og mer spesialiserte utrednings- og behandlingstiltak.

Alternativ 2: Skille mellom frivillige tiltak og tvangstiltak

I høringsnotatet ble det beskrevet en alternativ fordeling av oppgavene mellom stat og kommune som ville være å etablere et skille mellom frivillige tiltak på den ene side, og tvangstiltak på den annen side. Et slikt skille ville innebære at kommunen fikk ansvaret for å sørge for alle frivillige tiltak. Staten ville få ansvaret for alle plasseringer som barnet eller familien motsetter seg.

1.5.5 Den statlige modellen

Den statlige modellen innebærer en samlet overføring av det fylkeskommunale sektoransvaret på barnevern- og familievernområdet til staten.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at noen av de problemene og utfordringene som er knyttet til fylkeskommunenes virksomhet på barnevernområdet, og da særlig når det gjelder institusjonsomsorgen, har sammenheng med at befolkningsgrunnlaget i fylkene ikke er stort nok for etablering av et tilstrekkelig differensiert omsorgs- og behandlingstilbud. Utviklingen til nå viser at det er vanskelig å sikre et likeverdig tilbud i alle deler av landet, uten at en sentral instans har et overordnet ansvar for å samordne institusjonsetableringen. Det ble vist til at både for familievernet og barnevernet ville et utvidet statlig ansvar for tjenestene understreke at det er et nasjonalt ansvar å sørge for at befolkningen får et mer likeverdig tilbud.

Det ble videre lagt til grunn at statlige myndigheter vil ha gode forutsetninger for og virkemidler til å videreutvikle tjenestene.

Når ansvaret for spesialisthelsetjenesten overføres til staten, er det viktig at annenlinjetjenesten i barnevernet er organisert på samme forvaltningsnivå. Et samlet statlig ansvar vil i seg selv ha betydning for å forebygge situasjoner der forskjellige aktører skyver ansvar over på hverandre. Også familievernet har behov for samarbeid med spesialisthelsetjenesten, spesielt når det gjelder fagutvikling.

Argumenter som taler mot en statlig overtakelse er de samme som de som taler for kommunal overtakelse, det vil si lokaldemokratiske hensyn knyttet til selvstyre og deltakelse, samt at en statlig overtakelse innebærer et brudd med det finansielle ansvarsprinsipp.

En statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevern- og familievernområdet, reiser spørsmål om hvilken tilknytningsform som er egnet for disse oppgavene. Departementet la i høringsnotatet til grunn at forvaltningsorganisering var det mest nærliggende valget både for en eventuell statlig virksomhet på barnevernområdet og familievernområdet, og at foretaksorganisering ville trenge en særlig begrunnelse.

1.5.6 Departementets vurderinger og forslag

Departementet mener, i likhet med et stort flertall av høringsinstansene, at fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet bør overføres til staten.

Departementet legger vekt på at fylkeskommunene ikke i tilstrekkelig grad har maktet å ivareta sine oppgaver på barnevernområdet på en fullt ut tilfredsstillende måte, noe mange av høringsinstansene har sagt seg enige i.

Departementet mener videre at det ved vurderingen av fremtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet må ses hen til at ansvaret for spesialisthelsetjenesten og deler av tiltaksapparatet for rusmisbrukere er overført til staten fra 1. januar 2002. Regjeringen fremmet den 11. oktober 2002 en odelstingsproposisjon med forslag om overføring av fylkeskommunens ansvar for spesialiserte tjenester for rusmiddelmisbrukere som systematisk hører inn under spesialisthelsetjenesten, samt eieransvaret for institusjoner som yter slike tjenester, til staten ved de regionale helseforetakene.

Barne- og familiedepartementet mener det vil være uheldig å la barnevernet og familievernet bli liggende igjen i fylkeskommunen som restoppgaver. Overføring av ansvaret for spesialisthelsetjenesten og deler av rusomsorgen til statlige helseforetak vil vanskeliggjøre det fremtidige samarbeidet mellom disse tjenestene dersom barnevernet og familievernet blir liggende igjen i fylkeskommunen.

Den kommunale modellen har blant høringsinstansene fått enda mindre tilslutning enn den fylkeskommunale. Departementet mener at en overføring av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet til kommunene i dag ikke er realistisk.

Også ansvarsdelingsmodellen, som bare er foreslått for fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet, har fått svært liten tilslutning blant høringsinstansene. Departementet mener at heller ikke denne modellen kan anbefales.

Departementet mener at det sentrale spørsmålet ved vurderingen av fremtidig organisering av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet er hvilket forvaltningsnivå som har de beste forutsetninger for å virkeliggjøre de målene som er knyttet til denne virksomheten. Det sentrale målet på barnevernområdet er å etablere et godt og likeverdig tiltaksapparat for hele landet, og samtidig sikre at tiltakene er slik innrettet at de ivaretar brukernes rettssikkerhet.

Slik departementet ser det viser utviklingen at det er vanskelig å sikre et godt og likeverdig tilbud i hele landet uten at en sentral instans har et overordnet ansvar for å samordne og styrke de ulike tilbudene. En slikt sentralt ansvar forutsetter en statlig overtakelse.

1.6 Nærmere om den statlige modellen

1.6.1 Forholdet mellom familievernet og barnevernet

Departementet er enig med høringsinstansene i at det er viktige ulikheter mellom barnevernet og familievernet, selv om familie- og barnevernet i den senere tid har fått mer til felles. Departementet mener det er viktig å opprettholde og ivareta tjenestenes egenart og særpreg. En samorganisert virksomhet på statlig nivå vil ikke føre til endringer av tjenestenes faglige profil og innretning på lokalt nivå. I en slik organisasjon vil man imidlertid oppnå viktige samordningsgevinster både på nasjonalt og regionalt nivå, særlig hva gjelder tjenestenes fag- og kompetanseutvikling. Departementet vil for øvrig vise til at annenlinjetjenesten i barnevernet og familievernet også i dag er organisert på samme forvaltningsnivå.

Både barnevernet og familievernet har en sentral plass i den samlede barne- og familiepolitikken, og må derfor sees i sammenheng. Departementet vil opprettholde sitt forslag om at barnevernet og familievernet organiseres i den samme statlige etaten.

1.6.2 Forvaltning eller foretaksorganisering

Departementet fremholdt i høringsnotatet at dagens forvaltningspolitiske retningslinjer innebærer at staten i hovedsak bør organisere virksomheten som forvaltningsorgan, der staten både har det økonomiske ansvaret og ansvaret for at oppgavene løses i samsvar med politiske mål og prioriteringer. Når det gjelder oppgavene i det fylkeskommunale barnevernet, spiller det også en rolle at det ikke bare dreier seg om tjenesteyting, men også om myndighetsutøvelse. Departementet ga i høringsnotatet uttrykk for at forvaltningsorganisering er det mest nærliggende valget både for familievernet og barnevernet dersom staten skal overta ansvaret for fylkeskommunens oppgaver på barnevern- og familievernområdet helt eller delvis.

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det bare er ett argument som ville kunne gjøre det aktuelt å vurdere foretaksorganisering på barnevern- og familievernområdet; nemlig en eventuell samorganisering av barne- og ungdomspsykiatrien, barnevernet og familievernet innenfor helseforetakene.

Bare 11 av de 87 høringsinstansene som går inn for den statlige modellen har hatt innvendinger mot forslaget om forvaltningsorganisering.

Departementet er enig i at det er et overordnet mål å utvikle et forpliktende samarbeid mellom barnevernet, familievernet og andre tjenester rettet mot utsatte barn, unge og deres familier. Felles eierskap og overordnet ledelse av oppgavene i barnevernets annenlinje, familievernet og spesialisthelsetjenesten, herunder psykisk helsevern for barn og ungdom, kan gi fordeler med hensyn til planlegging, prioritering, styring og samarbeid rundt felles mål. Den øverste ledelsen ville få et overordnet ansvar for å disponere ressurser og innsats på en måte som ansees å tjene målgruppene best, samlet sett.

Barnevernet og familievernet har et behov for samarbeid med spesialisthelsetjenesten, spesielt psykisk helsevern. Det er en kjensgjerning at det har vært betydelige samarbeidsproblemer mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og ungdom. Sett fra barnevernets ståsted er samarbeidsbehovet i første rekke knyttet til enkeltklienter, som har behov for psykiatrisk utredning/behandling. Etter departementets syn vil ikke samorganisering innenfor helseforetakene kunne bidra vesentlig til utvikling av et forpliktende samarbeid mellom disse tjenestene i det klient-/pasientrettede arbeidet. Erfaringer knyttet til samarbeid mellom de tjenestene som før 1. januar 2002 var samlet i fylkeskommunene, tyder på at felles eierskap og administrasjon ikke har løst de felles utfordringene og problemene tjenestene står overfor med hensyn til å gi klientene/pasientene et helhetlig og samordnet tilbud. Det har også vist seg at de fylkeskommunene som har samorganisert disse tjenestene på lavere nivå, ikke har utviklet et bedre samarbeid enn de som har hatt en mer tradisjonell sektororganisering. Barrierer mot samarbeid som er knyttet til ulik regulering og styring av tjenestene, brytes ikke ned selv om tjenestene samorganiseres. Departementet vil også understreke at manglende tilbud til enkelte klient/pasientgrupper ikke hovedsakelig skyldes problemer knyttet til samarbeidet mellom tjenestene, men snarere at kunnskapsgrunnlaget og kompetansen knyttet til deres problematikk er mangelfull, eller at tiltaksapparatet har for liten kapasitet.

Departementet er enig i at hensynet til administrativ effektivitet må tillegges vekt. Dersom de aktuelle oppgavene på barnevernområdet og familievernområdet legges til helseforetakene, vil forholdene kunne legges til rette for felles utnyttelse av (deler av) helseforetakenes administrasjon. Samtidig vil en slik løsning medføre betydelige samordningskostnader. Departementet vil i denne sammenheng også legge vekt på at de administrative funksjonene må innrettes etter de styrings- og planleggingsbehov som er knyttet til den aktuelle virksomheten. En eventuell overføring av de fylkeskommunale oppgavene på barnevernområdet og familievernområdet til de regionale helseforetakene, vil kreve betydelige tilpasninger i helseforetakenes administrative enheter. Finansieringsordningene og henvisningsordningene for helseinstitusjoner og barneverninstitusjoner er helt ulike, det samme gjelder henvisningsordninger og saksgang for formidling av pasienter og barnevernklienter fra første- og annenlinjetjenesten. Etter departementets vurdering er dette forhold som tilsier at tjenestene har egne forvaltnings- og styringsorganer.

Departementet er også enig med de høringsinstansene som uttrykker bekymring for at barnevernet og familievernet, som er svært små tjenester sett i forhold til spesialisthelsetjenesten, kan tape i kampen om ressursene ved en samorganisering med helse­foretakene. De regionale helseforetakene er gitt betydelig frihet med hensyn til hvordan de velger å innrette sin finansiering internt i forhold til de underliggende virksomhetene. I hovedsak er det imidlertid lagt opp til at dagens finansieringsordninger, både innsatsstyrt finansiering, poliklinikkrefusjoner og system for refusjon av kapitalutgifter og finansiering av utdannings- og forskningsvirksomhet, blir opprettholdt.

Departementet er ikke i enig med de høringsinstansene som mener at den styringsfilosofien som er knyttet til foretaksmodellen, der det markeres et klart organisatorisk skille mellom virksomheten og overordnet politisk organ, er velegnet for forholdene på barnevernområdet og familievernområdet. Såvel den styringsfilosofien som de finansieringsordningene som er lagt til grunn for helseforetaksmodellen, var i utgangspunktet tilpasset sykehussektoren. På barnevernområdet mener departementet at forvaltningsorganisering, som innebærer mulighet for politisk og økonomisk styring med alle sider av virksomheten, er den modellen som er mest velegnet.

Dertil kommer at det på barnevernområdet ikke uten videre kan trekkes et klart skille mellom tjenesteyting og myndighetsutøvelse. Barnevernets annenlinjetjeneste har bl.a. ansvar for plasseringer som barnet eller familien motsetter seg, dvs. et ansvar for å sørge for institusjons- eller fosterhjemsplasseringer som forutsetter tvangsvedtak. Slike tiltak er kanskje det mest alvorlige inngrep i den private rettssfære som kan vedtas av offentlige myndigheter. På grunn av disse tiltakenes inngripende karakter, og behovet for rettssikkerhet for barn og foreldre, har det vært bred politisk enighet om at myndigheten til å ta slike avgjørelser skal ligge i et forvaltningsorgan som langt på vei følger de saksbehandlingsregler som gjelder for de alminnelige domstoler (fylkesnemnda). Ved å velge en forvaltningsorganisering av oppgaveløsningen i barnevernets annenlinje, gis det grunnlag for konstitusjonelt og politisk ansvar også for at de tiltakene som settes inn etter at tvangsvedtak er truffet, er både faglig og rettssikkerhetsmessig gode. Barnevernets oppgaver omfatter disse barnas oppvekst i hele eller deler av barndommen, og er således langt mer omfattende enn et behandlingsopplegg i en kortere periode. Barn og unge som har behov for tiltak etter barnevernloven er i en svært utsatt og sårbar situasjon. Forvaltningsorganisering innebærer mulighet for politisk styring av alle sider av virksomheten, og det kan være en fordel for en tjeneste som er avhengig av politisk støtte og forankring, - for på dette grunnlag å sikre legitimitet i befolkningen.

Departementet vil på denne bakgrunn opprettholde sitt forslag om at barnevernet og familievernet organiseres som forvaltningsorgan.

1.6.3 Nærmere om den statlige organiseringen og oppgavefordelingen

En statlig overtakelse av alle fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet innebærer ingen endringer hva gjelder kommunens ansvarsområde. Etter dagens barnevernlov § 2-1 første ledd er kommunens ansvar på barnevernområdet avgrenset slik at kommunen har ansvar for barnevernet i den grad ansvaret ikke uttrykkelig er tillagt fylkeskommunen eller staten. Som en konsekvens av forslaget om at fylkeskommunens ansvar på dette området i sin helhet overføres til staten, vil departementet foreslå at barnevernloven § 2-1 første ledd endres slik at kommunens ansvar avgrenses til å omfatte det som ikke uttrykkelig er tillagt staten.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å lovfeste de statlige barnevernmyndighetenes inndeling i et sentralt nivå, regionalt nivå, og barneverninstitusjonene på lokalt nivå, jf. utkastet til § 2-2. Når det gjelder fylkesmannens oppgaver og myndighet, foreslås ingen endringer utover det som følger som en direkte konsekvens av den statlige overtakelsen.

Departementet opprettholder videre forslaget til § 2-3 første ledd og foreslår ingen endringer hva gjelder departementets oppgaver og myndighet. Departementet er fortsatt av den oppfatning at det bør opprettes et sentraladministrativt organ som er organisatorisk atskilt fra departementet, men underlagt departementets instruksjonsmyndighet. En administrativ og faglig sentral ledelse på direktoratnivå vil legge forholdene til rette for en overordnet styring og samordning av ressurser og utvikling av tiltak i landet som helhet. Myndigheten på sentralt nivå bør derfor også ha det overordnede ansvaret for kompetanseutvikling, fagutvikling og kvalitetsutvikling i regionene.

Når det gjelder spørsmålet om en sentral etatsledelse skal legges til den allerede eksisterende Barne-, ungdoms- og familieforvaltningen (BUFA), tidligere Statens ungdoms- og adopsjonskontor (SUAK), eller til et nyopprettet organ, har en del høringsinstanser stilt spørsmål ved hensiktsmessigheten av å legge disse oppgavene til BUFA, og har i denne forbindelse bl.a. reist tvil om BUFA har den nødvendige kompetanse på barnevern- og familievernområdet. Til dette vil departementet bemerke at det er klart at BUFA i sin nåværende form ikke har kompetanse i forhold til de oppgaver som foreslås lagt til en sentral etatsledelse på barnevern- og familievernområdet. Departementet vil i denne forbindelse understreke at det er uaktuelt å legge disse oppgavene til BUFA i sin nåværende form og med sin nåværende kompetanse og innretting. Før det vil være aktuelt at BUFA kan overta oppgaver på barnevern- og familievernområdet må BUFA derfor styrkes i forhold til den spesielle kompetanse som vil være nødvendig for å ivareta oppgaver av denne type. Departementet er således av den oppfatning at det vil kunne ta noe tid før BUFA kan overta de sentrale oppgavene på barnevern- og familievernområdet. Slik departementet ser det vil det derfor være hensiktsmessig at ansvaret den første tiden ivaretas av departementet og at oppgavene delegeres til BUFA gradvis over tid. Departementet tar likevel sikte på at oppgavene skal være oveført til BUFA innen ett år. Etter departementets oppfatning vil samorganisering av de oppgaver BUFA har ansvaret for i dag og de oppgaver som det er tale om på barnevern- og familievernområdet, på sikt kunne gi administrative, men også til en viss grad faglige, samordningsgevinster. Det er således tale om en samorganisering der oppgavene på barnevern- og familievernområdet vil utgjøre en sentral og omfattende del av den samlede oppgaveporteføljen og den faglige og administrative virksomheten. Dette må selvfølgelig avspeiles også i virksomhetens innretting, sammensetning og ledelse.

Departementet vil opprettholde forslaget i høringsnotatet om at det regionale nivå skal overta de fleste av fylkeskommunens oppgaver og ansvar på barnevernområdet. Det regionale nivået skal ha ansvaret for å bistå kommunene med plassering av barn utenfor hjemmet, herunder ansvaret for rekruttering og formidling av fosterhjem, jf. utkastet til § 2-3 annet ledd. Dette innebærer at kommunene, dersom de har behov for et fosterhjem eller en institusjonsplass til et barn, kan henvende seg direkte til regional myndighet. Regionen skal ha en fullstendig oversikt over alle ledige institusjonsplasser i regionen, samt ha tilgjengelige fosterhjem. Regionen skal bistå kommunene med å finne frem til egnet institusjon eller fosterhjem for det enkelte barn. Regionen skal yte tjenester til alle som oppholder seg i regionen, jf. utkastet til § 8-2.

På samme måte som etter gjeldende rett skal det etter forslaget fortsatt være mulig for kommunene å plassere barn utenfor hjemmet uten slik bistand. Det er ingenting i veien for at kommunen selv rekrutterer fosterhjem. Det er heller ikke nødvendig å be om bistand fra statlig myndighet dersom barnet skal plasseres i en institusjon som hører under en annen lov enn barnevernloven. Departementet foreslår at statlig regional myndighets ansvar nedfelles i barnevernloven § 2-3 annet ledd.

På familievernområdet foreslås det at den statlige regionale familievernmyndigheten får et ansvar for at de samlede ressurser disponeres best mulig etter behovene i regionen, samtidig som det tas hensyn til lokale behov og geografiske forutsetninger. Departementet mener for øvrig at det ikke er behov for endringer i dagens omfang av ansvaret, og foreslår at den regionale familievernmyndigheten overtar det ansvaret som i dag er pålagt fylkeskommunen, jf. utkast til endring i familievernkontorloven § 2.

Når det gjelder antallet regioner, vil departementet opprettholde forslaget i høringsnotatet om at dette ikke bør lovfestes. Det vil være viktig å se utviklingen an over tid. Departementet mener likevel at situasjonen i dag tilsier at det i utgangspunktet etableres fem regioner, og at disse regionene bør tilsvare helseregionenes inndeling. Dette for å styrke mulighetene til samarbeid mellom barnevern- og familievernregionene og helseregionene. Departementet mener imidlertid det er viktig å ha muligheten til å etablere flere regioner dersom det etter en tid skulle vise seg at antallet regioner er for lite.

Departementet er enig med høringsinstansene i at det vil være av stor betydning at avstanden mellom de statlige myndighetene og kommunene ikke oppleves som for stor. Nærhet og dialog mellom disse instansene vil være av sentral betydning for å kunne tilpasse tiltaksapparatet til de lokale - og det enkelte barn og ungdoms - behov. Denne del av virksomheten må styrkes betraktelig i forhold til dagens situasjon. Disse hensyn kan tilsi at det etableres kontaktpunkter lokalt i regionene. Dette kan skje ved at enkelte institusjoner tilføres ekstra bemanning, ressurser og kompetanse (ressurssentra) for å kunne bistå kommunene lokalt. I første omgang blir det imidlertid viktig å ta godt vare på de kompetansemiljøene som i dag finnes i fylkene. En ytterligere desentralisering vil bli en fortløpende vurdering.

Institusjonene har etter gjeldende lov myndighet til å treffe visse typer avgjørelser overfor barn som oppholder seg i institusjon. Disse avgjørelsene er etter sitt innhold å anse som enkeltvedtak. I forslaget om statlig overtakelse foreslås ingen endringer når det gjelder institusjonenes myndighet til å treffe denne type avgjørelser. De statlige institusjonene vil således være å anse som egne forvaltningsorganer underlagt regional barnevernmyndighets instruksjonsmyndighet. De private institusjonene vil være å anse som forvaltningsorganer for den del av virksomheten som gjelder myndighetsutøvelse.

Etter gjeldende lov har fylkesmannen bl.a. ansvaret for tilsyn med barneverntjenesten i kommunene og med institusjonene. I tillegg er fylkesmannen klageinstans for enkeltvedtak som barneverntjenesten i kommunene har truffet. Det foreslås ingen vesentlige endringer når det gjelder fylkesmannens ansvarsområde, og det foreslås heller ikke at fylkesmannen skal gis nye oppgaver etter loven.

Departementet opprettholder videre forslaget om en hjemmel for departementet til å gi nærmere forskrifter om de statlige barnevernmyndighetenes oppgaver og organisering.

Departementet vil etter dette opprettholde forslagene til realitetsendringer i høringsnotatet.

1.6.4 Statlige myndigheters ansvar for barneverninstitusjonene

Departementet opprettholder forslaget i § 5-1 om at statlig regional barnevernmyndighet skal ha ansvaret for etablering og drift av institusjoner for omsorg og behandling av barn. Departementet mener at kompetansen i annenlinjetjenesten i barnevernet må desentraliseres, slik at kommunene får nødvendig hjelp og bistand. Dette kan for eksempel oppnås ved at det opprettes kompetanseenheter knyttet til enkelte institusjoner. Disse kompetanseenhetene skal kunne tilby mer spesialiserte tjenester, både til de barna som er under tiltak og til kommunene i regionen. For enkelte av disse enhetene vil det også kunne være naturlig å inngå et samarbeid med barne- og ungdomspsykiatrien. Kompetanseenhetene må ha en viss størrelse for å bestå og videreutvikle seg faglig. Samtidig er det viktig at de ligger så nær kommunene som mulig. Den videre utbygging må ivareta begge disse hensynene. Hvorvidt slike enheter skal knyttes til institusjonene eller etableres på annen måte, bør vurderes konkret i forhold til behovene i den enkelte region. Departementet vil etter dette opprettholde forslaget om at den enkelte region skal ha ansvaret for å etablere og drive institusjoner, eventuelt med tilknyttede spesialisttjenester. Forslaget er i samsvar med gjeldende rett, med unntak av at ansvaret foreslås overført fra fylkeskommunen til statlig regional barnevernmyndighet, jf. utkast til § 5-1.

For å sikre behovet for institusjonsplasser i regionen, både når det gjelder antall plasser og bredde i tilbudet, må hver enkelt region planlegge virksomheten. Til grunn for planleggingen av egen virksomhet må regionene, på samme måte som fylkeskommunene i dag, ta hensyn til at deler av behovet kan dekkes ved å benytte institusjoner som hører under andre lover og ved å inngå avtaler med private og/eller kommunale institusjoner om bruk av institusjonsplasser. Departementet har imidlertid kommet til at det ikke er nødvendig å lovfeste regionenes ansvar for å utarbeide en plan for institusjonene. At regionene må utarbeide en plan for hvordan behovet for institusjonsplasser i regionen skal kunne dekkes er en selvsagt følge av det ansvaret regionene foreslås pålagt i § 5-1. Å sørge for at de enkelte regioner foretar en forsvarlig planlegging av institusjonsvirksomheten i alle regionene - og for å samordne planleggingsvirksomheten på landsbasis - vil også være et overordnet ansvar for sentral myndighet. Den sentrale myndigheten kan pålegge regionene å utarbeide de nødvendige planer i kraft av sin instruksjonsmyndighet. Departementet vil etter dette foreslå at § 5-2 i sin helhet oppheves.

Forslaget innebærer at gjeldende lovs skille mellom institusjoner på og utenfor institusjonsplanen ikke videreføres. Dette må ses i sammenheng med forslaget i § 5-8 om innføring av en særskilt godkjenningsordning for private og kommunale institusjoner. Forslaget innebærer at private og kommunale institusjoner som ikke er godkjent av statlig myndighet ikke kan benyttes som plasseringssted for barn som plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven. Etter gjeldende rett er det hvilken type avtale om drift og økonomisk ansvar som er inngått mellom fylkeskommunen og private institusjonseiere som er avgjørende for hvorvidt en privat institusjon kan inntas på institusjonsplanen og derigjennom utgjøre en del av fylkeskommunens institusjonstilbud. Departementet mener imidlertid at det som bør være avgjørende for hvorvidt private institusjoner skal kunne utgjøre en del av det samlede institusjonstilbudet, er hvorvidt den enkelte institusjon drives i samsvar med regelverket og ellers oppfyller de nødvendige krav til kvalitet og faglig innhold.

Departementet vil heller ikke opprettholde forslaget til § 5-5 i høringsnotatet om at en avtale mellom statlig regional barnevernmyndighet og institusjonen skal inneholde en bestemmelse om for hvor lang tid avtalen skal gjelde. Det sier seg selv at det både for staten og eventuelle private og kommunale institusjonseiere vil være behov for å inngå avtaler, hvorav varigheten av avtalen vil være bare ett av flere elementer. Departementet mener derfor at en lovfesting av dette ene spørsmålet er unødvendig og foreslår at § 5-5 i sin helhet oppheves.

Som følge av forslaget om statlig overtakelse opprettholdes forslaget i høringsnotatet om oppheving av § 5-3 om samarbeid mellom fylkeskommuner.

Når det gjelder høringsnotatets forslag til endring i § 5-4, vil departementet i det vesentligste opprettholde forslaget. Som følge av forslaget om å holde Oslo kommune utenfor forslaget om statlig overtakelse, vil departementet imidlertid foreslå endringer i § 5-4 første ledd i forhold til forslaget i høringsnotatet. I høringsnotatet ble det foreslått at departementet skal gi regler for hvordan inntak og utskrivning skal besluttes. Departementet vil foreslå at den enkelte region skal gi slike regler, men slik at departementet gjennom sin instruksjonsmyndighet kan sikre like inntaks- og utskrivningsprosedyrer for hele landet. Slik departementet ser det er det viktig at Oslo kommune og de statlige regionene i størst mulig grad har sammenfallende regler, rutiner og praksis. Forslaget i høringsnotatet om at departementet skal gi regler om inntak og utskrivning er lite i samsvar med forslaget om å gi Oslo kommune ansvar på linje med statlige myndigheter. Departementet har derfor kommet til at hver enkelt region bør kunne gi regler for hvordan inntak og utskrivning skal besluttes i regionen og at Oslo kommune tilsvarende gis myndighet til å gi regler for inntak og utskrivning i kommunen.

Departementet vil videre opprettholde forslaget i høringsnotatet om endring i § 5-6 om plikt for statlig regional myndighet til å sørge for at det blir etablert samarbeid når barn blir vurdert plassert i institusjon som hører under annen lov. Departementet vil videre opprettholde forslaget om hjemmel for Kongen til å gi nærmere regler om samarbeidsordninger, jf. utkastet til § 5-6.

1.6.5 Kvalitetskrav og godkjenningsordning for barneverninstitusjoner

Departementet vil opprettholde forslaget fra høringsnotatet om en særskilt godkjenningsordning for alle private og kommunale institusjoner. Manglende godkjenning skal innebære at institusjonen ikke skal kunne benyttes for barn som skal plasseres utenfor hjemmet med hjemmel i barnevernloven.

Departementet vil også opprettholde forslaget om at den særskilte godkjenningsordningen bare skal gjelde private og kommunale institusjoner. De statlige institusjonene skal uansett oppfylle de kvalitetskrav som ligger til grunn for godkjenningen. Dette innebærer at det skal stilles de samme krav til statlige institusjoner som til de private og kommunale institusjonene. Fylkesmannen skal føre tilsyn med at kvalitetskravene er oppfylt både når det gjelder de statlige, de private og de kommunale institusjonene.

Departementet vil imidlertid ikke opprettholde forslaget i høringsnotatet om at statlig regional barnevernmyndighet i forbindelse med godkjenningsspørsmålet skal kunne ta hensyn til behovet for den aktuelle institusjonen i regionen. Departementet vil foreslå at statlige regionale myndigheter i forbindelse med søknad om godkjenning av private institusjoner bare skal kunne ta hensyn til hvorvidt institusjonen oppfyller de krav som stilles i lov og forskrifter, herunder at institusjonen oppfyller de gjeldende kvalitetskrav og ellers drives på forsvarlig måte. Dette vil kunne innebære at det godkjennes flere private institusjoner enn det vil være behov for å benytte i enkelte regioner - i alle fall i en overgangsperiode. Dette er imidlertid ikke problematisk i seg selv - bortsett fra for de overtallige institusjonene selv - forutsatt at overtallighet i en region ikke fører til færre institusjoner i andre regioner. Departementet er fortsatt av den oppfatning at det vil være viktig å sikre en rimelig institusjonsfordeling mellom regioner og i landet som helhet. En slik fordeling er nødvendig for å sikre at barn og unge får et tilbud om institusjonsplass så nær hjemstedet som mulig. Departementet har imidlertid kommet til at en geografisk fordeling av institusjoner på landsbasis bør reguleres på annen måte enn i forbindelse med søknad om godkjenning. Den enkelte region vil i alle tilfelle ha et ansvar for å sørge for at institusjonstilbudet i egen region er i samsvar med regionens behov både når det gjelder antall plasser, bredde i tilbudet og geografisk fordeling. Dette behovet vil kunne dekkes både ved å benytte de institusjonene som blir statlige ved overføring av de fylkeskommunale institusjonene til staten, ved å etablere og drive nye statlige institusjoner og ved å inngå avtaler om bruk av private institusjoner. Å sikre en slik rimelig institusjonsfordeling mellom regionene vil også være en viktig samordningsoppgave for statlig sentral barnevernmyndighet.

Departementet vil etter dette opprettholde forslaget om at statlig regional barnevernmyndighet skal være godkjenningsmyndighet og at avgjørelser om godkjenning kan påklages til statlig sentral myndighet.

Departementet vil videre opprettholde forslaget i høringsnotatet om en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om kvalitetskrav for både statlige, kommunale og private institusjoner, jf. utkastet til § 5-10. Av lovtekniske hensyn er ordlyden noe endret i forhold til forslaget i høringsnotatet. Departementet vil videre opprettholde forslaget om en særskilt godkjenningsordning for private institusjoner, men med de justeringer som nevnt, jf. utkastet til § 5-8.

§ 5-8 om private institusjoner som ikke er tatt inn i fylkeskommunens plan, inneholder slik den lyder i dag hjemmel for departementet til å gi forskrifter om tilsyn og om rettigheter under oppholdet. Etter forslaget til endring i § 5-7 om tilsyn følger det nå direkte av denne bestemmelsen at hjemmelen til å gi forskrifter om tilsyn også gjelder private og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8. Når det gjelder rettigheter under institusjonsopphold, vil departementet foreslå at det presiseres i overskriften til § 5-9 at denne bestemmelsen både gjelder de statlige institusjonene og private og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8, jf. utkastet til § 5-9.

Gjeldende § 5-8 fjerde ledd inneholder en hjemmel for departementet til å gi forskrifter om regnskapsføring og om innsyn for offentlige myndigheter i regnskapene. Denne bestemmelsen foreslås opprettholdt. § 5-8 siste ledd foreslås opphevet. Etter denne bestemmelsen har kommuner og fylkeskommuner som ønsker å gi støtte til en institusjon som ikke er innpasset i fylkeskommunens plan en plikt til å undersøke om institusjonen drives i samsvar med regelverket. Da det nå foreslås i § 5-8 første ledd at det ikke lenger skal være adgang til å benytte institusjoner som ikke er godkjent av statlig regional myndighet, er det ikke grunnlag for å opprettholde denne bestemmelsen.

1.6.6 Avtaler med private virksomheter

Barnevernet

Departementet er enig i at de private barneverninstitusjonene i mange tilfeller utgjør gode alternativer til de offentlige institusjonene. Etter departementets oppfatning er de private institusjonene helt nødvendige med tanke på å sikre et tilstrekkelig differensiert og mangfoldig tiltaksapparat. Slik departementet ser det bør dette også gjelde etter en eventuell statlig overtakelse. I denne forbindelse vil departementet understreke behovet for ulike typer private institusjoner og tiltak. Departementet mener likevel at det er viktig å føre en bedre kontroll med de private tiltakene både når det gjelder den faglige kvaliteten og når det gjelder institusjonsetableringen.

Departementet har kommet til at det ikke er behov for å lovfeste regionenes ansvar for å utarbeide en plan for institusjonene og foreslår at § 5-2 oppheves. Å sørge for at det skjer en forsvarlig planlegging av institusjonsvirksomheten i alle regionene vil i alle tilfeller være et overordnet ansvar for sentral myndighet. Dette innebærer at det ikke lenger vil være et lovfestet krav at institusjoner som benyttes for barn som omfattes av loven skal være innpasset i en offentlig institusjonsplan.

Departementet er enig i at det er nødvendig å sikre de private tiltakene tilstrekkelig forutsigbarhet fra myndighetenes side. Slik forutsigbarhet vil kunne ivaretas gjennom avtaler mellom de regionale statlige myndighetene og de private institusjonene. Det sier seg selv at det både for staten og eventuelle private og kommunale institusjonseiere vil være behov for å inngå avtaler, og slike avtaler bør etter departementets oppfatning kunne ha ulik form og innhold. Alt etter forholdene og behovet kan slike avtaler f.eks. gå ut på at staten skal påta seg det fulle økonomiske driftsansvaret for institusjonen eller at staten gis opsjon på å benytte enkeltplasser. Varigheten av avtalen vil være ett av flere sentrale elementer ved avtaleinngåelsen.

Familievernet

Når det gjelder familievernet, vil departementet opprettholde forslaget om at det private tilbudet etter en statlig overtakelse fortsatt skal utgjøre en viktig del av det samlede tjenestetilbudet. Det foreslås derfor ingen endringer i familievernkontorloven § 2 utover det som følger av den statlige overtakelsen.

Forholdet til lov om offentlige anskaffelser

Bestemmelsene i lov av 16. juli 1999 nr. 69 om offentlige anskaffelser og forskrift av 15. juni 2001 nr. 616 om offentlige anskaffelser ("anskaffelsesforskriften") vil som hovedregel gjelde når den nye statlige etaten, dvs. barne- og familievernmyndigheten på sentralt, regionalt og lokalt nivå, kjøper tjenester som institusjonsplasser fra private. Dette betyr at anskaffelsen som hovedregel blir lagt ut på konkurranse hvor det offentlige velger det tilbudet som alt i alt fremstår som det gunstigste.

Statlige lokale barneverninstitusjoner og familievernkontor kan selv levere tjenester, så som drive institusjoner mv. Leveringen av tjenesten skjer da i såkalt egenregi. Da gjelder ikke anskaffelsesregelverket. Den offentlige oppdragsgiver kan beslutte å produsere barne- og familieverntjenester i egenregi eller å foreta en konkurranseutsetting i tråd med bestemmelsene i anskaffelsesregelverket.

Den offentlige oppdragsgiver kan velge mellom å foreta anskaffelsen ved en såkalt åpen eller begrenset anbudskonkurranse eller ved en konkurranse med forhandlingsadgang. Direkte anskaffelse uten konkurranse vil bare være tillatt i unntakstilfeller.

1.6.7 Tilsyn

Departementet er oppmerksom på at fylkesmannens muligheter for å ivareta sine rettssikkerhetsoppgaver på vegne av samfunnet avhenger av hvordan forholdene blir lagt til rette for oppgaveløsningen fra overordnet myndighet. De ulike departementenes tildeling av oppgaver gir embetene ulike roller overfor kommuner og borgere. Embetenes oppgavesammensetning har i dag en uklar profil, som ikke støtter godt nok opp om eller fremhever deres rettssikkerhetsfunksjon. Hovedtyngden av embetenes oppgaver er rettet mot det kommunale forvaltningsnivået. For å understreke fylkesmannens uavhengige tilsynsfunksjon i sektoren, vil enkelte utviklingsoppgaver og oppfølging av sentrale handlingsplaner overføres fra fylkesmannen til den regionale barnevernmyndigheten.

Noen av høringsinstansene har vært opptatt av at tilsynsmyndigheten må ha et sterkt faglig innslag for å utøve et godt og troverdig tilsyn på samfunnets vegne, samt at den barnevernfaglige kompetansen må opprettholdes for å sikre at tilsynet vil ha troverdighet i tjenesten. Departementet mener at det i tiden fremover også vil være viktig at fylkesmannens tilsynsfaglige kompetanse styrkes, og at det legges til rette for et mer samordnet tilsyn av flere tjenester.

Departementet er enig med de høringsinstansene som påpeker at habilitetshensyn må tillegges vekt når det vurderes hvilken instans som skal ha ansvar for tilsynet med de statlige barneverninstitusjonene og familievernkontorene. Overføring av oppgaver fra fylkeskommunen til staten kan reise spørsmål om det kan oppstå konflikter mellom statens rolle som sektorpolitisk myndighet, institusjonseier og kontrollør, dersom fylkesmannens tilsynsansvar videreføres. Departementet har vært oppmerksom på dette, men mener at fylkesmannens selvstendige kompetanse i forhold til den øvrige statsforvaltningen, gjør at det ikke vil oppstå alvorlige troverdighets- og legitimitetsproblemer. Den kompetansen og tilliten fylkesmannen har opparbeidet som tilsynsmyndighet på barnevern- og familievernområdet er bl.a. basert på god lokalkunnskap og nærhet til kommuner og tiltaksapparatet. Regjeringen vil våren 2003 legge frem en egen stortingsmelding om tilsyn, der prinsipielle spørsmål vil bli drøftet.

De regionale barnevernmyndighetene vil være direkte underlagt statlig sentral barnevern- og familievernmyndighet. Departementet mener at det ikke vil være naturlig at fylkesmannen skal føre tilsyn med det regionale leddet.

Når det gjelder tilsynet med barneverninstitusjonene er dette i første rekke et rettssikkerhetstilsyn. Departementet foreslår å innføre kvalitetskrav og godkjenningsordning for barneverninstitusjoner, jf. forslaget til §§ 5-8 og 5-10. Fylkesmannens ansvar vil også omfatte å føre tilsyn med at institusjonene oppfyller de kvalitetskrav som stilles, og når forskrifter om kvalitetskrav og godkjenning av barneverninstitusjoner foreligger, vil fylkesmennene ha et bedre redskap for å utøve dette rettssikkerhetstilsynet enn de har etter gjeldende rett.

Departementet vil foreslå at fylkesmannens tilsynsansvar overfor barneverninstitusjonene skal omfatte alle institusjoner etter § 5-1 (statlige institusjoner) og private og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8. Dette innebærer at tilsynsansvaret omfatter alle statlige, private og kommunale institusjoner som tar imot barn etter vedtak med hjemmel i barnevernloven, og som ikke hører under andre lover.

Dersom kvalitetskravene ikke oppfylles eller institusjonen på annen måte drives uforsvarlig, vil fylkesmannen på samme måte som i dag kunne gi pålegg om at forholdene skal rettes. Der situasjonen anses alvorlig nok vil fylkesmannen kunne nedlegge driften av institusjonen. Dette innebærer at alle statlige, private og kommunale institusjoner som har beboere som er plassert i henhold til vedtak etter barnevernloven etter pålegg fra fylkesmannen må finne seg i å utbedre, eventuelt nedlegge driften. Dette er i samsvar med dagens system.

Departementet mener at antallet regioner ved en eventuell statlig overtakelse bør være fem. Dette innebærer at flere fylkesmenn vil ha sitt ansvarsområde innenfor hver region. Det oppstår derfor spørsmål om tilsynsansvaret skal samles hos én fylkesmann i regionen, for eksempel den fylkesmann der regionens administrasjon er plassert, eller om tilsynsansvaret skal ligge hos fylkesmannen i det fylket institusjonen er plassert. Departementet er opptatt av at tilsynsinstansen bør ha god kunnskap om lokale forhold, og mener derfor at hver fylkesmann bør ha ansvar for å føre tilsyn med institusjoner og familievernkontorer som ligger innenfor sitt fylke. For å unngå at det innenfor hver region forekommer ulik tolkning av tilsynsoppdraget og utøvelsen av dette, vil departementet anbefale at det inngås et samarbeid mellom fylkesmennene innenfor hver region med sikte på at tilsynsansvaret skal utøves mest mulig ensartet. Der det opprettes tilsynsutvalg bør disse også inngå i samarbeidet.

Departementet vil videre opprettholde forslaget i høringsnotatet om å opprettholde fylkesmannen som tilsynsinstans for familievernkontorene, og foreslår derfor ingen endring i familievernkontorloven § 3.

1.6.8 Finansiering og økonomisk ansvars­fordeling i barnevernet

Den eksisterende betalingsordningen mellom kommune og fylkeskommune har både fordeler og ulemper. Denne ordningen innebærer bl.a. et brudd med det finansielle ansvarsprinsipp som tilsier at det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave også skal ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen. Brudd på det finansielle ansvarsprinsipp åpner for samarbeidsproblemer mellom førstelinjetjenesten og annenlinjetjenesten. Departementet er enig i at overføring av annenlinjetjenesteansvaret fra fylkeskommunen til staten ikke i seg selv vil løse dette problemet. Slike samarbeidsproblemer kan bare unngås ved at kommunen - som er den instans som tar initiativet til bruk av de tiltak annenlinjetjenesten har ansvaret for å etablere og drive - får ansvaret for fullt ut å finansiere kostnadene ved hver enkelt plassering. Imidlertid er det tungtveiende argumenter som taler mot en slik løsning. For en del kommuner vil en slik ordning kunne medføre at kommunene ikke vil ha økonomi til å betale for institusjonsplasser til barn og unge som har behov for det. Det er også tungtveiende argumenter mot å overføre hele det økonomiske ansvaret til staten ved å fjerne ordningen med delbetalingsansvar for kommunene. Det er stor fare for at en slik ordning vil føre til større bruk av institusjonstiltak og mindre satsing på forebyggende tiltak i barnas hjemmemiljø.

Departementet mener derfor at ordningen med et kommunalt delbetalingsansvar må opprettholdes. Forholdet mellom førstelinjetjenestens og annenlinjetjenestens betalingsansvar må imidlertid tilpasses slik at den i størst mulig grad sikrer kostnadsnøytralitet for kommunen i valget mellom ulike tiltak. Det er barnets behov for tiltak som må være avgjørende og ikke de økonomiske konsekvensene. Som nevnt var dette også bakgrunnen for at den kommunale delbetalingen ble hevet fra 11 000 til 22 000 kroner i 2000. Satsen fastsettes i statsbudsjettet. Departementet vil følge kostnadsutviklingen i barnevernet nøye, og vil ta initiativ til å endre satsen dersom denne ikke har en kostnadsnøytral effekt.

1.6.9 Samarbeid med andre etater

Behovet for samarbeid mellom ulike tjenester oppstår fordi en del barn og familier som er i kontakt med barnevernet og/eller familievernet har sammensatte problemer og hjelpebehov. En del av disse er avhengige av mer omfattende samarbeidstiltak mellom et stort antall instanser og tjenester - innen og på tvers av forvaltningsnivåene. Det er i denne forbindelse viktig å være klar over at den viktigste grunnen til manglende tilbud til barn og familier med slike sammensatte problemer, ikke nødvendigvis er knyttet til samarbeidsproblemer eller manglende samordning/samorganisering mellom de ulike tjenestene. Når enkelte barn, ungdom og familier ikke får hjelp, omsorg og behandling i samsvar med sine behov, kan dette like ofte skyldes at deler av tiltaksapparatet har for liten kapasitet eller at det er mangler ved kunnskapsgrunnlaget eller kompetansen i de ulike tjenestene. Departementet mener det er viktig å understreke at tiltak for å bedre samarbeidet ikke kan avhjelpe situasjonen for barnevernklienter som har behov for hjelp fra psykiatrien, men som ikke får slik hjelp på grunn av manglende kapasitet i barne- og ungdomspsykiatrien. Slike tiltak kan bare avhjelpe situasjonen til de barn og unge som ikke får den hjelp de har behov for på grunn av manglende samarbeid mellom de ulike tjenestene.

Mange av høringsinstansene har vært opptatt av forholdet mellom barnevernet og psykisk helsevern for barn og ungdom og mener at samarbeidet mellom disse tjenestene må bli bedre. Dette er departementet enig i. Når det gjelder barne- og ungdomspsykiatrien er det likevel et faktum at kapasiteten i dag ikke er tilstrekkelig. Det er imidlertid grunn til å tro at opptrappingsplanen for psykisk helse (1999-2006) vil bidra til å redusere disse problemene. Det tas i planen sikte på at psykisk helsevern for barn og unge får en sterk kapasitetsøkning.

Enkelte av høringsinstansene har tatt til orde for at en samorganisering av barnevernet, familievernet, barne- og ungdomspsykiatrien og deler av tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere i de statlige helseforetakene kunne bidratt til større grad av helhetlig tjenestetilbud til barn og unge med sammensatte problemer og behov. Departementet vil i denne forbindelse vise til at disse tjenestene frem til 1. januar 2002 var samorganisert under en felles ledelse i fylkeskommunene uten at dette i vesentlig grad bidro til et mer helhetlig tilbud til den enkelte. Departementet mener derfor at en slik samorganisering av tjenestene ikke i seg selv løser disse problemene.

Departementet er enig med Grimstad kommune i at det først og fremst er den kommunale barneverntjenesten som tar initiativet til at barn og unge som mottar tiltak fra barneverntjenesten får bistand fra andre tjenester, både innen samme forvaltningsnivå og på tvers av forvaltningsnivåene, herunder fra barne- og ungdomspsykiatrien. Dette innebærer at det for barneverntjenesten i kommunene og derigjennom for den enkelte klient, er svært viktig at samarbeidet mellom ulike tjenester på kommunalt nivå fungerer godt. Behovet for å arbeide på tvers er stort, fordi mange av barna og familiene har sammensatte problemer slik at problemene bare kan løses av flere etater i fellesskap. Det vises for øvrig til St.meld. nr. 40 (2001-2002) Om barne- og ungdomsvernet kap. 7.7. Det er videre viktig at samarbeidet mellom kommunalt og statlig nivå fungerer godt. I tillegg er det, som ovenfor nevnt, nødvendig at de ulike tjenestene har tilstrekkelig kapasitet til å bistå barneverntjenesten i kommunene ved behov.

Parallelt med høringen om fremtidig organisering har det vært nedsatt en arbeidsgruppe med representanter fra Barne- og familiedepartementet, Sosialdepartementet og Helsedepartementet for å utrede fremtidig organisering av barnevernet, familievernet og tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere, også sett i forhold til det psykiske helsevern. Departementene har i fellesskap kommet frem til en rekke tiltak for å bedre samarbeidet mellom de ulike tjenestene. Nettopp fordi det kommunale nivået er av sentral betydning i så måte, gjelder flere av tiltakene nettopp dette nivået. Blant de tiltakene som har størst betydning for barneverntjenestene er bl.a. et forslag om å utrede en plikt til å delta i samarbeidende ansvarsgrupper for å bidra til at en barnevernklient får et helhetlig, koordinert og individuelt tilpasset tjenestetilbud. Særlig aktuelle samarbeidspartnere for barneverntjenesten i denne sammenheng vil være spesialisthelsetjenesten, tiltaksapparatet for rusmiddelmisbrukere, skole og politi. Departementene vil videre arbeide for å få på plass lokale samarbeidsavtaler mellom spesialisttjenester i ulike organisasjoner. Slike avtaler vil kunne være en hjelp for å konkretisere hvordan en bestemt institusjon/tiltak skal yte tjenester til enkeltklienter som andre tjenester har et primæransvar for. Ved en fremtidig organisering der barnevernets annenlinjetjeneste og familievernet organiseres i en statlig forvaltningsenhet, vil det være behov for å etablere systemer som legger forholdene til rette for samarbeid og samhandling med tiltak som helseforetakene har ansvaret for. I flere fylker er det inngått slike samarbeidsavtaler mellom tjenester som i dag ligger i fylkeskommunen og tjenester som ligger i helseforetakene. Barne- og familiedepartementet har et koordineringsansvar for politikkutforming og tverrsektorielle tiltak på barne-, familie- og ungdomsområdet. Alle de tre departementene er enige om å videreføre og videreutvikle samarbeidet på departementsnivå. Samarbeidet mellom disse departementene er ikke minst viktig for å sikre at de forventninger og krav som rettes mot kommunesektoren er samordnet.

1.6.10 Forsøk med kommunal oppgave­differensiering

Formålet med forsøksloven er gjennom forsøk å utvikle funksjonelle og effektive organisasjons- og driftsformer i den offentlige forvaltning, og en hensiktsmessig oppgavefordeling mellom forvaltningsorganer og mellom forvaltningsnivåer, jf. loven § 1. Forsøksloven åpner således for forsøk med kommunal oppgavedifferensiering. Ved en statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver, vil slike forsøk innebære at statlige oppgaver overføres til kommunalt nivå som ledd i forsøksvirksomhet. Departementet er av den oppfatning at det i forbindelse med igangsetting av slike forsøk ikke bare må ses hen til konsekvensene for den eller de kommunene som omfattes av det enkelte forsøket, men at det også må tas hensyn til konsekvensene for de omkringliggende kommunene og regionen for øvrig. Slike konsekvenser vil bli grundig vurdert forut for igangsetting av hvert enkelt forsøk.

Det er Kommunal- og regionaldepartementet som etter forsøksloven har myndighet til å godkjenne forsøk. Barne- og familiedepartementet vil, som fagdepartement, bli involvert i alle søknader om forsøk på departementets fagområde.

Når det gjelder Oslo kommune, har Regjeringen kommet til at Oslo kommune bør holdes utenfor den statlige overtakelsen.

1.6.11 Særordning for Oslo kommune

Noen store kommuner, herunder Oslo, ba om å få beholde ansvaret for barnevern og familievern som en særordning, eventuelt organisert som et forsøksprosjekt, dersom en statlig overtakelse ble vedtatt.

Regjeringen ser de betenkelighetene ved å innføre særordninger (på permanent basis eller i form av forsøk) som enkelte høringsinstanser har påpekt. Ved en eventuell innføring av slike særordninger bør det derfor ikke bare tas hensyn til konsekvensene i den eller de kommunene som særordningene skal gjelde for, men også for fylket og regionen for øvrig. I så henseende er Oslo kommune i en særstilling. Oslo kommune har også i dag - som den eneste kommunen i landet - et helhetsansvar for barnevernet ved at Oslo både ivaretar dagens kommunale og fylkeskommunale oppgaver på barnevernområdet. På grunn av Oslo kommunes særlige stilling har Regjeringen kommet til at Oslo kommunes helhetsansvar på barnevernområdet bør videreføres. I stedet for å overføre ansvaret til staten - for deretter å tilbakeføre ansvaret til kommunen som en forsøksordning - vil Regjeringen foreslå at Oslo kommune holdes utenfor den statlige overtakelsen. Dette innebærer at Oslo kommune skal beholde de oppgaver, det ansvar og den myndighet som kommunen har etter gjeldende rett. Dette innebærer videre at de oppgaver og det ansvar som i landet for øvrig - etter forslaget - skal bli et statlig ansvar, forblir et kommunalt ansvar i Oslo kommune.

Ett av hovedformålene med en statlig overtakelse av annenlinjetjenesten i barnevernet er å sikre et likeverdig tjenestetilbud for hele landet. En forutsetning for å etablere særordninger for enkelte kommuner må derfor være at innbyggerne i disse kommunene sikres et like godt tilbud fra sin kommune som staten skal ivareta i de øvrige kommunene. Regjeringen vil ikke etablere tilsvarende særordninger for andre store kommuner. Dersom tjenestetilbudet i Oslo skulle utvikle seg negativt i forhold til i de øvrige regionene, vil Regjeringen vurdere å fremme forslag om at særordningen opphører, og at staten skal overta ansvaret.

Departementet vil foreslå at forslaget til endringer i barnevernloven som følge av statlig overtakelse, ikke gjøres gjeldende for Oslo kommune, se ny § 2-3 a. De oppgavene fylkeskommunen har ansvaret for i dag foreslås i det vesentligste lagt til statlig regional barnevernmyndighet. Dette innebærer at de oppgaver og den myndighet som foreslås lagt til statlig regional myndighet for landet for øvrig, foreslås lagt til kommunen selv i Oslo kommune.

Dette innebærer bl.a. at kommunen ikke kan kreve bistand fra statlig regional barnevernmyndighet til plassering av barn utenfor hjemmet, og at kommunen selv har ansvaret for rekruttering og formidling av fosterhjem og for å etablere og drive institusjoner. I det vesentligste foreslås at kommunen pålegges de samme forpliktelser i forhold til institusjonsdrift og planlegging av denne som statlige regionale myndigheter pålegges i sine regioner. Det samme gjelder forpliktelser i forhold til rekruttering, formidling og opplæring av fosterhjem. Dette er i samsvar med gjeldende rett for Oslo kommune. Når det gjelder de statlige regionene har departementet instruksjonsmyndighet overfor regionene. Når det gjelder Oslo kommune gir forslaget til bestemmelsen i § 2-3 a annet ledd hjemmel for staten til å styre kommunen på samme måte som instruksjonsmyndigheten gir hjemmel til overfor regionene. Kommunen vil selv ha ansvaret for finansiering av tilbudet.

For å sikre et mest mulig likeverdig tilbud i hele landet, foreslås at de krav til virksomheten som foreslås for den statlige virksomheten også skal gjelde for Oslo kommune. Dette innebærer bl.a. at de kvalitetskrav som skal gjelde for statlige og private institusjoner, jf. forslaget til hjemmel til å gi forskrifter om slike krav i utkastet til § 5-10, også bør omfatte Oslo kommunes institusjoner, samt de private institusjoner kommunen ønsker å benytte. Departementet mener imidlertid at godkjenningsmyndigheten for private institusjoner bør ligge i kommunen. Klage over avslag på manglende godkjenning bør gå til statlig sentral barnevernmyndighet på samme måte som statlige regionale myndigheters avgjørelser.

Departementet vil videre foreslå at institusjonene som Oslo kommune eier eller benytter, på samme måte som i dag - og på samme måte som foreslått for de institusjonene som staten etter forslaget skal eie eller benytte - skal være underlagt fylkesmannens tilsyn og kontroll. Dette vil sikre kontroll med at de institusjonene Oslo kommune eier eller benytter holder samme faglige og materielle standard som i landet for øvrig og for at beboernes rettigheter ivaretas på samme måte i disse institusjonene.

Departementet vil ikke foreslå noen tilsvarende særordning for Oslo kommune på familievernområdet.

1.7 Overgangsbestemmelser - overtakelse av virksomhetene og økonomisk oppgjør

1.7.1 Det overordnede prinsippet for det økonomiske oppgjøret

Departementet la i høringsnotatet til grunn at utgangspunktet for oppgjøret må være at fylkeskommunene etter at ansvaret for barnevernet og familievernet er overført til staten skal være i stand til å utføre sine resterende oppgaver på tilfredsstillende måte. På samme måte skal de nye statlige forvaltningsorganene settes i stand til å ivareta sine oppgaver på barnevern- og familievernområdet på en forsvarlig måte. Dette innebærer at det må skje et økonomisk oppgjør mellom staten og fylkeskommunene.

1.7.2 Det rettslige grunnlaget for statens over­takelse av virksomhetene og for det økonomiske oppgjøret

1.7.2.1 Forslaget i høringsnotatet

Som en konsekvens av en eventuell samlet statlig overtakelse av fylkeskommunens virksomhet på barnevern- og familievernområdet, oppstår for det første spørsmålet om staten kan kreve at fylkeskommunen overdrar de eiendeler og rettigheter som er knyttet til de virksomhetene som staten skal overta. For det andre oppstår spørsmålet om fylkeskommunene kan kreve at staten betaler vederlag for formuesposisjonenes eventuelle økonomiske verdi.

Tilsvarende rettslige problemstillinger oppsto i forbindelse med statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten. Barne- og familiedepartementet viste i høringsnotatet til Sosial- og helsedepartementet i Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) Om lov om helseforetak m.m. (helseforetaksloven). Det ble her konkludert med at staten, ved lov og uten hinder av Grunnloven § 105, kan overta fylkeskommunens eiendeler og rettigheter knyttet til spesialisthelsetjenesten og andre oppgaveområder som overføres til staten, uten å gi fylkeskommunene et vederlag eller erstatning for den alternative verdien som overføres til staten. Det ble lagt til grunn at dette i alle fall er tilfellet dersom staten samtidig overtar den andel av fylkeskommunens gjeld som er tilknyttet virksomheten. Det ble videre konkludert med at dette gjelder uten hensyn til om fylkeskommunen kan påvise et økonomisk tap som følge av overtakelsen.

Barne- og familiedepartementet la etter dette til grunn i høringsnotatet at staten ikke kan gripe inn i fylkeskommunens rettsforhold uten lovhjemmel. Dette følger av at fylkeskommunen er et eget rettssubjekt i forhold til staten. Barne- og familiedepartementet foreslo derfor en bestemmelse som innebærer at samtidig som loven trer i kraft går fylkeskommunens virksomhet innen barnevernet og familievernet sammen med eiendeler, rettigheter og forpliktelser knyttet til denne virksomheten over på staten, jf. lovutkastet V nr. 1.

Barne- og familiedepartementet la videre til grunn at en eventuell overføring bør skje uten at staten gir erstatning for de alternative formuesverdiene som ligger i virksomhetene, men at det bør gjennomføres et oppgjør der staten overtar den del av fylkeskommunens gjeldsansvar som er knyttet til virksomhetene. Barne- og familiedepartementet viste til at Sosial- og helsedepartementet i Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) har utredet om det er adgang til å velge en slik løsning eller om fylkeskommunene har krav på full erstatning for de alternative formuesverdiene.

Barne- og familiedepartementet la til grunn at det i lov kan vedtas at ansvaret for de fylkeskommunale oppgavene på barnevern- og familievernområdet kan overføres fra fylkeskommunen til staten, og at fylkeskommunens tilknyttede eiendeler, forpliktelser og gjeld overføres samtidig uten at dette etter Grunnloven § 105 utløser krav på erstatning for eventuelt økonomisk tap som følge av overføringen. I forbindelse med statlig overtakelse skal fylkeskommunens eiendommer benyttes til å løse de samme oppgavene, bare i statlig regi. Det dreier seg om typiske offentlige oppgaver som ikke blir utført med økonomisk overskudd som formål. Finansieringen av fylkeskommunens virksomhet på disse områdene er i dag avhengig av omfattende og løpende overføringer fra staten. Oppgaveløsningen har vært lagt til fylkeskommunen fordi en slik organisering har vært ansett hensiktsmessig til nå.

1.7.3 Nærmere om eierskaps- og rettighets­overtakelsen

1.7.3.1 Forslaget i høringsnotatet

Dersom staten overtar det ansvaret som fylkeskommunen har på barnevern- og familievernområdet i dag i sin helhet, vil staten få behov for det apparatet som fylkeskommunene har i dag. På samme måte som det ble lagt til grunn for statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten, tilsier prinsippet om mest mulig klare og entydige ansvarsforhold i offentlig forvaltning og mest mulig rasjonell bruk av offentlige ressurser at staten overtar ansvaret for det fylkeskommunale apparatet på barnevern- og familievernområdet fullt ut. Utgangspunktet må være at staten overtar virksomheten med de eiendeler, rettigheter og plikter som er knyttet til den.

Departementet forutsatte i høringsnotatet at private institusjoner og kontorer fortsatt skal kunne utgjøre en del av det samlede tilbudet ved statlig overtakelse. De private barneverninstitusjonene kan i mange tilfeller utgjøre et positivt alternativ til de offentlige tilbudene. De private/kirkelige familievernkontorene har hele tiden vært en integrert del av familieverntjenesten.

Det ble i høringsnotatet vist til at dersom staten skal kunne sørge for at befolkningen får et like godt tjenestetilbud etter at staten eventuelt overtar sektoransvaret, må staten kunne tre inn i de avtalene som fylkeskommunen i dag har med private eiere.

1.7.3.2 Departementets vurdering

Når det gjelder fylkeskommunenes eventuelle gjeld til private, skal staten overta de økonomiske forpliktelsene som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene, jf. nedenfor pkt. 1.7.4.

Departementet vil i det vesentligste opprettholde forslagene i høringsnotatet, men vil foreslå at staten og fylkeskommunene sammen skal utarbeide en nærmere plan for gjennomføringen av virksomhetsoverføringen. Utgangspunktet skal i alle tilfelle være at staten ved ikrafttredelsen av loven overtar virksomhetene slik de foreligger i dag med alle de eiendeler, rettigheter og forpliktelser som faktisk er knyttet til den enkelte virksomhet, se overgangsbestemmelsen i lovutkastet V nr. 1.

Det foreslås i overgangsbestemmelsen at staten også overtar fylkeskommunens avtaler med private, jf. lovutkastet V nr. 1. Det foreslås ikke at staten skal overta privat virksomhet eller at staten skal overta eiendomsretten til private institusjoner eller kontorer.

1.7.4 Nærmere om det økonomiske oppgjøret

1.7.4.1 Forslaget i høringsnotatet

Barne- og familiedepartementet la i høringsnotatet til grunn at det økonomiske oppgjøret ved en eventuell statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevernområdet og familievernområdet skal skje etter de samme prinsipper som ble lagt til grunn ved statlig overtakelse av spesialisthelsetjenesten.

Barne- og familiedepartementet la under henvisning til Ot.prp. nr. 66 (2000-2001) til grunn at fylkeskommunen ved en statlig overtakelse ikke vil få særskilt vederlag eller erstattet en eventuell alternativ verdi av fylkeskommunens virksomheter, herunder eiendeler og rettigheter, på barnevern- og familievernområdet. Ved en statlig overtakelse av fylkeskommunens oppgaver på barnevern- og familievernområdet, vil staten også overta de kostnadene som er knyttet til tjenesteproduksjonen, både på drifts- og kapitalsiden. Det vil si at statlig overtakelse vil medføre at fylkeskommunen fritas for omfattende årlige kostnader. Statlig overtakelse vil derfor ikke innebære et økonomisk tap for fylkeskommunen eller økonomisk gevinst for staten. Departementet la derfor til grunn at det ikke er rimelig at statlig overtakelse skal medføre et økonomisk oppgjør som fører til at fylkeskommunens formuesposisjon øker i verdi.

Det ble foreslått at et økonomisk oppgjør skal gjennomføres ved at staten overtar de økonomiske forpliktelsene som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene. Det ble understreket at fylkeskommunen ikke vil motta vederlag eller erstatning utover dette.

Det ble også foreslått at forholdet til fordringshavere og andre rettighetshavere til de forpliktelsene som overføres, reguleres. Det ble videre foreslått lovfestet at fordringshavere og andre rettighetshavere må akseptere overdragelsen, og at den får betydning for deres rettigheter. Dette innebærer at de ikke kan påberope seg overdragelsen som bristende forutsetning for rettsforholdet og må finne seg i at staten trer inn i de samme rettigheter og plikter som fylkeskommunen hadde tidligere, og at de selv får samme rettigheter og forpliktelser overfor staten.

1.7.4.2 Departementets vurdering

Departementet er enig med Kommunenes Sentralforbund i at det må utformes prosedyreregler for overtakelsen. Departementet vil derfor foreslå regler som i det vesentligste tilsvarer prosedyrereglene som er nedfelt i helseforetaksloven. Dette innebærer at departementet vil foreslå at det oppnevnes en uavhengig nemnd tilsvarende den nemnd som omtales i helseforetaksloven.

På samme måte som i helseforetaksloven antar departementet at forvaltningsloven etter § 1 vil gjelde for nemnda.

Det foreslås at det økonomiske oppgjøret skal gjennomføres ved at staten overtar de økonomiske forpliktelsene som er knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene. Overtakelse av gjeld må ses i sammenheng med fylkeskommunenes inntektsrammer ved at redusert gjeld vil medføre reduksjon i utgifter til renter og avdrag. Det foreslås derfor ikke at nemnda skal kunne behandle spørsmål om gjeldsovertakelse.

1.7.5 Forhold vedrørende de ansatte

1.7.5.1 Forslaget i høringsnotatet

Departementet la i høringsnotatet til grunn at det ved en statlig overtakelse vil finne sted en overføring av alle ansatte som har sitt arbeid knyttet til det fylkeskommunale barnevernet og til det fylkeskommunale familievernet til den nye statlige barnevern- og familievernetaten. Tidligere innehavers rettigheter og plikter som følger av den arbeidsavtale eller det arbeidsforholdet som foreligger på det tidspunktet overføringen finner sted, overføres til ny innehaver. De ansattes lønns- og arbeidsvilkår skal opprettholdes på uendrede vilkår hvis det ikke foreligger et gyldig endringsgrunnlag ellers. Pensjonsrettigheter blir ikke automatisk overført til ny innehaver ved virksomhetsoverdragelse. Det ble vist til at Statens Pensjonskasse har inngått avtaler om overføringer av pensjonsrettigheter med de fleste kommunale og fylkeskommunale tjenestepensjonsordningene. Avtalen medfører at siste ordning overtar pensjonering for den samlede tjenestetid, som om vedkommende hele tiden hadde vært omfattet av denne ordningen.

Departementet la til grunn at de tilsatte som følge av statlig overtakelse vil bli statlige tjenestemenn og at deler av ansettelsesforholdet dermed vil falle inn under tjenestemannslovens og tjenestetvistlovens regelverk.

1.7.5.2 Departementets vurdering

Administrativt vil forslaget om statlig overtakelse innebære en forenkling med fem regioner i stedet for 18 fylkeskommuner. Det innebærer at noe administrativt personale vil kunne bli overtallige.

En ny statlig barnevern- og familievernetat bør være en moderne kunnskapsorganisasjon med høy faglig kompetanse og stor omstillingskapasitet. For å sikre tjenestens kvalitative innhold og for å etablere et godt tilbud i alle deler av landet, vil det være av avgjørende betydning å beholde og videreutvikle kompetansen til det personale som er knyttet til sektoren.

Departementet mener at forholdene må legges best mulig til rette for å sikre kompetanseutvikling og utviklingsmuligheter for den enkelte ansatte. Det forutsetter et godt og forpliktende samarbeid med de ansattes organisasjoner. Det bør legges stor vekt på å skape et stimulerende og godt arbeidsmiljø der det legges vekt på trivsel, faglig og personlig utvikling. Etter departementets mening vil en modell der en stor andel av de ansatte i fagstillinger er knyttet til myndigheten på regionalt nivå bidra til å åpne et større internt arbeidsmarked og derved flere karriereveier og valgmuligheter for den enkelte.

Departementet legger vekt på at det ved en statlig overtakelse må etableres et samarbeid med de ansattes organisasjoner som ivaretar deres behov for informasjon og som legger til rette for aktiv medvirkning.

1.8 Endringer i opplæringsloven

Barne- og familiedepartementet vil i samråd med Utdannings- og forskningsdepartementet foreslå å opprettholde fylkeskommunens opplæringsansvar for barn og unge i barneverninstitusjoner. Det foreslås derfor å endre opplæringsloven § 13-2 slik at den pålegger fylkeskommunen å oppfylle opplæringsrettighetene etter opplæringsloven etter statlig overtakelse i henhold til forslaget i denne proposisjonen.

Departementet viser i den forbindelse til Utdannings- og forskningsdepartementets forslag og begrunnelse i Ot.prp. nr. 30 (2001-2002), der det ble foreslått at fylkeskommunen fortsatt skulle ha opplæringsansvaret for pasientene i de medisinske institusjonene etter statlig overtakelse 1. januar 2002. Stortinget vedtok lovforslaget 22. mars 2002.

Opplæringsansvaret ved barneverninstitusjonene bør også ses i sammenheng med opplæringsansvaret ved de medisinske institusjonene. Flere fylkeskommuner har bygget opp en egen kompetanseenhet for institusjonsundervisning, med ansvar for opplæring av klienter i både de medisinske og sosiale institusjonene. Ved behandlingen av Ot.prp. nr. 30 (2001-2002) pekte flertallet i komiteen på at samme forvaltningsnivå bør ha ansvaret for opplæringen både i sosiale og medisinske institusjoner, fordi en del pasienter er elever begge steder, jf. Innst. O. nr. 27 (2001-2002).

I Ot.prp. nr. 30 (2001-2002) ble det foreslått en gjennomgang av opplæringsvirksomheten ved de medisinske institusjonene. Flertallet i komiteen sluttet seg til dette, jf. Innst. O. nr. 27 (2001-2002). Departementet viser til dette, og finner det naturlig at en slik gjennomgang også omfatter opplæringsansvaret ved barneverninstitusjoner etter statlig overtakelse. En slik gjennomgang bør imidlertid ikke foretas før det har gått en viss tid etter at de medisinske institusjonene og barneverninstitusjonene er overført til staten, slik at man kan få et reelt inntrykk av hvordan fylkeskommunens opplæringsansvar fungerer etter statlig overtakelse.

Opplæringsansvaret skal både omfatte beboerne ved statens egne institusjoner, jf. § 5-1, og beboerne ved private og kommunale institusjoner som er godkjent etter § 5-8.

1.9 Økonomiske og administrative konsekvenser

Ved statlig overtakelse av det fylkeskommunale ansvaret på barnevernområdet og familievernområdet må finansieringsgrunnlaget for administrasjon og drift av disse tjenestene overføres fra fylkeskommunen til staten.

Departementet tar sikte på å gjennomføre den statlige overtakelsen fra 1. januar 2004.

Det må påregnes et særlig ressursbehov knyttet til selve omorganiseringen og eierskiftet. Dette arbeidet må starte så snart Stortinget eventuelt har fattet vedtak om statlig overtakelse.

Omstillingen vil i hovedtrekk skje etter samme prinsipper som for sykehusreformen.

Ordinær drift av den statlige barnevernvirksomheten og familievernkontorene skal dekkes av uttrekket fra fylkeskommunens inntektsrammer. Omstillingskostnadene vil dermed være en engangskostnad. Reformen forutsetter altså ikke å medføre økte, løpende driftsutgifter for barnevern- og familievernsektoren.

Dersom staten skal overta ansvaret for barnevernet vil dette innebære at staten skal overta alle aktiva som fylkeskommunene har knyttet til virksomhetene. Det foreslås også at staten overtar de økonomiske forpliktelsene som er direkte knyttet til virksomhetene, herunder gjeldsforpliktelsene.

Spørsmålet om godtgjørelse til fylkeskommunene ved statlig overtakelse bør ta utgangspunkt i at det er tale om en samfunnsvirksomhet, og at verdiene forutsettes brukt til samme formål som før. Økonomisk verdsetting kan derfor ikke baseres på hva som ville vært verdien ved en alternativ anvendelse.

Regjeringen vil komme tilbake med en beskrivelse av prinsipper for håndtering av overgang og økonomiske oppgjør i Kommuneproposisjonen for 2004 og statsbudsjettet for 2004.