Til Odelstinget
Departementets forslag til endringer i opplæringsloven og friskoleloven gjelder tre ulike områder. Rådet for fagopplæring i arbeidslivet og opplæringsrådene foreslås lagt ned og erstattet med et sentralt samarbeidsorgan for fag- og yrkesopplæringen og med faglige råd. Departementet følger her forslagene fra en bredt sammensatt arbeidsgruppe, jf. også Innst. O. nr. 32 (2003-2004). Gjennom en ny løpende dialog mellom partene i arbeidslivet og departementet er hensikten å få mer dynamikk i trepartssamarbeidet om fag- og yrkesopplæringen, samt å få etablert færre og mer arbeidsdyktige faglige råd.
Departementet foreslår videre endringer i retten til særskilt språkopplæring for minoritetetsspråklige elever i offentlige og frittstående grunnskoler. Etter lovforslaget vil elever i grunnskolen som har annet morsmål enn norsk og samisk, ha rett til særskilt norskopplæring. Retten gjelder inntil de har oppnådd tilstrekkelige norskkunnskaper til å følge den vanlige opplæringen i skolen. Om nødvendig har slike elever også rett til morsmålsopplæring, tospråklig fagopplæring eller begge deler. Departementet forutsetter at særskilt norskopplæring og tospråklig fagopplæring skal tilbys ved den skolen eleven vanligvis går på. Innenfor disse rammene er det opp til de enkelte kommunene og skolene å bestemme hvordan de vil tilby særskilt språkopplæring. Tilsvarende bestemmelser foreslås i friskoleloven.
Det siste endringsområdet i proposisjonen gjelder ansvaret for vurdering og resultatoppfølging i offentlig og frittstående grunnskole og videregående opplæring. Forslaget innebærer en presisering av at skoleeier og styret for frittstående skoler skal ha et forsvarlig system for vurdering av om kravene i lovverket blir oppfylt, og et tilsvarende system for å følge opp resultatene fra disse vurderingene og fra nasjonale kvalitetsvurderinger. Departementet mener forslaget vil være med på å styrke tilsynsmyndighetens arbeid.
Komiteen, medlemmene fra Høyre, Ine
Marie Eriksen, Jan Olav Olsen, Raymond Robertsen og Søren
Fredrik Voie, fra Arbeiderpartiet, Vidar Bjørnstad, Eva
M. Nielsen og Karita Bekkemellem Orheim, fra Fremskrittspartiet, Ursula
Evje og Arne Sortevik, fra Sosialistisk Venstreparti, Lena Jensen
og lederen Rolf Reikvam, fra Kristelig Folkeparti, Elsa Skarbøvik
og Astri Wessel fra Senterpartiet, Rune J. Skjælaaen, fra
Venstre, Trine Skei Grande, og representanten Jan Simonsen,
viser til de forslåtte lovendringene.
Komiteen merker seg at departementet i desember
2003 satte ned en arbeidsgruppe som skulle komme fram til en ny
struktur for samarbeidet om fag- og yrkesopplæringen. Arbeidsgruppen
foreslår at Rådet for fagopplæring i
arbeidslivet (RFA) erstattes av et samarbeidsorgan der partene i
arbeidslivet og departementet kommer sammen og diskuterer saker.
Opplæringsrådene (OR) foreslås erstattet
av faglige råd. Komiteen viser til at departementet
legger arbeidsgruppens konklusjoner til grunn. Komiteen slutter
seg til dette.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og representanten Simonsen viser til Innst. O. nr. 32 (2003-2004)
der Regjeringens forslag om nedleggelse av Rådet for fagopplæring
i arbeidslivet og opplæringsrådene i Ot.prp. nr.
7 (2003-2004) ble avvist. Disse medlemmer konstaterer
at en ny struktur nå er avklart etter at en arbeidsgruppe
med sentrale aktører i fag- og yrkesopplæringen
har lagt frem sine forslag som anbefales av departementet. Disse
medlemmer gir også sin tilslutning til forslagene.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre,
Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre og representanten Simonsen,
ser positivt på at det foreslås endringer i språkopplæringen
for minoritetselever. Bakgrunnen for endringene er bl.a. at departementet
har fått henvendelser som tyder på at dagens bestemmelser
er vanskelige å praktisere. For det første er
det knapphet på kompetente morsmålslærere
og tospråklige lærere. Dessuten er dagens bestemmelser
til hinder for å finne gode pedagogiske og organisatoriske
modeller for å gi tilpasset opplæring til elever
fra språklige minoriteter.
Kjernen i de nye reglene er, slik flertallet ser det,
at særskilt opplæring i norsk forsterkes. Tyngdepunktet
i språkopplæringen av elever fra språklige minoriteter
skal ligge på en forsterket norskopplæring, bl.a.
for å sette elevene i stand til å følge
norskspråklig fagopplæring. Flertallet er
enig i at dette vil bidra til en bedre språkopplæring
for de som ikke behersker norsk, samtidig som det vil være
med på å styrke integreringen. Departementet legger
opp til at de minoritetsspråklige elevene som har svært
begrensede kunnskaper i norsk språk, fortsatt skal ha rett
til både morsmålsundervisning og tospråklig
fagopplæring inntil kunnskapsnivået i norsk er
godt nok til å følge ordinær opplæring.
Dette slutter flertallet seg til.
For å løse utfordringen med at dagens regler
hindrer utvikling av pedagogiske og organisatoriske modeller for å gi
tilpasset opplæring til minoritetsspråklige, overlater
departementet til skoleeiere å bestemme på hvilken
måte de ønsker å tilby den særskilte språkopplæringen. Flertallet er
enig i at det er viktig å gi skoleeiere muligheten til
lokal handlefrihet for å være bedre i stand til å tilpasse
opplæringen.
Flertallet vil understreke den faglige begrunnelsen
departementet gir i proposisjonen for lovendringen:
"Formålet med dei foreslåtte lovendringene
er framleis å sikre at elevar med anna morsmål
enn norsk og samisk får særskild språkopplæring
til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å kunne følgje
det ordinære undervisningsopplegget i skolen, og samtidig
gi kommunane og skolane større høve til å finne fram
til gode pedagogiske og organisatoriske modellar for særskild
språkopplæring. Dette er viktig for å kunne
nå målet om tilpassa opplæring for alle."
Flertallet har også merket seg at Organisasjonen
mot offentlig diskriminering (OMOD) og Kontaktutvalet mellom innvandrarar
og myndigheitene (KIM) støtter departementets forslag,
spesielt under henvisning til behovet for å prioritere
norskundervisningen for minoritetsbarn.
Videre vil flertallet presisere at retten til
både morsmålsopplæring og tospråklig
fagopplæring består.
Flertallet viser for øvrig til statsrådens
svarbrev av 24. mai 2004 til Arbeiderpartiets stortingsgruppe,
som følger som vedlegg til innstillingen.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Kristelig
Folkeparti og Venstre viser til at departementet har lagt
frem strategiplanen "Likeverdig utdanning i praksis!" for å bedre
læringen og øke deltakelsen av språklige
minoriteter i barnehage, skole og utdanning, og tiltaksplanen "Gi
rom for lesing!" for å stimulere leselyst og leseferdighet
hos elevene. "Gi rom for lesing!" er en plan for alle elever, uavhengig
av språkbakgrunn og språkferdigheter.
Disse medlemmer vil peke på at staten
gir tilskudd til særskilt språkopplæring
for elever fra språklige minoriteter gjennom statsbudsjettets
kap. 221 post 65. Disse midlene skal dekke både særskilt norskopplæring,
tospråklig fagopplæring og morsmålsopplæring.
Midlene fra staten dekker i overkant av 50 pst. av de reelle kostnadene
kommunene og skolene har forbundet med denne undervisningen.
Disse medlemmer viser til at de kommuner og skoler
som nå velger modeller som legger mer vekt på norskopplæring,
og dermed mindre vekt på morsmålsopplæring
og tospråklig fagopplæring, fortsatt vil ha et
stort behov for ekstra midler til å gjennomføre
denne opplæringen.
Strategiplanen og tiltaksplanen er ikke overlappende, men komplementære.
Arbeidet med oppfølgingen av de to planene ses i sammenheng,
men disse medlemmer mener ikke det er riktig å knytte midlene
fra kap. 221 post 65 opp mot tiltaksplanen "Gi rom for lesing!".
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet viser til at dagens bestemmelse
i opplæringsloven gir minoritetsspråklige elever
rett til nødvendig morsmålsopplæring,
tospråklig fagopplæring og særskilt norskopplæring
inntil de har tilstrekkelig kunnskap i norsk til å følge
den vanlige undervisningen.
Disse medlemmer mener at departementets forslag
til lovendring vil svekke retten til morsmålsopplæring
og tospråklig fagopplæring med begrunnelse i praktiske
problemer med gjennomføring av dagens bestemmelse og ønsket
om mer lokal fleksibilitet. Disse medlemmer merker
seg at det ikke er gitt en faglig begrunnelse for lovendringen.
Disse medlemmer viser til at hovedinnvendingene
fra høringsinstansene som går imot departementets
forslag, er at forslaget svekker retten til morsmålsopplæring
og tospråklig fagopplæring.
Disse medlemmer merker seg at statsråden i
svarbrev 24. mai 2004 selv påpeker at lovendringen for
noen elever i praksis vil kunne innebære et strengere krav
til nødvendighet. Med hensyn til faglig begrunnelse viser disse
medlemmer til at flere høringsinnstanser, herunder
Barneombudet, Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet,
påpeker at det gjennom forskning foreligger tilstrekkelig
dokumentasjon som understreker at undervisning i og på morsmålet
gir de beste resultatene når det gjelder den språklige
og faglige utviklingen til elevene, og når det gjelder å tilegne
seg gode ferdigheter i et nytt språk.
Disse medlemmer mener at dagens lovgivning ikke
er til hinder for tilpasset opplæring, og er positive til
forsøk med ulike pedagogiske metoder.
Disse medlemmer merker seg også at statsråden
i sitt svarbrev peker på en del svakheter ved oppfølgingen
av gjeldende bestemmelser, f.eks. manglende kompetanse og regelmessig
prøving av elevers ferdigheter, og at departementet har
satt i verk en rekke tiltak og evalueringer.
Disse medlemmer forutsetter at departementet forbedrer
svakhetene ved dagens språkopplæring, blant annet
utdanning og rekruttering av morsmåls-/tospråklige
lærere og generell styrking av kompetansen på området.
Disse medlemmer viser til at det er relativt lite
norsk forskning når det gjelder morsmålsopplæring
for minoritetsspråklige elever, samt at det er behov for
større kunnskap om innholdet, kvaliteten og omfanget av
morsmålsopplæringen. Disse medlemmer ber
Regjeringen sammenfatte allerede eksisterende - og iverksette ny
- forskning om morsmålsopplæringen slik at en
kan få større innsikt i denne språkopplæringens
effekt og betydning.
Disse medlemmer går på denne
bakgrunn imot departementets forslag om endringer i opplæringsloven
som etter disse medlemmers oppfatning vil svekke
minoritetsspråklige elevers rett til morsmålsopplæring
og tospråklig fagopplæring.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og representanten Simonsen har med stor tilfredshet merket
seg at departementet skifter strategi i språkopplæringen
for språklige minoriteter i grunnskolen. Hovedstrategien skal
nå styres av målet om god integrering. I dette strategiskiftet
ligger det en erkjennelse av at gode norskkunnskaper er viktig både
for god integrering i det norske samfunn og for et godt læringsutbytte
av skolegangen. Det ligger videre en erkjennelse av at god norskopplæring
for elever fra språklige minoriteter er viktigere enn opplæring
i morsmål og viktigere enn tospråklig fagopplæring. Disse
medlemmer understreker at dette syn hele tiden har vært
- og fortsatt er - Fremskrittspartiets syn på språkopplæring
for elever fra språklige minoriteter i grunnskolen.
Disse medlemmer slutter seg derfor til Regjeringens
forslag om å endre innholdet i opplæringslovens § 2-8
og friskolelovens § 3-5 som foreslått.
Disse medlemmer peker på at statsbudsjettet
for 2004 for Utdannings- og forskningsdepartementet i kap. 221 Grunnskolen
post 65 har et øremerket tilskudd til opplæring
for språklige minoriteter på hele 785 mill. kroner.
Disse medlemmer mener budsjettrammen må sikres
for bruk i grunnskolen og først og fremst til norskopplæring. Disse
medlemmer viser til at Utdannings- og forskningsdepartementet
både har en strategiplan for stimulering av leselyst og
leseferdighet 2003-2007 for alle elever, og en strategiplan for bedre
læring og større deltagelse av språklige
minoriteter i barnehage, skole og utdanning 2004-2009. Disse
medlemmer mener de to strategiplanene må samkjøres.
I den forbindelse mener disse medlemmer at de ressurser
og det ressursnivået som de siste årene har vært øremerket
fra Utdannings- og forskningsdepartementet først og fremst
til morsmålsundervisning og til tospråklig undervisning,
bør øremerkes til forsterket norskundervisning for
alle elever i grunnskolen.
Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:
"Stortinget ber Regjeringen i egen sak redegjøre for
videreføring av ressurser avsatt på statsbudsjettet kap.
221 post 65 gjennom samordning av de to strategiplanene "Gi rom
for lesing!" og "Likeverdig utdanning i praksis" fra det tidspunkt
foreslått endring i opplæringslovens § 2-8
og friskolelovens § 3-5 trer i kraft."
Komiteen merker seg at departementet ønsker å presisere
at skoleeier/styret skal ha et forsvarlig system for å vurdere
hvorvidt kravene til drift som er nedfelt i lov- og forskriftsverk
oppfylles, samt å ha et system for oppfølging
av resultatene fra kvalitetsvurderinger. Bakgrunnen er ønsket
om en mer aktiv oppfølging fra skoleeiers/styrets
side, et mer helhetlig system og en styrking av tilsynsmulighetene
myndighetene har etter hhv. opplæringsloven og friskoleloven.
Komiteen slutter seg til departementets forslag.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og representanten Simonsen har merket seg forslag om tillegg
i opplæringsloven og friskoleloven som kan gi bedre oppfølging
fra skoleeier når det gjelder at lov- og forskrifter følges,
som presiserer skoleeiers ansvar for dette og som kan styrke tilsynsmyndighetens
arbeid. Forslagene er godt i tråd med Fremskrittspartiets
politikk på området, og disse medlemmer slutter
seg til de foreslåtte tilføyelser i opplæringslovens § 13-10 og
friskolelovens § 5-2.
Disse medlemmer har videre merket seg Arbeidstilsynets
uttalelse i saken og gjentar i den forbindelse at disse medlemmer anser
Arbeidstilsynet som best og mest naturlig egnet til å forestå tilsyn
av opplæringslovens bestemmelser i kap. 9 a om elevers
skolemiljø. Disse medlemmer viser i samme
forbindelse til Innst. S. nr. 142 (2003-2004) om anmodnings- og
utredningstiltak i stortingssesjonen 2002-2003 der vedtak nr. 33
19. november 2002 er omtalt. Vedtaket lyder:
"Stortinget ber Regjeringen komme tilbake til Stortinget
med forslag innen utgangen av mars 2003 om sammensetning og organisering
av skolemiljøutvalg."
Disse medlemmer viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens
enstemmige merknader, der det innledningsvis heter:
"Komiteen konstaterer at Regjeringen tar sikte på å fremme
forslag i tråd med Stortingets forutsetninger ett år
senere enn forutsatt."
Avslutningsvis heter det:
"Komiteen forutsetter at Regjeringen legger frem en proposisjon
slik at den kan ferdigbehandles i løpet av vårsesjonen
2004."
Disse medlemmer konstaterer at dette fortsatt
ikke er skjedd.
Disse medlemmer har videre merket seg uttalelsene
fra Skolenes Landsforbund om hvordan elever og foreldre kan medvirke
i et system for skolevurdering.
Disse medlemmer viser til parallell behandling
av St.meld. nr. 30 (2003-2004) der disse medlemmer vil fremme forslag
om å åpne for foreldretilsyn som sidestilles med
tilsyn fra eget uavhengig tilsynsorgan.
Forslag fra Fremskrittspartiet og representanten Simonsen:
Stortinget ber Regjeringen i egen sak redegjøre for videreføring av ressurser avsatt på statsbudsjettet kap. 221 post 65 gjennom samordning av de to strategiplanene "Gi rom for lesing!" og "Likeverdig utdanning i praksis" fra det tidspunkt foreslått endring i opplæringslovens § 2-8 og friskolelovens § 3-5 trer i kraft.
Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endringar i opplæringslova og friskolelova
I
I lov 17. juli 1998 nr. 61 om grunnskolen og den vidaregåande opplæringa blir det gjort følgjande endringar:
§ 2-8 skal lyde:§ 2-8 Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar
Elevar i grunnskolen med anna morsmål enn norsk og samisk har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar.
Morsmålsopplæringa kan leggjast til annan skole enn den eleven til vanleg går ved.
Når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.
§ 12-1 skal lyde:§ 12-1 Organ for samarbeid om fag- og yrkesopplæringa
Departementet nemner opp eit organ for samarbeid om fag- og yrkesopplæringa. Organet skal hjelpe departementet med råd og ta initiativ for å fremje fag- og yrkesopplæringa. Organet skal ha representantar for partane i arbeidslivet og for departementet. Departementet fastset samansetjinga av og oppgåvene til organet.
§ 12-2 skal lyde:§ 12-2 Faglege råd
Departementet nemner opp faglege råd for fag- og yrkesopplæringa. Kvart fag eller fagområde som kan ha læretid i bedrift, skal vere knytt til eit fagleg råd. Departementet avgjer etter framlegg frå organet for samarbeid om fag- og yrkesopplæringa kva for faglege råd som skal skipast, storleiken på råda, kva for fagleg felt det enkelte rådet skal dekkje og reglement for oppgåvene til råda.
§ 12-4 sjette ledd skal lyde:
Nemnda gir rapport til fylkeskommunen og departementet om verksemda si og om tiltak som er viktige for fagopplæringa.
§ 12-5 andre ledd skal lyde:
Departementet skal syte for at både arbeidslivet og skolesida får ta del i arbeidet med nye læreplanar.
§ 12-6 andre ledd skal lyde:
Når det skal oppnemnast klagenemnder for fag- og sveineprøver, skal det faglege rådet for faget gi innstilling.
§ 12-7 skal lyde:§ 12-7 Medlemmer av organ, råd og nemnder
Den som blir oppnemnd eller vald som medlem av organet for samarbeid om fag- og yrkesopplæringa, av faglege råd, av prøvenemnder eller klagenemnder, er pliktig til å ta imot vervet. Medlemmer kan likevel krevje seg fritekne for ny oppnemning i like lang tid som dei har gjort samanhengande teneste. Den som har fylt seksti år, kan krevje seg friteken.
§ 13-10 nytt andre ledd skal lyde:
Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter § 2-12 skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i opplæringslova og forskriftene til lova blir oppfylte. Kommunen/fylkeskommunen og skoleeigaren for privat skole etter § 2-12 skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i § 14-1 fjerde ledd.
II
I lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar blir det gjort følgjande endringar:
§ 3-5 skal lyde:§ 3-5 Særskild språkopplæring for elevar frå språklege minoritetar
Elevar ved grunnskolar godkjende etter denne lova som har eit anna morsmål enn norsk og samisk, har rett til særskild norskopplæring til dei har tilstrekkeleg dugleik i norsk til å følgje den vanlege opplæringa i skolen. Om nødvendig har slike elevar også rett til morsmålsopplæring, tospråkleg fagopplæring eller begge delar. Heimkommunen til eleven gjer vedtak og dekkjer utgiftene til slik opplæring. Departementet er klageinstans.
Morsmålsopplæringa kan leggjast til ein annan skole enn den eleven til vanleg går ved.
Når morsmålsopplæring og tospråkleg fagopplæring ikkje kan givast av eigna undervisningspersonale, skal kommunen så langt mogleg leggje til rette for anna opplæring tilpassa føresetnadene til elevane.
§ 5-2 nytt tredje ledd skal lyde:
Styret skal ha eit forsvarleg system for vurdering av om krava i gjeldande lover og forskrifter, og føresetnadene for godkjenninga blir oppfylte. Styret skal ha eit forsvarleg system for å følgje opp resultata frå desse vurderingane og nasjonale kvalitetsvurderingar som departementet gjennomfører med heimel i § 7-2 femte ledd.
Tidlegare tredje ledd blir nytt fjerde ledd.
III
Lova gjeld frå det tidspunkt Kongen fastset. Dei enkelte føresegnene i lova kan setjast i verk til ulik tid.
Jeg viser til spørsmål fra Arbeiderpartiets
stortingsgruppe vedrørende forslag til endring av opplæringsloven.
Vil departementet endre sammensettingen
når det gjelder representasjon fra partene og departementet
i det nye organet for samarbeid om fag- og yrkesopplæringa
i forhold til dagens bestemmelser i opplæringslova § 12-1?
Bestemmelsene om Rådet for fagopplæring i arbeidslivet
(RFA) er hjemlet i Opplæringslovens § 12 – 1
hvor det bl. a. heter:
"Rådet skal ha representantar for partane i arbeidslivet
og for departementet. Meir enn halvparten av medlemmene skal representere
arbeidslivet med like mange medlemmer frå arbeidsgivarane
og frå arbeidstakarane. Departementet fastset sammansetjinga
av og oppgåvene til rådet."
Ytterligere bestemmelser om antall medlemmer, sammensetning og
observatører i rådet er gitt i reglementet for
RFA.
Den partssammensatte arbeidsgruppen som har foreslått
den nye organiseringen av partssamarbeidet, har ønsket å legge
til rette for større fleksibilitet, endringsmuligheter
og helhetsfokus i arbeidet med fagopplæringen. Derfor har
arbeidsgruppen også foreslått endringer i både
arbeidsform og sammensetning av det nye sentrale organet. Men likevel
innenfor rammen av 3-partssamarbeidet.
Det nye organet skal i større grad være en
arena for utvikling av strategier og politikk innen fagopplæringen,
framfor et vedtaksorgan som konsentrer sin virksomhet om detaljerte
spørsmål. Forslaget fra arbeidsgruppen legger
til grunn at trepartssamarbeidet mellom arbeidsgiversiden, arbeidstakersiden
og departementets representanter, inklusive elever- og lærlingrepresentanter,
videreføres.
Under utarbeidelsen av nytt reglement for det nye sentrale organet,
vil departementet legge forslagene fra arbeidsgruppen til grunn.
Hvilken faglig pedagogisk dokumentasjon
legges til grunn for de endringer som foreslås når
det gjelder rettigheten til særskilt norskopplæring,
morsmåls- og tospråklig opplæring. Det
vises her til flere høringsinstanser, blant annet Barneombudet,
Barne- og familiedepartementet og Kommunal- og regionaldepartementet,
som peker på at det gjennom forskning foreligger tilstrekkelig
dokumentasjon som understreker at undervisning i og på morsmålet
gir de beste resultater når det gjelder den språklige
og faglige utviklingen til elevene, og når det gjelder å tilegne
seg gode ferdigheter i et nytt språk.
I mye av forskingen om morsmålets betydning, legges
hovedtyngden av resultater på Thomas og Colliers undersøkelse
(2001) fra USA der de testet et tusentalls elever med spansk som
morsmål og deres språkkunnskaper fra 1985-2001.
Undersøkelsen konkluderte med at formell og kvalitativt
god opplæring i og på morsmålet er den
faktoren som klarest er relatert til akademisk suksess.
Det er imidlertid ikke gitt at disse resultatene fra USA uten
videre kan overføres til norske forhold. I USA har man
store språkgrupper med spansk som morsmål som
også ofte bor i samme områder. Disse skal lære
engelsk som andrespråk. I Norge har man ingen slike store
språkgrupper, men klasser/grupper bestående
av elever som har mange forskjellige morsmål.
I Norge, og Norden for øvrig, har det ikke vært forsket
mye på dette feltet, og den forskningen som foreligger
kan ikke trekke klare og entydige konklusjoner. Den klareste konklusjonen
som kan trekkes, etter departementets vurdering, er at morsmålsopplæring
i hvert fall ikke svekker andrespråksopplæringen.
Nyere forskning fra Norge, for eksempel Skogen et. al. (2003),
viser i en studie av inkluderingsideen i Reform 97 at opplæring
i morsmål for minoritetsspråklige elever hovedsakelig
foregår i egne, små grupper, noen ganger på tvers
av klassetrinn. Timene er ofte lagt etter at de andre timene for
dagen er slutt. I noen grad foregår det morsmålsstøttet
fagopplæring (tospråklig fagopplæring),
der både klasselæreren og morsmålslæreren
er til stede i klassen. Flere lærere i undersøkelsen
Skogen et. al. gjennomførte, gir likevel uttrykk for at
undervisningen i og på morsmål ikke gir tilfredsstillende
utbytte for elevene. Det var ikke vanlig at morsmålslæreren
og fagets lærer var sammen om planleggingen av timene.
En analyse av elever i Osloskolen (Bakken 2003) viser at minoritetsspråklige
elever som både har gått i norsk barnehage og
hatt morsmålsundervisning på småskole-
og mellomtrinnet, oppnår bedre resultater enn andre. Blant
de elevene som både har gått i norsk barnehage
og har hatt morsmålsundervisning i 4-6 år, oppgir
42 prosent karakterer som ligger over grensen for godt prestasjonsnivå.
Blant de elevene som har hatt like mye morsmålsundervisning,
men som ikke har gått i norsk barnehage, har bare 22 prosent
høyt prestasjonsnivå, mens 31 prosent av de elevene
som har gått i norsk barnehage, men ikke hatt morsmålsundervisning
har godt prestasjonsnivå. Dette tyder på at barnehagedeltaking
kan være en vesentlig faktor i barnas norskspråklige
utvikling, slik også Øzerk (1992) og Nielsen (1997)
har poengtert.
Dagens lov pålegger skoleeier å tilby elever
fra språklige minoriteter både morsmålsopplæring,
tospråklige fagopplæring og særskilt
norskopplæring. Bestemmelsene tar ikke hensyn til at ikke
alle elever fra språklige minoriteter har behov for alle
disse tre komponentene. Jeg mener valget av opplæringsmetode
må ta utgangspunkt i det enkelte barns særlige behov,
tilpasset de praktiske forutsetningene som finnes i kommunen. Tilpasset
opplæring er et overordnet prinsippet for all opplæring
i norsk skole. Skoleeier bør ha mulighet til selv å finne
frem til gode pedagogiske og organisatoriske modeller for særskilt språkopplæring.
Dagens modell for opplæring av elever fra språklige
minoriteter kan dessverre ikke vise til gode resultater. Jeg ønsker
derfor å iverksette en utprøving av ulike modeller
for særskilt språkopplæring. På bakgrunn
av en systematisk utprøving av ulike modeller tilpasset
lokale behov, kan vi få større kunnskap om hvilke
modeller som virker. Utprøvingen vil igjen kunne danne
grunnlag for videre satsing på gode pedagogiske løsninger
overfor elever fra språklige minoriteter.
I henhold til dagens lovverk er det ikke mulig å foreta
en slik utprøving. Jeg mener det ikke er statens oppgave å definere
hvordan kommunen skal gi en tilpasset opplæring for sine
elever. Jeg mener likevel elever fra språklige minoriteter
trenger et rettsvern som sikrer dem rett til særskilt språkopplæring.
Denne retten opprettholdes i lovforslaget. De foreslåtte endringene
vil imidlertid gi kommunene større mulighet til, og ansvar
for, å gi elever fra språklige minoriteter en
tilpasset opplæring med utgangspunkt i lokale behov og
forutsetninger.
Det vises til at forslaget til nye bestemmelser
pålegger kommuner en plikt til å gi morsmålsopplæring/tospråklig
opplæring når det er nødvendig inntil eleven
har tilstrekkelige ferdigheter til å følge den vanlige
opplæringen i skolen. I dagens bestemmelse fremgår
det at kommunen har plikt til å gi nødvendig morsmålsopplæring,
tospråklig opplæring og særskilt norskopplæring
inntil tilstrekkelige ferdigheter i norsk er tilegnet. Vil det i
praksis bli et strengere krav til nødvendighet enn med
dagens bestemmelser?
Formålet med dagens lovgivning er å lære
eleven å benytte norsk som redskapsspråk så raskt
som mulig. Når eleven har tilstrekkelige kunnskaper i norsk til å følge
den vanlige opplæringen, opphører rettighetene
etter § 2-8 i opplæringsloven og § 3-5
i friskoleloven.
Målet om å sikre elever fra språklige
minoriteter best mulig ferdigheter i norsk ligger fast i lovforslaget,
men kommunene kan, ut fra praktiske muligheter og et individuelt
pedagogisk skjønn, velge om de vil gi morsmålsopplæring
og/eller tospråklig fagopplæring i tillegg
til norskopplæring. De foreslåtte endringene åpner
for at opplæring i norsk blir det fremste virkemiddelet
for at minoritetsspråklige elever skal tilegne seg tilstrekkelige
norskferdigheter slik at de kan få tilfredsstillende utbytte
av opplæringen og dermed god integrering i det norske samfunnet. Morsmålsopplæring
og tospråklig fagopplæring blir sekundære
hjelpemidler i norskopplæringen.
Nyankomne og andre innvandrerbarn med svært begrensede
norskferdigheter vil ha behov for morsmålsopplæring
og tospråklige fagopplæring i en overgangsperiode.
For disse elevene vil retten til morsmålsopplæring
og tospråklig fagopplæring være uendret.
For andre elever vil lovendringen i praksis kunne innebære
et strengere krav til nødvendighet. Det er imidlertid ikke
gitt at dette vil bli utfallet. Forslaget til lovendring innebærer
at det er skoleeier (skolen) som foretar en individuell vurdering
av den enkelte elev og hvilke opplæringsmetode eleven trenger.
På bakgrunn av en skjønnsmessig vurdering vil
skolen sette inn egnede tiltak.
Forslaget om svekkede rettigheter begrunnes med
praktiske problemer, for eksempel manglende lærerkompetanse,
med å gjennomføre dagens bestemmelser. Hva har
departementet gjort for å løse de praktiske problemene?
Jeg vil presisere at lovforslaget ikke innebærer svekkede
rettigheter for minoritetsspråklige elever. Bakgrunnen
for lovforslaget er å bedre den opplæringen minoritetsspråklige
elever får gjennom å legge til rette for større
valg av pedagogiske og organisatoriske løsninger tilpasset
den enkelte elev og den enkelte skole/kommune.
I lovforslaget pekes det på flere praktiske problemer
forbundet med gjennomføringen av dagens bestemmelser. Mangel
på lærerkompetanse for å gjennomføre
dagens modell for opplæring av språklige minoriteter
er et sentralt moment som blir vektlagt i begrunnelsen for lovforslaget.
Å ansette lærere med tilfredsstillende kvalifikasjoner
er skoleeiers ansvar. Departementet har imidlertid vært
klar over at det i lengre tid har vært, og fortsatt er,
mangel på kompetanse i skolen knyttet til opplæring
av språklige minoriteter. Norsk skole mangler ikke bare
kvalifiserte morsmålslærere, det er også mangel
på tospråklige allmennlærere og skoleledere.
I tillegg mangler skoleledere og lærere med norsk majoritetsbakgrunn
kunnskap om, og erfaring med, opplæring av språklige
minoriteter. Dette var bakgrunnen for at departementet i 2000 opprettet Senter
for kompetanseutvikling i den flerkulturelle skolen (SEFS) ved Høgskolen
i Oslo. Senterets overordnede mål var å bidra
til kompetanseutvikling i den flerkulturelle skolen. Senterets arbeid
skulle medvirke til at fylkeskommuner/kommuner i samarbeid med
høgskoler og universitet selv skulle sørge for nødvendig
kompetanseutvikling slik at SEFS på sikt ble overflødig.
Senteret ble evaluert i 2002 med positive hovedkonklusjoner.
I forbindelse med utarbeidelsen av strategiplan for minoritetsspråklige
vurderte departementet at det fortsatt var et behov for ytterligere
kompetanseutvikling for lærere og skoleledere på dette
feltet, og besluttet å opprette et nytt nasjonalt senter
kalt Nasjonalt senter for flerkulturell opplæring (NAFO)
ved Høgskolen i Oslo. Senteret er en videreføring
av SEFS, men med et videre mandat. I tillegg til å drive kompetanseoppbygging
knyttet til grunnskolen og videregående opplæring,
slik SEFS har gjort, skal det nye senteret også arbeide
for kompetanseutvikling for de gruppene som arbeider med minoritetsspråklige
i førskolealder, høyere utdanning og voksenopplæring.
Jeg vil videre vise til at departementet har støttet flere
høgskoler med å utvikle studier for minoritetsspråklige
studenter med tanke på større rekruttering til,
og bedre gjennomføring av, høyere utdanning generelt
og lærerutdanning spesielt. Videre har departementet støttet
utviklingen av en veiledning for tospråklig opplæring
for språklige minoriteter i grunnskolen som er sendt alle
skoler. Ny tilskuddsordning ble innført skoleåret
2001-02 på grunn av at erfaringene med tidligere tilskuddsordning
viste ulik praksis og regelfortolkning i kommunene. Endringene ble innført
etter merknader i St.meld. nr. 25 (1998–99) Morsmålsopplæring.
I meldingen heter det blant annet:
"Ved praktiseringen av tilskuddsordningen er det kommet
fram at regelverket gir rom for ulike tolkninger. Spesielt gjelder
dette hvilke elever som kommer inn under tilskuddsordningen og reglene
som fastsetter hvor mange timer morsmålsopplæring
per språkgruppe det kan gis tilskudd til. Det er også kommet fram
at tilskuddsordningen er tidkrevende å administrere både
for kommunene og statens utdanningskontorer, og at det er problemer
knyttet til kontrollen av om vilkårene for tilskudd er
oppfylt."
Ved omleggingen av tilskuddsordningen ble det lagt vekt på å forenkle
ordningen slik at midlene blir brukt mer målrettet. Dagens
tilskuddsordning skal være enklere og mer forutsigbar for
kommunene og mer rammepreget enn tidligere ordning. Departementet
har igangsatt en evaluering av tilskuddsordningen som skal vurdere
om endringene i tilskuddsordningen har hatt ønsket effekt.
Jeg vil også vise til at departementet gjennom strategiplan
for minoritetsspråklige har lansert en stipendordning for
minoritetsspråklige lærere som arbeider i skolen
uten formell kompetanse. Stipendene ble for første gang
lyst ut våren 2004. Bakgrunnen for dette er bl.a. å løse
de praktiske og pedagogiske utfordringene som skolene har i dag
knyttet til opplæring av språklige minoriteter.
Når situasjonen likevel ikke er tilfredsstillende, mener
jeg det er behov for ytterligere tiltak. Jeg mener den foreslåtte
lovendringen er en forutsetning for utvikling innen dette feltet
bl.a. med hensyn til utprøving av ulike modeller for språkopplæring,
som igjen vil danne grunnlag for videre satsing innen språkopplæring.
Mener departementet at det i gjennomføringen av
dagens bestemmelser gjøres et tilfredsstillende arbeid
med regelmessig prøving av minoritetselevenes norskkunnskaper
med sikte på overgang til å følge den
vanlige opplæringen?
Departementet har bedt Læringssenteret om å utarbeide
materiell som skal hjelpe skolen med å vurdere når
elevene er i stand til å gå over til vanlig opplæring.
Målgruppen for tiltaket er lærere og elever med
norsk som andrespråk. Hensikten er at læreren og
eleven selv kan følge språkutviklingen i norsk
og kartlegge det språklige nivået. Materiellet
er basert på Common European Framework tilpasset norsk som
andrespråk og er knyttet til mappevurderingsmetodikken.
Materiellet prøves ut i løpet av høsten 2004.
Nye undersøkelser har vist at ikke alle skoler foretar
regelmessig prøving av minoritetselevers norskkunnskaper
med sikte på overgang til ordinær opplæring.
Jeg mener det er urovekkende at en av fem minoritetselever har faget
norsk som andrespråk gjennom hele skolegangen sin, og har
derfor varslet en gjennomgang av praktiseringen av faget. Departementet
har imidlertid ved flere anledninger presisert at faget norsk som
andrespråk er en midlertidig løsning og skal fungere
som et springbrett over til ordinær norskopplæring.
På bakgrunn av den utprøvingen som gjøres
med materiellet høsten 2004, samt gjennomgangen av faget
norsk som andrespråk, vil det bli utarbeidet retningslinjer
og veiledningsmateriell til kommunene og skolene der det bl.a. vil
bli innført regler for når eller hvor ofte elevenes
norskferdigheter skal bli kartlagt.
Problematikken knyttet til faget norsk som andrespråk
er imidlertid ikke direkte knyttet opp mot bestemmelsene i § 2-8
i opplæringsloven og § 3-5 i friskoleloven.
Det er viktig å presisere at lovbestemmelsene sier at eleven
skal ha særskilt norskopplæring. Loven, og tilskuddsordningen
som følger denne, sier ikke at denne opplæringen
nødvendigvis må gis ved opplæring etter
faget norsk som andrespråk.
Oslo, i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, den 3. juni 2004
Rolf Reikvam |
Ine Marie Eriksen |
leder |
ordfører |