Til Odelstinget
Kommunal- og regionaldepartementet fremmer i proposisjonen forslag
om endringer i lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning
for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) og lov 24. juni 1988 nr.
64 om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven).
Lov om introduksjonsordning for nyankomne innvandrere (introduksjonsloven)
ble vedtatt av Stortinget 12. juni 2003 og trådte
i kraft 1. september samme år som en frivillig ordning.
Fra 1. september 2004 vil loven være obligatorisk for alle
landets kommuner. Formålet med loven er å styrke
nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet,
samt å gi kommunene en bedre rettslig ramme for sitt integreringsarbeid
overfor nyankomne innvandrere.
Under kommunalkomiteens behandling av Ot.prp. nr. 28 (2002-2003)
pekte komiteen på at dagens bosettingsmodell tar utgangspunkt
i styrt bosetting. Dersom enhver som finner bolig på egenhånd skal
ha krav på tilbud om introduksjonsprogram i vedkommende
kommune, kan dette bidra til økt bosettingspress i sentrale
områder, særlig Oslo. Komiteen var dessuten bekymret
for at endringer i kriteriene for bosetting skulle undergrave nåværende
bosettingsmodell som har fokus på rett person til rett
kommune. Komiteens flertall gikk derfor imot at kommunene skulle
bli forpliktet til å tilby introduksjonsprogram til nyankomne
innvandrere som bosetter seg i en kommune på egenhånd.
På denne bakgrunn gjorde Stortinget en tilføyelse
i departementets lovutkast § 3 fjerde ledd, hvor
departementet gis hjemmel til å fastsette nærmere
retningslinjer om kommunens ansvar. Samtidig ba Stortinget regjeringen
i vedtak 16. juni 2003 fastsette retningslinjer om at kommunen
kun har plikt til å tilby introduksjonsprogram etter introduksjonsloven
til personer som er bosatt etter avtale mellom Utlendingsdirektoratet
(UDI) og kommunen.
I proposisjonen gis det en beskrivelse av gjeldende ordninger
i forhold til bosetting og integreringstilskudd.
På bakgrunn av Stortingets anmodningsvedtak 16. juni
2003 foreslår departementet i proposisjonen en presisering
i introduksjonsloven § 2 nytt annet ledd, slik
at det tydelig framgår av lovteksten at rett og plikt til
deltakelse i introduksjonsprogram bare gjelder nyankomne innvandrere
som er bosatt etter særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene
og kommunen. Etter forslaget er det bare når det foreligger
en særskilt avtale om bosetting at kommunen vil være
forpliktet.
Forslaget innebærer ingen endring av selve introduksjonsordningen
slik den er regulert i introduksjonsloven.
Personer som etter innvilget opphold flytter fra mottak og bosetter
seg på egenhånd i en kommune uten at det er inngått
avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen, vil etter dette
verken ha rett eller plikt til introduksjonsprogram. Disse personene vil
imidlertid etter dagens ordning få tilbud om norskopplæring,
og det legges opp til at de vil være omfattet av departementets
forslag til ny lovfestet ordning for opplæring i norsk
og samfunnskunnskap for innvandrere, som ventes fremmet for Stortinget
i 2004.
Med forslaget imøtekommes kommunenes behov for kontroll
over bosettingen, i tråd med Stortingets ønske.
Dette bør gjøre kommunene i stand til å tilrettelegge
individuelle introduksjonsprogrammer så snart som mulig
etter bosetting av personer som omfattes av rett og plikt til introduksjonsprogram,
jf. introduksjonsloven § 2.
Tidspunktet for bosetting i den enkelte kommune fastsettes etter
nærmere avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen.
Selv om det foreligger særskilt avtale om bosetting, inntrer
kommunens ansvar først når den nyankomne innvandreren
faktisk er bosatt i kommunen, jf. introduksjonsloven § 3
første ledd.
Ved familiegjenforening innvilges oppholds- eller arbeidstillatelse
til familiemedlemmer av personer som allerede har lovlig opphold
i Norge. Departementet foreslår at personer som nevnt i
introduksjonsloven § 2 første ledd bokstav
d (familiegjenforente) unntas fra kravet om bosetting
etter særskilt avtale, jf. forslag til § 2
nytt annet ledd annet punktum.
Departementet foreslår en tilføyelse i introduksjonsloven § 3
tredje ledd, slik at en kommune etter eget skjønn kan velge å tilby
introduksjonsprogram til personer som har bosatt seg i kommunen
uten at det foreligger en særskilt bosettingsavtale mellom kommunen
og utlendingsmyndighetene (selvbosettere). Disse personene vil verken
ha rett eller plikt til å delta i introduksjonsprogram,
de likestilles med andre persongrupper nevnt i introduksjonsloven § 3 tredje
ledd. Det er en forutsetning at lovens øvrige vilkår
er oppfylt, jf. introduksjonsloven § 2.
Det reelle alternativet vil i mange tilfeller være sosialhjelp,
som er begrunnet i andre hensyn og som ikke er innrettet mot overgang
til aktiv samfunnsdeltakelse. Det er således ønskelig
at kommunene tilbyr introduksjonsprogram også til nyankomne
innvandrere som har bosatt seg på egenhånd i kommunen. Forslaget
her åpner for dette. Departementet vil vurdere å redusere
integreringstilskuddet for selvbosettere som ikke tilbys introduksjonsprogram.
Departementet mener at det er rom for å tolke Stortingets
anmodningsvedtak av 16. juni 2003 slik at kommunenes ansvar etter
introduksjonsloven § 3 første ledd også skal
inntre i situasjoner hvor en kommune mottar integreringstilskudd
for vedkommende innvandrer, selv om det ikke foreligger særskilt
avtale om bosetting. Den enkelte kommune står helt fritt mht. å avgjøre
hvorvidt den vil søke om integreringstilskudd eller ikke.
Søkes det ikke om integreringstilskudd, eller er det ikke
inngått særskilt avtale med utlendingsmyndighetene
om bosetting, vil ikke kommunen være forpliktet til å tilby
introduksjonsprogram. En slik ordning vil fremme målsettingen
med integreringstilskuddet, som er ment å dekke utgifter til
bosetting og integrering av nyankomne innvandrere.
Ønsker Stortinget å forfølge en lovfestet
rett til introduksjonsordning også for selvbosettere som kommunen
mottar integreringstilskudd for, foreslås det i proposisjonen
at det gjøres en endring i ordlyden i introduksjonsloven § 2
nytt annet ledd.
Forslag om endringer i introduksjonsloven § 2 nytt
annet ledd og § 3 tredje ledd antas ikke å ha økonomisk-administrative
konsekvenser av betydning for UDI, Aetat eller fylkesmannsembetene.
På bakgrunn av at det i 2002 ble utbetalt integreringstilskudd
for 196 selvbosettere mellom 18 og 55 år (introduksjonslovens
personkrets), anslås det at antallet nye husstander berettiget
til bostøtte fra Husbanken som følge av forslaget
reduseres med anslagsvis 50 pr. år. Dette antas å føre
til at økningen i Husbankens bostøtteordning reduseres
med om lag 1 mill. kroner i 2005 og 1,7 mill. kroner i 2007 i forhold til
anslaget i Ot.prp. nr. 28 (2002-2003). Som nevnt i Ot.prp. nr. 28
(2002-2003) vil det være knyttet stor usikkerhet til anslaget,
spesielt i forhold til antall bosatte etter avtale og selvbosatte
i årene framover.
Regjeringen vil komme nærmere tilbake til innpassing
av de økonomisk-administrative konsekvensene av lovforslaget
i de årlige forslagene til statsbudsjett.
Det foreslås i proposisjonen at utlendingsloven § 34
a endres ved at det inntas en hjemmel for oversending av opplysninger
til andre Schengen- og Dublinland i bortvisnings- og utvisningssaker.
Lovendringen ble vedtatt av Stortinget 12. juni 2003, men ble
ved en inkurie opphevet ved nytt lovvedtak 19. juni 2003.
Feilen antas å være av begrenset praktisk betydning,
da dagens adgang til å oversende opplysninger allerede
er relativt vidtrekkende. Departementet mener likevel at feilen
bør rettes opp så raskt som mulig, ved at det
igjen inntas en hjemmel i § 34 a for oversendelse
av opplysninger i sak om bortvisning og utvisning.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald
Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen
og Signe Øye, fra Høyre, Peter Skovholt Gitmark,
Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet,
Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti,
Karin Andersen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti,
Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg, og fra Senterpartiet,
lederen Magnhild Meltveit Kleppa, viser til Innst.
O. nr. 103 (2002-2003) der et flertall i Stortinget vedtok en begrensning
av personkretsen som har rett og plikt til introduksjonsprogram
i forhold til Regjeringens forslag i Ot.prp. nr. 28 (2002-2003).
Flertallet var imot at kommunene skulle bli forpliktet til å tilby
introduksjonsprogram etter introduksjonsloven til nyankomne innvandrere
som bosetter seg i en kommune på egenhånd. Komiteen viser
til at det foreliggende forslaget fra Regjeringen følger
opp flertallets intensjoner. Samtidig utvides den gruppen som kommunene
frivillig kan velge å tilby introduksjonsprogrammet til.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener at dersom det skal tillates at enhver som finner bolig på egenhånd
skal ha krav på et tilbud om introduksjonsprogram, vil
dette kunne skape et langt høyere press på sentrale
områder.
Komiteen støtter at familiegjenforente
med personer som allerede har lovlig opphold i Norge, jf. § 2
første ledd bokstav d, unntas fra kravet om bosetting etter
særskilt avtale.
Komiteen vil gå inn for en endring i
loven (§ 3 tredje ledd) som gir kommunene en mulighet
til å tilby introduksjonsprogram til nyankomne innvandrere som
er bosatt i kommunen uten særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene
og kommunene, så lenge kommunene ikke pålegges
en plikt til dette og at det ikke er en rett for den nyankomne å kreve
det.
Komiteen mener deltakelse i introduksjonsprogrammet
vil gi de nyankomne innvandrerne en større mulighet til
deltakelse i yrkes- og samfunnslivet.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Høyre, Sosialistisk Venstreparti, Kristelig Folkeparti
og Senterpartiet, viser til at personer med lovlig opphold
i Norge fritt kan bosette seg hvor de vil. Flertallet vil
bemerke at denne retten er et sentralt prinsipp som bl.a. er slått
fast i internasjonale menneskerettighetskonvensjoner. Flertallet viser
videre til at kommunene får et statlig integreringstilskudd
for personer som omfattes av introduksjonslovens § 2.
Det er likevel ikke et vilkår for utbetaling av tilskuddet
at vedkommende tilbys introduksjonsprogram etter introduksjonsloven. Flertallet vil
presisere at Regjeringen har fulgt opp Stortingets vedtak om å begrense
retten til introduksjonsprogram til personer som er bosatt etter
avtale mellom kommunen og UDI.
Komiteen mener at kommunene vil ha
en interesse i å inkludere flest mulig i programmet. Forslaget
vil samtidig ivareta den enkelte kommunes behov for kontroll og
valgfrihet med hensyn til gruppen som bosetter seg på egenhånd
uten særskilt avtale.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, mener at dagens
bosettingsordning fungerer og vil ikke endre denne nå selv om
den har noen svakheter. Flertallet mener hovedgrunnene
for at kommunene ikke makter å ta imot alle flyktningene
som får oppholdstillatelse er vanskelig kommuneøkonomi,
manglende stønad til eldre innvandrere og reduksjon i Husbankens
boligtilskudd til etablering. I Revidert nasjonalbudsjett for 2004
svekkes tilskuddet med 48 mill. kroner.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti viser til at Regjeringens opprinnelige forslag
fra 2003 i større grad ville ha stimulert flyktningene
til aktiv egeninnsats, fremfor passivt å sitte på mottak
og avvente bosetting i en kommune.
Disse medlemmer viser til at lov om introduksjonsordning
for nyankomne innvandrere har som formål blant annet å styrke
nyankomne innvandreres mulighet for deltakelse i yrkes- og samfunnslivet.
En introduksjonsordning er et meget godt utgangspunkt for å få til
god integrering. Disse medlemmer mener at introduksjonsordningen også burde
omfatte de som på eget initiativ bosetter seg i en kommune.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
vil vise til at Regjeringen i realiteten med et slikt forslag ville
innført en helt ny bosetningsordning der svært
mange av de som hadde fått innvilget oppholdstillatelse
ville flyttet til Oslo og andre utvalgte steder. Dette ville gjøre
det mindre forutsigbart for kommunene i forhold til hvor mange som
ville gjennomføre et slikt introduksjonsprogram det ville
vært lagt til rette for. Flertallet mener
for øvrig at erfaringer fra Sverige taler imot en slik
generell ordning.
Flertallet mener imidlertid det er behov for å følge
nøye med både på antallet som på grunn
av flytting eller selvbosetting mister retten til introduksjonsprogram
og på deres utvikling.
Flertallet vil også understreke at den
beste måten å unngå flytting under et
introduksjonsprogram, er å tilby introduksjonsprogram av
god kvalitet.
Komiteen viser til sine respektive
merknader i Innst. O. nr. 103 (2002-2003).
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti mener det er ulike årsaker til at mange
kommuner vegrer seg for å ta imot flyktninger. Disse
medlemmer viser til at bevilgningen til boligtilskuddet
har økt de siste årene og at bosetting av flyktninger
er prioritert innen ordningen. Disse medlemmer viser
til at det innen ordningen har blitt gitt tilsagn til stadig flere
flyktninger siden 2001.
Komiteen viser også til at
nyankomne flyktninger som kommer inn under introduksjonsprogrammet,
vil kunne ha rett til bostøtte fra 1. september
2004. Dette vil videre lette kommunenes arbeid med bosetting av
flyktninger.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til sine
respektive partiers alternative budsjetter for 2004, der det ble foreslått å øke
Husbankens låneramme med 2-2,5 mrd. kroner sammenlignet
med Regjeringens forslag. Flertallet viser til at
Husbanken i 2003 mottok søknader i størrelsesorden
200 mill. kroner utover rammene for tildeling av boligtilskudd.
Dette harmonerer dårlig med kommunenes behov for tilskudd
til etableringer av boliger for flyktninger. Flertallet viser
for øvrig til sine respektive merknader i Budsjett-innst.
S. nr. 5 (2003-2004).
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser
til at etter budsjettforliket mellom Arbeiderpartiet og regjeringspartiene
ble utlånsrammen økt med 1 mrd. kroner sammenlignet
med Regjeringens forslag.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til Sosialistisk Venstrepartis alternative statsbudsjett for 2004
der det ble foreslått bevilget 600 mill. kroner utover
Regjeringens forslag til etablering av boliger til blant annet flyktninger.
Komiteens medlem fra Senterpartiet viser
til at Senterpartiet i sitt alternative budsjett foreslo 330 mill.
kroner mer enn Regjeringen til boligformål.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at mange kommuner, under den eksisterende bosettingsordningen
er meget tilbakeholdne i forhold til å ta imot nye flyktninger med
oppholdstillatelse.
Disse medlemmer mener det er sammensatte årsaker
til dette.
Den økende innvandringen som de siste regjeringer har
stått for, i kombinasjon med mangelen på reelle
integreringstiltak og press på boligmarkedet i mange kommuner
er sterke elementer i dette.
Disse medlemmer vil også peke på det
faktum at mange kommuner har etablerte asylmottak, som nødvendigvis
må sees i en sammenheng med hvor mange flyktninger en kommune
bosetter. Samlet sett kan dette gi utfordringer som kan være
vanskelig å takle for mange kommuner.
Disse medlemmer registrerer at det ikke er noe
politisk ønske om en endring av bosettingsordningen nå. Disse
medlemmer vil imidlertid be Regjeringen fremme egen sak
for Stortinget, hvor utfordringer med bosetting av flyktninger og
de forskjellige modeller for asylmottak vurderes samlet.
Disse medlemmer fremmer følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen fremme egen sak for Stortinget, hvor
bosetting av flyktninger og asylsøkere vurderes i sammenheng."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti mener dette bør være dekket
av Regjeringens oppfølging av to anmodningsvedtak i Revidert
nasjonalbudsjett for 2004.
Komiteen vil gå imot at det
foretas en reduksjon av integreringstilskuddet for de kommunene som
ikke tilbyr introduksjonsprogram for selvbosettere.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til Innst.
O. nr. 103 (2002-2003) der disse medlemmer ber Regjeringen sørge
for en fullfinansiering av introduksjonslovsreformen slik at kommunene
er i stand til å gjennomføre den i henhold til
programmet. Flertallet viser til at det vil medføre
ekstra kostnader for kommunene ved etablering av introduksjonsprogrammene.
KS har beregnet at det vil koste om lag 46 000 kroner per
deltaker per år i økte utgifter de 2 første årene
programmet er obligatorisk. Regjeringen har ikke fulgt dette opp.
Flertallet viser også til at Beregningsutvalget er
kommet til at integreringstilskuddet må ligge på 420 000
kroner for å ivareta intensjonene integreringstilskuddet
er ment å skulle dekke. For inneværende år
ligger integreringstilskuddet på 393 000 kroner,
det vil si et avvik på 27 000 kroner per person.
Flertallet mener at dette er et uheldig signal å gi
kommunene, samtidig som de oppfordres til å øke bosettingstallene.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti viser til sine respektive merknader
i Innst. O. nr. 103 (2002-2003). Disse medlemmer ber dessuten
Regjeringen komme tilbake til spørsmålet om økning
og/eller endring av integreringstilskuddet i statsbudsjettet
for 2005.
Komiteen støtter forslaget.
Forslag fra Fremskrittspartiet:
Stortinget ber Regjeringen fremme egen sak for Stortinget, hvor bosetting av flyktninger og asylsøkere vurderes i sammenheng.
Komiteen har for øvrig ingen
merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endringer i introduksjonsloven og
utlendingsloven
I
I lov 4. juli 2003 nr. 80 om introduksjonsordning for
nyankomne innvandrere (introduksjonsloven) gjøres følgende
endringer:
§ 2 nytt annet ledd skal lyde:
Rett og plikt til deltakelse i introduksjonsprogram
gjelder bare for personer som er bosatt i kommunen i henhold til
særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene og kommunen.
Kravet om særskilt avtale gjelder likevel ikke for personer
som nevnt i § 2 første ledd bokstav d.
§ 2 nåværende annet og tredje
ledd blir tredje og nytt fjerde ledd.
§ 3 første ledd skal lyde:
Kommunen sørger for tjenester etter denne loven til
nyankomne innvandrere som er bosatt i kommunen, jf. § 2
annet ledd.
§ 3 tredje ledd skal lyde:
Kommunen kan tilby introduksjonsprogram til nyankommet
utlending med oppholds- eller arbeidstillatelse i henhold til utlendingsloven §§ 9
og 8 annet ledd som er familiemedlemmer til andre enn personer nevnt
i § 2, til nyankommet utlending over
55 år med oppholdsgrunnlag som nevnt i § 2 første
ledd, og til nyankommet utlending som nevnt i § 2
som er bosatt i kommunen uten særskilt avtale mellom utlendingsmyndighetene
og kommunen.
II
I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her (utlendingsloven) skal § 34a
første ledd første punktum lyde:
I den utstrekning Norge er forpliktet
til det som deltaker i Schengensamarbeidet og samarbeidet i henhold
til avtale mellom Norge, Island og Det europeiske fellesskap om
kriterier og mekanismer for å avgjøre hvilken
stat som er ansvarlig for behandlingen av en asylsøknad
som fremlegges i Norge, Island eller en medlemsstat, kan utlendingsmyndighetene uten
hinder av taushetsplikt oversende opplysninger om enkeltpersoner
til myndighetene i land som deltar i slikt samarbeid, som ledd i
eller til bruk ved behandling av sak om visum, asyl, bortvisning,
utvisning eller oppholdstillatelse.
III
Endringene i introduksjonsloven trer i kraft 1. september 2004.
Endringen i utlendingsloven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
Oslo, i kommunalkomiteen,den 27. mai 2004
Magnhild Meltveit Kleppa |
Signe Øye |
leder |
ordfører |