Innstilling fra finanskomiteen om skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer

Dette dokument

Innhold

Til Odelstinget

1. Innledning

1.1 Sammendrag

Regjeringen legger i proposisjonen frem:

  • Forslag om endringer i lovbestemte beløpsgrenser

  • Forslag om fradrag for pengegaver til Den norske kirke

  • Forslag om likestilling av samboere med felles barn med ektefeller ved realisasjon av tidligere felles bolig

  • Forslag om ny normrentemodell for beregning av fordel ved rimelig lån i arbeidsforhold

  • Forslag om skattefritak for utenlandske spillegevinster mv.

  • Forslag om endringer i reglene for beskatning av livsforsikringer

  • Forslag om endringer i reglene for boligsparing med skattefradrag for ungdom (BSU)

  • Forslag om endringer i arveavgiftsloven

  • Forslag om endringer i skattereglene for kraftforetak

  • Forslag om fritak for eiendomsskatt for sykehus eid av helseforetak

  • Forslag om innføring av skatteplikt for SND Invest AS

  • Forslag om fjerning av nedre grense for kommunale og fylkeskommunale skattesatser

  • Forslag om regulering av inngangsverdien på grunnfondsbevis ved fondsemisjon

  • Forslag om endringer i reglene om RISK-regulering

  • Forslag om endringer i ligningsloven og skatteloven som følge av opprettelse av et aksjonærregister

  • Forslag om endringer i nemndsstrukturen i ligningsforvaltningen

  • Forslag om endring i årssyklus for ligning av næringsdrivende

  • Forslag om endringer i merverdiavgiftslovgivningen

  • Forslag om lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv.

  • Omtale av departementets skattefritakspraksis etter skatteloven §§ 11-21 og 11-22

  • Forslag om oppretting av lovtekst

  • Oversikt over fradragsbeløp og beløpsgrenser i skatteloven

Forslagene er nærmere omtalt nedenfor i denne innstillingen, i Ot.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte- og avgiftsopplegget 2004 - lovendringer, i St.prp. nr. 1 (2002-2003) Skatte-, avgifts- og tollvedtak og i St.meld. nr. 1 (2003-2004) Nasjonalbudsjettet kapittel 4. Generelt er det kun Regjeringens konkrete forslag som krever lovhjemmel, og Regjeringens vurderinger vedrørende lovforslagene, som er gjengitt nedenfor i sammendragene under det enkelte punkt. Gjeldende norsk rett, utenlandsk rett, utvalgsrapporter, høringsuttalelser mv. knyttet til det enkelte forslag, er redegjort nærmere for i de nevnte dokumenter fra Regjeringen.

1.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Tomas Norvoll og Torstein Rudihagen, fra Høyre, Svein Flåtten, Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys, fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre, May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen, viser til at proposisjonen ble lagt frem sammen med statsbudsjettet for 2004, og viser til merknader under de enkelte punkter nedenfor. Komiteen viser til rettebrev fra finansministeren 23. oktober 2003, som er vedlagt innstillingen.

2. Endringer i lovbestemte beløpsgrenser

2.1 Arbeidsgiveravgiftsfritak for privat arbeid i hjemmet

2.1.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår å heve grensen for når det skal betales arbeidsgiveravgift for lønnet arbeid i privat hjem og fritidsbolig, når lønnen ikke er fradragsberettiget for arbeidsgiveren, og arbeidet ikke er en del av arbeidstakerens næring, fra 30 000 kroner til 50 000 kroner. Forslaget anslås å ha ubetydelige virkninger på skatteinntektene. Regjeringen foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2004. Det vises til forslag til endring i folketrygdloven § 23-2 sjuende ledd andre punktum.

2.1.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

2.2 Fradrag for fagforeningskontingent og kontingent til arbeidsgiverforening og visse yrkes- og næringsorganisasjoner

2.2.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår å heve grensen for fradrag for fagforeningskontingent, og kontingent til arbeidsgiverforening og visse yrkes- og næringsorganisasjoner, fra 1 450 kroner til 1 800 kroner. Dette er i tråd med hva Regjeringen signaliserte overfor partene i næringslivet i forbindelse med tariffoppgjøret for 2003. Regjeringen foreslår at endringene trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2004. Det vises til forslag til endring i skatteloven § 6-19 annet ledd fjerde punktum og § 6-20 fjerde ledd annet punktum.

2.2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til merknader i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2002-2003) punkt 2.1 og fremmer følgende forslag:

"I lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:

I

§ 6-20 oppheves.

II

Endring under I trer i kraft straks og med virkning fra og med inntektsåret 2004."

2.3 Heving av bunnfradraget ved beregning av prosentinntekt av bolig

2.3.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår å heve bunnfradraget ved beregning av prosentinntekt av bolig fra 80 000 kroner til 90 000 kroner. Det vises til forslag til endring i skatteloven § 7-11 første ledd bokstav d første punktum. Lovendringen foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2004.

2.3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkepart og Venstre anser hevingen av bunnfradraget fra 80 000 kroner til 90 000 kroner som et skritt videre mot å fjerne fordelsbeskatningen av egen bolig.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet ønsker å avvikle boligskatten i løpet av få år og foreslår en ytterligere reduksjon på 20 pst. i budsjettet 2004. Disse medlemmer viser i denne forbindelse til merknader i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2003-2004) kapittel 2.1.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"I lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:

I

§ 7-11 første ledd bokstav a skal lyde:

Prosentinntekten beregnes til 2 pst. av eiendommens ligningsverdi 1. januar i ligningsåret etter fradrag som fastsatt i bokstav d. For den delen av ligningsverdien som før fradrag overstiger 451 000 kroner, skal inntekten likevel beregnes til 4 pst.

§ 7-12 sjette ledd bokstav a skal lyde:

Prosentinntekt beregnes med 2 pst. av andel av eiendommens ligningsverdi 1. januar i ligningsåret etter fradrag som fastsatt i § 7-11 d. For den delen av andel av ligningsverdi som før fradrag overstiger 451 000 kroner, skal inntekt likevel beregnes med 4 pst.

II

Endring under I trer i kraft straks og med virkning fra og med inntektsåret 2004."

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til merknad og forslag i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2003-2004), punkt 3.5.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at Senterpartiets opplegg for boligbeskatningen er nedfelt i Innst. O. nr. 115 (2000-2001). Dette betyr at Senterpartiet går inn for en annen og mer rettferdig modell. Senterpartiet går inn for at vanlige boliger skal skjermes for skatt. Samtidig er systemet så enkelt at folk selv kan kontrollere at taksten på boligen er korrekt. Dette medlem viser til at Senterpartiet vil beholde skattesatser fra 2001 inntil arbeidet med å fastsette nytt takseringssystem er avsluttet.

Dette medlem fremmer følgende forslag:

"I lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endringer:

§ 7-11 første ledd bokstav a skal lyde:

Prosentinntekten beregnes til 2,5 pst. av eiendommens ligningsverdi 1. januar i ligningsåret etter fradrag som fastsatt i bokstav d. For den delen av ligningsverdien som overstiger 451 000 kroner, skal inntekten likevel beregnes med 5,0 pst.

§ 7-12 sjette ledd bokstav a skal lyde:

Prosentinntekt beregnes med 2,5 pst. av andel av eiendommens ligningsverdi 1. januar i ligningsåret etter fradrag som fastsatt i § 7-11d. For den delen av andel av ligningsverdi som før fradrag overstiger 451 000 kroner, skal inntekt likevel beregnes med 5 pst."

Komiteens medlem fra Kystpartiet viser til merknad om økning av bunnfradraget i boligbeskatningen i Budsjett-innst. S. I (2003-2004).

Dette medlem fremmer derfor forslag om følgende endringer i lov om skatt av formue og inntekt av 26. mars 1999 nr. 14:

"I lov av 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endringer:

I

§ 7-11 første ledd bokstav d første punktum skal lyde:

Ved beregning av nettoinntekt etter bokstav a skal det gjøres et fradrag på 200 000 kroner i ligningsverdien.

II

Endringene under I trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2004."

3. Fradrag for gaver til Den norske kirke

3.1 Sammendrag

Den norske kirke anses tradisjonelt som en del av statsforvaltningen og ikke som en frivillig organisasjon. Gaver gitt til Den norske kirke er derfor ikke fradragsberettigede etter skatteloven § 6-50 slik bestemmelsen lyder i dag. Den norske kirke driver imidlertid i stor grad virksomhet som kan karakteriseres som frivillig.

Regjeringen foreslår å innføre rett til fradrag for pengegaver til Den norske kirke. Fradragsretten foreslås samordnet med fradragsretten for gaver til visse frivillige organisasjoner, jf. skatteloven § 6-50. Forslaget innebærer at det maksimalt kan gis fradrag for gaver til Den norske kirke og visse frivillige organisasjoner med til sammen 6 000 kroner årlig.

Fradragsretten for gaver til frivillige organisasjoner er avhengig av at organisasjonen driver virksomhet innenfor godkjente formål oppregnet i skatteloven § 6-50 første ledd. Gjennom sin regnskapsføring må organisasjonen vise at den har brukt minst like mye midler til formål innenfor disse kriteriene som den har mottatt som fradragsberettigede gaver. Derimot stilles det ikke noe krav til nærmere formålsangivelse eller bruksområde for den enkelte gave. Når realiteten er at statskirken kan forutsettes å ville overoppfylle skatteordningens formalkrav til totalforbruk, ser ikke Regjeringen at det er grunn til å stille opp slike krav for kirken. Kravene til regnskap og innberetning fra kirken vil bli fastsatt gjennom en senere endring av § 6-50 i Finansdepartementets forskrift til skatteloven.

Regjeringen anslår på svært usikkert grunnlag at den foreslåtte endringen vil gi et provenytap i størrelsesorden 55 mill. kroner påløpt og 45 mill. kroner bokført i 2004.

Det vises til forslag til endringer i skatteloven § 6-50.

Lovendringen foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2004.

3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti, slutter seg til Regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre er glad for at ordningen med skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner nå også er utvidet til å gjelde gaver til Den norske kirke. En rekke aktiviteter innenfor Den norske kirke kan karakteriseres som frivillig og er således ikke omfattet av det statlige og kommunale finansieringsansvaret for Den norske kirke. Denne utvidelsen av ordningen med skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner vil derfor være et godt tiltak for å stimulere den frivillige innsatsen som blir gjort innenfor Den norske kirke.

Etter disse medlemmers oppfatning er det også viktig at ordningen har en utforming som er minimalt byråkratisk og maksimalt rettferdig og treffsikker. På denne bakgrunn, og for å sikre en mest mulig lik behandling av Den norske kirke og andre trossamfunn, ber disse medlemmer Regjeringen, i Revidert nasjonalbudsjett 2004, om å komme tilbake med en vurdering av praktiske ordninger for trossamfunn som er godkjent etter Lov om trudomssamfunn, som mottakere av gaver med skattefradrag, og som samtidig ikke bryter med skattelovgivningen.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet mener at det ikke bør gis skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner, heller ikke den norske kirken. Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"I lov om endringer i lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:

I

§ 6-50 oppheves.

II

Endringen under I trer i kraft med virkning fra og med inntektsåret 2004."

Disse medlemmer slutter seg subsidiært til Regjeringens forslag i henhold til budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Arbeiderpartiet, jf. Budsjett-innst. S. I (2003-2004) punkt 3.1.2.2.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sin merknad under punkt 3.1.2.5 i Budsjett-innst. S. I (2003-2004), når det gjelder budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser til sine merknader i Budsjett-innst. S nr. 1 (2003-2004), avsnitt 2.1.

Disse medlemmer viser til at ordningen med skattefradrag for frivillige organisasjoner bidrar til økte inntekter for frivillige organisasjoner. På den andre siden reiser dette prinsipielle problemstillinger som krever nøye gjennomtenking. Dette er en type offentlig finansiering av frivillige organisasjoner som vi ikke har hatt i noe omfang i Norge. I tillegg til ordinær støtte over budsjettet, vil organisasjonene med en slik ordning få indirekte støtte gjennom skattefradrag til enkeltpersoner og bedrifter som velger å støtte organisasjonene. Disse medlemmer påpeker at det ikke lenger vil være en politisk prioritering som avgjør nivået på den offentlige støtten til de ulike organisasjonene. I stedet er det de organisasjonene som har velviljen til de mest bemidlede som vinner kampen også om de offentlige pengene. Disse medlemmer understreker at nivået på offentlige tilskudd skal bestemmes gjennom politiske vedtak.

Disse medlemmer understreker at slike skattefradragsordninger er en trussel mot offentlige inntekter. Med det antydede nivået er ikke dette dramatisk, men nye typer skattefradrag der alle utgifter til samfunnsnyttige formål kan trekkes fra etter amerikansk mønster, kan på sikt bety en alvorlig svekkelse av skattegrunnlaget. Ikke minst finner disse medlemmer grunn til å advare mot at dette åpner for helt nye former for skatteunndragelser f.eks. gjennom etablering av stiftelser e.l.

Disse medlemmer understreker at Sosialistisk Venstreparti i andre sammenhenger jobber for økte midler til organisasjonene direkte, f.eks. gjennom endringen av tippenøkkelen og økte tilskudd for øvrig.

Disse medlemmer foreslår derfor å redusere maksimalt skattefradrag for gaver til frivillige organisasjoner fra 6 000 kroner til 1 800 kroner.

Disse medlemmer viser til at Regjeringen foreslår utvidelse av ordningen med skattefradrag for frivillige organisasjoner til også å gjelde gaver til Den norske kirke. Av de samme grunner som er nevnt ovenfor, vil disse medlemmer gå mot dette forslaget.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"I lov 26. mars 1999 nr. 14 om skatt av formue og inntekt (skatteloven) gjøres følgende endring:

I

§ 6-50 fjerde ledd annet punktum skal lyde:

Det gis maksimalt fradrag for gaver etter denne paragraf med til sammen 1 800 kroner årlig.

II

Endringen under I trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2004."

Disse medlemmer viser til sin merknad under punkt 3.1.2.6 i Budsjett-innst. S. I (2003-2004) når det gjelder budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til svar på spørsmål nr. 125 og 126 fra Senterpartiet datert 27. oktober 2003, der det går fram at det er gitt avslag til over 165 organisasjoner på deres søknader om godkjenning. Listen over organisasjoner og stiftelser som er godkjent teller nå 142, uten at en eneste idrettsorganisasjon er kommet med. Dette medlem er kjent med at Norges Idrettsforbund har søkt på vegne av et stort antall særforbund, som åpenbart hver for seg tilfredsstiller kravene som stilles om å drive barne- og ungdomsrettet arbeid, om å være landsomfattende. Dette medlem er videre kjent med at søknaden ble avslått av Oslo ligningskontor med begrunnelse om at hvert særforbund kunne søke på vegne av sine klubber. Idrettsforbundet mener en slik ordning er vanskelig å praktisere da ca. 7 500 idrettslag er såkalt fleridrettslig og driver med idrettsgrener som ligger under flere særforbund. Avslaget er derfor blitt anket, og har vært til behandling i Skattedirektoratet siden 21. mai 2003. Dette medlem vil påpeke viktigheten av at det legges til rette for at vanlige idrettslag, som har tyngden av sin aktivitet rettet mot barn og unge, blir omfattet av skattefritaksordningen, og ber Regjeringen medvirke til at Norges Idrettsforbund blir gitt medhold i sin klage til Skattedirektoratet. Dette medlem anser at en felles søknad fremmet av Norges Idrettsforbund må være tilstrekkelig til at idrettsorganisasjoner, som ellers tilfredsstiller kravene, kan omfattes av ordningen med skattefritak for gaver.

Dette medlem vil videre minne om at Senterpartiet ønsker å utvide denne ordningen til å omfatte en langt større del av de frivillige organisasjonene, og også ønsker at beløpsgrensene skal heves betydelig. Senterpartiet vil komme tilbake med forslag om å forenkle administrasjon og dokumentasjon knyttet til dette skattefritaket ved å fjerne kravet om landsomfattende virksomhet, slik at gaver kan gå direkte til en lokal organisasjon.

4. Likestilling av samboere med felles barn med ektefeller ved realisasjon av tidligere felles bolig

4.1 Sammendrag

Etter gjeldende rett kan den ene ektefellen flytte ut ved separasjonen og den andre bli boende uten at den som først flyttet ut kommer i en annen skattemessig stilling ved senere realisasjon av boligen enn den som ble boende. Den av partene som har flyttet ut ved skilsmissen, kan oppnå fritak for gevinstbeskatning på linje med den som har blitt boende selv om boligen først selges flere år etter separasjonen eller skilsmissen.

For samboere med felles barn foreligger det etter dagens regelverk ingen tilsvarende regel om godskriving av den annen parts botid. Det innebærer at den av samboerne som flytter ut etter et samlivsbrudd, vil kunne ha et sterkt skattemessig motiv til å realisere boligen ved samlivsbruddet mens vilkårene for fritak for gevinstbeskatning fortsatt er oppfylt. Selv om den andre parten ønsker å bli boende i boligen med barna, vil den som flytter ut isolert sett kunne være tjent med å selge sin andel av eiendommen på grunn av reglene om gevinstbeskatning. I slike tilfelle kan familieboligen bli solgt fordi ingen av partene har anledning til å kjøpe ut den andre straks, slik at den som skal flytte ut kan realisere sin andel skattefritt.

Regjeringen foreslår derfor et nytt fjerde punktum i skatteloven § 9-3 annet ledd bokstav b slik at samboere som har eller har hatt felles barn, likestilles med ektefeller med hensyn til realisasjon av tidligere felles bolig etter samlivsbrudd.

Når tidligere samboere med felles barn skal likebehandles med tidligere ektefeller når det gjelder realisasjon av felles bolig, innebærer dette at den av samboerne som flytter ut, skal dra nytte av den gjenboende samboerens botid ved senere salg. Dette vil også gjelde i tilfeller hvor boligen har sunket i verdi. Ved verdireduksjon medfører regelen om identifikasjon at muligheten for skattemessig fradrag for eventuelt tap faller bort i samme utstrekning som eventuell gevinst ville vært skattefri, jf. skatteloven § 9-4 første ledd. Den av samboerne som først flyttet ut, kan altså ikke velge å få sin egen botid lagt til grunn ved den skattemessige vurderingen i situasjoner hvor dette hadde vært en gunstigere løsning for vedkommende. Ettersom ordningen på denne måten også kan virke til ugunst for skattyter, foreslås det at ordningen først gis virkning for samlivsbrudd som skjer fra og med inntektsåret 2004.

Regjeringen antar at en slik ordning ikke har særlige administrative kostnader forutsatt at man begrenser identifikasjonen til å gjelde samboere som har eller har hatt felles barn. De økonomiske virkningene av ordningen vil trolig være begrenset.

Det vises til forslag til nytt fjerde punktum i skatteloven § 9-3 annet ledd bokstav b.

4.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

5. Ny normrentemodell for beregning av fordel ved rimelig lån i arbeidsforhold

5.1 Sammendrag

Fordelen ved rimelige lån i arbeidsforhold blir i dag beskattet ved hjelp av en normrentesats, som blir fastsatt i Stortingets skattevedtak for det enkelte budsjettår. Den skattepliktige rentefordelen settes til differansen mellom normalrentesatsen og den renten skattyter faktisk betaler.

Regjeringen har utarbeidet en ny modell for å beregne normalrentesatsen som åpner for inntil seks mulige endringer i løpet av inntektsåret. Modellen bidrar til at normalrenten i langt større grad vil avspeile den faktiske renteutviklingen gjennom året.

Regjeringens forslag innebærer at Stortinget ikke lenger skal fastsette normalrentesatsen i skattevedtaket, men at departementet fastsetter normalrentesatsen i forskrift.

Endring av måten normalrentesatsen fastsettes på forutsetter en endring i skatteloven. Siden endringene vil kunne skje så vidt hyppig som hver annen måned, er det hensiktsmessig at normalrentesatsen ikke lenger fastsettes i skattevedtaket, men av departementet i forskrift. Regjeringen foreslår på denne bakgrunn at det foretas en endring av skatteloven § 5-12 fjerde ledd annet punktum slik at departementet gis hjemmel til å fastsette normalrentesatsen i forskrift. Samtidig foreslår Regjeringen at det gjøres endringer i skatteloven § 5-12 fjerde ledd første og annet punktum med forskrifter, slik at rentesatsen omtales som "normrente" i stedet for "normalrente". Årsaken til dette er at den fastsatte rentesatsen ikke gir uttrykk for et normalt rentenivå, men snarere er en norm ved beskatningen av rimelige lån i arbeidsforhold.

Regjeringen legger opp til at normrenten skal beregnes med utgangspunkt i den effektive renten på 0-3 måneders statskasseveksler. Dette tilsvarer den renten staten ifølge annenhåndsomsetning i markedet kunne lånt til med opp til tre måneders rentebindingstid. Med sikte på at normrenten skal følge markedsrenten på utlån best mulig, foreslås det at normrenten beregnes på grunnlag av gjennomsnittlige renter for to måneder. Etter de to månedene som utgjør beregningsperioden følger to måneders etterslep før normrenten eventuelt endres. Dette må ses i sammenheng med at bankene er lovpålagt å varsle seks uker på forhånd ved renteøkninger på utlån. Modellen åpner for seks mulige endringer i normrenten pr. år (januar, mars, mai, juli, september og november). På denne måten vil modellen sikre at eventuelle endringer i normrenten faller sammen med terminene for innberetning av skatt. I modellen settes et påslag på rentene på 0-3 måneders statskasseveksler i beregningsperioden på 1/2 prosentpoeng. Regjeringen antar at dette over tid vil være et godt anslag på beste effektive markedsrente på utlån fra bankene. Regjeringen legger videre til grunn at normrenten bare skal endres dersom utviklingen i renten på 0-3 måneders statskasseveksler i beregningsperioden tilsier en endring i normrenten på minst 1/4 prosentpoeng. Normrenten avrundes deretter til nærmeste 1/4 prosentpoeng. Det er administrative kostnader ved endring av normrenten, og slik unngår man at marginale svingninger i markedsrentene slår ut i normrenten.

Det tas sikte på å innarbeide normrentemodellen under § 5-12 i Finansdepartementets forskrift til skatteloven. Regjeringen legger opp til at Skattedirektoratet skal stå for den praktiske håndhevingen av forskriften.

Regjeringen peker på at det er viktig at arbeidsgivere mv. som yter lån til enhver tid er kjent med gjeldende normrente for å sikre at forskuddsskatt og arbeidsgiveravgift beregnes riktig. Det legges derfor opp til å publisere endringer i normrentesatsen på Skattedirektoratets og Finansdepartementets hjemmesider på Internett.

Regjeringen antar at renten i forbindelse med lån i arbeidsforhold normalt er tilpasset normalrentesatsen. Regjeringen legger dermed til grunn at forslaget til ny normrentemodell ikke vil få provenymessige konsekvenser.

Forslag til ny metode er forelagt for Skattedirektoratet. Direktoratet peker på at metoden vil kunne føre til noe merarbeid for arbeidsgiver. Regjeringen legger imidlertid til grunn at fordelen ved en mer fleksibel og markedsbasert normrente mer enn oppveier denne ulempen.

Regjeringen foreslår at endringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2004.

5.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

6. Skattefritak for utenlandske spillegevinster mv.

6.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår å innføre skattefritak for gevinster fra pengespill innenfor EØS-området som er tilsvarende de pengespill som er tillatt i Norge.

Det vil da være nødvendig med en nærmere presisering av innholdet i uttrykket "tilsvarende". Utgangspunktet er at det stilles de samme kravene til utenlandske spill som til de norske dersom gevinster fra utenlandske spill også skal omfattes av skattefritaket. Innholdet av uttrykket "tilsvarende" bør således referere seg til hva som er tillatt etter norsk lovgivning. Det bør komme klart frem at det bare er spilleformer som er tillatt i Norge som kan omfattes av skattefritaket, at spillet må ha hjemmel i lov og avholdes i henhold til en offentlig gitt tillatelse og at spillet må være underlagt offentlig regulering og kontroll. Slike kriterier vil være hensiktsmessige for å avgrense mot rent kommersielle spill hvor gevinst­andelen er svært høy og hvor det er private subjekter som sitter igjen med overskuddet fra spillet. Det innebærer at gevinster fra blant annet casinoer fortsatt vil være skattepliktige slik de er i dag. Det lovendringen derimot tar sikte på, er å likestille den skattemessige behandlingen av gevinster fra utenlandske spill som er av samme art som de som er tillatt tilbudt i Norge og hvor det føres offentlig kontroll og tilsyn med spillet.

Regjeringen legger opp til en løsning hvor bevisbyrden for at vilkårene for skattefritaket er oppfylt, legges på vinneren av gevinsten. Norske myndigheter har ikke den samme muligheten til å innhente opplysninger fra utenlandske spilleselskaper som en har for innenlandske. Dersom en ikke stiller krav om dokumentasjon fra vinneren, er det derfor en viss fare for at inntekter som i realiteten stammer fra annen virksomhet, vil kunne bli forsøkt skjult som gevinst fra et utenlandsk pengespill. Dersom det er tvil om en gevinst stammer fra et spill som oppfyller vilkårene for skattefritak, vil det derfor være vinneren som må fremskaffe tilstrekkelig relevant dokumentasjon om spillet for å dokumentere grunnlaget for eventuell skattefrihet. Da Norge er tilsluttet EØS-avtalen, har en videre funnet å begrense skattefritaket for utenlandske spill til EØS-området, selv om Finansdepartementet ikke er enig med ESA i at skattereglene på dette området er i strid med EØS-avtalen. Regjeringen ser således ingen grunn til å gjøre skattefritaket globalt. Dermed vil fortsatt alle gevinster på over 10 000 kroner fra land som ikke er omfattet av EØS-avtalen, være fullt ut skattepliktige her.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 5-50 annet ledd.

Regjeringen antar at skattefritaket for gevinster fra visse typer utenlandske pengespill ikke vil ha provenymessige virkninger av betydning, men at det kan skape noe merarbeid for ligningsmyndighetene. Regjeringen foreslår at det blir inntatt et annet punktum i § 5-50 annet ledd bokstav d hvor departementet gis kompetanse til i forskrift å utfylle og gjennomføre bestemmelsen dersom en skulle finne det nødvendig.

Regjeringen foreslår at lovendringen settes i kraft fra den tid Kongen bestemmer. Regjeringen foreslår at en velger en slik løsning ut fra at spørsmålet vedrørende ulik skattlegging av spillegevinster ut fra nasjonalitet ikke synes avklart innad i EU.

I sammenheng med forslaget om endring av reg­lene for skattlegging av gevinster fra utenlandske pengespill etter skatteloven § 5-50 annet ledd, foreslår Regjeringen også en endring av redaksjonell art i skatteloven § 5-50 annet ledd.

Etter skatteloven § 5-50 annet ledd bokstav d er gevinster fra Den norske stats premielån unntatt fra beskatning. Det har ikke blitt utstedt nye premielån siden 1985, og de siste premielånene ble innløst i 1995. Bestemmelsen i skatteloven § 5-50 annet ledd bokstav d har derfor ikke hatt noe reelt innhold siden 1995. Regjeringen foreslår etter dette å oppheve bestemmelsen om skattefritak for gevinst fra Den norske stats premielån. Endringen vil ikke medføre økonomiske eller administrative kostnader.

Regjeringen foreslår at en på grunn av systematikken i skatteloven § 5-50 annet ledd erstatter den gjeldende bestemmelsen om skattefritak for premielån med den nye bestemmelsen om skattefritak for premier fra visse utenlandske pengespill, jf. omtalen ovenfor.

6.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

7. Skattlegging av innenlandske og utenlandske livsfor­sikringer - skatteloven §§ 5-20 og 5-21

7.1 Sammendrag

Reglene i skatteloven §§ 5-20 og 5-21 omhandler hvilke inntekter som skal skattlegges som kapitalinntekt. For så vidt gjelder livsforsikringer, følger det av reglene at årlig avkastning på sparedelen av en livsforsikring i norsk selskap (kapitalforsikring) regnes som fordel vunnet ved kapital for forsikringstakeren. Årlig avkastning av sparedelen i en utenlandsk livsforsikring blir derimot ikke regnet som skattepliktig kapitalinntekt. Videre følger det at utbetaling av livsforsikring (kapitalforsikring) ikke regnes som inntekt med mindre utbetalingen skjer fra et utenlandsk forsikringsselskap.

Da bestemmelsene i skatteloven §§ 5-20 og 5-21 skiller mellom livsforsikringer tegnet i norske og utenlandske forsikringsselskap, har EFTAs overvåkingsorgan (ESA) anført at reglene kan være i strid med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen. Regjeringen har overfor ESA svart at en ville se nærmere på regelverket for skattlegging av livsforsikringer og at et eventuelt forslag til lovendring ville bli fremmet i forbindelse med statsbudsjettet for 2004.

Regjeringen antar at det vil være to mulige løsninger som kan velges med tanke på hvorledes en kan skattlegge livsforsikringer fra Norge og andre EØS-stater likt. Den ene løsningen kan være å pålegge skattytere som har tegnet livsforsikringer i en EØS-stat skatteplikt på årlig avkastning, samt en dokumentasjonsplikt for å falle inn under det skatteregimet som gjelder for norske livsforsikringer. Den andre løsningen vil være å unnlate å skattlegge den årlige avkastningen også av norske livsforsikringer, slik tilfellet er for utenlandske livsforsikringer i dag. Denne siste løsningen synes likevel etter Regjeringens oppfatning å være lite aktuell, da en slik løsning i stor grad vil stride mot gjeldende skatterettslige prinsipper om skattlegging av inntekter etter hvert som de blir innvunnet. En omlegging av skattereglene for livsforsikringer tegnet i norske selskap antas også å innebære et betydelig større lovgivningsarbeid enn den første løsningen med regelverksendringer på flere rettsområder.

Regjeringen antar derfor at et forslag om å endre reglene for skattlegging bør innebære en løsning hvor en skattlegger den løpende avkastningen også av livsforsikringer som er tegnet i en annen EØS-stat.

Ved en regelendring hvor skattyter pålegges en skatteplikt på årlig avkastning av en utenlandsk livsforsikring, samt dokumentasjonsplikt for denne avkastningen, blir det et spørsmål om hva slags dokumentasjon som kreves for utenlandske forsikringer for å bli skattlagt på linje med norske livsforsikringer. Etter skatteloven § 5-41 er skatteplikten for livrente som er tegnet i selskap som har eller har hatt tillatelse til å drive forsikringsvirksomhet her i landet, begrenset til den del av livrenten som anses å gå ut over tilbakebetalingen av premie for forsikringen, dvs. at det kun er avkastningen som er skattepliktig. Forutsetningen er at det ikke er gitt fradrag for premien ved ligningen. Regjeringen har lagt til grunn at utenlandske forsikringsselskap med hovedsete i en annen EØS-stat er omfattet av ordlyden i skatteloven § 5-41 og Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 5-41, slik at disse selskapene kan tilby livrenter i Norge. Regjeringen antar at en ved kravene til dokumentasjon fra skattyter ved skattlegging av avkastningen fra en livsforsikring (kapitalforsikring) i utlandet, kan se hen til den dokumentasjonen som kreves ved skattlegging av livrenter i utenlandske forsikringsselskap etter gjeldende regler. Regjeringen antar videre at det allerede foreligger tilstrekkelig hjemmel i ligningsloven (§ 4-3 nr. 2) til å gi forskrift om hva slags dokumentasjon som kreves fremlagt for å kunne bli skattlagt etter de foreslåtte nye reglene for skattlegging av utenlandske livsforsikringer. Det kan i så fall bli aktuelt å utforme og inkorporere regler om dokumentasjon i forskrift av 5. mars 1984 nr. 1255 om plikt til å gi ytterligere opplysninger og legitimasjoner for bestemte poster i vedlegg til selvangivelsen gitt av Skattedirektoratet.

Ved å pålegge skattyter skatteplikt på løpende avkastning samt et dokumentasjonskrav, er det flere spørsmål som reiser seg. Ett er hvordan dette skal løses for skattytere som flytter til Norge og som har en løpende livsforsikring i utlandet. Regjeringen har ikke gått nærmere inn på å undersøke hvordan livsforsikringer skattlegges i EØS-området, men antar at skattleggingen som på andre skatteområder kan variere fra stat til stat. En bør derfor søke å finne en løsning som ikke er avhengig av den skattemessige behandlingen i den aktuelle EØS-staten hvor livsforsikringen er tegnet. Regjeringen antar at det her vil være mest hensiktsmessig å se hen til den alminnelige re­gel om skatteplikt til Norge. Skatteplikten bør i disse tilfellene knyttes til de årene skattyter har vært skattepliktig til Norge. Det vil si at en skattyter som flytter til Norge med en livsforsikring i annen EØS-stat, kan få utbetalt livsforsikringen skattefritt i Norge dersom han opplyser om og blir skattlagt for den årlige avkastningen av forsikringen for de årene han har vært skattepliktig til Norge. Tilsvarende kan en nordmann som har tegnet livsforsikring i utlandet få utbetalt denne skattefritt, dersom han innberetter og blir skattlagt for den årlige avkastningen av forsikringen.

Gjennom lovendringen oppstår spørsmålet om hvilke konsekvenser det skal kunne få dersom en skattyter ett eller flere år ikke innberetter den årlige avkastningen av den utenlandske livsforsikringen. En kunne tenke seg at en for disse tilfellene innførte en sjablonmessig beskatning av utbetalingen beregnet ut fra antall år forsikringen har løpt med fradrag for de årene skattyter faktisk har innberettet og blitt skattlagt for avkastningen. En slik løsning vil likevel etter Regjeringens oppfatning kunne føre til spekulasjon fra skattytere og dermed være uheldig. Skattyter kunne da i år med god avkastning velge å ikke innberette, samtidig som han for år med liten eller ingen avkastning kunne velge å innberette. På denne måten kunne han satse på at samlet beskatning blir lavere enn sjablonbeskatningen. For å unngå dette måtte en i så fall sette sjablonbeskatningen høyt, og dette kunne i så fall fremstå som urimelig for skattyter.

Regjeringens oppfatning er derfor at de endrede reglene for beskatning av livsforsikringer må innebære at dersom skattyter ikke innberetter den årlige avkastningen av en utenlandsk livsforsikring, skal avkastningen fastsettes ved skjønn etter de ordinære regler for skjønnsligning i ligningsloven. Det vil si at ligningsmyndighetene kan fastsette grunnlaget for ligningen ved skjønn når de finner at skattyter ikke har fremlagt den nødvendige dokumentasjonen for avkastningen av forsikringen. Denne løsningen vil etter forslaget gjelde både for eldre forsikringer som omfattes av overgangsreglene og for nytegnede forsikringer. Dersom skattyter først har klart å fremskaffe tilstrekkelig og nødvendig dokumentasjon fra det utenlandske forsikringsselskapet for noen år, skulle det ikke være noen grunn til at skattyter ikke kan fremskaffe denne dokumentasjonen for alle årene.

Det vises til utkast til endringer i skatteloven § 5-20 annet ledd og § 5-21 annet ledd bokstav a.

Ved innføring av en regel som foreslått ovenfor blir det spørsmål om hvorledes en skal løse dette for livsforsikringer som er tegnet av norske skattytere i utlandet før lovendringen. Etter gjeldende regler er avkastningen av slike forsikringer ikke skattepliktig, mens utbetaling av slike livsforsikringer er skattepliktig inntekt. Regjeringen antar derfor at det bør innføres overgangsregler for de skattytere som har tegnet livsforsikringer i utenlandske forsikringsselskap før lovendringen trer i kraft. Disse skattyterne bør få en mulighet til å bli skattlagt for tidligere ikke skattlagt avkastning, slik at fremtidige utbetalinger også for disse skattytere blir skattefrie. Dette vil kunne gjøres ved at skattytere gis en frist til å fremskaffe nødvendig dokumentasjon over den årlige avkastningen av forsikringene for de tidligere år. Skattyter vil da måtte ta hele skattebelastningen for de tidligere års avkastning det året han/hun krever en slik beskatning og kan fremlegge dokumentasjonen for alle de årene det gjelder. Dersom skattyter ikke benytter seg av denne muligheten, vil forsikringen bli skattlagt på utbetalingstidspunktet.

Skattytere som kommer inn under de nye reglene for beskatning av livsforsikringer bør gis en rimelig tid til å fremskaffe nødvendig dokumentasjon av den årlige avkastningen for de årene forsikringen har løpt. Regjeringen foreslår derfor at det gis en overgangsbestemmelse i ikrafttredelsesbestemmelsen til endringsloven hvor skattytere som har gjeldende livsforsikringer i forsikringsselskap hjemmehørende i en annen EØS-stat, får frist til selvangivelsesfristen for inntektsåret 2004 til å fremskaffe nødvendig dokumentasjon.

Da de nye reglene også vil gjelde for allerede tegnede og løpende livsforsikringer i utlandet, ser Regjeringen at enkelte skattytere kan få en stor skattebelastning ved overgangen til de nye reglene. Skattytere som har hatt en slik forsikring i mange år og hvor den totale avkastningen etter hvert har blitt stor, har forholdt seg til at skattebelastningen først kommer på utbetalingstidspunktet. Den samlede skattebelastning for de tidligere års avkastning i ett inntektsår før livsforsikringen kommer til utbetaling, kan muligens sette enkelte i en vanskelig likviditetsmessig situasjon. Ligningsmyndighetene bør derfor kunne avhjelpe skattytere som kommer særlig uheldig ut av lovendringen dersom praksis viser at dette blir nødvendig.

Regjeringen foreslår på bakgrunn av behovet for en nærmere regulering at det blir inntatt en forskriftshjemmel for departementet til å utfylle og gjennomføre bestemmelsene om skattlegging av utenlandske livsforsikringer. Det vises til utkast til nytt fjerde ledd i skatteloven § 5-21.

Etter dagens regelverk er årlig avkastning av en utenlandsk livsforsikring (kapitalforsikring) ikke skattepliktig, og skattytere har derfor ikke hatt behov for å fremlegge dokumentasjon på dette for ligningsmyndighetene. En endring av reglene som foreslått, vil innebære at skattytere som har utenlandske livsforsikringer i fremtiden må kunne fremlegge dokumentasjon over den årlige avkastningen. Dersom de ikke gjør det, vil beregningsgrunnlaget for avkastningen fastsettes ved skjønn. Regjeringen antar likevel at det ikke er mange nordmenn som har tegnet eller kommer til å tegne livsforsikring i utlandet, slik at det ikke vil medføre stort administrativt merarbeid for ligningsmyndighetene at livsforsikringer fra norske og utenlandske selskaper blir likestilt.

Av samme grunn antar Regjeringen at lovendringen heller ikke vil ha provenymessig virkning av betydning.

Regjeringen foreslår at lovendringen trer i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2004.

7.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til brev datert 23. oktober 2003 fra finansministeren om feil i proposisjonen, der det fremgår at forslaget til endring av skatteloven § 5-20 andre ledd var ment å inneholde en begrensning til EØS-området. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

"§ 5-20 annet ledd skal lyde:

(2) Årlig avkastning på sparedelen av en livsforsikring (kapitalforsikring) i forsikringsselskap hjemmehørende i en stat innenfor EØS-området, regnes som fordel vunnet ved kapital for forsikringstakeren. Departementet kan gi forskrift om beregning av avkastning."

Komiteen slutter seg for øvrig til Regjeringens forslag.

8. Endring i ordningen med bolig­sparing med skattefradrag for ungdom (BSU)

8.1 Sammendrag

Regjeringen har av EFTAs overvåkingsorgan ESA blitt bedt om å redegjøre for BSU-ordningens vilkår om at fradrag bare gis for innskudd i "innenlandsk bank, samvirkelag eller fast organisert innenlandsk spareforening". Regjeringen antar at vilkåret ikke kan opprettholdes uten å komme i konflikt med Norges forpliktelser etter EØS-avtalen og foreslår derfor å endre bestemmelsen slik at også innskudd i spareinstitusjoner i andre EØS-stater kan oppfylle vilkårene for fradrag. Endringen begrenses til å gjelde innskudd i andre EØS-stater, jf. forslag til endring av skatteloven § 16-10 første ledd første punktum.

Det er i dag bankene som er ansvarlige for innrapportering av bevegelser på BSU-konti de har til forvaltning og om eventuelle brudd på sparevilkårene. Norske skattemyndigheter har ikke kompetanse til å pålegge utenlandske spareinstitusjoner denne plikten, og Regjeringen legger derfor opp til at skattytere som velger å opprette BSU-konto i utlandet, selv må stå for innrapporteringen.

Da skattyters plikt til å gi opplysninger om konti i utlandet allerede følger av ligningslovens bestemmelser med tilhørende forskrifter, har Regjeringen ikke funnet det nødvendig å foreslå en egen bestemmelse om dette i skatteloven. Nærmere regulering av hva slags opplysninger som skal kreves, bør eventuelt gis i Finansdepartementets forskrift til BSU-reglene. For skattytere som har eller oppretter BSU-konto i Norge, skal rapporteringen fortsatt gjøres av spareinstitusjonen.

Det vil være i skattyters egen interesse å melde fra om eventuelle innskudd som gir rett til skattefradrag. Derimot vil skattyter ikke ha samme motivasjon for å melde fra om eventuelle brudd på sparevilkårene. Det er derfor nødvendig å sørge for at skattyter ikke lar være å gi opplysninger i disse tilfellene. Regjeringen foreslår derfor at skattyters brudd på opplysningsplikten tilknyttet BSU-konto i utlandet skal anses som brudd på sparevilkårene med mindre det foreligger særlige omstendigheter som har hindret skattyter i å gi opplysningene. Det må ikke være kurant for skattyter å påberope seg denne unntaksbestemmelsen, da ligningen ved sparing i utlandet er basert på at skattyter fremskaffer denne informasjonen.

Finansdepartementet har i skatteloven § 16-10 siste ledd hjemmel til å gi utfyllende bestemmelser om BSU-ordningen i forskrift. Det legges derfor opp til at bestemmelsen om konsekvensen av brudd på opplysningsplikten ved sparing i utlandet, tas inn i forskriften.

Endringen forventes ikke å ha provenymessige virkninger av betydning. I forbindelse med omlegging av rutiner og utforming av ny veiledning forventes det imidlertid å påløpe enkelte etableringskostnader. I løpende kostnader antas ikke regelendringen å innebære noen endring sammenlignet med dagens ordning.

Lovendringen foreslås å tre i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2004.

8.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

9. Endringer i arveavgiftsloven

9.1 Forslag om avgrensning av avgiftsplikten for gave til selskap, jf. arveavgiftsloven § 2 første ledd bokstav e

9.1.1 Sammendrag

Arveavgiftsloven § 2 første ledd bokstav e fastsetter avgiftsplikt for gaver til selskap, legat, stiftelse eller annen formuesmasse hvor personer som nevnt i § 2 første ledd bokstav a-d gjennom aksjebesittelse eller på annen måte er interessert på vesentlig samme måte som en deltaker eller eier. Departementet har i rundskriv av 20. februar 1965 presisert at avgiftsplikten etter denne bestemmelsen gjelder hele gavebeløpet, ikke bare den del av gaven som tilsvarer de relevante personers eierandel. Trondheim tingrett har imidlertid i dom av 11. desember 2002 kommet til at arveavgiftsloven § 2 første ledd bokstav e må tolkes slik at det bare skal regnes avgift av den del av gave til et aksjeselskap som tilsvarer de relevante personers eierandel i selskapet. Dommen er ikke påanket.

Regjeringen foreslår at gave til selskap som nevnt i arveavgiftsloven § 2 første ledd bokstav e blir avgiftspliktig, i samme utstrekning som de relevante personer eier aksjer eller andeler eller på annen måte er interessert på vesentlig samme måte som eier eller deltaker. Det foreslås at bokstav e skal omfatte gave til selskap i den utstrekning noen som er nevnt under bokstavene a, b, c eller d direkte eller indirekte er eiere eller er interessert på vesentlig samme måte som eier eller deltaker. Hvorvidt noen er interessert på vesentlig samme måte som eier eller deltaker må bero på en konkret vurdering. En som har rett til utbytte fra selskapet uten å være eier, vil normalt omfattes av regelen. Selskapets avgiftsplikt begrenses til de relevante personers samlede eierinteresse.

Det foreslås at ny bokstav f skal omfatte gave til stiftelse eller annen formuesmasse når det kan påregnes at utdelinger kommer noen som er nevnt under bokstavene a, b, c eller d eller medlemmer av en eller flere bestemte familier til gode. Regjeringen foreslår at hele gaven skal være avgiftspliktig når det er påregnelig at utdelinger vil skje til de personer som er nevnt. En regel hvor en må fastslå hvor stor del av gaven som forholdsmessig tilsvarer påregnelige fremtidige utdelinger, vil bli meget vanskelig å håndheve og vil kunne medføre tvister om avgiftsgrunnlagets størrelse. En må da fastsette hvor store utdelinger som kan påregnes i fremtiden og hvor stor del av disse som blir gitt til den omfattede personkrets. Det er enklere å fastslå de relevante personers eierandeler på gavetidspunktet.

En ulempe ved en slik regel er at hele gaven vil bli avgiftspliktig selv ved beskjedne utdelinger til den nevnte personkrets. Kravet til at fremtidige utdelinger skal være påregnelige på gavetidspunktet, vil kunne hindre urimelige utslag av regelen. Forslaget innebærer en fortsettelse av den regel som har vært anvendt i praksis. Det vises til forslag om ny bokstav e og f i arveavgiftsloven § 2 første ledd.

Forslaget innebærer lempninger i avgiftsplikten. Forslaget vil innebære at avgiftsmyndigheten må ta stilling til hvor mye av gaven som er avgiftspliktig. Regjeringen antar imidlertid at dette ikke vil medføre ekstraarbeid av betydning. Siden forslaget er en lovfesting av rettsforståelsen i Trondheim tingretts dom, innebærer lovfestingen i seg selv ikke provenytap.

9.1.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet bemerker at lovendringen tydeliggjør hvor enkelt det er å unngå arveavgift i sin helhet hvis man vil.

9.2 Fritak for arv og gave til allmennyttige organisasjoner og institusjoner

9.2.1 Sammendrag

Arv og gave til allmennyttig formål som tilfaller offentlig godkjent stiftelse eller legat som har sete i riket, er fritatt for arveavgift, jf. arveavgiftsloven § 4 femte ledd første punktum. Etter andre punktum kan Skattedirektoratet etter søknad frita også andre gavemottakere eller arvinger, når midlene blir brukt til allmennyttige formål.

Regjeringen går inn for å beholde avgiftsfritaket for arv og gaver til allmennyttige formål. I likhet med arveavgiftsutvalget foreslår Regjeringen at dagens avgrensing til allmennyttige formål beholdes. Uttrykket "allmennyttig" er blitt innarbeidet gjennom praksis. Ved valg av et annet avgrensningskriterium ville en ikke kunne støtte seg på denne praksis.

Regjeringen foreslår at dagens krav om at arv og gave må gis til allmennyttige formål for å oppnå avgiftsfrihet, endres til et krav om at midlene må gis til en juridisk person som har allmennyttig formål.

Etter gjeldende rett kan enkeltpersoner eller juridiske personer som ikke har allmennyttig formål, motta avgiftsfri arv og gave hvis midlene brukes til allmennyttig formål. Forslaget vil fjerne denne muligheten og innebærer en innsnevring i forhold til dagens ordning.

Når kravet til allmennyttig formål knyttes til mottakeren av midlene, vil bruken av midlene ikke være relevant for avgiftsfriheten. Arv og gave vil i utgangspunktet være avgiftsfri selv om midlene brukes til ikke allmennyttige formål. Regjeringen fremmer forslag om et visst begrenset unntak fra dette utgangspunktet.

Regjeringen foreslår at dagens skjønnsmessige samtykkeordning i § 4 femte ledd annet punktum oppheves, og at alle typer juridiske personer skal omfattes av det lovbundne fritaket i første punktum. Det innebærer at arv eller gave til en juridisk person som har allmennyttig formål skal gis fritak når vilkårene i loven er oppfylt.

En lovumiddelbarhet innebærer at kompetansen til å innvilge fritak flyttes fra Skattedirektoratet til skattefogder og tingretter. Hvis en kommer til at slik myndighet ikke bør overføres, kan en ikke innføre lovumiddelbarhet. En overføring av kompetansen til skattefogder og tingretter vil kunne innebære ulik praktisering av fritaket. Imidlertid vil de avgiftspliktige kunne klage skattefogdens eller tingrettens avgjørelse inn for Skattedirektoratet som også kan omgjøre vedtaket av eget tiltak. I tillegg kan Skattedirektoratet i instrukser og rundskriv sikre rettsenhet mellom de forskjellige avgiftsmyndighetene. Regjeringen mener at det vil være uproblematisk i forhold til lik håndhevelse av reglene å overføre kompetansen til skattefogdene og tingrettene.

Det antas at innføring av lovumiddelbarhet vil kunne medføre ikke ubetydelige administrative lettelser ved at avgjørelsene fattes på ett nivå. Regjeringen har derfor kommet til at avgjørelseskompetansen bør overføres til skattefogdene og tingrettene.

En regel om lovumiddelbarhet må omfatte alle typer juridiske personer og ikke bare stiftelser og legater. Selskaper vil likevel normalt ikke bli ansett som allmennyttige på grunn av sin organisasjonsform fordi deltakerne vil kunne oppløse selskapet og skaffe seg eiendomsretten til selskapsmidlene. Når alle typer organisasjonsformer omfattes, vil det ikke lenger være nødvendig med en egen regel for stiftelser og legater.

Etter gjeldende samtykkeregel stilles det ikke alltid et krav om at styret må ha sete i riket. Regjeringen mener det vil være uheldig om allmennyttige institusjoner i utlandet skulle være utelukket fra avgiftsfritak. Regjeringen foreslår at kravet om at styret skal ha sete i riket, oppheves.

Det foreslås at Finansdepartementet gis hjemmel til å fastsette forskrift til utfylling og gjennomføring av reglene i § 4 femte ledd. Departementet kan i forskriften blant annet kreve at den juridiske persons formål skal fremgå av vedtektene og videre stille krav til regnskap og revisjon.

Etter gjeldende rett omfattes bare gaver som er avgiftspliktige etter arveavgiftsloven § 2 annet ledd av det lovumiddelbare fritaket i § 4 femte ledd første punktum. Gaver som er avgiftspliktige etter § 2 første ledd bokstav b bør også omfattes av et lovumiddelbart fritak. I dag gis avgiftsfritak for slike gaver med hjemmel i arveavgiftsloven § 46. Regjeringen foreslår derfor at henvisningen i § 4 femte ledd også bør gjelde § 2 første ledd bokstav b.

Utdeling av midler fra noen som har mottatt avgiftsfri arv etter reglene i § 4 femte ledd, til noen som er fortrinnsberettiget på grunn av slektskap, regnes som arv direkte fra arvelateren, jf. § 4 femte ledd tredje punktum. Regelen foreslås videreført. Formålet med regelen er å hindre omgåelse av avgiftsplikten på arv ved at arvemidlene kanaliseres gjennom et annet rettssubjekt. Regelen gjelder i dag imidlertid bare for arv. Regjeringen foreslår at regelen også bør gjelde for gaver slik at mottaker regnes å ha mottatt gaven direkte fra giveren.

Hvis giver eller arvelater har gitt bestemmelse om bruk av arve- eller gavemidlene som ikke faller inn under et allmennyttig formål, foreslår Regjeringen at arve- eller gavemidlene som omfattes av bestemmelsen ikke skal omfattes av avgiftsfriheten etter § 4 femte ledd, jf. forslag til nytt fjerde punktum i § 4 femte ledd. All arv som omfattes av en slik bestemmelse vil derfor bli avgiftspliktig. Hvorvidt gaver som omfattes av en slik bestemmelse blir avgiftspliktig, beror på om gaven er avgiftspliktig etter reglene i § 2.

Det stilles ikke formkrav til en slik bestemmelse. Også en muntlig eller underforstått bestemmelse kan omfattes. Det vil være et viktig moment ved vurderingen av om det foreligger en slik bestemmelse om giver eller arvelater har ment å omgå avgiftsplikten.

Det vises til forslag til endring av arveavgiftsloven § 4 femte ledd.

Regjeringen foreslår at lovendringene skal gjelde for rådighetserverv, jf. arveavgiftsloven §§ 9 og 10 som skjer fra det tidspunktet lovendringen trer i kraft. Loven foreslås satt i kraft fra 1. januar 2004.

Regjeringen antar at forslaget ikke innebærer at antallet mottakere av avgiftsfri arv eller gave vil endre seg og at forslaget derfor neppe har provenymessige konsekvenser. En overgang til lovumiddelbarhet og overføring av avgjørelsen etter § 4 femte ledd til avgiftsmyndigheten, innebærer betydelige administrative lettelser.

9.2.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

10. Endringer i skattereglene for kraftforetak

10.1 Fritak fra gevinstbeskatning ved realisasjon av særskilte driftsmidler i kraftanlegg og fallrettigheter eller andel i slike

10.1.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår at beskatning av gevinst i alminnelig inntekt og grunnrentegevinst knyttet til realisasjon av særskilte driftsmidler i kraftanlegg, kan unnlates ved samlet realisasjon av særskilte driftsmidler i kraftanlegg og fallrettigheter, dersom overdragelsen skjer med skattemessig kontinuitet på kjøpers hånd.

Unnlatt gevinstbeskatning ved realisasjon avviker fra den alminnelige skatterettslige ordning hvor gevinst skattlegges ved realisasjon. Det må derfor foreligge særlige forhold som tilsier en slik behandling av realisasjonsgevinst for kraftnæringen. På den annen side er nøytralitet i beskatningen i forhold til investeringsbeslutninger og organisasjonsform, et hovedhensyn ved utformingen av skatteregler. Dette kan gi grunnlag for å fravike grunnleggende prinsipper dersom særlige forhold tilsier det.

Etter Regjeringens syn må det legges til grunn at utformingen av reglene for avskrivning av kostpris på særskilte driftsmidler i kraftforetak, sats og metode for inntektsføring for selgers gevinst, samt de særegne eierformene i kraftbransjen, er egnet til å skape større innlåsningseffekter i kraftnæringen enn i andre næringer. Innføring av regler om overdragelse uten gevinstbeskatning kan avhjelpe dette. Selv om samme type innlåsningseffekter kan tenkes å oppstå også ved realisasjon av andre typer driftsmidler hvor avskrivningstiden er svært lang, f.eks. forretningsbygg som saldoavskrives med 2 pst. årlig i gruppe i, antas det at de samlede effektene er større i kraftnæringen enn for andre næringer. Bakgrunnen for dette er blant annet at kraftnæringen generelt sett er svært kapitalintensiv sett i forhold til andre næringer, at de særskilte driftsmidlene utgjør hoveddelen av driftsmidlene i kraftproduksjon, og at disse avskrives lineært.

Et slikt fritak for gevinstbeskatningen ved realisasjon av driftsmidler i kraftanlegg og fallrettigheter eller andel i dette, forutsetter at overdragelse skjer med skattemessig kontinuitet slik at kjøper overtar de skattemessige verdier knyttet til det overdratte.

Imidlertid er disse innlåsningseffektene spesielt knyttet til særskilte driftsmidler i kraftsektoren, jf. skatteloven § 18-6. Det er bare disse driftsmidlene som skal avskrives lineært over en lang periode. Videre utløses det kun beskatning av grunnrentegevinst ved realisasjon av kraftverket som sådan eller realisasjon av fallrettighet og ikke ved realisasjon av enkelte driftsmidler, jf. skatteloven § 18-3 sjette ledd. Unnlatt gevinstbeskatning ved overdragelse av driftsmidler i kraftverk, i forbindelse med realisasjon av kraftverk, eller andel i kraftverk, bør derfor avgrenses til denne typen driftsmiddel (fallrettigheter kraftstasjon, dammer, tunneler osv.), ellers vil kraftnæringen få en utilsiktet fordel i forhold til andre næringer. Unnlatt beskatning av gevinst ved realisasjon av særskilte driftsmidler bør derfor bare tillates ved samlet realisasjon av kraftverk og fallrettighet, eller andel i slike, og ikke ved realisasjon av enkelte driftsmidler i kraftverket eller driftsmidler som ikke er særskilte for kraftanlegg.

Fradrag for friinntekt i grunnrenteinntekten fra kraftverk beregnes etter de skattemessige verdiene av driftsmidlene. Forslaget vil normalt innebære at de skattemessige verdiene i kraftverket blir lavere for kjøper enn ved gjeldende gevinstbeskatningsregler. En konsekvens av dette er at selger ikke kan realisere hele grunnrenten i kraftverket ved salg ettersom kjøperen overtar selgerens grunnrenteskatteposisjon. Istedenfor at grunnrenten realiseres og beskattes ved salg, vil den ved skattemessig kontinuitet overføres til kjøper og beskattes løpende der.

Ved søknad om skattefritak for overdragelse av kraftverk og fallrettigheter etter skatteloven § 11-22 stilles det vilkår om overdragelse til skattemessig kontinuitet. For at kjøper ikke skal beskattes hardere for grunnrente enn selger, tillates akkumulert negativ grunnrenteinntekt på selgers hånd overdratt til kjøper. Dersom det vedtas en generell regel om å unnlate gevinstbeskatning ved overdragelse av særskilte driftsmidler i kraftverk, tilsier likebehandlingshensyn at det også bør tillates overføring av akkumulert negativ grunnrenteinntekt knyttet til det kraftverk som overdras til kjøper. Dersom det ikke gis adgang til å overdra akkumulert negativ grunnrenteinntekt, vil kjøper måtte betale mer grunnrenteskatt enn det selger ville ha gjort uten salg.

Etter Regjeringens syn er den beste løsningen for å hindre innlåsningseffekter og for å sikre best mulig eierskap til de enkelte kraftverk å tillate overdragelse uten gevinstbeskatning, men til skattemessig kontinuitet på kjøpers hånd. Regjeringen antar at dette på sikt vil være gunstig for bransjen.

Det presiseres at adgang til å overdra kraftverk eller andel i kraftverk uten gevinstbeskatning, bare gjelder gevinst knyttet til særskilte driftsmidler i kraftanlegg dersom skattemessige verdier videreføres på kjøpers hånd. For gevinst knyttet til øvrige driftsmidler gjennomføres gevinstbeskatning etter de alminnelige regler. Dette medfører at det ikke stilles krav om at kjøper viderefører de skattemessige verdiene i forhold til disse driftsmidlene. Dersom partene ikke ønsker å gjennomføre transaksjonen med skattemessig kontinuitet, beskattes transaksjonen etter de alminnelige regler.

Det vises til forslag om endring av skatteloven § 9-3 for gevinst i alminnelig inntekt og forslag om ny bokstav b i skatteloven § 18-3 sjette ledd for gevinstbeskatning i grunnrenteskatt til staten. Det foreslås at reglene gis virkning fra og med inntektsåret 2004.

På kort sikt kan skatteinntektene reduseres noe i de tilfeller det omsettes kraftverk som også ville blitt omsatt etter gjeldende regler. Regjeringen har imidlertid ingen informasjon om omfanget av slike salg slik at det ikke er mulig å anslå noe provenytap som følge av dette. Regelendringen vil ikke ha provenyvirkning ved salg som ellers ikke ville blitt gjennomført etter gjeldende regler.

På lengre sikt antar Regjeringen at et eventuelt kortsiktig provenytap motvirkes av høyere løpende inntekter fra inntektsskatt og grunnrenteskatt, slik at den langsiktige provenyvirkningen blir tilnærmet null. Dette har sammenheng med at overdragelser av driftsmidler til skattemessig kontinuitet fører til at fradragene for avskrivninger i alminnelig inntekt og grunnrenteinntekten og friinntekten i grunnlaget for grunnrenteinntekten, blir lavere for kjøper enn etter dagens regler.

Regjeringen antar videre at hvis regelendringen fører til samfunnsøkonomisk fornuftige omstillinger i kraftnæringen, kan dette på sikt bidra til økt lønnsomhet. Dette vil i så fall kunne bidra til økte skatteinntekter over tid.

Overdragelser med skattemessig kontinuitet er kjent i skatteetaten gjennom reglene om skattefri fusjon og fisjon som også gjennomføres med skattemessig kontinuitet. Regjeringen legger til grunn at den praksis som følges i forhold til kontroll av disse transaksjonene også kan benyttes ved fritak for gevinstbeskatning ved realisasjon av kraftverk og fallrettigheter.

10.1.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet går imot Regjeringa sitt forslag om at skattlegging av gevinst i allminneleg inntekt og grunnrentevinst knytta til realisasjon av særskilte driftsmidlar i kraftanlegg, kan unnlatast ved samla realisasjon av særskilte driftsmidlar i kraftanlegg og fallrettar, dersom overdraginga skjer med skattemessig kontinuitet på kjøpars hand.

Desse medlemene kan ikkje sjå at det ligg føre særleg tilhøve som tilseier ei slik handsaming av realisasjonsvinst for kraftnæringa. Tvert imot vil desse medlemene halde fast på den alminnelege skatterettslege ordninga der vinst vert skatta ved realisasjon.

10.2 Forslag om å heve grensen for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt

10.2.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår å heve grensen for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt fra 1 500 kVA til 5 500 kVA.

Hovedbegrunnelsen for å foreslå en heving av de nedre grensene for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt, er at en slik skattemessig gunstig behandling av kraftverk under 5 MW isolert sett vil gi økte incentiver til investeringer i små kraftprosjekter ved at lønnsomheten etter skatt øker ved slike prosjekter. Dersom en ønsker å stimulere til økt utbygging av mindre kraftverk, kan en heving av de nedre grensene derfor bidra til dette.

Videre vil det etter Regjeringens syn være en fordel om ulike grenser for fastsettelser mv. for kraftverk innenfor skattesystemet og konsesjonsreglene i størst mulig grad er samordnet når ikke andre hensyn taler for å opprettholde forskjellene.

En heving av grensene kan også redusere de administrative kostnadene knyttet til skattene. Dette gjelder spesielt for kraftverk eid av privatpersoner og selskaper som kun eier småkraftverk. Tall fra NVE viser at om lag to tredjedeler av småkraftverkene pr. 1. januar 2002 var eid av foretak som har en samlet midlere årsproduksjon under 0,5 TWh. Regjeringen antar at disse eierne har relativt større administrative kostnader knyttet til grunnrenteskatten og naturressursskatten enn eiere av større kraftverk, særlig når man ser disse kostnadene i forhold til provenyet disse skattartene innbringer.

I tillegg til at en økt grense vil redusere de administrative kostnadene for foretakene, antar Regjeringen at også de administrative kostnadene til ligningsmyndighetene kan reduseres noe. Dette gjelder f.eks. i forbindelse med at naturressursskatten er etterskuddspliktig også for forskuddspliktige skattytere. Gjeldende regler krever at Skattedirektoratet behandler alle forskuddspliktige skattytere som eier kraftverk særskilt i forbindelse med ligningen, jf. Finansdepartementets forskrift til skatteloven § 18-2-9.

Ulempene ved forslaget er i hovedsak knyttet til at en endring av grensene for fastsettelse av grunnrenteinntekt og naturressursskatt vil redusere statens og kraftkommunenes inntekter fra henholdsvis grunnrenteskatt og naturressursskatt.

Grunnrenteskatten er i hovedsak en nøytral skatt, det vil si at en må anta at samfunnsøkonomisk lønnsomme prosjekter blir gjennomført. En økt grense for fastsettelse av grunnrenteskatten vil føre til at en del av grunnrenten i vannkraftproduksjonen blir unntatt fra beskatning.

Formålet med naturressursskatten er å gi kommuner og fylkeskommuner stabile inntekter fra verdiskapningen i vannkraftproduksjon. Naturressursskatten er en ren produksjonsskatt og er dermed uavhengig av lønnsomheten i kraftverket. Imidlertid samordnes naturressursskatten mot inntektsskatten til staten slik at den ikke innebærer en effektiv beskatning av selskapene.

Dette må imidlertid ses i sammenheng med at småkraftverk har en relativt lav grunnrenteinntekt og naturressursskatt i forhold til de administrative kostnadene skatteartene innebærer.

Ifølge tall fra NVE er det pr. 1. januar 2002 om lag 155 kraftverk som har en installert effekt mellom 1,35 MW og 5 MW. Disse kraftverkene representerer nærmere 30 pst. av antallet kraftverk over 1,35 MW og står for en samlet midlere årsproduksjon på om lag 2,1 TWh eller om lag 1,8 pst. av samlet midlere årsproduksjon. Dersom eierne av disse kraftverkene betaler like mye i grunnrenteskatt pr. kWh produsert som øvrige kraftverk, ville samlet grunnrenteskatt fra disse utgjøre om lag 15 mill. kroner i 2001. Imidlertid antar Regjeringen at grunnrenten i små kraftverk er forholdsvis mindre enn i større kraftverk og anslår på usikkert grunnlag at forslaget vil redusere statens inntekter fra grunnrenteskatt med om lag 5 mill. kroner. I gjennomsnitt betaler eierne av disse 155 kraftverkene anslagsvis vel 175 000 kroner i naturressursskatt, noe som samlet sett utgjør om lag 30 mill. kroner.

En annen ulempe ved å heve grensene er at dette fører til en skattemessig forskjellsbehandling av ulike kraftprodusenter, noe som kan skape konkurransevridninger og uheldige vridninger i investeringsincentivene. Dette har sammenheng med at det blir relativt mer lønnsomt å bygge ut mindre småkraftverk framfor investeringer i større kraftverk, selv om større kraftverk kan være samfunnsøkonomisk mer lønnsomme. Jo høyere en slik grense settes, desto større antar Regjeringen at dette problemet kan bli.

Hensynet til statens og kraftkommunenes inntekter fra grunnrenteskatt og naturressursskatt taler isolert sett for at man ikke hever disse grensene. Spesielt gjelder dette i forhold til grunnrenteskatten ettersom bruk av grunnrenteskatt prinsipielt sett må anses som gunstig i forhold til andre mer vridende skattearter. Naturressursskatten utgjør kraftkommunenes andel av inntektene fra vannkraftproduksjon. Imidlertid antar Regjeringen at statens og kommunenes isolerte provenytap er relativt lavt, spesielt sett i forhold til de administrative kostnadene disse skatteartene har for små kraftverk. Naturressursskatten inngår dessuten i inntektsutjevningssystemet for kommunene som delvis vil kunne kompensere for reduserte skatteinntekter. I tillegg vil en heving av grensene kunne bidra til lokal næringsutvikling. Det påpekes videre at Stortingets vedtak om endringer i fastsettelsen av konsesjonskraftprisen isolert sett vil medføre økte inntekter for kommunene, jf. Stortingsvedtak 161 (2002-2003) og St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak kapittel 3.

Regjeringen foreslår at grensen for fastsettelse av naturressursskatt og grunnrenteinntekt økes fra 1 500 kVA til 5 500 kVA. Dette innebærer at kraftverk som har en installert effekt under om lag 5 MW i gjennomsnitt ikke blir ilagt naturressursskatt og grunnrenteskatt. Endringen foreslås å tre i kraft fra 1. januar 2004. Det vises til forslag til endringer i skatteloven §§ 18-2 annet ledd og 18-3 sjuende ledd.

10.2.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, slutter seg til Regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser til sine merknader i Budsjett-innst. S nr. 1 (2002-2003) punkt 2.1, der det er tatt til orde for en ytterligere økning av grensen for beregning av grunnrenteinntekt og naturressursskatt.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser også til at Regjeringen foreslår å heve grensen for naturressursskatt, med den konsekvens at kraftkommunenes inntekter reduseres med ytterligere 25 mill. kroner. Dette er en dreining av skatteinntekter fra kommunene til staten, fordi statens overskuddsskatt øker tilsvarende. Dette medlem har merket seg synspunktet fra LVK som mener at den sist nevnte skatteendringen vil kunne bidra til skattemotiverte utbygginger, fordi skattebelastningen vil være mindre ved oppsplitting av kraftutbyggingsprosjekter i flere mindre. En slik oppsplitting av skattehensyn vil ikke nødvendigvis være gunstig av hensyn til miljøet. Det virker ikke som Regjeringen har vært oppmerksom på denne effekten.

Dette medlem går derfor mot Regjeringens forslag til endringer.

10.3 Forslag om å oppheve gjeldsbegrensnings­regelen for offentlig eide kraftforetak i skatteloven § 18-4

10.3.1 Sammendrag

Fra og med 1998 ble selskapsskatten gjort statlig. Dette innebærer at en av hovedbegrunnelsene for å innføre gjeldsbegrensningsregelen har falt bort. Spørsmålet om å opprettholde gjeldsbegrensningsregelen beror på en avveining mellom behovet for å beskytte offentlige skatteinntekter fra inntektsskatten og ulempene ved gjeldsbegrensningsregelen. Ulempene er i hovedsak knyttet til manglende nøytralitet i beskatningen ved ulik behandling av offentlig og privat eide kraftforetak og de administrative problemene ved gjeldsbegrensningsregelen.

Gjeldsbegrensningsregelen kan redusere det offentliges incentiver til å eie og investere i kraftforetak. Dette skyldes at offentlige eiere som regel har et høyere normalavkastningskrav til investeringer enn private, fordi det offentlige normalt ikke er skattepliktig for kapitalinntekter. Uten gjeldsbegrensningsregelen kan normalavkastningen skjermes mot skatt, og inntektsbeskatningen av kraftforetakene virker nøytralt på det offentliges investeringsbeslutninger.

Med en slik begrensning vil skattesystemet gi det offentlige et skattemessig motiv til ikke å eie og investere i kraftverk. Forutsatt at skattesystemet virker nøytralt på de privates investeringsbeslutninger, vil private investorer få et fortrinn i forhold til de offentlige med hensyn til å eie og investere i kraftverk. Skattemessig likebehandling taler for en opphevelse av bestemmelsen.

Fordi private kraftforetak fullt ut innrømmes fradrag for gjeldsrenter og fradragsretten for offentlig eide kraftforetak er begrenset, er det hevdet at dagens gjeldsbegrensningsregel er til hinder for samfunns­økonomisk lønnsomme investeringer i kraftbransjen og dermed fornuftige omstruktureringer. Det blir anført at regelen innebærer en økonomisk barriere for offentlige eide kraftforetaks deltakelse i videre vannkraftutbygging samt oppkjøp av selskaper som driver slik virksomhet.

I den grad gjeldsbegrensningsregelen innebærer en reell skranke for gjeldsfinansiering av investeringer, kan den hindre ønskede omstruktureringer i kraftmarkedet.

Regjeringen er ikke kjent med at dette har vært et utbredt problem i praksis. Dette kan ha en viss sammenheng med at det i all hovedsak er rene eierselskap som foretar slike oppkjøp. Eierselskap eier kraftverk indirekte gjennom aksjer i produksjonsselskap. Etter hva Regjeringen erfarer, har det vært delte oppfatninger i bransjen, men enkelte har lagt til grunn at eierselskaper ikke er omfattet av gjeldsbegrensningsregelen. Det er videre mulig at problemet foreløpig ikke har aktualisert seg for så mange offentlig eide kraftforetak. Usikkerheten rundt dette spørsmålet er i seg selv et argument for opphevelse av gjeldsbegrensningsregelen.

Gjeldsbegrensningsregelen hadde til formål å sikre utbyggingskommunenes inntektsskatt også fra offentlig eide kraftverk.

Fra og med inntektsåret 1998 er aksjeselskap og andre etterskuddspliktige skattytere kun skattepliktige til staten, jf. skatteloven § 3-2 og Stortingets skattevedtak § 3-3. Opprinnelig ble naturressursskatten etter skatteloven § 18-2 satt til 1 øre pr. kWh til kommunene. I forbindelse med omleggingen til en statlig selskapsskatt ble naturressursskatten økt med 0,1 øre for at kraftkommunene skulle kompenseres for halvparten av inntektsbortfallet.

Endringen til ren statsskatt kombinert med kompensasjonen gjennom naturressursskatten medfører at hensynet bak gjeldsbegrensningsregelen er svekket. Kommunene er sikret skatteinntekter fra kraftvirksomheten uavhengig av gjeldsbegrensningsregelen.

På den annen side presiseres det i forarbeidene at det er hensynet til offentlige skatteinntekter som taler for en gjeldsbegrensning. Betalt naturressursskatt kan fradras i utlignet fellesskatt til staten for forskuddspliktige og utlignet skatt på alminnelig inntekt for etterskuddspliktige, jf. skatteloven § 18-2 fjerde ledd. Dersom naturressursskatten overstiger dette, kan det overskytende fremføres med rente, jf. skatteloven § 18-2 fjerde ledd siste punktum. Etter endringen blir staten sittende som "garantist" for kommunenes skatteinntekter fra kraftvirksomheten. På denne bakgrunn er det viktig å sikre et visst skattegrunnlag til det offentlige slik at grunnlaget generelt ikke reduseres.

En arbeidsgruppe med deltakelse fra Kommunal- og regionaldepartementet, Finansdepartementet og Skattedirektoratet, nedsatt for å utrede mulige modeller for å tilføre kommunene inntekter fra utvikling av næringsvirksomhet, har foreslått at en andel av skatten hos selskapene kan tilføres kommunene basert på data for den geografiske fordelingen av det enkelte foretaks sysselsetting. (Systemet som inntil 1999 ble nyttet for å kommunefordele en andel av selskapsskatten var meget arbeidskrevende og tungdrevet både for bedriftene og likningskontorene. En forutsetning for arbeidet var dermed at fordelingen måtte skje etter andre metoder og kriterier enn dem som ble benyttet inntil 1999.) Dersom det innføres en modell av den type som arbeidsgruppen foreslår, vil en avvikling av gjeldsbegrensningsregelen i svært liten grad kunne påvirke kraftkommunenes inntekter fra kraftverk. Dette skyldes dels at kraftproduksjon er svært kapitalintensiv og dels at kraftforetakenes andel av den samlede selskapsskatten er liten.

Spørsmålet er under vurdering, og på nåværende tidspunkt foreligger det ikke et konkret forslag fra Regjeringen om at kommunene skal få en andel av selskapsskatten. Etter Regjeringens vurdering er ulempene ved gjeldsbegrensningsregelen av en slik karakter at spørsmålet om forholdet til en kommunal andel av selskapsskatten er underordnet. Særlig når man ser dette i forhold til at det ikke er aktuelt å foreslå å gjeninnføre den tidligere ordningen. Regjeringen kan derfor ikke se at det er grunnlag for å avvente en avvikling av gjeldsbegrensningsregelen til et slikt forslag eventuelt foreligger.

Etter Regjeringens syn er hensynet til å beskytte offentlige skatteinntekter ikke lenger så sterkt at det er behov for en særskilt regel, men det kan fortsatt være gode grunner for å ha en begrensningsregel som sikrer et visst skattegrunnlag.

Regjeringen har vurdert om andre regler i skatteloven og finansmarkedet som sådant kan motvirke for lav egenkapitalandel i offentlig eide kraftforetak.

Dersom inntekten er redusert som følge av direkte eller indirekte interessefellesskap, kan inntekten forhøyes etter skatteloven § 13-1. Regelen om interessefellesskap kan også anvendes dersom egenkapitalen er for "tynn", det vil si at kraftforetaket har en høyere lånefinansiering fra eieren enn hva selskapet ville oppnådd overfor uavhengige kreditorer eller renteberegningen ellers ikke er forretningsmessig.

Regjeringen antar at bestemmelsen om tynn kapitalisering i skatteloven § 13-1 sikrer en viss egenkapitalgrad i offentlig eide selskaper.

Det er blitt hevdet at finansmarkedet vil fungere som en korreksjon mot for lav egenkapitalgrad i offentlig eide selskaper ved at bankene som regel vil stille betingelse om en viss grad av soliditet før de ønsker å yte lån til kraftselskapene.

Etter Regjeringens vurdering er det grunn til å anta at finansmarkedet til en viss grad vil kunne motvirke for lav egenkapitalgrad i offentlig eide selskaper, men at markedsmekanismen kan virke noe svakere i kraftbransjen sammenlignet med annen virksomhet.

Korreksjonsskatten fremskynder skatteplikten på selskapets hånd når selskapet deler ut utbytte eller foretar avsetninger til utbytte av inntekt som ennå ikke er beskattet hos selskapet. Midlertidige forskjeller mellom verdiene i skatteregnskapet og finansregnskapet skal ikke gi grunnlag for utdeling av utbytte uten fremskyndet skatt. De midlertidige forskjellene oppløses ikke, men selskapet ilegges en korreksjonsskatt som tilbakebetales parallelt med den senere oppløsing av skattekreditten.

Det er naturlig å anta at selskaper vil unngå å komme i korreksjonsskatteposisjon, men siden korreksjonsskattereglene kun er periodiseringsbestemmelser som medfører en foreløpig beskatning av skattekreditter, vil disse reglene sannsynligvis ikke alene motvirke lav egenkapitalgrad i selskapet.

Tall fra Statistisk sentralbyrå viser at den regnskapsmessige egenkapitalandelen i gjennomsnitt var om lag 48 pst. for kraftforetak i 2001. Tilsvarende egenkapitalandel for ikke-finansielle aksjeselskaper var om lag 35 pst. EBL anfører at selv om egenkapitalen er relativt høy, vil gjeldsbegrensningsregelen få anvendelse dersom de skattemessige verdier er lave. Dette vil være tilfellet dersom de skattemessige verdier gjennomgående er betydelig lavere enn de bokførte verdier.

At skattemessige verdier skal være vesentlig lavere enn bokførte slik EBL hevder, er eventuelt et problem i seg selv og ikke noe som svekker gjeldsbegrensningsregelens berettigelse. Forskjellen kan indikere at de skattemessige avskrivningsreglene er for gunstige og/eller at de skattemessige inngangsverdiene er satt feil. Det siste er trolig ikke tilfellet ettersom inngangsverdiene var relativt gunstig skattemessig da de ble fastsatt. Dette er derfor ikke et selvstendig argument for å oppheve gjeldsbegrensningsregelen.

Gjeldsbegrensningsregelen reiser en rekke uavklarte tolkningsspørsmål. Behandlingen av disse spørsmålene beslaglegger administrative ressurser både for skattyterne, departementet og skatteetaten.

Etter Regjeringens oppfatning tilsier ikke de uavklarte tolkningsspørsmålene alene en opphevelse av gjeldsbegrensningsregelen.

Etter en samlet vurdering er Regjeringen kommet til at det ikke lenger er tilstrekkelig grunnlag for en gjeldsbegrensningsregel for offentlig eide kraftforetak. Dette delvis fordi begrunnelsen for regelen er svekket i forhold til da den ble innført, samt at den kan innebære en begrensning på samfunnsøkonomisk fornuftige omstillinger i kraftnæringen. I tillegg reiser regelen en rekke administrative problemer som taler for at den bør oppheves.

Regjeringen foreslår at gjeldsbegrensningsregelen i skatteloven § 18-4 oppheves med virkning fra og med inntektsåret 2004.

En avvikling av gjeldsbegrensningsregelen kan potensielt sett redusere skatteinntektene i den grad avviklingen øker de kommunale eiernes bruk av ansvarlige lån. Regjeringen antar at slike tilpasninger vil være relativt beskjedne, dels ut fra at den kommunale eierandelen har blitt vesentlig redusert gjennom oppkjøp og dels fordi mange kommunalt eide kraftforetak ikke har særlig høy gjeldsgrad. Det antas at andre regler til en viss grad vil motvirke lav egenkapitalgrad i offentlig eide selskaper.

I den grad gjeldsbegrensningsregelen har hindret samfunnsøkonomiske lønnsomme investeringer, kan en avvikling, også bidra til økte skatteinntekter gjennom økt lønnsomhet i kraftnæringen. Samlet sett antar Regjeringen at en avvikling av gjeldsbegrensningsregelen vil ha relativt beskjedne provenyvirkninger.

Isolert sett vil en avvikling av gjeldsbegrensningsregelen innebære en betydelig administrativ forenkling for både selskapene og ligningsmyndighetene. På den annen side kan en avvikling til en viss grad øke presset på øvrige regler som motvirker for lav egenkapitalgrad i selskapene.

10.3.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

10.4 Forslag om innføring av sentral ligning av kraftforetak som driver produksjon av vannkraft

10.4.1 Sammendrag

Innledning

Spørsmålet om sentral ligning er vurdert i forhold til en generell overføring av kraftforetak, dvs. foretak som driver produksjon av vannkraft, jf. skatteloven § 18-1, til sentral ligning ved SFS. Overføringen foreslås begrenset til kraftforetak hvor kraftforetaket eier minst ett kraftverk hvor det fastsettes naturressursskatt og grunnrenteinntekt, jf. forslag om å heve grensen for fastsettelse av naturressursskatt og grunnrenteinntekt ovenfor. For skattytere som bare eier kraftverk hvor det ikke skal fastsettes naturressursskatt eller grunnrenteinntekt, vil ikke de spesielle reglene for beskatning av kraftforetak gjøre seg gjeldende.

Regjeringen har ikke vurdert overføring av foretak som driver med overføring/distribusjon og/eller omsetning av vannkraft. Årsaken er at de særskilte reglene om naturressursskatt og grunnrenteinntekt er uten betydning for slike foretak. Foretakene regnskapslignes etter skattelovens alminnelige regler og bør etter Regjeringens oppfatning fortsatt underlegges en konkret vurdering om overføring til sentral ligning i det enkelte tilfellet, jf. ligningsloven § 2-4 nr. 1 bokstav b med tilhørende forskrift.

Også etter omorganiseringen av ligningsforvaltningen, iverksatt fra 1. mars 2002, er utgangspunktet at ligningsforvaltningen bygger på at ligningen skal skje mest mulig lokalt i forhold til den kommune hvor skattyter er hjemmehørende eller har stedbunden inntekt og formue. Andre løsninger vil fortsatt kreve en særlig begrunnelse.

Særlig komplekst regelverk og behov for særlig kompetanse om kraftbransjen

Et særlig komplekst regelverk er et forhold som kan tilsi sentral ligning. Skattereglene for kraftforetak ble endret f.o.m. 1. januar 1997 og det ble innført regnskapsligning for alle kraftforetak. Det nye kraftskattesystemet baserer seg på skatt på alminnelig inntekt, formuesskatt, naturressursskatt til kommunen samt grunnrenteskatt. Naturressursskatten er samordnet med overskuddsskatten til staten.

Ved regnskapsligning av kraftforetak er det skattelovens alminnelige regler som kommer til anvendelse. I utgangspunktet kan ikke særlig ligningsbehandling av alle kraftforetak begrunnes i at disse reg­lene krever en annen kompetanse enn ligningsmyndighetene er i besittelse av. Når en ser regnskapsligning i sammenheng med naturressursskatt og grunnrenteskatt ved produksjon av vannkraft, kan imidlertid dette stille seg annerledes.

Selv om et enklere og mer oversiktlig regelverk var et sentralt siktemål ved utformingen av reglene for beskatning av kraftforetak, fremtrer likevel kombinasjonen av regnskapsligning, naturressursskatt og grunnrenteskatt samlet som et relativt omfattende og komplekst beskatningssystem. Både naturressursskatten og grunnrenteskatten er skattemessige nyskapninger. Nyskapningene stiller kontinuerlig ligningsmyndighetene overfor nye utfordringer og krav til kompetanse, blant annet på grunn av uavklarte tolkningsspørsmål. I forhold til kraftforetakene er det ønskelig med oppbygging av en særlig ekspertise og bransjekunnskap på ligningssiden. Det vises til at det er en del særtrekk ved kraftforsyningen som får betydning ved anvendelse av de alminnelige og de spesielle skattereglene for kraftforetak. Disse særtrekkene bør ligningsmyndighetene ha gode kunnskaper om og innsikt i for at ligningsresultatet skal bli best mulig.

Det er grunn til å anta at denne nye kompetansen vil kunne bygges opp og konsolideres mer effektivt og rasjonelt dersom sentralisert ligningsbehandling velges enn ved ordinær lokal ligning.

Det faktiske regionale samarbeidet mellom ligningskontorene kontra sentral ligning ved SFS

Omorganiseringen av ligningsforvaltningen vil gi et større og bedre fagmiljø og sikre effektiv ressursbruk og god kvalitet i ligningsarbeidet samt kontroll med skattyterne. De fylkesvise kraftforetaksgruppene har samarbeidet siden kraftskattereformen.

Praksis har avdekket at det stadig oppstår nye og til dels kompliserte spørsmål som løses ulikt på flere nivåer. I enkelte tilfeller vil de ulike resultatene kunne ramme forskjellige eiere i samme selskap ulikt. Det er grunn til å anta at SFS innehar den særlige kompetanse som sikrer effektiv ligningsbehandling av kraftforetakene. Regjeringen er derfor av den oppfatning at man ved sentral ligning vil oppnå større grad av effektivisering, rasjonalisering og likebehandling sammenholdt med dagens regionale samarbeid.

Regjeringen er ikke kjent med at det regionale samarbeidet i form av fylkesvise arbeidsgrupper har endret karakter som følge av omorganiseringen i ligningsforvaltningen. Regjeringen er kjent med at samarbeidet fungerer godt, men antar likevel at man ved sentral ligning vil oppnå større grad av effektivisering, rasjonalisering og likebehandling.

Kraftvirksomhetens særlige omfang og størrelse

Mange kraftforetak er utvilsomt å anse som storbedrifter med hensyn til brutto omsetning, antall kraftverk og antall ansatte. Enkelte av disse er overført til SFS. Regjeringen antar at foretakets størrelse alene ikke kan begrunne generell overføring av kraftforetakene til sentral ligning. Dette hensynet blir løpende ivaretatt og vurdert ved Skattedirektoratets håndtering av overføringsmyndigheten etter ligningsloven § 2-4 nr. 1 bokstav b.

På grunn av skattelovens regler om skattested kan ett enkelt skattesubjekt ha plikt til å svare skatt til en rekke kommuner, noe som er av betydning for fordelingen av skatteprovenyet mellom kommunene og eventuelt mellom fylkene. Etter Regjeringens oppfatning er virksomheten for mange kraftforetaks vedkommende i så stor utstrekning spredt på forskjellige kommuner, at hensynet til effektivitet og kontroll med ligningsbehandlingen tilsier at de bør overføres til sentral ligning.

Hensynet til effektivisering og kvalitets­sikring av ligningsbehandlingen

Overføring av skattytere som skal svare skatt av inntekt ved produksjon av vannkraft til sentral ligning, vil innebære klare forenklinger. For skattyterne vil sentral ligning innebære en betydelig forenkling ved at de får ett ligningssted å forholde seg til samtidig som ligningsmyndighetene unngår dobbeltbehandling. På denne måten vil en unngå parallelle klagesaker med mulige ulike utfall og sikre enhetlig behandling. Overføring til sentral ligning vil også være arbeidsbesparende for Skattedirektoratet og departementet fordi en sikrer enhetlig behandling, reduserer antall henvendelser og forenkler koordinering av arbeidet med vannkraftbeskatningen i etaten.

Praksis etter kraftskattereformen har vist at kompleksiteten i regelverket kan medføre ulike eller sprikende resultater i likeartede tilfeller ved ligningskontorene og ligningsnemndene. Sentralisering av ligningsbehandlingen vil sikre lik behandling av like tilfeller.

SFS innehar en særlig ekspertise og bransjekunnskap på vannkraftbeskatningens område. Gode kunnskaper om og innsikt i særtrekkene ved kraftforsyningen har stor betydning ved anvendelse av de alminnelige og spesielle skattereglene for kraftforetak. Sentral ligning vil etter Regjeringens oppfatning medføre betydelige forenklinger og effektivitetsgevinster.

Særlig kontrollbehov

Etter Regjeringens oppfatning er det et særskilt behov for en samlet vurdering og kontroll av bruttolignede kraftforetak etter skatteloven § 18-5 sjuende ledd.

Behovet for samlet vurdering og kontroll knytter seg spesielt til verdsettelsen av selve kraftanlegget. Det avdekkede behov for tiltak gjelder særlig fastsettelse av verdien for eiendomsskatteformål, men vil få tilsvarende effekt for formuesbeskatningen. Regjeringen er også gjort kjent med at ligningsmyndighetene i enkelte tilfeller mottar avvikende produksjonstall for ulike bruttolignede skattytere i samme produksjonsfellesskap. Avviket oppstår på bakgrunn av ligningsmyndighetenes manglende adgang til kontroll og koordinering. Regjeringen antar at sentral ligning vil avhjelpe dette.

Praksis har også avdekket sprikende resultater under klagebehandlingen hos ligningsnemnder som følge av ulik forståelse av regelverket. Regjeringen antar at en overføring til SFS vil ivareta kontrollbehovet samt sikre enhetlig takserings- og ligningspraksis.

Særlige forhold vedrørende eiendoms­beskatning av kraftforetak/kraftanlegg

Den samlede inntekt og formue i kraftforetak som deltakerlignes etter en nettometode, vil etter gjeldende rett bli undergitt "sentral" ligning selv om dette ikke skjer hos SFS, jf. ligningsloven § 8-6 nr. 5. Disse regler om "sentral" fastsettelse kommer også til anvendelse ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget etter skatteloven § 18-5, jf. eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd for kraftanlegg som eies av slike deltakerlignede foretak. Dette systemet trådte i kraft for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlag for kraftanlegg fra og med ligningsåret 2001, dvs. ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlag for eiendomsskatte­året 2002.

Saksbehandlingsrutinene for fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg var helt spesielle for det første året eigedomsskattelova § 8 trådte i kraft for kraftanlegg. Fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for eiendomsskatteåret 2001 ble ikke foretatt i forbindelse med selve den ordinære ligning for inntektsåret 1999. Verdsettelsen ble foretatt på bakgrunn av særskilt innhentede tilleggsopplysninger fra skattyterne i løpet av juli/august 2000 og i medhold av den særskilt vedtatte lov 23. juni 2000 nr. 48 om mellombels tillegg til eigedomsskattelova.

Under denne særlige behandlingsrunden høsten 2000 ble det ikke lagt opp til at foretak som deltakerlignes etter nettometoden skulle innlevere særskilte selskapsoppgaver sml. ligningsloven § 4-9 nr. 5 med særskilt angivelse av samlet verdsettelse etter skatteloven § 18-5 for foretakets kraftanlegg. Grunnlag for verdsettelsen ble bare innhentet fra den enkelte deltaker i foretaket. Tilsvarende var det i overgangsåret for iverksettelse av eigedomsskattelova § 8 for kraftanlegg ikke grunnlag for å foreta "sentral" fastsettelse av den samlede verdi på foretakets kraftanlegg slik ligningsloven § 8-6 nr. 5 normalt forutsetter. Verdsettelsen av kraftanlegg for eiendomsskatteåret 2001 ble med andre ord foretatt for den enkelte deltakers andel av foretaket/kraftanlegget og ved de ligningskontor vedkommende deltakere hører til etter de alminnelige regler om skatte- og ligningssted, jf. skatteloven kapittel 2.

Det er fra ligningsmyndighetenes side ikke foretatt noen generell gjennomgang av verdsettelsene for nettolignede kraftforetak for eiendomsskatteåret 2001 med sikte på å rette opp eventuelle feil som en samordnet behandling av verdsettelsene muligens ellers ville ha avdekket. Ovenstående forhold har imidlertid dannet grunnlag for klager, begjæring om innsyn og anmodninger om endring av verdsettelsene som ligningsmyndighetene vil behandle på vanlig måte. Ligningsmyndighetene har opplyst at de har mottatt få anmodninger om endring av ligning. Henvendelsene har i stor grad vært begrenset til begjæring om innsyn.

Selv om ovenstående særlige behandling av verdsettelsen av kraftanlegg for eiendomsskatteåret 2001 må anses mindre heldig enn behandling etter etablerte regler for sentral ligning av nettolignede foretak, jf. ligningsloven § 8-6 nr. 5, vil ikke denne svakhet gjøre seg gjeldende for senere år.

Når det gjelder vurderingen av om ligningen som nå gjøres etter ligningsloven § 8-6 nr. 5 bør overføres til SFS, vises det til vurderingen over som også har gyldighet for eiendomsskatt. Ligningens betydning for utskriving av eiendomsskatt styrker begrunnelsen for overføring til sentral ligning. Det er en slik sammenheng mellom verdsettelse og fordeling av eiendomsskatten og fastsettelse av inntekt, formue og grunnrenteskatt at det vil være mest effektivt dersom spørsmål som gjelder fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget, blir behandlet sentralt av SFS.

For kraftanlegg eiet av foretak som bruttolignes, jf. skatteloven § 18-5 sjuende ledd, vil det ikke bli foretatt noen samlet verdsettelse av eiendomsskattegrunnlaget. Den enkelte deltakers andel av eiendomsskatt fra kraftforetak blir fastsatt individuelt og ved det ligningskontor den enkelte deltaker hører til etter de alminnelige regler om ligningssted, jf. skatteloven § 3-3 og eigedomsskattelova § 8 A-1. Dette innebærer i mange tilfeller et unødvendig ekstraarbeid. Skattyter må forholde seg til flere ligningskontor, og hvert enkelt ligningskontor må tilsvarende foreta verdsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for de enkelte deltakerne. En overføring til sentral ligning vil muliggjøre samordnet verdsettelse og derigjennom sikre enhetlig praksis og avverge tvister.

Regjeringen påpeker at det dreier seg om et betydelig antall skattytere som bruttolignes for sin inntekt fra kraftvirksomhet. En overføring av kun bruttolignede skattytere ville medføre praktiske og administrative problemer ved at man i realiteten overfører på kraftverksnivå og ikke på foretaksnivå.

Skattedirektoratet har fastsettelseskompetansen for kommunefordelingen for eiendomsskattegrunnlaget for kommunekryssende kraftanlegg, jf. forskrift 20. desember 2000 nr. 1393 § 5 nr. 1. Kompetansen har blitt fastsatt årlig siden ikrafttredelsen av gjeldende kommunefordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A, første gang for eiendomsskatteåret 2001.

Ligningsloven § 8-11 bestemmer at ligningsmyndighetene foretar de fastsettelser som er nødvendige for utskriving av eiendomsskatt. Skatteloven § 3-3 nr. 2 bokstav e om stedbunden beskatning av formue i og inntekt av elektrisitetsverk bestemmer at det er vertskommunen for kraftanlegget som har fastsettelsesmyndigheten. Det innebærer at for kommunekryssende anlegg vil kompetansen ligge til den kommune de enkelte anleggsdeler befinner seg i. Foranstående vil bare gjelde formuesskattepliktige skattytere, dvs. personlige skattytere. Upersonlige skattytere som aksjeselskaper er fritatt for formuesskatt og betaler bare inntektsskatt til staten, jf. skatteloven § 2-36 annet ledd. Det store flertallet av skattyterne som eier og driver kraftanlegg er selskaper og vil få fastsatt sin skattepliktige formue i hovedkontorkommunen, jf. skatteloven § 3-2, jf. ligningsloven § 8-6. For kraftanlegg som eies og drives av ett skattesubjekt vil ligningsmyndighetene fastsette formuesverdiene for alle anleggsdelene under ett, jf. skatteloven § 18-5 første og annet ledd. For kraftanlegg som eies av flere eiere som deltakerlignes etter nettometoden, fastsetter ligningsmyndighetene formuen på tilsvarende måte og fordeler denne på deltakerne etter eierbrøk, jf. skatteloven § 4-40. Flere kraftanlegg eies av flere eiere i såkalte produksjonsfellesskap. I slike tilfeller skal eierne deltakerlignes etter bruttometoden, jf. skatteloven § 10-40. Formuesverdiene fastsettes da på den enkelte deltakers hånd i forhold til eierandelen i kraftanlegget.

Dersom det ikke var gitt egne regler for fastsettelse av fordeling av eiendomsskattegrunnlaget, ville reglene for kompetanse ved fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget blitt å legge til grunn også for fastsettelsen av fordelingen. I forbindelse med fremleggelsen av gjeldende kommunefordelingsregler i eigedomsskattelova § 8 A i Ot.prp. nr. 1 (2000-2001) kapittel 16, uttalte Finansdepartementet:

"Den løsning som følger av ligningsloven § 8-11 sammenholdt med de alminnelige regler om fordeling av fastsettelseskompetansen for formuesverdien på kraftanlegg, gir etter departementets oppfatning ingen tilfredsstillende løsning for spørsmålet om hvilken ligningsmyndighet som bør ha fordelingskompetansen. Etter departementets oppfatning bør kommunefordelingen av det samlede eiendomsskattegrunnlag for det enkelte kraftanlegg kun tilligge én ligningsmyndighet."

Flere alternativer ble vurdert, herunder at kompetansen skulle legges til SFS. Fordi det var nødvendig å få lagt fastsettelseskompetansen til en myndighet slik at fordelingsnøkler kunne fastsettes til bruk for utskriving av eiendomsskatten for eiendomsskatte­året 2001, ble kompetansen lagt til Skattedirektoratet. Det ble uttalt at dette ikke skulle være en varig ordning, men at en ville arbeide videre med spørsmålet og i dette ta hensyn til blant annet administrative kostnader.

Fastsettelse av kommunefordelingsnøkler etter eigedomsskattelova § 8 A er ikke en oppgave som naturlig hører inn under Skattedirektoratets arbeidsoppgaver. Når det nå foreslås at alle kraftforetak skal overføres til sentral ligning ved SFS, finner Regjeringen det naturlig både av hensyn til administrative kostnader og effektivitet at denne kompetansen legges til SFS. Under forutsetning av at forslaget om sentral ligning vedtas, vil Finansdepartementet fastsette dette ved endring av § 5 nr. 1 i forskrift 20. desember 2000 nr. 1393.

Saker under klagebehandling eller rettslig behandling

Når det gjelder behandlingen av saker som verserer for domstolene eller fylkesskattenemndene, vil man følge den tidligere praksis som Skattedirektoratet har benyttet ved overføring av enkeltselskaper til SFS. Normalt overtar SFS saker som fremdeles ikke er endelig avgjort etter særskilt vedtak fra Skattedirektoratet.

Avvikende kompetansenivå mellom SFS og Østfold fylkesskattekontor

EBL har i sin høringsuttalelse påpekt at bransjen erfarer et avvikende kompetansenivå mellom SFS/ligningsnemndene ved SFS og fylkesskattenemnda i Østfold, og at dette medfører at det tar unødig lang tid før endelig ligning foreligger. Fylkesskattenemndene er sammensatt av lekfolk, jf. ligningsloven §§ 2-2 annet ledd flg. Generelt vil dette kunne medføre et avvikende kompetansenivå mellom ligningskontor og fylkesskattenemnd. Regjeringen kan ikke se at SFS" høye kompetansenivå i seg selv er et argument mot å overføre alle kraftforetak til sentral ligning. Dette vil gjøre seg gjeldende for alle skattytere som er overført til sentral ligning og vil ikke være særegent ved overføring av alle kraftforetak.

Oppsummering og konklusjon

Det er Regjeringens oppfatning at regelverket for beskatning av kraftforetak fortsatt fremstår som et komplekst beskatningssystem og at det er grunn til å anta at det særlige kompetansebehovet blir best ivaretatt ved at foretakene lignes ved SFS. Regjeringen antar at det i fremtiden vil reise seg nye tolkningsproblemer ved ligningen av kraftverk og at SFS vil kunne behandle disse mest effektivt og rasjonelt ved en samlet ligningsbehandling.

Overføring av kraftforetak til sentral ligning vil medføre at SFS får et noe økt antall ansatte. Det legges opp til at dette skal gjennomføres innenfor Skatteetatens budsjettrammer.

Rene effektiviseringsbetraktninger i form av antall reduserte årsverk i Skatteetaten som helhet er ikke et avgjørende argument for å overføre alle kraftforetak til sentral ligning ved SFS. Viktigst er hensynet til effektivisering og kvalitetssikring av ligningsbehandlingen. Hovedformålet er å sikre en mest mulig riktig fastsettelse av skattegrunnlagene.

Ved at SFS får overført flere selskaper til ligning, vil antall klagesaker øke ved Østfold fylkesskattekontor samtidig som antall klagesaker for kraftforetak på landsbasis antakelig vil bli redusert på grunn av SFS" høye kompetanse på området.

Regjeringens forslag

Regjeringen foreslår at kraftforetak som skal svare skatt av inntekt ved produksjon av elektrisk kraft, overføres til sentral ligning ved SFS. Dette skal gjelde kraftforetak som eier minst ett kraftverk hvor det skal fastsettes naturressursskatt og grunnrenteinntekt, jf. skatteloven §§ 18-2 annet ledd og 18-3 sjuende ledd. Det gis bestemmelse om dette i forskrift 7. januar 1993 nr. 4 om overføring av skattytere til sentral ligning ved Sentralskattekontoret for storbedrifter. Endringen foreslås gitt virkning fra 1. januar 2004.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Forslaget om overføring av kraftforetak som driver produksjon av elektrisk kraft til sentral ligning, vil medføre administrative konsekvenser for SFS og de lokale ligningskontor som ligner slike foretak etter dagens regler. Skattedirektoratet anslår at det er 50-60 personer ved de lokale ligningskontor som i tillegg til alminnelig ligning arbeider med ligning av kraftforetak. Ved overføring av kraftforetakene til SFS vil disse personene få frigjort ressurser til andre oppgaver. De lokale ligningskontor vil få redusert arbeidsmengden noe, mens SFS vil få økt arbeidsmengde. Regjeringen antar at overføring av kraftforetak til sentral ligning vil medføre økonomiske og administrative besparelser for skattyterne. Endringen forventes ikke å få vesentlige provenyvirkninger.

10.4.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

Medlemene i komiteen frå Sosialistisk Venstreparti sluttar seg til Regjeringa sitt forslag om innføring av sentral likning av kraftføretak som driv produksjon av vasskraft, men vil særleg peike på at dette ikkje må føre til dårlegare kvalitet på likninga og svekka likningsressursar. Desse medlemene ber Regjeringa komme attende med forslag om å styrke Sentralskattekontoret for storbedrifter (SFS), om det viser seg naudsynt som følgje av denne omlegginga.

10.5 Endringer i reglene om eiendomsskatt

10.5.1 Innføring av maksimumsverdi og justering av minimumsverdien for eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg

10.5.1.1 Sammendrag

Eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg skal settes til kraftanleggets verdi ved ligningen i året før eiendomsskatteåret. Etter skatteloven § 18-5 fastsettes denne verdien etter en avkastningsmetode. Imidlertid skal verdien etter skatteloven § 18-5 ikke settes lavere enn 1,10 kroner pr. kWh av grunnlaget for naturressursskatten, jf. eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd.

LVK hevder at eiendomsskattegrunnlagene ikke samsvarer med de reelle markedsverdiene. Beregningene fra ECON som LVK viser til, bygger blant annet på en forutsetning om at kraftprisen i fremtiden er 20 øre/kWh. De forskjeller mellom markedsverdi og eiendomsskattegrunnlag som fremheves av LVK, har bakgrunn i disse forholdene. I beregningen av eiendomsskattegrunnlaget benytter man imidlertid et gjennomsnitt av historiske observasjoner for de fem siste årene. Dette er gjort for å oppnå en objektiv fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget og av hensyn til at kommunene skal få stabile inntekter fra eiendomsskatt. Det vises til St.prp. nr. 1 (2003-2004) avsnitt 3.5 for en nærmere omtale av verdsettelse etter skatteloven § 18-5.

Minimumsverdien innebærer en asymmetri mellom utviklingen i samlet eiendomsskatt og lønnsomheten i det enkelte kraftverk. Mens kommunene får full uttelling av høye kraftpriser gjennom høyere eiendomsskatt, slipper kommunen å ta sin andel av den lavere lønnsomheten ved lave kraftpriser. Dette innebærer at kommunene kun tar en andel av oppsiderisikoen i kraftverkene (risikoen for høye priser og økt lønnsomhet) mens selskapene må bære det meste av nedsiderisikoen (risikoen for lave priser og lav lønnsomhet). For en investor vil dette blant annet innebære at den samlede skattebelastningen ved lave priser blir relativt sett høyere enn ved høye priser der kraftverkene i hovedsak får fastsatt eiendomsskattegrunnlag etter hovedregelen i eigedomsskattelova § 8 første ledd. Dette innebærer at reglene for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget ikke er symmetriske ved høye og lave kraftpriser. Isolert sett kan dette innebære at investeringer som er lønnsomme før skatt, ikke blir lønnsomme etter skatt.

Regjeringen foreslår derfor at minimumsverdien senkes til 0,8 kroner pr. kWh samt at det innføres en maksimumsverdi på 2,50 kroner pr. kWh. Det vises til St.prp. nr. 1 (2003-2004) avsnitt 3.5 for en nærmere redegjørelse for bakgrunnen for lovendringsforslagene samt provenyvirkningene av de foreslåtte endringer.

Det vises til forslag om endring av eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd.

Endringene i eigedomsskattelova foreslås satt i kraft straks med virkning for eiendomsskatteåret 2004. Det vil være grunnlagstallene for formuesverdien for inntektsåret 2002 samt grunnlaget for naturressursskatt for 2002, som legges til grunn ved beregningen av eiendomsskattegrunnlaget i henhold til skatteloven § 18-5 og reglene om minimumsverdi og maksimumsverdi i eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd. Regjeringens endringsforslag innebærer at ligningskontorene av eget tiltak må fatte endringsvedtak om endret eiendomsskattegrunnlag for 2004, jf. ligningsloven § 9-5 nr. 2 bokstav b. Endringen av fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlagene vil kunne foretas av ligningskontorene på bakgrunn av de grunnlag for naturressursskatt og grunnlagstallene for formuesverdi for anleggene som allerede er rapportert på skjema RF-1161 for inntektsåret 2002. Medvirkning fra skattyterne er således ikke nødvendig, men arbeidet må foretas ved manuelle beregninger ved ligningskontorene. Av hensyn til kommunenes budsjettering for 2004 er det ønskelig at de endrede eiendomsskattegrunnlag kan fastsettes og oversendes skattyterne og kommunene snarest mulig etter at lovendringsforslagene måtte bli vedtatt. Tilsvarende endring av ligning ble også foretatt da minimumsverdien ble hevet til 1,10 kroner pr. kWh høsten 2000, jf. Ot. prp. nr. 24 (2000-2001) punkt 3.6.

10.5.1.2 Komiteens merknader

Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser til budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Arbeiderpartiet, der en er enig om at minimumsverdien ved verdsetting av kraftverk for eiendomsskatteformål økes fra 0,8 kr/KWh, som foreslått av Regjeringen, til 0,95 kr/KWh, og det innføres en maksimumsverdi på 2,35 kr/KWh.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"I lov av 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunene gjøres følgende endring:

I

§ 8 fjerde ledd skal lyde:

Verdet (taksten) av anlegg som nemnt i skatteloven § 18-5 første leden skal ikkje settast lågare enn kr 0,95/kWh eller høgare enn kr 2,35/kWh av grunnlaget for naturressursskatten for anlegget sett ved likninga året før skatteåret.

II

Endring under I trer i kraft straks og med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2004."

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at hensikten med minimumsverdien i eiendomsskattegrunnlaget er å sikre kraftkommunene inntekter fra eiendomsskatten i perioder med lave priser. Disse medlemmer mener at en reduksjon av minimumsverdien vil bety at dette hensynet blir dårligere ivaretatt enn det som er tilfelle med dagens regler. Mange kommuner har svært anstrengt økonomi, og den foreslåtte endringen vil føre til at det må kuttes i velferdstilbudet til innbyggerne. Dissemedlemmer går derfor imot Regjeringens forslag om å redusere minimumsverdien, samt å innføre en maksimumsverdi i eiendomsskattegrunnlaget.

Disse medlemmer går imot Regjeringens forslag til endring i lov 6. juni 1975 nr. 29 om eiendomsskatt til kommunene, § 8 fjerde ledd.

Disse medlemmer slutter seg subsidiært til forslaget fra komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre i henhold til budsjettavtalen mellom regjeringspartiene og Arbeiderpartiet, jf. Budsjett-innst. S. I. (2003-2004) punkt 3.1.2.2.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at Regjeringen i sitt budsjettforslag foreslår å redusere minimumsverdien i eiendomsskattegrunnlaget for kraftforetakene med 30 øre/kWh. Konsekvensen av dette er at mer enn 100 kommuner får redusert sine eiendomsskatteinntekter allerede i 2004. Inntektstapet er anslått til om lag 100 mill. kroner.

Disse medlemmer vil understreke at eiendomsskatt på kraftforetak for mange kommuner er en svært viktig inntektskilde for å opprettholde velferdstilbudet. Dersom Regjeringens forslag får flertall, vil det føre til ytterligere kutt innen barnehage, skole og eldreomsorg. Disse medlemmer mener at det er uforståelig at Regjeringen velger å svekke kommunenes økonomi for å gi skattelettelser til en kraftbransje som aldri har hatt større overskudd enn i dag.

Samtidig skaper forslaget problemer for kommunenes budsjettprosesser, fordi de fleste kommunene har vedtatt sine budsjetter før de aktuelle lovendringene er vedtatt. I tillegg skal de lokale ligningskontor fastsette endrede eiendomsskattegrunnlag før kommunene vet hvor store skatteinntekter de vil få. Disse medlemmer mener at dette er svært uheldig for kommunene.

Disse medlemmer oppfatter Regjeringens begrunnelse som en noe i nærheten av en omkamp med Stortingets vedtak om pris på konsesjonskraft i 2002, siden Regjeringen har begrunnet forslaget bl.a. med at kommunene har oppnådd økt gevinst av ordningen med konsesjonskraft. Det er en utrolig begrunnelse av Regjeringen etter at et enstemmig storting gjenopprettet en mangeårig urett. Dette kan selvsagt ikke være med på å legitimere redusert eiendomsskatteinntekter til kommunene nå.

Disse medlemmer går derfor mot Regjeringens forslag til endringer.

Disse medlemmer viser til sin merknad under punkt 3.1.2.6 i Budsjett-innst. S. I (2003-2004) når det gjelder budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet støtter i utgangspunktet forslaget om lavere minimumsverdi (fra 1,1 kroner til 0,8 kroner/kWh) som et ledd i å stimulere til økte investeringer i kraftproduksjon. Disse medlemmer synes imidlertid det er urimelig at kommunene får slike endringer på kort varsel, og foreslår derfor at denne endring først trer i kraft fra 2005. I tillegg forutsetter disse medlemmer at Regjeringen legger frem en oversikt som sannsynliggjør at endringer vil utløse ekstra investeringer.

Disse medlemmer viser i denne forbindelse til merknader i Budsjett-innst. S. nr. 1 (2003-2004) kap. 2.1.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

"I lov av 6. juni 1975 nr. 29 om eigedomsskatt til kommunene gjøres følgende endring:

I

§ 8 fjerde ledd skal lyde:

Verdet (taksten) av anlegg som nemnt i skatteloven § 18-5 første leden skal ikkje settast lågare enn kr. 1,10/kWh eller høgare enn kr. 2,5/kWh av grunnlaget for naturressursskatten for anlegget sett ved likninga året før skatteåret.

II

Endring under I trer i kraft straks og med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2004."

Disse medlemmer viser til sin merknad under punkt 3.1.2.5 i Budsjett-innst. S. I (2003-2004) når det gjelder budsjettavtalen mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene.

10.5.2 Endring av gjenstående levetid for elektroteknisk utrustning i kraftforetak

10.5.2.1 Sammendrag

I Innst. O. nr. 3 (2001-2002) punkt 3.1.2 ble det henvist til departementets vurdering i Ot.prp. nr. 23 (1995-1996) punkt 12.5.3 om at en avskrivningssats på 5 pst. var mest i samsvar med faktisk økonomisk verdifall for anlegg for overføring og distribusjon av elektrisk kraft og elektroteknisk utstyr i kraftforetak. Det ble derfor foreslått og vedtatt at denne typen driftsmidler skulle skilles ut i en egen saldogruppe, saldogruppe g med en avskrivningssats på 5 pst. Tidligere saldogruppe g ble ny saldogruppe h. Regjeringen står fast ved denne vurderingen. Ved endringen i avskrivningssatsen ble ikke forskriften om gjenstående levetid endret. Det er uheldig at gjenstående levetid ikke er i samsvar med faktisk økonomisk verdifall. Finansdepartementet vil derfor endre gjenstående levetid for driftsmidler i saldogruppe g i skattelovforskriften § 18-5-11 tredje ledd fra 38 år til 31 år med virkning fra inntektsåret 2003 og eiendomsskatteåret 2005.

Det vises til St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak avsnitt 3.5.9 for en nærmere omtale.

10.5.2.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.

10.5.3 Utsatt gjennomføring av korrigering av kommunefordelingen for kraftanlegg som var satt i drift pr. 1. januar 2000 etter eigedomsskattelova § 8 A-1 annet ledd annet punktum

10.5.3.1 Sammendrag

I eigedomsskattelova § 8 A-1 annet ledd er det forutsatt at kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg som var satt i drift pr. 1. januar 2000 og som er basert på gjenanskaffelsesverdi (GAV), skal korrigeres for kostpris på investeringer i særskilte driftsmidler i kraftanlegg, som er ført i skatteregnskapet første gang for inntektsåret 1997 eller senere. Slik korrigering skal gjøres for at fordelingen av eiendomsskattegrunnlaget skal svare til verdien av de særskilte driftsmidler i kraftanlegget som ligger i den enkelte kommune. Slik korrigering skal første gang skje for eiendomsskatteåret 2004, jf. eigedomsskattelova § 8 A-1 annet ledd annet punktum.

Den forutsatte korrigering av kommunefordelingsnøklene fastsatt på basis av GAV vil kreve presisering av hvilke påkostninger og verdier som er relevante, innhenting av den aktuelle kostpris på de aktuelle driftsmidler med angivelse av kommunetilknytning, samt en samordning og korrigering av disse verdier i forhold til de allerede fastsatte fordelingsnøkler basert på GAV. Dette arbeidet vil blant annet innebære medvirkning og samarbeid med skattyterne og NVE og vil medføre kostnader og merarbeid for ligningsmyndighetene.

Iverksettelsen av korrigeringsreglene er to ganger tidligere utsatt. Det vises til vurderingene i Ot.prp. nr. 1 (2001-2002) punkt 11.1.3.3 i forbindelse med at gjennomføringen av korrigeringen av kommunefordelingen ble utsatt fra eiendomsskatteåret 2002 til eiendomsskatteåret 2003. Videre vises det til vurderingene i Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) punkt 14.1.3 i forbindelse med at korrigeringen av kommunefordelingsreglene ble utsatt til eiendomsskatteåret 2004.

I Ot.prp. nr. 1 (2002-2003) ble det sagt at sluttføringen av arbeidet med korrigeringsreglene ville skje i løpet av 2003. Departementet har imidlertid på grunn av arbeidet med den samlede vurderingen av de skattemessige og konsesjonsbaserte ordningene ikke hatt kapasitet til å ferdigstille dette arbeidet. Regjeringen tar sikte på å sluttføre arbeidet i løpet av 2004.

Det vises til forslag om endring av eiendomsskattelova § 8 A-1 annet ledd siste punktum.

10.5.3.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

10.6 Presisering av bestemmelsene om skatte­subjekt for naturressursskatt og grunnrenteskatt, jf. skatteloven §§ 18-2 første ledd og 18-3 første ledd

10.6.1 Sammendrag

Ved kraftskattereformen av 1997 ble det innført to særskilte skatter knyttet til produksjon av vannkraft; naturressursskatt i skatteloven § 18-2 og grunnrenteskatt i skatteloven § 18-3. Skattepliktig for disse skattene er "skattyter som eier kraftverk eller som er berettiget til uttak av kraft", jf. skatteloven §§ 18-2 første ledd og 18-3 første ledd.

Regjeringen er kjent med at det både blant skattyterne og hos ligningsmyndighetene har vært tvil om rekkevidden av bestemmelsene i skatteloven §§ 18-2 første ledd og 18-3 første ledd i forhold til hvem som er skattesubjekt for de særskilte kraftskattene naturressursskatt og grunnrenteskatt. Regjeringen er også kjent med ett tilfelle hvor denne tvilen har medført ulikt resultat i vedtak i ligningsnemndene ved to forskjellige likningskontor for kraftskattene fra samme kraftverk. Denne usikkerheten antas å ha bakgrunn i lovens ordlyd og tidligere gjeldende forskrifter. Usikkerheten gjelder særlig i forhold til andre rettighetshavere enn formell eier (rett til uttak av deler av kraftproduksjonen fra et kraftverk).

På bakgrunn av klare uttalelser i forarbeidene og sammenhengen med hvem som tilordnes friinntekten i grunnrenteskattegrunnlaget i skatteloven § 18-3, er det Regjeringens oppfatning at det er den som etter en nærmere vurdering er å anse som skattemessig eier av kraftverk som skal svare naturressursskatt og grunnrenteskatt knyttet til kraftverket, jf. skatteloven §§ 18-2 og 18-3. På bakgrunn av den usikkerhet som har gjort seg gjeldende hos skattyter og ligningsmyndigheter er det Regjeringens syn at bestemmelsene bør endres slik at alternativet "berettiget til uttak av kraft" ikke lenger fremgår av ordlyden. Hvorvidt en uttaksberettiget vil være å anse som skattemessig eier av kraftverket uttaksretten knytter seg til, vil bero på alminnelige skatterettslige vurderinger av om andre enn formell eier skal anses som reell eier.

Hvorvidt en uttaksberettiget vil være å anse som skattemessig eier av kraftverket uttaksretten knytter seg til, vil bero på alminnelige skatterettslige vurderinger av om den uttaksberettigede skal anses som reell eier. Ved denne vurderingen vil det være avgjørende om den uttaksberettigede har de vesentligste eierbeføyelsene knyttet til kraftverket eller en andel av dette, så som rett til å selge eller hindre salg av kraftverket eller andelen, rett til å pantsette, delta i videre utbygging, rett til å bestemme produksjonsvolum og -tid mv. samt om den uttaksberettigede har det vesentlige av den økonomiske risikoen, herunder plikt til å dekke en forholdsmessig andel av investerings- og driftskostnadene. Utgangspunktet er at uttaksretten må være varig, men kravet til varighet må også vurderes i sammenheng med den økonomiske risiko og de eierbeføyelser som den uttaksberettigede har i tilknytning til kraftanlegget.

Endringen vil være en presisering av gjeldende rett. Det er derfor ikke nødvendig å fastsette særlige overgangsregler. I den grad det ved ligningen har vært lagt en annen forståelse til grunn, skal de alminnelige regler for endring av ligning i ligningsloven få anvendelse.

Det vises til forslag om endring i skatteloven §§ 18-2 første ledd og 18-3 første ledd.

Regjeringen foreslår at lovendringen trer i kraft straks. Avhengig av hvilken oppfatning som er lagt til grunn ved ligningen i forhold til hvem som er skattesubjekt for de særskilte kraftskattene, vil endringen virke til gunst for noen skattytere og til ugunst for andre.

10.6.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og Kystpartiet viser til at departementets forslag til presisering av lovteksten i skattelovens § 18-2 første ledd og § 18-3 første ledd, blant annet har sin bakgrunn i en sak der Tydal kommune ble skadelidende fordi det var intern uenighet mellom ligningsmyndighetene om hvem som skal betale skatten.

Finansdepartementet har i brev til Tydal kommune datert 5. november 2003 som svar på kommunens krav på å bli holdt skadesløs sagt at:

"Etter departementets syn er staten ikke erstatningsansvarlig for Tydal kommunes tap. Skattekreditor må selv ha risikoen for skattetap ved for liten skatteutligning, uten noe kompensasjonskrav mot staten. Dette må også gjelde om ligningsorganet er statlig. Det foreligger heller ikke kommunaløkonomiske grunner til at bortfallet av naturressursskatt for Tydal kommune skal kompenseres av staten. Det vises bl.a. til at deler av den bortfalte naturressursskatten vil bli kompensert gjennom inntektsutjevningssystemet. Anmodningen blir derfor å avslå."

For Tydal kommune betyr dette at inntekt på 11 mill. kroner pluss rente for årene 1998-2000 forsvinner pga. uenighet og sendrektighet internt hos ligningsmyndighetene.

Disse medlemmer vil også vise til at e-verkene kan framføre naturressursskatten fullstendig mot overskuddsskatten, som er statlig. Altså er det staten selv som i sin helhet tar de inntektene Tydal kommune mister.

Disse medlemmer mener det er uakseptabelt at en kommune skal miste store skatteinntekter på grunn av sendrektighet og uenighet mellom ligningskontorer, samtidig som det er staten som blir sittende med skatteinntektene kommunen skulle hatt.

På denne bakgrunn ber disse medlemmer departementet om å sørge for at Tydal kommune holdes skadesløs for intern uenighet hos ligningsmyndighetene knyttet til fortolkningen av skattelovens §§ 18-2,1 og 18-3,1.

10.7 Vurdering av spørsmålet om innføring av klagerett for kommunene over fastsettelse av eiendomsskattegrunnlag og kommune­fordeling

10.7.1 Sammendrag

Innledning

En ordning med klagerett for kommunen som skattekreditor vil bryte med den alminnelige ordning om at skattekreditorer ikke har klagerett etter ligningsloven. Dette gjelder alle skattekreditorer, både stat og kommune. Denne ordning ble etablert på et tidspunkt da kommunene fortsatt var skattekreditor for vesentlige deler av de skatteinntekter fra selskaper som ligningen ga grunnlag for. Det fremkom ingen sterke motforestillinger fra kommunene mot denne endringen av ligningsordningen da den ble innført. Dette til tross for at disse skatteinntektene representerte betydelige inntekter for kommunene. Etablering av en særskilt klageordning for kommunene for ligningsfastsettelsene i forbindelse med fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget, eventuelt etablering av en særskilt klageordning i forhold til fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlag for kraftanlegg, må derfor bygge på at kommunene har et helt særlig behov for kontrollmuligheter med eiendomsskattegrunnlaget og fordelingen av dette.

Betydningen av tillit til lignings­myndighetenes fastsettelser

LVK fremhever i sin høringsuttalelse at eiendomsskatten er en ren kommunal skatt som også er fradragsberettiget i skattyters alminnelige inntekt. LVK peker på at en av den grunn ikke kan forvente at staten vil ha interesse i å overprøve uriktig fastsatte eiendomsskattegrunnlag i samme grad som for inntekts- og grunnrenteskatten.

Ligningslovens system forutsetter at det foreligger en grunnleggende tillit mellom ligningsmyndighetene og de øvrige involverte; skattyter og skattekreditor om at ligningsmyndighetene kommer fram til riktige resultater. Som angitt av finanskomiteen er det tilsvarende av betydning at det blir skapt tillit til beregningene av eiendomsskattegrunnlaget. Som utgangspunkt for denne grunnleggende tilliten må en forutsette at ligningsmyndighetene kun har interesse av å fastsette riktige skattegrunnlag uavhengig av hvem som er skattekreditor. Selv om eiendomsskatten er fradragsberettiget i alminnelig inntekt, vil staten ikke ha interesse av at uriktige skattegrunnlag svekker kommuneøkonomien. Regjeringen viser også til at deler av formuesskatten fra personlige skattytere og dødsbo går til kommunene. Videre tilfaller en ikke ubetydelig del av inntektsskatten kommunene. Mellom 9,4 og 13 pst. av inntektsskatten for inntektsåret 2003, jf. Stortingets vedtak om fastsettelse av den kommunale og fylkeskommunale inntektsskatteøren for inntektsåret 2003. Dette har stor betydning for de kommuner som ikke har skatteinntekter fra kraftnæringen. Kommunene har ikke klagerett over fastsettelsen av disse skattegrunnlagene. Regjeringens syn er at skatteinntekter er av stor betydning for kommuner generelt, og eiendomsskattens økonomiske betydning for kraftkommuner kan ikke begrunne at det gis særskilte klagerettigheter over fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget for disse kommunene.

Kan innføring av klagerett begrunnes med at en bør videreføre den tidligere ordning?

Den omstendighet at kommunene etter byskatteloven § 4 hadde klagerett over eiendomsskattegrunnlaget, er etter Regjeringens oppfatning ikke tilstrekkelig til å begrunne at en lignende ordning bør etableres ved ikrafttredelsen av § 8.

LVK viser i sin høringsuttalelse til at kommuner har klagerett i forhold til fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget for andre eiendommer enn kraftanlegg.

Saksbehandlingsreglene i eigedomsskattelova kapittel 6 som ikke er satt i kraft, vil heller ikke gi kommunen/skattekreditor klagerett over fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget eller fordelingen av dette når bestemmelsene trer i kraft. Dette har vært en forutsetning helt siden vedtagelsen av eigedomsskattelova. Skattekreditor har som påpekt ovenfor ikke klagerett i forhold til andre skattegrunnlag. Det forhold at kommunene tidligere hadde en større kontrollmulighet, kan ikke i seg selv begrunne at det gis særskilt klagerett for kommuner over forhold knyttet til denne skatten. Kommunene har også i dag en kontrollmulighet gjennom anledningen til å anmode om endringsligning, jf. § 9-5 og den innsynsrett dette gir. Videre har kommunene muligheten til å gå til søksmål mot ligningsmyndighetene, jf. ligningsloven § 11-2 nr. 1.

Problemer ved overgangen til nytt system som begrunnelse for klagerett

Ligningslovens system fordrer en grunnleggende tillit mellom ligningsmyndighetene og de øvrige involverte; skattyter og skattekreditor om at ligningsmyndighetene kommer fram til riktige resultater. Blant annet de av LVK anførte synspunkter om feil og mangler ved foretatte ansettelser nevnt i brev fra LVK til departementet 17. november 2000, tyder på at det i hvert fall i en startfase ved omleggingen av reg­lene ikke forelå en slik tillit som nevnt.

Blant annet på denne bakgrunn gikk departementet ut med en generell anmodning om at kommunenes anmodninger om endringer av verdsettelser og kommunefordelingsvedtak for 2001 skulle tas opp til realitetsvurdering. Det vises til brev 26. februar 2001 til Skattedirektoratet.

Etter det Regjeringen kjenner til, kom det en del slike anmodninger i forhold til fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for eiendomsskatteåret 2001. Et flertall av disse henvendelsene gjaldt innsynsrett i grunnlaget for verdsettelsen. I tillegg er det opplyst fra Sentralskattekontoret for storbedrifter at henvendelsene dit gjaldt anlegg i Sira-Kvina- og Ulla-Førre-vassdragene. Antall henvendelser sank betraktelig for eiendomsskatteåret 2002, og etter det Regjeringen kjenner til, begrenser de seg nå til å gjelde innsyn i grunnlaget for verdsettelsen.

I Ot.prp. nr. 94 (2000-2001) punkt 1.2 ble det også fremmet forslag om en særlig presisering av utgangspunktet for kommunenes søksmålsfrist etter ligningsloven § 11-2 nr. 2 i tilfeller hvor det er fremmet anmodning om endring etter ligningsloven § 9-5, jf. endringslov av 15. juni 2001 nr. 46.

De uoverensstemmelser en ser i eiendomsskattegrunnlag fastsatt etter tidligere regler for taksering og eiendomsskattegrunnlag fastsatt etter skatteloven § 18-5, kan i stor grad forklares med at overgangen til lønnsomhetsbasert verdsettelse nødvendigvis måtte føre til en endring fordi kraftprisen ble gjort til en viktig del av beregningsgrunnlaget.

Kraftprisene var generelt lave i perioden 1997-2000. Dette gir utslag ved verdsettelsen av kraftanlegget i den perioden disse inntektsårene inngår i beregningsgrunnlaget, men det antas at virkningen vil avta i tiden fremover etter hvert som de høyere prisene fra 2001 kommer inn i beregningsgrunnlaget. Provenyanslagene som ble lagt til grunn i Ot.prp. nr. 47 (1999-2000) ble for øvrig sikret ved at man økte minimumsverdien for kraftanlegg i eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd, jf. Ot.prp. nr. 24 (2000-2001) og Innst. O. nr. 40 (2000-2001). På denne bakgrunn antar Regjeringen at antall anmodninger om endring av verdsettelse fra kommuner for fremtidige år ikke vil være like høyt som for eiendomsskatteåret 2001. Dessuten er det Regjeringens syn at anmodningene om endringsligningen også har bakgrunn i den generelle uro som kan forventes ved overgangen til et nytt system mer enn grunnleggende problemer ved verdsettelsesreglene. Regjeringen mener etter dette at problemene ved overgang til nytt verdsettelsessystem ikke kan begrunne klagerett for kommuner.

Omleggingen til lønnsomhetsbasert verdsettelse av kraftanlegg måtte nødvendigvis medføre endringer i skattegrunnlaget. Dette ble også forutsatt ved vedtakelsen av ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 se Ot.prp. nr. 47 (1999-2000) punkt 2.6.3. og Ot.prp. nr. 24 (2000-2001) punkt 3.1. En nedgang i de samlede inntektene fra eiendomsskatt på 10 til 15 pst. var her ventet og akseptert av Stortinget, jf. Innst. O. nr. 85 (1999-2000) punkt 2.5.

En nedgang på 10 til 15 pst. i provenyet vil nødvendigvis ramme enkeltkommuner noe ulikt, slik at noen får en større nedgang, noen en mindre og andre en økning i inntektene fra eiendomsskatt på kraftanlegg. Kommunene har derfor hatt en oppfordring til å ta høyde for dette ved utarbeidelsen av sine budsjetter. Lavere verdsettelse og lavere skatteinngang kan i seg selv ikke avhjelpes ved eller begrunne innføring av klagerett for kommunene.

Er verdsettelsesreglene så kompliserte at det kan begrunne klageadgang?

Som grunnlag for krav om klageadgang har LVK blant annet hevdet at reglene for verdsettelse av kraftanlegg er så kompliserte at dette representerer en særlig grunn til å innføre klagerett for kommunene over fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget.

Regjeringen viser her til vurderingen av spørsmålet om innføring av sentral ligning av kraftforetak, jf. ligningsloven § 2-4 nr. 1 bokstav b. Om ligningsmetode og skattested vises til punkt 10.6.2. Det fremgår her at en stor del av kraftforetakene deltakerlignes etter nettometoden. Eigedomsskattelova § 8 trådte i kraft for kraftanlegg med virkning for skatteåret 2001. Saksbehandlingsrutinene for fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget var imidlertid helt spesielle for dette skatteåret. Fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for dette året ble ikke foretatt som en del av det ordinære ligningsarbeidet for inntektsåret 1999. Verdsettelsen ble foretatt på bakgrunn av særskilt innhentede tilleggsopplysninger fra skattyterne i løpet av juli/august 2000.

Det ble ved ligningsbehandlingen i 2000 (inntektsåret 1999) ikke lagt opp til at kraftforetak som deltakerlignes etter nettometoden skulle innlevere selskapsoppgaver slik den alminnelige ordning er, jf. ligningsloven § 4-9 nr. 5 med særskilt angivelse av samlet verdsettelse etter skatteloven § 18-5 for foretakets kraftanlegg. Grunnlag for verdsettelsen ble bare innhentet fra den enkelte deltaker i foretaket. Tilsvarende var det i overgangsåret for ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8 for kraftanlegg ikke grunnlag for å foreta fastsettelse av den samlede verdi ved ligningsmyndighetene i kraftforetakets hovedkontorkommune slik ligningsloven § 8-6 nr. 5 normalt forutsetter. Verdsettelsen av kraftanlegg for eiendomsskatteåret 2001 ble med andre ord foretatt for den enkelte deltakers andel av kraftforetaket/kraftanlegget og ved de ligningskontor vedkommende deltakere hører til etter de alminnelige regler om skatte­sted i skatteloven kapittel 2.

Ligningsmyndighetene har ikke foretatt noen generell gjennomgang av de her omtalte verdsettelsene som ligger til grunn for deltakerligning etter nettometoden for skatteåret 2001, med tanke på å avdekke eventuelle feil en samordnet ligning muligens kunne ha avdekket.

Regjeringen antar at dette er en del av bakgrunnen for de forskjeller som har vist seg i eiendomsskattegrunnlaget for eiendomsskatteåret 2001 og som er påpekt i flere brev til departementet fra LVK.

Disse forskjellene kan etter all sannsynlighet forklares nettopp med de ovenfor angitte forhold. De særlige omstendigheter oppsto fordi de regler som skulle anvendes, ble vedtatt på et så sent tidspunkt at de alminnelige frister for innlevering av ligningsoppgaver ikke kunne overholdes. Regjeringen oppfatter det som mindre sannsynlig at de varierende verdsettelsene skyldes at reglene er særlig kompliserte å anvende.

For årene etter eiendomsskatteåret 2001 skal ligningsarbeidet for kraftforetak følge den alminnelige ordning for deltakerligning etter nettometoden i ligningsloven § 8-6 nr. 5. Det må antas at denne behandling lettere vil kunne avdekke eventuelle feil i verdsettelsen som ligger til grunn for deltakerligning etter nettometoden. Den svakhet som heftet ved deltakerligningen etter nettometoden for eiendomsskatteåret 2001 antas derfor ikke å være av permanent karakter.

Vedrørende kraftforetak som deltakerlignes etter bruttometoden etter skatteloven § 10-40 tredje ledd har det i brev fra LVK vært hevdet at det for disse kraftforetakene fremkommer særlig store forskjeller i verdsettelsen av kraftanlegg. I finansministerens svar til LVK 1. desember 2000 fremgår det at verdsettelsesgrunnlaget for eiere som deltakerlignes generelt, vil kunne variere. Eierne i kraftforetak som deltakerlignes etter bruttometoden tar ut og selger kraft for egen regning. Disse vil derfor kunne ha ulik lønnsomhet av anlegget i det enkelte år. Dette vil kunne avspeile seg i verdsettelsene for den enkelte deltaker. Dette er altså et resultat av reglene slik de er ment å fungere og ikke at de er så kompliserte at ulikheter i verdsettelsene nødvendigvis representerer feil i ligningsarbeidet.

LVK viser i sin høringsuttalelse til at et flertall av kraftanleggene nå får fastsatt eiendomsskattegrunnlag til minimumsverdi etter eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd som er en produksjonsbasert størrelse. Med økende kraftpriser vil flere kraftanlegg få fastsatt eiendomsskattegrunnlag etter hovedregelen i skatteloven § 18-5 som er en lønnsomhetsbasert skatt. Grunnlaget for feil i fastsettelsene vil dermed øke. Regjeringen viser til at selv om eiendomsskattegrunnlaget blir fastsatt til minimumsverdi, blir det beregnet eiendomsskattegrunnlag både etter hovedregelen i skatteloven § 18-5 og etter regelen om minimumsverdi i eigedomsskattelova § 8 fjerde ledd. Dette fremgår også av skjema RF-1161B post 163 og 164. En økning av antall kraftanlegg som får fastsatt eiendomsskattegrunnlag etter hovedregelen i skatteloven § 18-5, vil således ikke øke antall feil i fastsettelsene i forhold til i dag. Imidlertid vil eventuelle feil kunne få større betydning ved at det vil gjelde flere eiendomsskattegrunnlag.

Regjeringen antar etter dette at reglene for verdsettelse og ligning av kraftanlegg ikke er så kompliserte at det i seg selv kan begrunne at den alminnelige ligningsordning fravikes ved at det innføres klagerett over eiendomsskattegrunnlaget og kommunefordelingsnøklene for eiendomsskattegrunnlaget.

Økonomiske og administrative konsekvenser av en eventuell klagerett

For ligningen i ligningsåret 2000 kjenner Regjeringen til at 10 til 15 kommuner har hatt en nedgang i sine eiendomsskatteinntekter på mer enn 10 til 15 pst. i forhold til det tidligere systemet. Ingen av disse har varslet søksmål på grunnlag av ligningsloven § 11-2. Derimot er det tatt ut flere stevninger kommuner imellom fordi noen kommuner har inntatt det standpunkt at de gamle fordelingsavtaler ikke gjelder. Tallet for kommuner som vil komme til å benytte seg av en eventuell klageadgang vil med bakgrunn i denne erfaringen ikke bli veldig stort. En må likevel regne med at et noe større antall enn de kommunene som har meldt fra til departementet om nedgang i eiendomsskatteinntektene vil benytte seg av en eventuell klagerett. Klage over ligningen er dessuten et mindre skritt enn søksmål. Av den grunn må en også regne med at flere vil ønske å benytte seg av denne muligheten. En innføring av klagerett for kommuner over fastsetting av eiendomsskattegrunnlag og fordeling av dette grunnlaget vil derfor føre til en del merarbeid for ligningsmyndighetene.

Oppsummering

Innføring av klagerett for kommuner over fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg og kommunefordelinger vil bryte med ligningslovens ordning om at skattekreditor ikke anses som part ved ligningen, og dermed ikke er gitt partsrettigheter som klagerett og innsynsrett. Det må derfor sterke grunner til for at en skal bryte med den ordningen og gå inn for å gi kommunene slike rettigheter i forhold til fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget og kommunefordelingen.

Regjeringens oppfatning er at den misnøye som har oppstått i forbindelse med fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget og fordelingen av dette, har sin bakgrunn i forhold som var kjent på tidspunktet for vedtakelsen av ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8, og som det allerede da var antatt kunne føre til endringer i eiendomsskattegrunnlaget. Disse forholdene er blant annet at verdsettelsen av kraftanlegg skulle bli lønnsomhetsbasert og at det ikke lenger var anledning til å avtale fordeling av eiendomsskattegrunnlaget på tvers av fordelingsreglene i eigedomsskattelova §§ 8-A flg.

Ved overgangen til et nytt skattesystem vil det som regel være noen av de berørte kommunene som ikke får opprettholdt sine skatteinntekter fullt ut. Etter Regjeringens oppfatning var disse forhold tilstrekkelig varslet i det arbeid som førte frem til ikrafttredelsen av eigedomsskattelova § 8, og kommunene hadde oppfordring til å ta høyde for dette i arbeidet med sine budsjetter. De negative utslag de nye verdsettelsesreglene har ført til for enkelte kommuner for eiendomsskatteåret 2001, er tilstrekkelig kompensert gjennom det særskilte tilskuddet som ble gitt i forbindelse med Revidert nasjonalbudsjett 2001. Regjeringen antar at tilliten til ligningsmyndighetenes fastsettelse av eiendomsskattegrunnlaget for kraftanlegg er styrket i forhold til situasjonen ved innføringen av lønnsomhetsbasert verdsettelse. Regjeringen viser til den markante nedgangen i henvendelser fra kommunene om klage over og innsyn i fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget. Stortingets anmodning om en vurdering av klagerett hadde sin bakgrunn i den svekkede tillit overgangen til lønnsomhetsbasert verdsettelse medførte. Videre antar Regjeringen at negative utslag vil jevne seg ut over tid. Det foreligger derfor ikke tilstrekkelige grunner til å etablere en særordning med klagerett for skattekreditor over fastsetting og kommunefordeling av eiendomsskattegrunnlaget.

En annen mulighet er å videreføre ordningen for ligningsbehandlingen for eiendomsskatten i eiendomsskatteåret 2001. Ligningsmyndighetene anmodes om å ta opp til realitetsvurdering kommuners anmodning om endring av ligningen etter ligningsloven § 9-5 såfremt denne er faktisk eller rettslig begrunnet i konkrete omstendigheter. Kommunene vil da få innsynsrett i opplysninger som ligger til grunn for ligningen, jf. § 3-13 nr. 1 så langt denne rekker i forhold til å vurdere grunnlaget for søksmål, se nærmere om innsynsretten i kapittel 10. Denne ordningen synes å være den mest praktiske.

Regjeringens forslag

Kommunenes interesser ved fastsetting og kommunefordeling av eiendomsskattegrunnlaget anses tilstrekkelig ivaretatt ved dagens ordning, som følger av ligningsloven. Det foreligger ikke særskilte forhold som kan begrunne at det etableres en særlig klagerett for kommunene over fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlag for kraftanlegg og kommunefordelingen av eiendomsskattegrunnlaget. For å skape nødvendig tillit i en overgangsfase foreslås at den forutsetning om realitetsbehandling av kommunenes anmodning om endring som ble lagt til grunn i departementets brev til Skattedirektoratet 26. februar 2001, legges til grunn i ytterligere fem år fra og med eiendomsskatteåret 2003.

10.7.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

10.8 Vurdering av kommunenes innsynsrett i grunnlaget for fastsettelse av eiendoms­skattegrunnlag og kommunefordeling - og forholdet til taushetspliktreglene i ligningsloven § 3-13

10.8.1 Sammendrag

Tilliten mellom ligningsmyndighetene og skattyter er sentral ved ligningsbehandlingen, og en utvidelse av gjeldende regler om innsyn for tredjepart i opplysninger skattyter har gitt ved ligningen må veies mot skattyters behov for at disse opplysningene skjermes.

Regjeringen antar at de signaler en har mottatt tidligere om behovet for en slik utvidet rett til innsyn i fastsettelsen av grunnlaget for eiendomsskatt for kommunene, dels var en følge av overgangen fra et system hvor kommunene selv hadde hånd om verdsettelsen av kraftanlegg til et nytt verdsettelsessystem hvor kommunen ikke lenger er part under ligningen/verdsettelsen, og dels en følge av at de nye verdsettelsesreglene etter sitt innhold medførte at verdsettelsen ble endret i forhold til de gamle takstene. De opplysninger tidligere taksering bygget på var av en annen og mer skjønnsmessig karakter ved at en benyttet befaringer av kraftverket som grunnlag for verdsettelsen. De regnskapsmessige opplysninger som ligger til grunn for fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget etter eigedomsskattelova § 8, jf. skatteloven § 18-5, er svært detaljerte. Skattyter og hans medkontrahenter har således et større behov enn tidligere for at disse opplysningene skjermes i forhold til tredjemann, også skattekreditor.

Antall henvendelser fra kommunene når det gjelder innsyn og klage har sunket betraktelig etter eiendomsskatteåret 2001, som var det første året hvor verdsettelser etter skatteloven § 18-5 ble lagt til grunn for utskriving av eiendomsskatt for kraftanlegg. Etter det Regjeringen kjenner til, har det vært fremsatt svært få klager, og ingen av disse har ført til søksmål fra kommuner angående verdsettelsen av kraftanlegg. Regjeringen antar at dette er en følge av at de nye verdsettelsesreglene nå har fått festnet seg og at kommunene har hatt anledning til å innrette seg i forhold til det lønnsomhetsbaserte verdsettelsessystemet. Etter Regjeringens syn tyder de avtakende henvendelsene om innsyn i fastsettelsen av eiendomsskattegrunnlaget på at kommunene ikke har et slikt behov for utvidet innsynsrett at det kan gå foran skattyters behov for at de opplysninger han gir om andre skattegrunnlag er taushetsbelagte. Regjeringens vurdering er at innsynsretten etter gjeldende regler vil avdekke i hvilken grad ligningsmyndighetene har fraveket skattyters egne opplysninger og på hvilket grunnlag disse er fraveket. En slik innsynsrett vil etter Regjeringens oppfatning være tilstrekkelig til at kommunene kan vurdere om en skal anmode om endring av ligningen eller gå til søksmål. I tilfeller hvor en kommune har gått til søksmål, vil en i noen grad være hjulpet av å anmode departementet om samtykke til å føre vitner eller å fremlegge dokumenter etter ligningsloven § 3-13 nr. 3. Regjeringens syn er at det ikke er grunnlag for ytterligere presiseringer eller endringer i kommuners adgang til innsyn i verdsettelsen av kraftanlegg i forhold til hva som følger av gjeldende regler.

10.8.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger.

11. Fritak for eiendomsskatt for sykehus eid av helseforetak

11.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår at sykehus tilhørende helseforetak fritas for eiendomsskatt på samme måte som lovens bestemmelse vedrørende de tidligere direkte eide sykehusene, jf. eigedomsskattelova § 5 bokstav a sjette strekpunkt.

Sykehus har vært fritatt for kommunal eiendomsskatt fram til sykehusreformen enten direkte i medhold av loven eller gjennom særskilt vedtak av kommunestyrene. Regjeringen legger til grunn at opprettelsen av helseforetakene ikke var ment å skulle endre på dette.

Før overføringen til helseforetakene var sykehusene underlagt staten eller fylkeskommunen, og fritatt for skatter i samme utstrekning som staten og fylkeskommunene selv. Som en konsekvens av at spesialisthelsetjenesten nå er organisert gjennom egne rettssubjekter, ble helseforetakene ved sykehusreformen fritatt fra alminnelig inntekts- og formuesskatt etter skatteloven § 2-30 første ledd bokstav g nr. 7. Regjeringen kan ikke se at det ved vedtakelse av helseforetaksloven lå et ønske om å endre rettstilstanden når det gjelder eiendomsskatt på sykehus.

For de tidligere fylkeskommunale sykehusene innebærer omdanningen til helseforetak ingen endring i forhold til eiendomsskatteplikt etter gjeldende regler i eigedomsskattelova. Regjeringen antar at en kommune også etter dagens regler kan frita et sykehus eid av et helseforetak fra eiendomsskatt med hjemmel i eigedomsskattelova § 7.

For sykehus og andre helseinstitusjoner som tidligere var eid direkte av staten, medfører omdanningen til helseforetak imidlertid en reell endring ved at disse nå ikke lenger er fritatt fra eiendomsskatt etter eigedomsskattelova § 5. Regjeringens forslag om unntak fra eiendomsskatt på sykehus eid av et helseforetak vil i praksis ikke medføre endringer i forhold til rettstilstanden slik den var forut for opprettelsen av helseforetakene.

Regjeringen ser ikke grunn til at kommuner ved sitt skattevedtak skal kunne velge om de helseforetakseide sykehusene skal være fritatt for eiendomsskatt eller ikke. Fritaket bør være obligatorisk og følge direkte av loven. Derfor foreslås at sykehus som er eid av et helseforetak uttrykkelig fritas for eiendomsskatt etter eigedomsskattelova § 5. Regjeringen viser til forslag om ny eigedomsskattelov § 5 første ledd bokstav g.

Omfanget av fritaket for eiendomsskatt på sykehus eid av helseforetak foreslås utformet på tilsvarende måte som dagens fritak for eiendomsskatt på sykehus eid direkte av staten, jf. eigedomsskattelova § 5 bokstav a sjette strekpunkt, jf. forskrift 18. november 1992 nr. 850. Ved å henvise til bokstav a sjette strekpunkt i lovteksten er omfanget av fritaket nærmere avgrenset i forskriften. Det følger av forskriften at fritaket omfatter den del av en statlig eiendom som "[...] er sykehus. Unntaket omfatter ikke lokaler som benyttes til administrasjon, boligformål for andre enn pasienter eller pårørende, forretningsvirksomhet eller som kan benyttes til ervervsmessig laboratorievirksomhet".

Avgrensningen vil kunne medføre at enkelte bygninger eller deler av bygninger på et sykehusområde ikke er fritatt fra eiendomsskatt. Videre vil kontorlokaler som benyttes i forbindelse med administrasjon av selve helseforetakene falle utenfor fritaket.

Forslaget innebærer ingen materiell utvidelse i forhold til gjeldende regler om fritak fra eiendomsskatt på sykehus som tidligere var eiet direkte av staten. For de tidligere fylkeskommunale sykehusene medfører lovforslaget en formell endring av eiendomsskatteplikten. I realiteten antas lovforslaget kun å innebære en lovfesting av gjeldende praksis om fritak fra eiendomsskatt på fylkeskommunale sykehus etter eigedomsskattelova § 7.

Regjeringen antar at forslaget ikke vil gi økonomiske eller administrative virkninger.

Eigedomsskattelova § 14 annet ledd fastsetter at "Eigedomsskatten skal så langt råd er vera utskriven før 1. mars i skatteåret." Dette innebærer at lovendringen ikke vil kunne få virkning for inneværende eiendomsskatteår 2003. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at endringen av eigedomsskattelova § 5 trer i kraft med virkning fra og med eiendomsskatteåret 2004.

Som det fremgår ovenfor legger Regjeringen til grunn at ikrafttredelse som nevnt ikke vil få økonomiske eller administrative konsekvenser verken for staten eller kommunene. Regjeringen viser her til at det i praksis ikke synes å ha blitt skrevet ut eiendomsskatt på sykehus verken før eller etter reformen.

11.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger.

12. Innføring av skatteplikt for SND Invest AS

12.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår å oppheve skatteloven § 2-30 første ledd bokstav e nr. 8 som fritar SND Invest AS for skatteplikt. Forslaget har sammenheng med at SND Invest AS er overført fra Statens nærings- og distriktsutviklingsfond (SND) til Nærings- og handelsdepartementets forvaltning, med sikte på et salg av de statseide aksjene i selskapet. Dette bør lede til alminnelig skatteplikt for selskapet, noe som oppnås ved å oppheve fritaksregelen. Også skattefritaket for SND Invest AS" heleide datterselskaper som har vedtekter med samme virkeområde og formål som gjelder for SND Invest AS, foreslås dermed fjernet.

Ettersom SND Invest AS har vært unntatt fra skatteplikt, foreligger det ikke skattemessige inngangsverdier for selskapets eiendeler. I brev av 13. mai 2003 til Nærings- og handelsdepartementet ga Finansdepartementet uttrykk for at en antok at skattemessige inngangsverdier ved en eventuell innføring av skatteplikt for SND Invest AS måtte fastsettes på grunnlag av markedsverdiene for selskapets eiendeler på tidspunktet for overgangen til skatteplikt.

Eiendelene i SND Invest AS består i hovedsak av aksjer i noe over 100 andre selskaper. Aksjene er for det meste unoterte aksjer med lav omsetning, slik at det er vanskelig å finne markedsverdien på tidspunktet for salget av SND Invest AS. I brev til Finansdepartementet av 2. juni 2003 ga Nærings- og handelsdepartementet uttrykk for at dette ville gjøre det vanskelig for potensielle kjøpere av SND Invest AS å beregne framtidige skattekostnader, noe som kunne innebære en lavere pris for aksjene i SND Invest AS og også at salgsprosessen ville kunne stanse helt opp.

På bakgrunn av det ovennevnte ga Finansdepartementet i brev av 14. juli 2003 til Nærings- og handelsdepartementet uttrykk for at det ville være hensiktsmessig at spørsmålet om fastsettelse av skattemessige inngangsverdier for aksjene eid av SND Invest AS, ble regulert i lov som en overgangsregel til en lov om opphevelse av skattefritaket for SND Invest AS. Det ble videre gitt uttrykk for at det ville være naturlig å foreslå at de skattemessige inngangsverdiene skal fastsettes ved at kjøpesummen for SND Invest AS fordeles på aksjene eid av selskapet etter samme forhold som i den verdivurdering av aksjene som er foretatt av SND Invest AS i forbindelse med selskapets siste kvartalsavslutning før overgangen til skatteplikt. Finansdepartementet foreslår en overgangsbestemmelse om fastsettelse av skattemessige inngangsverdier for aksjene eid av SND Invest AS i samsvar med dette.

Skattemessig formuesverdi for ikke-børsnoterte aksjer fastsettes på grunnlag av selskapets skattemessige formuesverdi 1. januar året før ligningsåret, jf. skatteloven § 4-12 tredje ledd. Ettersom både SND og SND Invest AS har vært fritatt fra skatteplikt, er det ikke fastsatt noen formuesverdi for aksjene i SND Invest AS. Finansdepartementet foreslår derfor en overgangsbestemmelse slik at skattemessig formuesverdi for aksjene i SND Invest AS ved ligningen for det året salget av selskapet til private eiere er skjedd, skal fastsettes på grunnlag av selskapets skattemessige formuesverdi 1. januar i ligningsåret.

Endringen foreslås å tre i kraft med virkning fra den tid Kongen bestemmer. Det forutsettes at tidspunktet for ikrafttredelse skal samordnes med tidspunktet for salget av SND Invest AS.

12.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

13. Fjerning av nedre grense for kommunale og fylkes­kommunale skattesatser

13.1 Sammendrag

I motsetning til statsskattesatser som hjemles direkte i Grunnloven § 75 a gjennom Stortingets skattevedtak (plenarvedtak) hvert år, må kommunale og fylkeskommunale skattesatser ha hjemmel i lov. Dette er lovteknisk ordnet slik at skatteloven § 15-2 tillegger Stortinget å gjøre plenarvedtak om fastsetting av maksimums- og minimumssatser for kommunal inntekts- og formuesskatt og for fylkeskommunal inntektsskatt.

Systemet med Stortingets fastsetting av maksimumssatser må videreføres. Men den årlige fastsetting av minimumssatser fremtrer i dag som en historisk overlevning uten praktisk betydning. I de siste 25 år har ingen kommune eller fylkeskommune valgt lavere sats enn maksimumssatsene. Det ligger ingen nærmere skattepolitisk vurdering bak fastsettingen av det intervall som minimumssatsene gir når de holdes opp mot maksimumssatsene. I stedet er det en lovteknisk komplikasjon å måtte justere minimumssatsene i takt med justeringer i maksimumssatsene for å holde intervallet noenlunde intakt. Disse parallelle justeringene i minimumssatsene er praktisk sett verdiløse og bør kunne bortfalle.

Videre kan hensynet til kommunenes og fylkeskommunenes formelle valgfrihet tilsi at Stortinget ikke fastsetter noen nedre grense for satsene. Dette gjelder selv om den reelle valgfriheten begrenses av de generelle økonomiske rammebetingelsene for kommunene og fylkeskommunene.

Regjeringen foreslår derfor at skatteloven § 15-2 endres til bare å gjelde Stortingets fastsetting av maksimumssatser. I St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak er dette fulgt opp med forslag om at også Stortingets plenarvedtak om de kommunale og fylkeskommunale skattesatser bare skal gjelde maksimumssatser.

Det vises til forslag til endring i skatteloven § 15-2.

13.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag. Komiteen viser også til sine merknader i Innst. S. nr. 1 (2003-2004) punkt 3.17.

14. Regulering av inngangsverdien på grunnfondsbevis ved fonds­emisjon

14.1 Sammendrag

Fondsemisjon i sparebanker kan gjennomføres ved at midler overføres fra overkursfond eller utjevningsfond til grunnfondsbeviskapitalen. En annen måte å gjennomføre fondsemisjon på er å overføre midler fra årets overskudd til grunnfondsbeviskapitalen.

Når fondsemisjon gjennomføres ved overføring fra utjevningsfond, innebærer dette en reduksjon av vedkommende fond og en tilsvarende økning av grunnfondsbeviskapitalen. Etter gjeldende rett vil en slik anvendelse av utjevningsfondet medføre en nedregulering av grunnfondsbeviseiernes inngangsverdier. Overføringen innebærer imidlertid bare en overføring av kapitalen til et annet fond som grunnfondsbeviseierne har en særlig rett til. Dette kan tilsi at grunnfondsbeviseiernes inngangsverdi ikke bør nedreguleres i forbindelse med fondsemisjonen.

Gjennomføres fondsemisjon ved overføring fra årets overskudd, vil dette ikke påvirke grunnfondsbeviseiernes inngangsverdi. Fondsemisjonen innebærer imidlertid en økning av den kapitalen grunnfondsbeviseierne anses å ha en særskilt rett til. Dette kan tilsi at en slik fondsemisjon bør føre til en oppregulering av inngangsverdiene på samme måte som om midlene hadde blitt tillagt utjevningsfondet.

I forbindelse med endringen av reglene for regulering av inngangsverdi på grunnfondsbevis ble ikke forholdet til fondsemisjon berørt. De effektene som oppstår ved fondsemisjon i sparebanker, er etter Regjeringens oppfatning utilsiktede effekter av endringene som ble vedtatt i 2000. Etter Regjeringens vurdering er derfor behov for enkelte endringer i skatteloven § 10-34 sjuende ledd for å avhjelpe disse effektene.

Slike endringer som omtalt ovenfor innebærer at grunnfondsbeviskapitalen etter en fondsemisjon kan bestå av både innbetalt kapital og kapital som ikke er innbetalt av grunnfondsbeviseierne. Dette gjør det nødvendig å vurdere endringer for tilfeller der grunnfondsbeviskapital utdeles til grunnfondsbeviseierne. Grunnfondsbeviskapitalen kan nedskrives og nedskrivningsbeløpet benyttes til utdeling til grunnfondsbeviseierne. En slik nedskrivning av grunnfondsbeviskapitalen og utdeling til grunnfondsbeviseierne medfører en reduksjon i den kapitalen som grunnfondsbeviseierne har en særlig rett til.

Utdeling av grunnfondsbeviskapital kan enten skje ved innløsning av grunnfondsbevis eller ved nedskrivning av pålydende på grunnfondsbevisene.

Dersom utdelingen av grunnfondsbeviskapital skjer ved nedskrivning av grunnfondsbevisenes pålydende, reduseres den delen av egenkapitalen i sparebanken som grunnfondsbeviseierne anses å ha en særlig rett til. Dette tilsier at en slik utdeling av grunnfondsbeviskapital bør ha virkning på grunnfondsbevisenes inngangsverdier.

Hvis den utdelte grunnfondsbeviskapitalen stammer fra tidligere innbetalt kapital, angir skatteloven § 10-35 at grunnfondsbeviseiernes inngangsverdi skal reduseres. Denne bestemmelsen gjelder etter sin ordlyd bare for "tilbakebetaling" til grunnfondsbeviseierne og omfatter således bare grunnfondsbeviskapital som stammer fra innbetaling fra grunnfondsbeviseierne. Bestemmelsen omfatter ikke utdeling av grunnfondsbeviskapital som stammer fra fondsemisjon med unntak for overføring fra overkursfondet som består av innbetalt kapital.

Utdeling fra grunnfondsbeviskapitalen av ikke innbetalt kapital behandles som utbytte hos mottakeren. Utdelingen vil som nevnt innebære en reduksjon i den kapitalen grunnfondsbeviseierne har en særskilt rett til. Etter Regjeringens vurdering er det derfor behov for endringer i skatteloven § 10-34 sjuende ledd slik at nedsettelse av grunnfondsbeviskapitalen med utdeling av ikke innbetalt kapital medfører nedregulering av grunnfondsbeviseiernes inngangsverdier.

Skjer utdelingen ved innløsning av grunnfondsbevis, innebærer dette en realisasjon av vedkommende grunnfondsbevis, og reglene om gevinstbeskatning kommer til anvendelse. Det vil da ikke være behov for særskilte regler for regulering av inngangsverdier i slike tilfeller.

Regjeringen foreslår at det tas inn en regel i skatteloven § 10-34 sjuende ledd om at inngangsverdien for grunnfondsbevis ved fondsemisjon skal reguleres med endringen i summen av overkursfond, utjevningsfond og grunnfondsbeviskapitalen. En slik re­gel vil oppfylle det behovet for regulering av inngangsverdi for grunnfondsbevis som foreligger i forbindelse med fondsemisjonen.

Som følge av endringene som nevnt ovenfor vil det også være behov for en regel som kan fange opp de tilfeller hvor en slik fondsemisjon etterfølges av nedsettelse av grunnfondsbeviskapitalen med utdeling av ikke tidligere innbetalt kapital. Regjeringen foreslår derfor at det i skatteloven § 10-34 sjuende ledd tas inn en regel som går ut på at inngangsverdien for grunnfondsbevis skal reguleres med endringen i grunnfondsbeviskapitalen ved utbetaling av grunnfondsbeviskapital som ikke er innbetalt av grunnfondsbeviseieren.

Det vises til utkast til nytt fjerde og femte punktum i skatteloven § 10-34 sjuende ledd.

Endringen foreslås satt i kraft straks med virkning fra og med inntektsåret 2003. Regjeringen er kjent med at slike disposisjoner som er omtalt her er utsatt i påvente av de foreslåtte endringene. Endringene vil ha begrensede konsekvenser for provenyet og bør derfor tre i kraft så snart som mulig.

De foreslåtte endringene vil innebære at reglene for regulering av inngangsverdi for grunnfondsbevis kompliseres noe. Det antas likevel at endringene vil få begrensede administrative og økonomiske konsekvenser.

Regjeringen antar at det i liten grad vil bli foretatt fondsemisjoner i sparebanker dersom reglene for regulering av inngangsverdi ikke endres. Det antas derfor at endringene vil få begrensede provenyvirkninger.

14.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

15. Endringer i reglene om RISK-regulering

15.1 Sammendrag

Innledning

Regjeringen legger frem forslag til presiseringer og endringer i skattelovens bestemmelser om Regulering av Inngangsverdi med Skattlagt Kapital (RISK-reglene). Forslagene er omtalt i "Høringsnotat i forbindelse med opprettelsen av et sentralt aksjonærregister" av april 2003.

Differanse-RISK i selskap som er oppløst - Skatteloven § 10-37 tredje ledd tredje punktum

Ved oppløsning av aksjeselskap skal aksjonærene tilordnes RISK i oppløsningsåret frem til og med eventuell forhåndsligning. Oppløsningen setter således en sluttstrek for RISK-reguleringen i selskapet. Skulle selskapets ligning bli tatt opp på nytt og dette medfører endring av selskapets inntekt, skal det ikke gjennomføres ny RISK-beregning i selskapet, jf. skatteloven § 10-37 tredje ledd tredje punktum.

Bestemmelsen i skatteloven § 10-37 tredje ledd tredje punktum er begrunnet ut fra ligningstekniske hensyn. Bestemmelsen medfører imidlertid uønskede tilpasningsmuligheter.

Et selskap kan unnlate å anmode om forhåndsligning før selskapet oppløses. I stedet kan selskapet levere selvangivelse etter utgangen av avviklingsåret og samtidig kreve at underskudd i avviklingsåret dekkes i tidligere års overskudd etter skatteloven § 14-7 annet ledd. Resultatet kan bli at selskapet får lav eller ingen skattepliktig inntekt i endringsåret. Selskapet vil da få tilbakebetalt for mye innbetalt skatt. Som følge av bestemmelsen i skatteloven § 10-37 tredje ledd tredje punktum skal tidligere RISK-beregning ikke endres i slike tilfeller. Reduksjonen i selskapets skattlagte kapital vil med andre ord ikke reflekteres i selskapets RISK-beregning. Aksjonærene vil følgelig få høyere RISK-beløp enn det selskapets skattlagte kapital gir grunnlag for.

På bakgrunn av det ovennevnte foreslo departementet i høringsnotatet at bestemmelsen i skatteloven § 10-37 tredje ledd tredje punktum oppheves.

I sin høringsuttalelse tiltrer Skattedirektoratet forslaget, men antar at det kan være behov for nærmere regulering av hvordan aksjenes inngangsverdi skal endres i de aktuelle tilfellene. På bakgrunn av dette vil Regjeringen på det nåværende tidspunkt ikke foreslå endringer vedrørende differanse-RISK i selskap som er oppløst, men tar sikte på å komme tilbake til dette på et senere tidspunkt.

Fisjon med utstedelse av vederlagsaksjer i det overtakende selskaps morselskap (konsernfisjon)

Med konsernfisjoner menes fisjoner der det ikke utstedes vederlagsaksjer i det overtakende selskap, men i et annet selskap innen samme konsern som det overtakende selskap. Konsernfisjoner kan gjennomføres uten beskatning såfremt vederlagsaksjene består av aksjer i morselskapet til det overtakende selskap, jf. skatteloven § 11-4 første ledd.

Konsernfisjoner er i dag ikke omfattet av ordlyden i skatteloven § 10-34 tredje ledd bokstav e. Hensynet til skattemessig kontinuitet tilsier imidlertid at akkumulert RISK-beløp på aksjene i det overdragende (fisjonerende) selskap skal omfordeles til vederlagsaksjene i det overtakende selskaps morselskap. Dagens lovtekst bør således endres slik at den også omfatter slike konsernfisjoner. Det vises til forslag til endring av skatteloven § 10-34 tredje ledd bokstav e.

Departementet tar sikte på å komme tilbake til endringer i skattelovforskriften som regulerer beregningen av justeringsfaktor i disse tilfellene.

Fisjon ved nedsettelse av pålydende på aksjene i det overdragende selskapet

Fisjoner kan også gjennomføres uten innløsning av enkeltaksjer, men med nedskrivning av pålydende på aksjene i det overdragende selskap.

Fisjoner som gjennomføres uten innløsning av enkeltaksjer, dekkes ikke direkte av bestemmelsen i skatteloven § 10-34 tredje ledd tredje punktum om omfordeling av RISK-beløp eller av ordlyden i skattelovforskriften § 10-34-1 om beregning av justeringsfaktor. I samsvar med de kontinuitetsforutsetninger fisjonsreglene bygger på, må det likevel legges til grunn at det skal foretas en omfordeling av RISK-beløp også i slike fisjonstilfeller. Omfordelingen må skje ved at RISK-beløpene på aksjene i det overdragende selskap skal fordeles på aksjene i det overdragende og i det overtakende selskap ut fra aksjenes pålydende før og etter fisjonen. Omfordelingen innebærer således at RISK-beløpet på aksjene i det overdragende selskap må nedreguleres tilsvarende den andel av RISK-beløpet som overføres til ve­derlagsaksjene i det overtakende selskap.

Regjeringen foreslår at det inntas en ny bestemmelse i skatteloven § 10-34 tredje ledd som omfatter omfordeling av RISK-beløp i ovennevnte fisjonstilfeller. Det vises til forslag til skatteloven § 10-34 tredje ledd ny bokstav f.

Departementet tar sikte på å komme tilbake til endringer i skattelovforskriften som regulerer beregningen av justeringsfaktor i disse tilfellene.

Omfordeling av RISK-beløp ved sletting av egne aksjer

Erverv av egne aksjer tilsvarer reelt sett en innløsning av aksjene med tilsvarende nedsettelse av aksjekapitalen. Aksjene har i utgangspunktet ingen verdi når selskapet eier dem selv. Dette er hovedgrunnen til at det tidligere var sterke begrensninger i adgangen for et selskap til å erverve og eie egne aksjer.

Formelt sett er det likevel et kjøp av aksjer som finner sted når selskapet erverver egne aksjer. Fra en selskapsrettslig synsvinkel kan aksjene ikke anses bortfalt når selskapet erverver dem, og i flere sammenhenger er det velbegrunnet at et selskap sitter med aksjer i seg selv. Adgangen for et selskap til å eie egne aksjer ble derfor vesentlig utvidet ved innføringen av de nye aksjelovene, dvs. fra og med 1999. De nye aksjelovene åpner for at et selskap kan erverve egne aksjer dersom den samlede pålydende verdi av selskapets egne aksjer etter ervervet ikke overstiger 10 pst. av selskapets aksjekapital.

Skattelovgivningen regulerer ikke direkte den skattemessige behandlingen av egne aksjer. Skattemessig behandling av egne aksjer må skje gjennom anvendelse av skattemessige hovedregler og hovedprinsipper holdt opp mot de økonomiske realitetene og selskapsrettslige regler.

I et brev av 8. august 2001 til Skattedirektoratet gikk departementet nærmere inn på ulike skatterettslige spørsmål som kan oppstå i tilknytning til egne aksjer. Løsningene som er angitt i brevet er i stor grad utslag av at departementet har lagt vekt på de økonomiske realitetene ved egne aksjer. I en del sammenhenger er det imidlertid lagt avgjørende vekt på formelle selskapsrettslige forhold, først og fremst at aksjene selskapsrettslig sett ikke bortfaller når selskapet erverver dem.

I brevet går departementet også inn på RISK-regulering av aksjenes kostpris. I brevet vises det til Lignings-ABC 2000 s. 27 hvor det heter:

"Eier selskapet aksjer i seg selv, skal disse aksjene være med ved fordelingen av RISK-beløp. Dette gjelder også aksjer som er eid i strid med aksjeloven."

I brevet uttaler departementet at denne løsningen "kan videreføres inntil videre". Videre uttales det i brevet at selskapets innløsning eller sletting av egne aksjer ikke er å anse som en skattemessig realisasjon etter skatteloven § 10-31, jf. § 10-37.

Regjeringen legger til grunn at det ovenstående må anses som gjeldende rett. Etter gjeldende rett skal således akkumulert RISK på egne aksjer som slettes, ikke overføres til aksjonærene i selskapet. Etter Regjeringens vurdering tilsier imidlertid de økonomiske realiteter at man ved innløsning fordeler akkumulert RISK på de andre aksjene.

På bakgrunn av det ovennevnte foreslår Regjeringen en lovendring slik at RISK-beløp som er tilordnet egne aksjer, skal overføres til de resterende aksjene i selskapet når de egne aksjene slettes. Det vises til vedlagte forslag til endring i skatteloven § 10-34 tredje ledd ny bokstav g.

Differanse-RISK i selskap som er oppløst i forbindelse med fusjon/fisjon - skatteloven § 10-34 femte ledd

Skatteloven § 10-34 femte ledd gir regler om endring av RISK-beløp; såkalt differanse-RISK.

Etter gjeldende rett skal endring av ligning etter at et selskap er oppløst, ikke påvirke aksjonærenes inngangsverdi, jf. skatteloven § 10-37 tredje ledd tredje pkt. Det er ikke gjort unntak for de tilfeller der et selskap oppløses i forbindelse med en skattefri fusjon eller fisjon. Bestemmelsen innebærer således at differanse-RISK i et overdragende selskap ikke skal overføres til aksjene i det overtakende selskap i slike tilfeller.

Alminnelige kontinuitetsbetraktninger tilsier imidlertid at differanse-RISK i det overdragende selskap bør overføres til aksjene i det overtakende selskap dersom det overdragende selskap oppløses i forbindelse med en skattefri fusjon eller fisjon. En slik overføring av differanse-RISK er også i tråd med foreliggende praksis.

På bakgrunn av det ovennevnte foreslår Regjeringen at det gjennomføres en lovendring, slik at differanse-RISK i det overdragende selskap skal overføres til det overtakende selskap dersom det overdragende selskap oppløses i forbindelse med en skattefri fusjon eller fisjon. Det vises til vedlagte forslag til endring av skatteloven § 10-34 femte ledd.

Ikrafttredelse

Regjeringen foreslår at disse endringene trer i kraft straks med virkning for inntektsåret 2003.

Økonomiske og administrative konsekvenser

De foreslåtte endringer om omfordeling av RISK-beløp ved sletting av egne aksjer er en mindre tilpasning i regelverket, og Regjeringen antar at endringen vil ha begrensede økonomiske og administrative konsekvenser. De øvrige forslagene innebærer en kodifisering av gjeldende rett.

15.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Kystpartiet vil påpeke at RISK-reg­lene kort fortalt er konstruert for å utligne den skattemessige forskjellen mellom overskudd som utbetales som utbytte (noe som er skattefritt for eier/mottaker) og overskudd som beskattes og beholdes i selskapet og som dernest kan få som virkning at selskapet, og derved aksjene, blir mer verdt. Gevinst ved salg av aksjer er skattepliktig, såfremt ikke verdiøkningen fanges opp av RISK-reglene.

Disse medlemmer har registrert at det oppfattes som enormt krevende å føre RISK-reguleringen for alle aksjeselskap, andeler i aksjefond etc. Det er derfor også svært vanskelig for ligningsmyndighetene å føre effektiv kontroll med skatteyterens oppgaver. Foruten Norge, skal det kun være Mexico som praktiserer et tilsvarende regelverk. Fjerning av RISK-reglene vil kunne være et riktig grep, ut fra de hensyn som er nevnt nedenfor.

Disse medlemmer ber derfor Regjeringen i forbindelse med oppfølgingen av Skaugeutvalget om at RISK-reglene blir vurdert fjernet og erstattet av regler som bidrar til å stimulere langsiktig eierskap, som for eksempel skattefrihet ved realisasjon av aksjer som er eid lenger enn fire år. Regelendringen vil videre stimulere til å betrakte et eierskap i en noe leng­re tidshorisont og motvirke tendensen til transaksjonsøkonomi.

16. Endringer i ligningsloven og skatteloven som følge av opprettelse av et aksjonær­register

16.1 Aksjonærregisteret

16.1.1 Sammendrag

Bør det opprettes et aksjonærregister?

Regjeringen går inn for at det etableres et aksjonærregister for ligningsformål i skatteetatens regi.

Aksjonærregisteret vil være en sentral database under skatteetatens kontroll som inneholder informasjon om sentrale elementer i aksjers inngangsverdi. Andre enn skattyteren vil ikke få innsyn i opplysningene i databasen i større utstrekning enn det som følger av ligningslovens regler om taushetsplikt.

Etter Regjeringens oppfatning vil opprettelsen av et aksjonærregister medføre fordeler både for skattyterne og ligningsmyndighetene.

Aksjonærregisteret vil først og fremst yte viktig service for aksjonærene ved realisasjon. Gevinst- og tapsberegninger er nødvendigvis kompliserte og arbeidskrevende. Selv om registeret vil påføre selskaper, VPS og aksjonærene enkelte nye byrder i form av økt opplysningsplikt til myndighetene, representerer den beregningshjelpen registeret legger til rette for, totalt sett, et viktig forenklingstiltak.

Opplysninger fra registeret vil også gi et bedre informasjonsgrunnlag om skattemessige forhold for skattyteren når han vurderer å selge aksjer, noe som igjen kan bidra til et mer velfungerende aksjemarked.

Når aksjegevinstbeskatningsreglene nødvendigvis er relativt kompliserte, er det påregnelig at det oppstår feil og mangler i en del av realisasjonsoppgavene. Regjeringen antar at et aksjonærregister vil bidra til mer korrekt skattlegging og til at aksjonærenes rettssikkerhet og likebehandling ivaretas på en bedre måte enn i dag.

Aksjonærregisteret vil også lette ligningsmyndighetenes arbeid. Ligningsmyndighetene bruker i dag betydelige ressurser på å gjennomgå og rette opp realisasjonsoppgaver. Som en følge av den beregningshjelpen som aksjonærene tilbys gjennom aksjonærregisteret, må det antas at kvaliteten på realisasjonsoppgavene som ligningsmyndighetene mottar, forbedres. Dette vil legge til rette for en mer effektiv utnyttelse av ligningsmyndighetenes ressurser.

En samlet database med grunnlagsopplysninger knyttet til aksjeerverv vil videre kunne bli en viktig informasjonskilde i ligningsmyndighetenes kontrollarbeid. Det må antas at bedre kontrollmuligheter vil føre til større likebehandling av aksjonærer ved at det blir vanskeligere å unndra aksjegevinster fra beskatning. Det må også antas at feil både i skattyternes favør og disfavør lettere kan oppdages og bli rettet opp som følge av de kontrollmuligheter aksjonærregisteret legger til rette for.

Aksjonærregisteret vil endelig være et viktig skritt mot automatisering av ligningen også i forhold til aksjegevinstbeskatningen. På lengre sikt er det naturlig å se for seg at opplysninger fra registeret vil kunne tas direkte inn i den forhåndsutfylte selvangivelsen. Dette vil i så fall innebære en ytterligere forenkling for aksjonærene.

Gode grunner kan tale for å la grunnfondsbevis omfattes av aksjonærregisteret. Selv om grunnfondsbevis ikke vil kunne omfattes fra og med oppstart, tar Regjeringen sikte på å arbeide videre med problemstillingen.

Driftsstart

Det ble i høringsnotatet lagt til grunn at aksjonærregisteret skulle settes i drift fra 1. januar 2004. Regjeringen slutter seg ikke til forslaget fra flere høringsinstanser om å utsette etableringen av aksjonærregisteret til etter at Stortinget har behandlet forslagene fra Skauge-utvalget. Uavhengig av hvilken beskatningsmodell som velges for fremtiden, vil det være behov for å etablere ordninger som i ulik grad holder rede på sentrale elementer i aksjers inngangsverdi. De forslagene som Skauge-utvalget tar opp, baserer seg på kostpris som grunnlag for aksjegevinstbeskatningen. Dette forsterker - ikke svekker - behovet for et aksjonærregister. Men behovet er også klart til stede i dagens skattesystem. Regjeringen foreslår derfor at aksjonærregisteret settes i drift fra 1. januar 2004.

Personvernmessige spørsmål

Ytterligere innhenting av ligningsopplysninger i forbindelse med opprettelsen av aksjonærregisteret vil medføre at ligningsmyndighetene vil behandle flere personopplysninger enn tidligere. Opprettelsen av aksjonærregisteret vil også medføre at opplysninger om aksjonærer vil systematiseres på en annen måte enn tidligere ved at opplysningene samles og behandles i den registerløsningen som er valgt. Opplysningene i aksjonærregisteret vil som andre ligningsopplysninger være taushetsbelagt etter ligningsloven § 3-13.

Behandlingen av opplysningene omfattes av personopplysningslovens virkeområde, jf. personopplysningsloven § 3 bokstav a, jf. § 2 nr. 1-3.

Forholdet til personopplysningsloven ble ikke tatt opp særskilt i høringsnotatet. Datatilsynet hadde enkelte merknader knyttet til de personvernrettslige spørsmålene som opprettelsen av aksjonærregisteret reiser.

Etter Regjeringens oppfatning vil behandlingen av opplysningene som inngår i aksjonærregisteret være ordinær ligningsbehandling. Ved å legge opplysningene inn i et register vil opplysningene kunne behandles maskinelt. Plikten til å gi opplysningene hjemles i ligningsloven.

Det følger av personopplysningsloven § 8 at personopplysninger bare kan behandles dersom ett av de nærmere angitte behandlingsgrunnlag foreligger. Et av behandlingsgrunnlagene er at det er fastsatt i lov at det er adgang til den aktuelle behandlingen av opplysningene. Innsamlingen av opplysningene til aksjonærregisteret har hjemmel i ligningsloven og således behandlingsgrunnlag i personopplysningsloven § 8.

Behandlingen av opplysningene anses å være en del av skatteetatens behandlinger som allerede er innmeldt til Datatilsynet.

Departementet har vært i kontakt med Datatilsynet etter at de sendte sin høringsuttalelse. Etter enkelte avklaringer har Datatilsynet ikke merknader til at innsamlingen av opplysningene til aksjonærregisteret har sitt behandlingsgrunnlag i ligningsloven.

Opplysningene i registeret

Regjeringen finner ikke å kunne legge opp til spesifikke kontroller av de opplysningene som inntas i aksjonærregisteret. Selv om det blir etablert en del automatiske kontrollrutiner vil registeret kunne inneholde data med feilkilder. Dette er en viktig begrensning i løsningen idet et register i skatteetaten helst bør være pålitelig fra starten av uten behov for senere kvalitetssikring. Teoretisk sett kunne man tenke seg ordninger der ligningsmyndighetene foretok en foreløpig ligningsbehandling av dataene før de ble registrert. Regjeringen vil ikke foreslå en slik løsning. En ordning med foreløpig kontroll av data når de registreres vil nødvendigvis være ressurskrevende og vil bryte med dagens system for beskatning av aksjegevinster og tap. Det er først ved realisasjon av aksjene det er grunnlag for å ta stilling til hvilke forhold som eventuelt bør undersøkes nærmere. På denne bakgrunn bør også aksjonærens plikt til å oppbevare dokumentasjon om aksjeerverv videreføres selv om det opprettes et aksjonærregister.

16.1.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet, slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Kystpartiet viser til høringsuttalelsene fra NHO, Bedriftsforbundet, HSH, NARF og Den norske revisorforening vedrørende tidspunktet for oppstart av registeret.

Disse medlemmer slutter seg til disse høringsinstansers innvendinger, og mener således at oppstart av registeret bør utsettes til Stortinget har behandlet Regjeringens melding om skattepolitikken basert på Skauge-utvalgets innstilling.

16.2 Endringer i reglene om opplysningsplikt

16.2.1 Aksje- og allmennaksjeselskapers opplysningsplikt om aksjonærer mv.

16.2.1.1 Sammendrag

Regjeringen er kommet til at opplegget i høringsnotatet - hvor VPS skulle pålegges å rapportere opplysninger om selskaper og aksjonærer som selskapene i dag ikke har plikt til å rapportere til VPS - ikke er hensiktsmessig. Regjeringen går i stedet inn for at plikten til å rapportere slike opplysninger til bruk i aksjonærregisteret, pålegges selskapene direkte. VPS vil likevel få plikt til å rapportere til aksjonærregisteret de opplysningene som selskapene er pålagt å rapportere til VPS.

Nye opplysninger som selskapene skal rapportere til aksjonærregisteret, kan være aktuelle på følgende områder:

  • Stiftelse, fusjoner og fisjoner, nyemisjoner og spleis og splitt av aksjer. Her må selskapene i noe større grad enn i dag gi opplysninger om hvilken type transaksjon eller hendelse som har foregått.

  • Årets endringer i aksjekapital og overkurs rapportert med tidspunkt og endringer. Hittil har selskapene rapportert om kapitalforholdene ved årsskiftet. Aktuelle hendelser er økning av pålydende (ved fondsemisjon og nyemisjon), nedsettelse av pålydende (ved dekning av tap, utbetaling til aksjonærene eller ved fisjon) samt utbetaling fra overkursfond (ved tilbakebetaling til aksjonærene).

  • Endringer i aksjonærsammensetningen og den enkelte aksjonærs beholdning i løpet av året, herunder opplysninger knyttet til den enkelte aksjonær i forbindelse med hendelser som nevnt ovenfor. Hittil har selskapene rapportert om forholdene ved årsskiftet.

Regjeringen har fått opplyst at VPS vil kunne tilby en ordning der de nye opplysningene de VPS-registrerte selskapene skal rapportere, kan formidles fra VPS til aksjonærregisteret på vegne av selskapene. For selskaper som velger å benytte seg av et slikt tilbud, vil merbelastningen knyttet til rapporteringen bli begrenset og ikke større enn det som ble antydet i høringsnotatet.

Regjeringen legger til grunn at de nye opplysningene som vil kreves i forbindelse med opprettelsen av aksjonærregisteret, er opplysninger som gjelder forhold som bare oppstår høyst noen få ganger i løpet av "levetiden" til et selskap som ikke er registrert i VPS. Den utvidede opplysningsplikten som foreslås vil derfor - i praksis - få relativt liten betydning for slike selskaper.

Regjeringen er kommet til at det i ligningsloven § 6-11 bør presiseres hvilke nye opplysninger som skal rapporteres fra selskapene for bruk i aksjonærregisteret. Det vises til Regjeringens lovutkast.

Etter skatteloven § 10-34 tredje ledd skal et selskap sende melding om omfordeling til ligningsmyndighetene. Etter skatteloven § 10-34 fjerde ledd skal selskapet sende melding til aksjonærene om de årlige endringene av aksjens inngangsverdi, samt om omfordeling og retting av tidligere års reguleringsbeløp. Er selskapet registrert i VPS, kan melding sendes av VPS.

På bakgrunn av de opplysninger som selskapene (eventuelt via VPS) etter forslaget skal rapportere til ligningsmyndighetene som følge av opprettelsen av aksjonærregisteret, vil det ikke lenger være behov for særskilt melding om de forhold som omfattes av skatteloven § 10-34 tredje og fjerde ledd til ligningsmyndighetene eller aksjonærene. Dette vil bli ivaretatt gjennom rapporteringen til aksjonærregisteret og gjennom de oppgaver ligningsmyndighetene sender ut til aksjonærene.

Regjeringen foreslår derfor at det gjøres unntak fra rapporteringsplikten etter skatteloven § 10-34 tredje og fjerde ledd for selskaper som omfattes av forslaget til ligningsloven § 6-11 nr. 1-3. Det vises til Regjeringens lovutkast.

16.2.1.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

16.2.2 Verdipapirregistres rapporteringsplikt om investorer mv.

16.2.2.1 Sammendrag

Regjeringen går inn for at verdipapirregistres rapporteringsplikt etter ligningsloven § 6-5 utvides noe. Utvidelsen er begrenset til å omfatte selskapets kapitalforhold og endringer i dette, herunder årsak til endringen. De nye opplysningene som skal rapporteres, er opplysninger som selskapene allerede er pålagt å gi til VPS.

Regjeringen er kommet til at det i ligningsloven § 6-5 bør presiseres hvilke opplysninger som skal rapporteres. Det vises til Regjeringens lovutkast.

Regjeringen legger til grunn at meglerforetakene også i fremtiden vil rapportere opplysninger om kostpris frivillig til VPS. Regjeringen foreslår derfor at det ikke gis noen særskilt pliktregel om dette nå. Spørsmålet om å pålegge meglerforetakene slik plikt, kan eventuelt vurderes når man har vunnet erfaring med aksjonærregisteret.

16.2.2.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

16.2.3 Skattyters opplysningsplikt om egne forhold

16.2.3.1 Sammendrag

Regjeringen legger ikke opp til at aksjonæren skal ha noen plikt til å gi opplysninger til aksjonærregisteret før han realiserer aksjer. Aksjeeiere vil likevel ha en klar egeninteresse i at opplysningene i aksjonærregisteret er oppdaterte slik at gevinstberegningen blir enklere når aksjer realiseres.

Aksjonærens plikt til å gi alle nødvendige opplysninger i forbindelse med beregning av gevinst eller tap ved realisasjon, vil fortsatt bestå.

Som følge av at skattyter ikke får noen plikt til å gi opplysninger til aksjonærregisteret før aksjene realiseres, ser Regjeringen etter en fornyet vurdering ikke behov for en særskilt regel om oppfordring til å gi opplysninger til aksjonærregisteret. Ligningsmyndighetene kan uansett oppfordre aksjonæren til å komme med opplysninger. Dersom aksjonæren ikke gir opplysninger til ligningsmyndighetene før realisasjon, vil det ikke være grunnlag for sanksjoner.

16.2.3.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.

16.2.4 Innhenting av historiske opplysninger til aksjonærregisteret

16.2.4.1 Sammendrag

For aksjer som erverves i løpet av 2003 vil registeret inneholde opplysninger om aksjenes skattemessige inngangsverdi. Innhentingen av opplysningene vil skje gjennom den ordinære rapporteringen av opplysningene fra selskapene VPS og aksjonærene for inntektsåret 2003.

Selskapene vil bli bedt om å gi opplysninger om ervervstidspunkt for de aksjonærene som eide aksjer pr. 1. januar 2003. Hvis den enkelte aksjonær har ervervet aksjer i selskapet i flere omganger, vil selskapet bli bedt om å opplyse ervervstidspunkt og antall aksjer for hvert erverv. For innhenting av ervervstidspunkt gjelder en viktig begrensning. Hvor det har funnet sted en selskapsomdannelse, f. eks. fusjon eller fisjon, vil det ikke innhentes opplysninger lenger tilbake enn den siste selskapsomdannelsen.

Jo lenger tilbake i tid selskapet gir opplysninger, desto bedre informasjon vil aksjonærregisteret kunne gi den enkelte aksjonær. Dersom det gis opplysninger tilbake til 1. januar 1989, vil det være mulig å foreta en maskinell behandling av oppregulerte inngangsverdier fra skattereformen i 1992. Dersom selskapene ikke gir opplysninger om ervervsdato, vil det ikke kunne foretas en korrekt RISK-beregning på den enkelte aksjonærs hånd.

For VPS-registrerte selskaper har VPS lagt til rette for at rapporteringen kan skje gjennom VPS. Selskaper som ikke er registrert i VPS må rapportere opplysningene på egen hånd. Regjeringen ser at dette kan fremstå som en utfordring for mange selskaper. Dette gjelder særlig de som ikke er registrert i VPS. Det foreslås derfor at den sistnevnte gruppen gis en noe utvidet rapporteringsfrist.

Ved Skattedirektoratets årlige utsendelse av RISK-opplysninger til selskapene i januar 2003 ble selskapene anmodet om å kontrollere opplysningene i RISK-registeret. Selskapene ble særlig anmodet om å kontrollere opplysningene om justeringsfaktor. Noen ytterligere oppfølging fra selskapene for så vidt gjelder RISK-opplysninger, vil det ikke bli anmodet om.

Regjeringens opplegg innebærer at aksjonæren selv som utgangspunkt skal rapportere kostpris til aksjonærregisteret, selv om VPS for selskaper som er registrert der har disse opplysningene. Rapportering av kostpris er frivillig. Aksjonæren vil likevel ha en egeninteresse i å rapportere slike opplysninger slik at aksjonærregisteret kan yte best mulig beregningshjelp.

16.2.4.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.

16.2.5 Tidspunkt for innlevering av oppgaver

16.2.5.1 Sammendrag

Ved fastsettelse av fristen for innlevering av oppgaver til aksjonærregisteret må det blant annet tas hensyn til at opplysningene - etter at de er rapportert til registeret - skal registreres og bearbeides før de forelegges skattyteren i en beholdningsoppgave som skal vedlegges selvangivelsen. Den tidligste frist for innlevering av selvangivelse er som kjent 28. februar. Dersom forslaget om ny årssyklus for næringsdrivende vedtas, vil denne fristen kunne forskyves.

I og med at aksjonæren må gi sin eventuelle tilbakemelding på de tilsendte opplysningene sammen med selvangivelsen, må aksjonærregisteroppgaven sendes til aksjonæren i god til før selvangivelsesfristen. Etter en fornyet vurdering er Regjeringen kommet til at det er praktisk mulig å forskyve oppgavefristen til 31. januar dersom forslaget til ny årssyklus for næringsdrivende vedtas. Dersom forslaget til ny årrsyklus ikke vedtas, vil fristen bli 20. januar. Disse fristene samsvarer for øvrig med fristen for en rekke andre ligningsoppgaver som skal inn i skatteetatens databaser.

Når det gjelder rapportering av historiske opplysninger, legges det opp til at VPS-registrerte selskaper skal gi de aktuelle opplysningene innen de samme frister som gjelder for innlevering av øvrige oppgaver til aksjonærregisteret. For selskaper som ikke er registrert i VPS, foreslår Regjeringen at rapporteringsfristen settes til 31. mai 2004. Dette innebærer at registeret i første driftsår ikke vil inneholde fullstendige opplysninger om aksjer i selskaper som ikke er registrert i VPS.

Tidspunktet for innlevering av oppgaver vil bli nærmere regulert i forskrift.

16.2.5.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.

16.2.6 For sent eller ikke leverte lignings­oppgaver fra verdipapirregistre og selskaper

16.2.6.1 Sammendrag

Det følger av ligningsloven § 10-8, jf. § 6-16 bokstav c at for sen innlevering av kontrolloppgaver etter ligningsloven §§ 6-5 og 6-11 kan sanksjoneres med gebyr. Utfyllende regler er gitt i forskrift 22. januar 1991 nr. 57 om gebyr ved for sent eller ikke leverte ligningsoppgaver.

Regjeringen legger til grunn at de regler som allerede finnes på området, er tilstrekkelige, og foreslår derfor ingen endringer i sanksjonsreglene.

16.2.6.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.

16.2.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

16.2.7.1 Sammendrag

Den noe utvidede opplysningsplikten omfatter blant annet innberetning av opplysninger om endringer i aksjonærstrukturen, kapitalutvidelser og nedsettelser, innløsning av enkeltaksjer, fusjon og fisjon og opplysninger om skattemessig og regnskapsmessig innbetalt aksjekapital og overkurs.

For VPS-registrerte selskaper vil merbelastningen ikke bli særlig stor i og med at opplysningene kan rapporteres via VPS.

For selskaper som ikke er registrert i VPS vil utvidelsen også få mindre praktisk betydning. De nye opplysningene som skal rapporteres, gjelder i det vesentligste forhold som relativt sjelden oppstår i slike selskap.

I dag gir aksjeselskaper opplysninger om alle aksjonærer ved siste årsskifte, herunder om samlet utbytte utdelt i løpet av året. På selskapsnivå gis det opplysninger om samlet aksjekapital, antall aksjer, pålydende og samlet utdelt utbytte.

Den belastningen som aksjonærene får ved å gjennomgå beholdningsoppgaven fra aksjonærregisteret det enkelte år, vil erstatte den belastningen aksjonærene uansett ville hatt ved realisasjon av aksjene.

Regjeringen er kjent med at en viktig årsak til skattyternes kontakt med ligningskontoret før innlevering av selvangivelse, er utfordringer knyttet til utfylling av realisasjonsoppgave for aksjer. Under ligningsbehandlingen oppdages det ofte feil ved aksjonærenes angivelse av RISK-beløp. Aksjonærenes innberetning av gevinst eller tap ved realisasjon vil bli forenklet ved at aksjonærene får hjelp til beregning av inngangsverdiene på aksjer i form av et utkast til realisasjonsoppgave. Dersom aksjonæren kontrollerer de tallene som legges inn i registeret underveis, vil det være mulig å legge det tilsendte utkastet til realisasjonsoppgave med tilleggsopplysninger om salgsvederlag ved selvangivelsen.

For at aksjonærregisteret skal kunne gi bistand ved beregning av inngangsverdi for aksjer som er ervervet før oppstart av registeret, er det nødvendig med en del historiske data. Dette vil medføre noe ekstrabelastning for selskapene og aksjonærene i forbindelse med oppstart av registeret.

Etter Regjeringens oppfatning er det vanskelig å komme med noen tallmessig analyse av selskapenes og aksjonærenes kostnader og besparelser som følge av opprettelsen av aksjonærregisteret.

Det er anslått at kostnader til drift av et aksjonærregister vil bli om lag 13,5 mill. kroner årlig. Kostnadene vil i hovedsak påløpe til drift av løsningen i en sentral enhet og porto til utsending av materiale til selskap, VPS og aksjonærer. Det er antatt at nytteverdien for ligningsmyndighetene vil utligne belastning ved innlegging av tilleggsopplysninger og endringer fra aksjonærene. Det er forutsatt at skatteetaten må dekke kostnadene til drift av løsningen innenfor egen ramme.

Arbeidet med utvikling av aksjonærregisteret startet opp i november 2001. Frem til oppstart i 2004 vil skatteetaten arbeide med å klargjøre til drift ved å registrere data, opplæring og å utarbeide rutinebeskrivelser. Pr. 15. november 2002 har det påløpt om lag 29 mill. kroner til prosjektet, og totale prosjektkostnader er anslått til om lag 50 mill. kroner.

16.2.7.2 Komiteens merknader

Komiteen tar dette til orientering.

17. Forslag til endringer i nemndsstrukturen i lignings­forvaltningen

17.1 Nemndsstrukturen

17.1.1 Sammendrag

Etter omorganisering av ligningsforvaltningen er antallet ligningskontorer og - distrikter redusert fra 435 til 99. Ni av disse ligningsdistriktene dekker kun én kommune, mens de øvrige dekker fra to til åtte kommuner. De fleste ligningskontorene vil derfor ligne skattytere i flere kommuner. Det er fremdeles en ligningsnemnd og en overligningsnemnd i hver kommune, og dette innebærer at de fleste ligningskontorene har flere sett med ligningsnemnder og overligningsnemnder å forholde seg til, i noen tilfeller opptil åtte sett, altså opptil 16 nemnder for det enkelte ligningskontor.

Etter omorganiseringen av ligningsforvaltningen medfører dagens nemndsstruktur store administrative utfordringer for ligningskontorene. De fleste ligningsdistriktene omfatter flere kommuner, og det enkelte ligningskontor må derfor planlegge og avvikle nemndsmøter for flere nemnder enn tidligere. Dette innebærer økt tidsforbruk i forbindelse med beramming av møter, innkalling av nødvendige varamenn, fordeling og utsending av saker til medlemmene i de respektive nemnder og administrering av møte- og reisegodtgjørelser. I tillegg medgår mye tid til reise og deltakelse i nemndsmøtene.

En annen konsekvens av dagens nemndsstruktur er at mange nemnder har et fåtall saker til behandling og dermed sjelden nemndsmøter. Dette forholdet skyldes ikke omorganiseringen av ligningskontorene, men det forhold at mange kommuner har et lavt innbyggertall og få ligningsklager. Basert på erfaringer og tallmateriale innhentet fra et representativt utvalg ligningskontorer, har Skattedirektoratet i en rapport konkludert med at det er et markert skille med hensyn til antall nemndsmøter og antall saker for nemndene i kommuner med henholdsvis flere eller færre enn 10 000 innbyggere. Direktoratet viser også til at det tar lengre tid å få behandlet en klage i en liten kommune enn i en stor kommune. Direktoratet påpeker dessuten at det kan være vanskelig for nemndsmedlemmer i små kommuner å opparbeide den nødvendige kunnskap og erfaring, og at det er store ulikheter i nemndenes behandling av likeartede saker.

For å avhjelpe de uheldige konsekvenser av dagens nemndsstruktur har Skattedirektoratet foreslått å redusere antallet nemnder slik at det blir en ligningsnemnd og en overligningsnemnd i hvert distrikt. Direktoratet peker på at en slik endring vil innebære at ligningskontorene vil bruke mindre tid og ressurser til å administrere nemndene og at de fleste nemnder vil få et større antall saker til behandling.

Regjeringen ser det som viktig at ligningsnemndene organiseres slik at hensynet til korrekte ligningsavgjørelser og ensartet ligningspraksis ivaretas. Regjeringen mener derfor at Skattedirektoratets forslag til endringer i nemndsstrukturen har gode grunner for seg. Ved å få flere saker til behandling vil nemndsmedlemmene få et bredere erfaringsgrunnlag og dermed økt kompetanse. Kombinert med muligheten for et bedre og mer målrettet opplæringstilbud til nemndsmedlemmene vil dette sikre god kvalitet på nemndenes arbeid. Færre nemnder vil dessuten bedre ivareta hensynet til en ensartet behandling av skatt­ytere som sogner til samme ligningskontor.

En endring i nemndsstrukturen i tråd med direktoratets forslag vil også ivareta hensynet til en god utnyttelse av ligningsforvaltningens ressurser. Ligningskontorene vil få langt færre nemnder å administrere, og planlegging og gjennomføring av nemndsmøter vil derfor kreve mindre ressurser. Med flere saker per nemnd vil nemndene kunne sammenkalles oftere, og det vil bli enklere å oppfylle kravene til saksbehandlingstid i Skatteetatens Serviceerklæring.

En reduksjon i antall ligningsnemnder vil innebære en betydelig større saksmengde for enkelte nemnder. Nemndene skal i utgangspunktet treffe avgjørelser i møte hvor minst halvparten av medlemmene er til stede, men da nemndene i store kommuner vanskelig kan overkomme å behandle alle saker i samlet nemnd, åpner loven for at lignings- og overligningsnemnda med fylkesmannens godkjenning kan dele seg i avdelinger ved behandling av enkeltsaker, jf. ligningsloven § 3-10 nr. 2 og 3. Regjeringen antar at behovet for avdelingsvis behandling vil øke dersom nemndene skal behandle saker for et større distrikt og foreslår derfor at denne muligheten videreføres.

Regjeringen fremmer forslag til endring i ligningsloven § 2-1 nr. 1 slik at det fremgår at det skal være en ligningsnemnd og overligningsnemnd for hvert ligningskontor.

17.1.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

17.2 Valg av nemndsmedlemmer

17.2.1 Sammendrag

Etter ligningsloven § 2-1 nr. 2 skal ligningsnemnda bestå av en leder og fire andre medlemmer som alle velges av kommunestyret. Også overligningsnemndas fire medlemmer velges av kommunestyret, mens overligningsnemndas leder velges av fylkestinget, jf. § 2-1 nr. 3.

Skattedirektoratet har skissert tre mulige modeller for oppnevning av medlemmer til lignings- og overligningsnemnder som dekker flere kommuner. En mulig modell er at fylkestinget oppnevner medlemmene blant de kandidater som foreslås av de aktuelle kommunestyrer. En slik løsning er valgt for oppnevning av skjønnsmenn, jf. lov 1. juni 1917 nr. 1 om skjønn og ekspropriasjonssaker (skjønnsprosessloven) § 14 første ledd. En annen mulighet er at kommunene i ligningsdistriktet i fellesskap blir enige om hvem som skal oppnevnes. En tredje mulighet er at oppnevning av nemndsmedlemmene legges til et forvaltningsorgan som departementet eller fylkesmannen, slik som ved oppnevning av fylkesnemnda for sosiale saker, jf. lov 13. desember 1991 nr. 81 om sosiale tjenester § 9-2.

Skattedirektoratet anbefaler at medlemmer til lokale nemnder som omfatter flere enn én kommune velges av fylkestinget, men slik at tinget må velge blant de kandidater som foreslås av de berørte kommunestyrer. Nemnder som omfatter kun én kommune foreslås oppnevnt av kommunestyret. I sin vurdering har Skattedirektoratet blant annet lagt vekt på at valg av de lokale nemndene bør gjennomføres på en effektiv måte etter klare retningslinjer og som et ledd i de folkevalgte organers myndighetsutøvelse.

Regjeringen er av den oppfatning at nemndenes rolle og organisering, herunder hensiktsmessigheten ved dagens system med klagenemnder på fire nivåer, bør undergis en omfattende vurdering. Regjeringen vil senere komme tilbake til Stortinget med en slik bredere gjennomgang.

Etter Regjeringens syn er det naturligst å vurdere innslaget av folkevalgt representasjon i nemndene som ledd i denne mer omfattende gjennomgang. Regjeringen vil derfor ikke vurdere spørsmålet om nemndsmedlemmenes politiske tilknytning nå, men legger til grunn at medlemmer til ligningsnemndene fremdeles skal oppnevnes av folkevalgte organer. Disse organene har allerede i dag adgang til å legge vekt på faglige kvalifikasjoner ved valg av nemndsmedlemmer.

Etter Regjeringens forslag til endringer i nemndsstrukturen vil de fleste ligningsnemnder og overligningsnemnder behandle klager og endringssaker vedrørende skattytere i flere kommuner. Det vil da ikke være naturlig at nemndsmedlemmene velges av kommunestyrene. Regjeringen støtter direktoratets forslag og foreslår at kompetansen til å velge medlemmer til ligningsnemndene og overligningsnemndene for ligningsdistriktene i fylket tillegges fylkestinget. Der ligningsdistriktet kun omfatter en kommune, finner Regjeringen det hensiktsmessig at nemndsmedlemmene velges av kommunestyret slik som etter gjeldende rett.

Regjeringen mener at fylkestinget ikke bør stå fritt ved valg av nemndsmedlemmer, men må velge mellom kandidater foreslått av kommunestyrene i det enkelte ligningsdistrikt. Kommunestyret antas å ha bedre forutsetninger enn fylkestinget til å plukke ut kvalifiserte personer, og kommunene vil på den måten få en viss innflytelse med hensyn til nemndenes sammensetning. Av hensyn til kravet om representasjon av begge kjønn i offentlige utvalg mv. foreslår Regjeringen at hvert kommunestyre skal foreslå minst to medlemmer til hver nemnd, ett av hvert kjønn. Der ligningsdistriktene kun omfatter to kommuner, må hvert kommunestyre foreslå minst tre medlemmer slik at det totale antall på fem medlemmer i hver nemnd kan oppnås. Regjeringen viser til forslag til lovtekst i § 2-1 nr. 2 og nr. 3.

Bortsett fra bestemmelsene i ligningsloven § 2-5 om utelukkingsgrunner og § 2-6 om tjenesteplikt og fritaksgrunner, oppstiller loven ingen formelle kvalifikasjonskrav til medlemmer i ligningsnemnder og overligningsnemnder. Det følger imidlertid av forarbeidene til loven at nemndene bør settes sammen av kvalifiserte personer med innsikt i de fremtredende næringer i kommunen.

Etter Regjeringens mening er det viktig at nemndsstrukturen sikrer tilfredsstillende rettssikkerhet for skattyterne og at den gir et best mulig grunnlag for ensartede og riktige ligningsavgjørelser. Regelverket på skatteområdet er til dels svært komplisert, og Regjeringen ser det derfor som viktig at noen av medlemmene i hver nemnd innehar juridisk og økonomisk kompetanse. Faglige kvalifikasjoner kombinert med et større antall saker til behandling vil gi nemndene et bedre grunnlag for å vurdere ligningskontorenes innstillinger til vedtak og ta selvstendig stilling til sakene. Etter Regjeringens syn vil dette i seg selv medføre at den folkevalgte kontroll med forvaltningen blir mer reell.

I tillegg til juridisk og økonomisk kompetanse er det etter Regjeringens syn også behov for nemndsmedlemmer med lokalkunnskap. Med lokalkunnskap menes først og fremst generell innsikt og kunnskap om arbeids- og næringsliv, befolkning og boligmasse, geografi og kommunikasjonsnett i distriktet. Lokalkunnskap i form av detaljkunnskap om enkeltskattytere vil kunne føre til forskjellsbehandling og vil derfor ha mindre betydning.

Regjeringen finner ikke grunn til å stille formelle krav til nemndsmedlemmenes kvalifikasjoner, men peker på viktigheten av at fylkestinget sørger for en balansert representasjon i nemndene slik at hensynene til faglige kvalifikasjoner og lokalkunnskap ivaretas og kravene til kjønnsfordeling oppfylles.

Opplysninger fra Skattedirektoratet viser at 31 av totalt 99 ligningsdistrikter omfatter flere enn fem kommuner. Etter gjeldende rett består både ligningsnemnda og overligningsnemnda av fem medlemmer, hvorav en leder. Ved en reduksjon i antallet nemnder slik at hver nemnd omfatter et ligningsdistrikt, vil det der ligningsdistriktet dekker flere kommuner enn fem, ikke være mulig at alle kommunene er representert i nemnda. Etter Regjeringens syn er det ikke nødvendig at antall nemndsmedlemmer er like stort som antallet kommuner som nemnda skal betjene. Regjeringen antar at fem medlemmer i hver nemnd normalt vil sikre den nødvendige kunnskap og kompetanse i nemndene. Dessuten vil Regjeringen peke på at ligningsloven § 2-1 nr. 4 åpner for at kommunestyret med fylkesmannens godkjenning kan bestemme at ligningsnemnda skal ha et annet ulike antall medlemmer og at overligningsnemnda skal ha et annet like antall medlemmer enn etter hovedregelen. Begrunnelsen for denne bestemmelsen er at et høyere antall nemndsmedlemmer vil kunne være nødvendig for å gjennomføre avdelingsvis behandling i de største kommunene, jf. § 3-10 nr. 2 og 3. Regjeringen foreslår at bestemmelsen endres, slik at fylkestinget etter fylkesmannens godkjenning kan bestemme at enkelte nemnder skal ha et annet ulike antall nemndsmedlemmer enn fem dersom særlige behov gjør det nødvendig. I tillegg foreslås at § 2-1 nr. 4 første punktum oppheves, da ingen av de nye ligningsdistriktene bortsett fra Svalbard vil ha færre enn tre tusen innbyggere.

Etter ligningsloven § 2-1 nr. 3 kan lederen for overligningsnemnda samtidig være medlem av et ligningsorgan i en annen kommune. Bestemmelsen åpner for felles leder i flere overligningsnemnder, og begrunnelsen er at man da kan få en erfaren og kyndig nemndsleder også i små kommuner med et lite antall saker til behandling. Etter forslaget til ny nemndsstruktur vil de fleste overligningsnemnder få et større antall saker til behandling, og de fleste lederne vil oppnå den nødvendige erfaring og kompetanse. Behovet for felles leder i flere overligningsnemnder synes derfor å bli mindre. Regjeringen foreslår likevel å videreføre bestemmelsen slik at det kan velges felles leder dersom dette anses mest hensiktsmessig.

17.2.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

17.3 Takstutvalgene

17.3.1 Sammendrag

Det er i dag et takstutvalg i hver kommune. Hvert takstutvalg består av en leder og to medlemmer som alle velges av kommunestyret. Takstutvalgets oppgave er å gi forslag om verdsetting etter anmodning fra ligningskontoret ligningsnemnda eller overligningsnemnda, jf. ligningsloven § 7-3. Det er i forarbeidene forutsatt at anmodningene først og fremst vil gjelde fast eiendom, men departementet åpner også for at ligningsmyndighetene kan be takstutvalget verdsette andre betydelige formuesobjekter som ikke er fast eiendom, f.eks. varebeholdninger og større lystbåtfartøyer, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978-1979) side 96.

Opplysninger som Skattedirektoratet har innhentet, viser at de lokale takstutvalgene benyttes svært sjelden. Direktoratet antar at behovet for bistand i verdsettelsesspørsmål avhjelpes på andre måter, f.eks. ved engasjement av ekstern sakkyndig bistand eller ved at nemndene avgjør verdsettelsesspørsmål på egen hånd. Dette fører til at utvalgene får et lite erfaringsgrunnlag, og direktoratet viser til at det dermed vil være tryggere og mer rettferdig overfor skattyter å engasjere eksterne sakkyndige i kompliserte saker. På denne bakgrunn foreslår Skattedirektoratet at ordningen med lokale takstutvalg avvikles.

Regjeringen er enig i Skattedirektoratets vurderinger og støtter forslaget om å avvikle takstutvalgene i hver kommune. Etter Regjeringens syn er det lite hensiktsmessig å belaste kommunestyrene med å velge medlemmer til et utvalg som ikke er i bruk. Regjeringen vil dessuten peke på at ligningsmyndighetene kan engasjere sakkyndig bistand til saksforberedelsen på alle trinn, jf. ligningsloven § 2-9 nr. 2. Det antas derfor at hensynet til korrekt verdsetting ivaretas på en tilfredsstillende måte.

I tillegg til et takstutvalg i hver kommune er det også et takstutvalg i hvert fylke, jf. ligningsloven § 2-2 nr. 1. Formålet med fylkestakstutvalgene er å samordne takstprinsipper og takstnivå for hele fylket. Fylkestakstutvalgets takster skal derfor være veiledende for takstutvalgene i kommunen, ligningsnemndene og fylkesskattekontoret. Utvalgene skal gi forslag til verdsetting etter anmodning fra fylkesskattekontoret eller fylkesskattenemnda, jf. § 7-4. Det antas i forarbeidene til bestemmelsen at slike takstanmodninger som regel vil være et resultat av og et ledd i fylkesskattekontorets alminnelige tilsyns- og veiledningsvirksomhet eventuelt i forbindelse med en foreliggende endringssak for fylkesskattenemnda, jf. Ot.prp. nr. 29 (1978-1979) side 97.

Skattedirektoratet foreslår at også denne ordningen avvikles, da slike takstutvalg, ifølge opplysninger fra fylkesskattekontorene, har vært brukt svært sjeldent. Ettersom ordningen ifølge det opplyste ikke har vært i bruk på lang tid, har Regjeringen ikke funnet det nødvendig å sende dette spørsmålet på en egen høring. Regjeringen støtter direktoratets vurderinger og foreslår ordningen med fylkestakstutvalg avviklet.

Regjeringen fremmer på denne bakgrunn forslag om endringer i ligningsloven § 2-1 nr. 1, § 2-2 nr. 1, § 2-5 første punktum, § 2-6 nr. 1, § 2-8 nr. 1 og § 2-9 nr. 2 slik at henvisningene til takstutvalg tas ut av disse bestemmelsene. Videre foreslås at § 2-1 nr. 5 og § 2-2 nr. 3 og nr. 4 om oppnevning av takstutvalgene i henholdsvis kommunen og fylket oppheves. I tillegg foreslås §§ 7-3 og 7-4 om takstutvalgenes oppgaver opphevet. Gjeldende § 7-5 blir dermed ny § 7-3.

17.3.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

17.4 Økonomiske og administrative konsekvenser

17.4.1 Sammendrag

Regjeringens forslag til endringer i nemndsstrukturen innebærer at antallet nemnder reduseres, slik at hvert ligningskontor får en ligningsnemnd og en overligningsnemnd å forholde seg til. For de ligningskontorene som i dag har flere nemnder å administrere, vil forslaget medføre besparelser i forbindelse med planlegging og avvikling av nemndsmøter. I tillegg vil forslaget føre til reduksjon i kostnadene til utsending av dokumenter og til utbetaling av møtegodtgjørelser, dekning av tapt arbeidsfortjeneste og reise- og diettgodtgjørelser. Regjeringen ser behov for at innsparinger som følge av forslaget kan bli brukt til å bedre opplæringstilbudet og oppfølgingen av medlemmene.

17.4.2 Komiteens merknader

Komiteen tar dette til orientering.

18. Endring i årssyklus for ligning av næringsdrivende

18.1 Forslag til ny selvangivelsesfrist for næringsdrivende

18.1.1 Hovedregel om selvangivelsesfrist

18.1.1.1 Sammendrag

Gjeldende selvangivelsesfrist for næringsdrivende er innen utgangen av februar i året etter inntekts­året. I praksis gis det utsettelser både i enkelttilfeller og ved rammeavtale med regnskaps- og revisororganisasjonene. Rammeavtalen har som formål å forplikte de næringsdrivendes hjelpere til å levere inn oppgaver i tilstrekkelig omfang til at ligningsarbeidet går rasjonelt, samtidig som de selv oppnår nødvendig utsettelse. Avtalene forutsetter at revisorene/regnskapsførerne inngår egne avtaler med det enkelte ligningskontor om puljevis innlevering for de næringsdrivende som inngår i deres portefølje. Erfaringen viser at ordningen med puljevis innlevering ikke etterleves. De reelle innleveringstidspunktene er enda senere enn det som følger av puljeavtalene. Dette er noe av bakgrunnen for at gjeldende fristbestemmelser i ligningsloven § 4-7 har vært til vurdering.

Etter Regjeringens syn bør selvangivelsesfristen for næringsdrivende være bedre tilpasset næringslivets syklus for utarbeidelse av regnskaper. Fristen bør også være bedre tilpasset skatteetatens system for elektronisk innrapportering og behandling av selvangivelser og andre ligningsoppgaver fra næringsdrivende som er under utvikling (SLN-systemet), samt bidra til å realisere skatteetatens målsetning om økt innsats overfor næringsdrivende skattytere. Sistnevnte synes å forutsette en lengre og mer sammenhengende ligningsperiode. Gjeldende selvangivelsesfrist og årssyklusen for behandling av selvangivelsene som følger av denne fristen, sikrer heller ikke optimal ressursbruk hos ligningsetaten ved behandlingen av de næringsdrivendes selvangivelser. Hensynet til fremdriften av ligningsarbeidet og produksjon av et tidligere skatteoppgjør og hensynet til næringsdrivendes behov for romslige frister til å forberede innsendelse av ligningsoppgaver, trekker i forskjellig retning. Selvangivelsesfristen vil derfor være et kompromiss mellom de ulike hensynene. Etter Regjeringens syn bør selvangivelsesfristen for næringsdrivende settes til et tidspunkt som i betydelig grad reduserer behovet for å gi fristutsettelser og som samtidig både muliggjør et tidligere skatteoppgjør og sikrer ressursbruken i etaten.

Regjeringen foreslår derfor at ny hovedregel for selvangivelsesfristen for næringsdrivende settes til 31. mai i året etter inntektsåret.

Det vises til utkast til endring i ligningsloven § 4-7 nr. 1.

18.1.1.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

18.1.2 Utsatt selvangivelsesfrist for nærings­drivende som bistås av regnskapsfører eller revisor

18.1.2.1 Sammendrag

På bakgrunn av erfaringene med dagens puljeordning antas det også etter forslaget om ny selvangivelsesfrist 31. mai å være et visst behov for å kunne gi utsettelse. Behovet for utsettelse vil imidlertid være betydelig redusert i forhold til gjeldende selvangivelsesfrist.

Etter Regjeringens oppfatning tillater den nye årssyklusen bare at det i begrenset grad gis fristutsettelser og at det enkelte ligningskontor er nærmest til å vurdere den konkrete fristutsettelsen og i hvilket omfang dette kan innvilges. Søknaden fra den enkelte regnskapsfører eller revisor må begrunnes og må gjelde navngitte klienter. Regjeringen antar at utsettelse av fristen først og fremst vil være aktuelt for klienter som ikke har levert regnskapsbilag eller har levert ufullstendige bilag til sin regnskapsfører/revisor. Utsettelsesadgangen må ikke praktiseres slik at den skal komme gjengangere til unnsetning år etter år. I slike tilfeller må regnskapsfører eller revisor vurdere å si fra seg oppdraget for vedkommende klient. Utsettelsesadgangen her vil også omfatte skattytere som leverer selvangivelse på papir. Regjeringen mener at det bør åpnes for en begrenset adgang til å gi utsettelse med innleveringen av selvangivelsen for klienter av regnskapsfører og revisor. Etter Regjeringens syn er det viktig at fristutsettelse ikke skaper problemer for produksjonen av skatteoppgjøret. Dette innebærer at fristutsettelsen ikke bare må begrenses i omfang, men også i tid. Regjeringen anbefaler at fristutsettelse etter søknad fra regnskapsfører og revisor kan gis med inntil en måned.

Det vises til utkast til ligningsloven § 4-7 nytt nr. 6.

18.1.2.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

18.1.3 Særskilt frist for innlevering av selvangivelse på papir

18.1.3.1 Sammendrag

Gjeldende regler angir kun én innleveringsfrist for selvangivelse for næringsdrivende som praktiseres liberalt. Forslaget om ny hovedregel for selvangivelsesfrist for næringsdrivende er en tilpasning til flere viktige hensyn. Dels er det en tilpasning til innføringen av elektroniske systemer for levering og behandling av selvangivelser med vedlegg i skatteetaten (SLN), dels imøtekommes ønsker og behov hos skattyterne og deres rådgivere og hjelpere som med forslaget vil få bedre tid til å forberede selvangivelse og andre ligningsoppgaver.

Regjeringen legger til grunn at en del næringsdrivende fortsatt i noen tid fremover vil levere selvangivelse med vedlegg i papirformat. For ligningsåret 2004 vil disse selvangivelsene bli behandlet manuelt og vil ikke bli lagt inn i samme system som skal behandle de elektroniske oppgavene (SLN). Det vil ta lengre tid å behandle papiroppgavene, og det vil være nødvendig med en tidligere innleveringsfrist. Som nevnt er det lagt til grunn at andelen papiroppgaver vil være synkende i årene som kommer. Skattedirektoratet mener at fristen for papiroppgaver bør settes så tidlig som 31. mars. Bakgrunnen for dette er at papiroppgavene bør være ferdig basislignet (dvs. undergitt grunnkontroll etter den nye årssyklusen) før 1. juni da arbeidet med de elektronisk leverte selvangivelsene starter.

Regjeringen viser til at oppstartsfasen for SLN kan være sårbar. Et risikodempende tiltak i en overgangsfase vil derfor være om selvangivelser på papir blir innlevert så tidlig at de fleste papiroppgavene er ferdig basislignet innen 1. juni. Regjeringen vil bemerke at det også i dag opereres med forskjellige frister for innlevering av selvangivelse. Skattedirektoratet mener videre at andelen som vil levere papiroppgave i 2004 vil være større enn tidligere antatt. Regjeringen legger til grunn at denne situasjonen vil være av forbigående art. Andelen papiroppgaver vil reduseres gradvis og vil trolig være nede i ca. 10 pst. i løpet av en 5-6 års periode.

Regjeringen viser til at behovet for en tidligere innleveringsfrist for papiroppgaver vil være tidsbegrenset og ha karakter av en overgangsordning. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at det i ligningsloven § 4-7 i nytt nr. 8 åpnes for at Skattedirektoratet kan bestemme at skattyter som leverer selvangivelse i papirformat, skal ha tidligere selvangivelsesfrist enn det som er foreslått som hovedregel i ligningsloven § 4-7 nr. 1. Tidligere frist enn utgangen av mars måned anses i denne forbindelse uaktuelt.

Det vises til utkast til ligningsloven § 4-7 nytt nr. 8.

18.1.3.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

18.1.4 Oljeskattekontoret og sentralskatte­kontorene

18.1.4.1 Sammendrag

Ligningen ved sentralskattekontorene følger reg­lene i ligningsloven. Ligningen ved Oljeskattekontoret følger særskilte saksbehandlingsregler i petroleumsskatteloven i tillegg til ligningsloven som gjelder der annet ikke følger av særlov. Gjeldende kompetansefordeling mellom Oljeskattekontoret og Oljeskattenemnda vil være vanskelig å forene med en ny årssyklus for næringsdrivende. Regjeringen går derfor inn for at forslaget til ny årssyklus skal gjelde for sentralskattekontorene, men ikke Oljeskattekontoret.

Hensynet til mer effektiv utnyttelse av elektroniske løsninger og bedre rammebetingelser for ligningsarbeidet og for næringslivet gjør seg også gjeldende for skattytere som lignes ved sentralskattekontorene og ved Oljeskattekontoret. Regjeringen går derfor inn for at skattyterne som lignes ved disse kontorene, også skal kunne levere selvangivelse med vedlegg elektronisk. Dette tilsier at innleveringsfristen settes senere enn den som følger av dagens praksis.

Etter Regjeringens syn bør hensynet til enhetlige regler tillegges vekt der det ikke er tungtveiende hensyn som krever andre løsninger. Sentralskattekontorene har i hovedsak sammenfallende ligningsperiode som de ordinære ligningskontorene og har tilsvarende kompetansefordeling mellom kontor og nemnder. Regjeringen anbefaler at ny årssyklus gis anvendelse for sentralskattekontorene med selvangivelsesfrist 31. mai året etter inntektsåret.

Ligningsarbeidet ved Oljeskattekontoret avviker i stor grad fra det som gjelder for andre ligningskontor. Oljeskattekontoret forbereder ligningen, men den formelle ligningsfastsettelsen foretas av ligningsnemnda. Dette skyldes at Oljeskattekontoret ikke er tildelt ligningskompetanse, og nemnda har ikke adgang til å delegere sin myndighet. Behandlingen i ligningsnemnda skjer på høsten og avsluttes i oktober. Etter Regjeringens vurdering tilsier disse forhold at gjeldende ligningssyklus og kompetansefordeling ved Oljeskattekontoret videreføres, men med senere selvangivelsesfrist for skattyterne som lignes ved kontoret.

Regjeringen foreslår at selvangivelsesfristen for skattyterne ved Oljeskattekontoret settes til 30. april. Dette har sin bakgrunn i at skattytere ved Oljeskattekontoret også skal kunne levere selvangivelse elektronisk, og systemet trenger noe tid til å klargjøre mottaket av disse selvangivelsene før selvangivelsesfristen for de øvrige næringsdrivende. Det vises til utkast til ligningsloven § 4-7 nytt nr. 3.

18.1.4.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

18.1.5 Skattedirektoratets hjemmel for å gi fristutsettelse

18.1.5.1 Sammendrag

Etter ligningsloven § 4-7 nr. 5 har Skattedirektoratet hjemmel til å gi utsettelse med selvangivelsesfristen med inntil en måned for grupper av skattytere og for enkelte skattytere som skal levere selvangivelse til mer enn 10 kommuner. Denne utsettelsesadgangen gjelder i forhold til selvangivelsesfristen for næringsdrivende som i dag er utgangen av februar og i forhold til de som leverer forhåndsutfylt selvangivelse. Regjeringen foreslår at denne ordningen videreføres samt at den utvides til også å gjelde for skattytere som leverer selvangivelse på papir.

Det vises til utkast til ligningsloven § 4-7 nytt nr. 7.

18.1.5.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

18.2 Ligningsmyndighet under ordinær ligning av næringsdrivende

18.2.1 Sammendrag

Ligningslovens system er at endringer som gjøres før skatteoppgjør/utlegg anses som en del av ordinær ligning og følger reglene i ligningsloven kapittel 8. Under ordinær ligning er det ligningskontoret som treffer alle avgjørelser med mindre kompetansen i lov eller forskrift er lagt til annen ligningsmyndighet, jf. ligningsloven § 8-4 nr. 1. Bestemmelsen ble endret med virkning fra 2001. Tidligere lå avgjørelsesmyndigheten til ligningsnemnda som i stor utstrekning delegerte sin myndighet til ligningskontoret. Ordinær ligning er etter gjeldende årssyklus perioden fra innlevering av selvangivelsen frem til skatteoppgjør/utlegg. Endringssaker etter dette tidspunktet anses som formelle endringssaker og følger reglene i ligningsloven kapittel 9. Ligningskompetansen er da lagt til ligningsnemnda.

Forslaget til ny årssyklus for ligning av næringsdrivende baserer seg på en tilsvarende kompetansefordeling mellom ligningskontor og ligningsnemnd som etter dagens system. Men med en senere innleveringsfrist for selvangivelsen og et tidligere skatteoppgjør vil en del av ligningsarbeidet måtte foretas etter utleggstidspunktet. For å sikre en effektiv utnyttelse av ressursene i ligningsperioden foreslås at reg­lene om ligningskompetanse endres slik at ligningskontoret kan foreta første gangs endring av ligning innenfor en 12-månedersperiode regnet fra selvangivelsesfristen.

En konsekvens av forslaget er at en del av det arbeidet som i dag inngår i den ordinære ligningsbehandlingen for næringsdrivende før utlegg, vil bli flyttet til etter utleggstidspunktet. Forslaget vil derfor bryte med det gjeldende systemet i ligningsloven ved at det foretas ligning etter skatteoppgjøret. Forslaget bygger på behovet for å ha en lengre og mer sammenhengende ligningsperiode for ligning av næringsdrivende. I rapporten er det lagt opp til at ligningsperioden skal strekke seg over en 12-månedersperiode som løper fra selvangivelsesfristen i innleveringsåret og til selvangivelsesfristen året etter. Eventuelle endringer etter denne 12-månedersperioden vil følge samme regler som gjelder for endring av ligning i dag. Den tyngste delen av ligningsbehandlingen vil etter forslaget i rapporten skje etter skatteoppgjør og vare frem til selvangivelsesfristen året etter. Det er derfor viktig at saksbehandlingsreglene i denne perioden bidrar til å sikre en effektiv utnyttelse av ressursene på ligningskontorene.

Etter Regjeringens syn vil en lengre og sammenhengende ligningsperiode bidra til å sikre en kvalitativ heving av ligningen av næringsdrivende. Endringer etter denne 12-månedersperioden skal derimot følge gjeldende regler i ligningsloven kapittel 9 hvor ligningsnemnda er tillagt endringskompetansen.

Det er usikkerhet rundt hvor stor andel av selvangivelsene som vil bli fraveket etter utlegg. Siden ligningsarbeidet vil foregå over en lengre periode enn i dag, har ligningsmyndighetene bedre tid og kan foreta mer inngående analyser mv. Med slike rammebetingelser er det ikke usannsynlig at det kan bli funnet flere feil. På den annen side må det antas at senere leveringsfrist gir bedre oppgavekvalitet. Vissheten om at ligningsmyndighetene har øket innsatsen overfor næringsdrivende kan også anspore skattyterne og deres hjelpere til å levere korrekte oppgaver. Regjeringen legger likevel til grunn at det blir en viss økning i antallet endringssaker, men at det ikke vil gi seg slike utslag at det nødvendiggjør endringer i forskuddsutskrivingen. Regjeringen viser til at Danmark har hatt tilsvarende modell i mange år. Forskuddsutskrivingen foregår på tilsvarende måte der som i Norge. Regjeringen presiserer at resultatet av ligningen vil foreligge omtrent på samme tid som i dag eller noe før og vil utgjøre grunnlaget for skatteoppgjøret. I likhet med i dag blir ligningen pr. skatteoppgjøret et endelig resultat. Ligningen kan bli endret etter klage fra skattyter eller etter initiativ fra ligningsmyndighetene slik tilfellet også er i dag. Etter Regjeringens forslag vil det bli lagt opp til at alle endringsvedtak som ligningskontoret har kompetanse til å avgjøre, i hovedsak skal være klare innen selvangivelsesfristen året etter.

Regjeringen foreslår at endringer i selvangivelsen som foretas etter skatteoppgjøret skal underkastes noe strengere saksbehandlingsregler enn det som i dag gjelder under den ordinære ligningsbehandling før skatteoppgjøret. Etter skatteoppgjøret foreslås det derfor en ubetinget plikt til å varsle skattyter om at ligningskontoret vil foreta endringer med rett for skattyter til å gi tilsvar med utfyllende opplysninger mv.

Etter Regjeringens vurdering vil det lovteknisk være enklere å innpasse de nødvendige endringene i ligningsloven kapittel 9 fremfor i ligningsloven kapittel 8. På denne bakgrunn foreslår Regjeringen at ligningsloven § 9-8 nr. 4. endres slik at ligningskompetansen under ordinær ligning frem til selvangivelsesfristen året etter tillegges ligningskontoret. I tråd med dette foreslår Regjeringen også at ligningskontoret kan ta sakene opp til endring uten å måtte foreta den vurderingen som ligningsloven § 9-5 nr. 7 foreskriver.

Det vises til utkast til ligningsloven § 9-5 nr. 7 nytt 3. punktum.

18.2.1.1 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

18.3 Varsel ved endring av (foreløpig) ligning

18.3.1 Sammendrag

Etter Regjeringens syn bør det være en absolutt varslingsplikt før det gjøres endring i et gjennomført skatteoppgjør. Dette er en annen løsning enn det som følger av gjeldende regler om ordinær ligning i ligningsloven kapittel 8. Regjeringen presiserer at den nåværende varslingsbestemmelse i ligningsloven § 9-7 vil komme til anvendelse på de endringer som det er foreslått at ligningskontoret skal kunne foreta etter utlegg, men innenfor ligningsperioden på 12 måneder. Det vil således ikke være behov for lovendring på dette punkt.

18.3.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurdering.

18.4 Ligningsavgjørelsens form, underretning og begrunnelse

18.4.1 Sammendrag

Etter Regjeringens syn er ikke formreglene i ligningsloven kapittel 8 så godt egnet for endringer av ligning som skjer etter at det foreligger et skatteoppgjør. Bakgrunnen for dette er at det i slike tilfeller vil dreie seg om endring i et allerede gjennomført skatteoppgjør. Samtidig er det viktig at hensynet til en rasjonell saksbehandling også ivaretas på dette stadium av ligningsarbeidet. Etter Regjeringens vurdering vil det først og fremst være i de tilfeller skattyteren har inngitt tilsvar til varselet om endring at det vil være størst behov for et begrunnet vedtak. Regjeringen foreslår derfor at reglene om vedtaks form og underretning skal gjelde i de tilfeller skattyter har kommet med tilsvar til varselet om endring. Dersom det ikke er inngitt tilsvar til varselet, vil skattyteren normalt akseptere endringen. Er skattyteren uenig i endringen, kan denne likevel påklages. I de tilfellene det ilegges tilleggsskatt bør likevel reglene om vedtak gjelde som i dag under ordinær ligning.

Det vises til utkast til ligningsloven § 3-11 nytt nr. 4.

18.4.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

18.5 Saksbehandlingsregler ved klage på endring

18.5.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår at ligningskontoret får myndighet til å endre ligningen etter utlegg innenfor en 12 måneders frist. Det foreslås at overligningsnemnda skal være klageinstans for slike endringer. Dette vil være samme ordning som i dag når ligningskontoret treffer endringsvedtak etter delegasjon fra ligningsnemnda, jf. ligningsloven § 9-2 nr. 1 bokstav b. Regjeringen foreslår at dersom ligningen har vært endret en gang etter utlegg, men innenfor 12-månedersfristen, skal overligningsnemnda være klageinstans.

Regjeringen vil presisere at klagefristen skal regnes fra det tidspunkt avgjørelsen om endring er kommet frem til skattyter. Dette følger allerede av gjeldende bestemmelse i ligningsloven §§ 9-2 nr. 5 og 3-7. Der skattyter ikke har kommet med innsigelser til varselet om endring, vil utgangspunktet for beregning av klagefristen være tidspunktet for mottatt underretning om det endrede skatteoppgjøret.

Regjeringen viser til at endringer avgjort av ligningskontoret eller ligningsnemnda kan påklages til overligningsnemnda. Regjeringen foreslår at første gangs endring etter utlegg gjøres av ligningskontoret og at klage på slik endring går til overligningsnemnda. Dette er i samsvar med dagens ordning der en har to klagerunder på endringer som gjøres før utlegg og en klagerunde på endringer som gjøres etter utlegg, jf. ligningsloven § 9-2 nr. 1 bokstav b. Dette krever således ingen lovendringer.

Regjeringen har vurdert særskilt om videreføring av gjeldende ordning gir skattyterne god nok rettsbeskyttelse også under den foreslåtte årssyklusen. I forslaget er det lagt opp til at dagens system med forhåndskontroll skal videreføres og forsterkes. Ved at selvangivelsesfristen settes senere, vil de næringsdrivende og deres rådgivere få bedre tid til å forberede oppgaveinnleveringen. Regjeringen legger til grunn at dette vil medføre en kvalitetsforbedring på skatteoppgjøret. Likevel antas klagefrekvensen å øke noe som følge av forslaget, trolig mest i oppstartsfasen av ny årssyklus. Erfaringen med gjeldende klageordning er gode og viser en meget lav klagefrekvens til overligningsnemnda. Klageordningen i ligningsforvaltningen er i samsvar med grunnprinsippene for rettssikkerhet som man har i forvaltningen ellers. Dette sammenholdt med at ligningskontoret vil få en mer omfattende plikt til å gi begrunnelse for sine ligningsavgjørelser, jf. utkast til ligningsloven § 3-11 nytt nr. 4, innebærer etter Regjeringens oppfatning at skattyternes rettssikkerhet er vel ivaretatt. Regjeringen er derfor kommet til at overligningsnemnda bør være klageorgan for ligningsvedtak i endringssak også om det påklagede vedtaket er truffet av ligningskontoret under den fortsatte ligningsbehandlingen etter utlegg i den nye ligningssyklusen. I dette ligger at Regjeringen ikke ser noe behov for å innføre en ny klageordning med både ligningsnemnd og overligningsnemnd som klageorgan etter endringsvedtak truffet av ligningskontoret.

Regjeringen mener at der ligningskontoret har foretatt endring av ligningen etter utlegg innenfor 12-månedersfristen, jf. forslaget til nytt nr. 4 i § 9-8, skal kompetanse til å foreta neste endring i utgangspunktet ligge til nemndene. Regjeringen legger her vekt på at lovens hovedordning er at endringskompetansen tilligger nemndene, men med en viss delegasjonsmyndighet til ligningskontoret.

Det vises til utkast til ligningsloven § 9-8 nytt nr. 4.

18.5.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens vurderinger og forslag.

18.6 Økonomiske og administrative konsekvenser

18.6.1 Sammendrag

Skatteoppgjøret vil som under gjeldende årssyklus bli lagt ut på høsten i året etter inntektsåret. Det er ikke lagt opp til at forslaget skal medføre forskyvninger over årsskiftet av inn- og utbetalinger til stat og kommune. Den foreslåtte ordningen vil heller ikke ha andre økonomiske konsekvenser.

For næringslivet vil forslaget innebære at de vil motta skatteoppgjøret om lag en måned tidligere enn etter gjeldende ordning og at flere næringsdrivende vil få senere innleveringsfrist for selvangivelsen. Dette antas å ikke ha økonomiske konsekvenser av betydning.

I forhold til gjeldende årssyklus vil forslaget til ny årssyklus innebære at skatteoppgjøret i noe større grad baseres på skattyters opplysninger og enkelte maskinelle kontroller. I denne perioden av ligningsfasen vil de fleste ressurser bli satt inn på å produsere et tidlig skatteoppgjør. Etter skatteoppgjøret vil det tyngre ligningsarbeidet bli prioritert med bilagskontroll og bokettersyn mv. Dette vil imidlertid ikke ha andre administrative konsekvenser enn at disponeringen av ressursene på det enkelte ligningskontor vil kunne bli noe annerledes enn i dag. Regjeringen kan ikke se at forslaget vil ha andre administrative konsekvenser av betydning.

18.6.2 Komiteens merknader

Komiteen tar dette til orientering.

18.7 Lovtekniske tilpasninger

18.7.1 Sammendrag

Forslaget i dette kapitlet gjør det nødvendig å rette opp lovhenvisningene i ligningsloven §§ 4-7 og 9-8. Det vises til forslagene til endring.

18.7.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

18.8 Ikrafttredelse

18.8.1 Sammendrag

Regjeringen foreslår at endringene i dette kapitlet trer i kraft 1. januar 2004.

18.8.2 Komiteens merknader

Komiteen slutter seg til Regjeringens forslag.

19. Endringer i merverdiavgifts­lovgivningen

19.1 Merverdiavgift på persontransport mv.

19.1.1 Innledning

19.1.1.1 Sammendrag

Nedenfor fremmes de lovendringer som er nødvendige som følge av Regjeringens forslag om å innføre merverdiavgift på persontransport med lav merverdiavgiftssats på 6 pst. fra 1. mars 2004.

Det foreslås også endringer i reglene som gjelder formidling av persontransport, opplysninger om rutegående persontransport og innenlandsk ferging av kjøretøyer. Bakgrunnen for dette er den nære sammenhengen mellom slike tjenester og tjenester som gjelder persontransport.

Som ledd i forslaget om å gjøre persontransporttjenester merverdiavgiftspliktige kan det prinsipielt være gode grunner til også å ta infrastrukturtjenester knyttet til transport inn under avgiftsområdet. Dette gjelder blant annet tjenester fra Avinor kommunale havner og Jernbaneverket. Regjeringen foreslår imidlertid ikke å ta slike tjenester inn i avgiftsområdet i denne omgang. Dette vil kreve ytterligere utredninger av blant annet provenykonsekvenser.

Merverdiavgiftsunntaket for persontransporttjenester gir opphav til en rekke avgrensningsproblemer og konkurransevridninger som vil kunne løses ved at unntaket oppheves. Dersom det samtidig innføres en ny lav merverdiavgiftssats på 6 pst. for slike tjenester, vil man ved siden av et enklere regelverk legge til rette for at billettprisene forblir uendret eller noe redusert.

Nedenfor gis det en nærmere begrunnelse og redegjørelse for forslaget. Spørsmål knyttet til enkelte særskilte problemstillinger drøftes også. Etter Regjeringens forslag om å oppheve unntaket for merverdiavgift i merverdiavgiftsloven § 5 b første ledd nr. 9, vil merverdiavgiftsplikten for persontransport fremgå av hovedregelen om merverdiavgiftsplikt på omsetning av tjenester etter merverdiavgiftsloven § 13. Det er imidlertid nødvendig å vurdere behovet for andre endringer i merverdiavgiftsloven som følge av forslaget om at persontransport skal omfattes av den generelle avgiftsplikten på omsetning av tjenester. En slik vurdering er foretatt nedenfor, og det foreslås i den forbindelse enkelte lovendringer. Innføringen av en lav merverdiavgiftssats på persontransport nødvendiggjør også endringer i Stortingets plenar­vedtak om merverdiavgift. Forslag til endringer i Stortingets plenarvedtak er fremmet i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak. Den nærmere beskrivelse av de budsjettmessige konsekvensene av forslagene som fremmes, redegjøres også for i St.prp. nr. 1 (2003-2004) Skatte-, avgifts- og tollvedtak.

19.1.1.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til sine merknader nedenfor under det enkelte punkt.

19.1.2 Avgrensing av området med lav merverdiavgiftssats – persontransport

19.1.2.1 Sammendrag
Innledning

Ved å innføre lav merverdiavgiftssats på persontransport blir det nødvendig å avgjøre hvilke tjenester som skal anses som persontransport. Dette vil være avgjørende for avgrensningen av området for den lave merverdiavgiftssatsen. Nedenfor pekes det på en del sentrale momenter i denne vurderingen illustrert med enkelte eksempler.

Reisemomentet

Persontransport kan skje med ulike transportmidler, og i de fleste tilfeller vil det ikke være noe problem å avgjøre om noe er en persontransporttjeneste eller ikke. Det kan imidlertid oppstå avgrensningsspørsmål, og i disse tilfellene må det tas utgangspunkt i hva som er naturlig språklig forståelse av uttrykket der det vil være et sentralt moment om reisemomentet er av underordnet betydning eller ikke. Således vil f.eks. karusellturer turer i berg- og-dal-baner, rafting, hundekjøring, hesteriding (ikke hestedrosje) og lignende ikke anses som