Til Odelstinget
Kommunal- og regionaldepartementet legger i proposisjonen frem
forslag til lov om endringer i lov 4. februar 1977 nr.
4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v. (arbeidsmiljøloven),
lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning (ligningsloven),
lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til riket
og deres opphold her (utlendingsloven) og lov 4. juni 1993
nr. 58 om allmenngjøring av tariffavtaler m.v. (allmenngjøringsloven).
Lovforslagene har sin bakgrunn i anmodningsvedtak fra Stortinget
av 14. mai 2004, i forbindelse med behandlingen av Innst.
O. nr. 64 (2003-2004), jf. Ot.prp. nr. 44 (2003-2004), der Regjeringen
ble bedt om å fremlegge en rekke lovforslag for å forhindre sosial
dumping i forbindelse med utvidelsen av EU/EØS.
EU- og EØS- samarbeidet ble utvidet med 10 nye medlemsland
1. mai 2004.
På bakgrunn av store forskjeller i lønns- og
velferdsnivå mellom de nye og gamle EU-landene, fryktet
mange av de daværende medlemslandene en stor tilstrømning
av arbeidstakere fra de nye medlemslandene, misbruk av velferdsordninger
og sosial dumping.
Siden de fleste EU-land etter hvert bestemte seg for å ha
overgangsordninger overfor arbeidstakere fra åtte av de
nye medlemslandene, fant Regjeringen det nødvendig at også Norge
innførte visse overgangsregler, selv om Regjeringen mente
at det neppe ville bli en stor tilstrømning av arbeidstakere,
og ønsket å ha et så åpent arbeidsmarked
som mulig. Forslag til overgangsordninger ble fremmet for Stortinget
19. mars 2004 gjennom Ot.prp. nr. 44 (2003-2004) om lov
om endringer i utlendingsloven (EØS-utvidelsen).
I proposisjonen ble det sagt at overgangsreglene kan bidra til å forebygge
sosial dumping. Det ble imidlertid også bemerket i proposisjonen
at de største utfordringene i forhold til faren for sosial
dumping, trolig vil gjelde tjenesteytere og utsendte arbeidstakere
på midlertidig tjenesteoppdrag i Norge, og at det ikke
er adgang til å ha overgangsordninger for disse gruppene.
Det fremgikk også av proposisjonen at Regjeringen ønsket å avvente
erfaringer med og virkninger av EØS-utvidelsen før
endelig stilling ble tatt til behovet for de enkelte tiltakene.
I Innst. O. nr. 64 (2003-2004) viste kommunalkomiteen til viktigheten
av å unngå sosial dumping, og komiteens flertall
foreslo på denne bakgrunn en rekke tiltak. Det fremgår
av forslagene at komiteens flertall er av en annen oppfatning enn
Regjeringen når det gjelder behovet for tidspunktet for å innføre
slike tiltak mot sosial dumping.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sigvald
Oppebøen Hansen, Reidar Sandal, Karl Eirik Schjøtt-Pedersen
og Signe Øye, fra Høyre, Peter Skovholt Gitmark,
Hans Kristian Hogsnes og Kari Lise Holmberg, fra Fremskrittspartiet,
Torbjørn Andersen og Per Sandberg, fra Sosialistisk Venstreparti,
Karin Andersen og Heikki Holmås, fra Kristelig Folkeparti,
Anita Apelthun Sæle og Ivar Østberg, og fra Senterpartiet,
lederen Magnhild Meltveit Kleppa, viser til de
respektive partifraksjoners merknader og forslag i Innst. S. nr.
149 (2003-2004) og i Innst. O. nr. 64 (2003-2004).
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at flertallet i Innst. O. nr. 64 (2003-2004) uttalte:
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til at disse partier høsten 2003 og på nyåret
2004 tok initiativ for å sikre en grundig forberedelse
av eventuelle tiltak på arbeidsmarkedsområdet
for å unngå negative konsekvenser ved utvidelsen
av EØS-avtalen.
Flertallet viser til sine
merknader i Innst. S. nr. 149 (2003-2004) om behovet for iverksetting
av nødvendige lov- og forskriftsendringer fra 1. mai
2004 for å hindre sosial dumping.
Flertallet
konstaterer at Regjeringen likevel ikke i tide har igangsatt nødvendig
lovarbeid.
Flertallet mener dette er meget uheldig.
Flertallet finner det derfor påkrevet å gi Regjeringen
en frist til 1. juni 2004 for å fremme en ny sak
til Stortinget med aktuelle lovendringer.
Flertallet viser til at Regjeringen i den foreliggende
proposisjonen vurderer og foreslår lovmessige løsninger
for å følge opp Stortingets pålegg.
Flertallet har merket seg at Regjeringen i flere
sammenhenger gir uttrykk for at stortingsflertallets pålegg
har gunstige samfunnsmessige virkninger.
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti viser til sine merknader i forbindelse med Innst.
O. nr. 64 (2003-2004). Disse medlemmer advarte der
mot at flertallets forslag kunne virke byråkratiserende, åpne
for dobbeltarbeid og medføre uklare ansvarsforhold, samt
reise problemstillinger knyttet til personvern. Disse medlemmer viser
til at Regjeringen følger opp Stortingets vedtak og har
tilstrebet å redusere disse ulempene i så stor
grad som mulig. Disse medlemmer viser også til
at både Regjeringen og regjeringspartiene ønsket å høste
erfaringer med de overgangsordninger som Regjeringen foreslo og
fikk gjennomslag for i Ot.prp. nr. 44 (2003-2004) før innføring
av ytterligere tiltak. På denne bakgrunn vil disse
medlemmer fortsatt gå imot forslagene i proposisjonen.
Ved Stortingets anmodningsvedtak nr. 353 (2003-2004) ble Regjeringen
bedt om innen 1. juni 2004 å legge frem forslag
til lovhjemmel slik at Arbeidstilsynet overtar ansvaret for å tilføre
tilsyn med at vilkårene for innvilgelse av arbeidstillatelser
gitt av UDI følges.
Videre ble Regjeringen, ved anmodningsvedtak nr. 354 (2003-2004)
bedt om innen samme dato å legge fram forslag til lovhjemmel
som utvider Arbeidstilsynets og andre relevante tilsyns fullmakter
til kontroll og iverksettelse av sanksjoner overfor virksomheter
som bryter regelverket, slik at regelverket, inklusive vilkår
om lønn, arbeidstid og boforhold, blir fulgt. I sistnevnte
forslag siktes det til regelverket for arbeids- og oppholdstillatelse.
Departementet har derfor valgt å behandle forslagene i
de to anmodningsvedtakene samlet.
Anmodningsvedtaket om at Arbeidstilsynet skal føre tilsyn
med arbeidstillatelser, må etter Arbeids- og administrasjonsdepartementets
og Kommunal- og regionaldepartementets oppfatning følges
opp slik at resultatet blir et hensiktsmessig og effektivt kontrollregime
samlet sett. Det er viktig å unngå uklare ansvarsforhold
og dobbeltkompetanse i Arbeidstilsynet, Utlendingsdirektoratet og
politiet, og etatene må gis klart definerte roller.
Det er utlendingsmyndighetene som utsteder arbeids- og oppholdstillatelser
til utenlandske arbeidstakere. I den forbindelse blir det stilt
krav om at lønns- og arbeidsvilkår ikke må være
dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ eller
det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke.
Arbeidstilsynet har til oppgave å føre tilsyn
med oppfølging av arbeidsmiljølovens krav til
HMS-regelverk og arbeidstid. Etaten har ingen rolle eller kompetanse
i forhold til lønn. Etter Arbeids- og administrasjonsdepartementets
vurdering er det derfor nødvendig at tilsynets nye oppgave
så langt som mulig må skje innenfor etatens allerede
fastlagte strategier, kompetansefelt og prioriteringer.
Arbeids- og administrasjonsdepartementet foreslår således
at Arbeidstilsynets kontroll med oppfølgingen av regelverket
for arbeids- og oppholdstillatelser skal skje innenfor den ordinære
tilsynsstrategien med risikobasert tilsyn. Dette innebærer
at tilsynet fortsatt skal prioritere de bransjer og virksomheter der
risikoen for ulykker, alvorlige helseskader og utstøting
fra arbeidslivet er størst. Prioriterte bransjer i denne
sammenheng sammenfalles til en viss grad med bransjer med et høyt
innslag av utenlandsk arbeidskraft. Dette gjelder f.eks. bygg- og
anleggsbransjen og hotell- og restaurantbransjen.
Forslaget til lovendring innebærer at Arbeidstilsynet
får ansvar for å føre tilsyn med at vilkårene
for arbeidstillatelse som gjelder lønns- og arbeidsvilkår og
arbeidets omfang, følges i virksomhetene. Dette innebærer
i dag etter utlendingsforskriften § 2 at det skal
føres tilsyn med at lønns- og arbeidsvilkår
ikke er "dårligere enn etter gjeldende tariffavtale, regulativ
eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke". Videre
skal det føres tilsyn med at arbeidstakeren har fulltidsstilling,
noe det som hovedregel vil være krav om. Arbeidstilsynet
skal også føre slikt tilsyn når det gjelder
vilkårene for oppholdstillatelse til arbeidstakere som
er borgere av EØS-land. Arbeidstilsynet kan kreve å få utlevert
de opplysninger som anses nødvendige for utøvelsen
av tilsynet. Arbeidsgiver har bl.a. plikt til å dokumentere
arbeids- og oppholdstillatelser.
Dersom Arbeidstilsynet får mistanke om ulovligheter
knyttet til regelverket om arbeids- og oppholdstillatelser, for
eksempel mistanke om at arbeidstakere har lønns- og arbeidsvilkår
som er dårligere enn etter gjeldende trafikkavtale, regulativ
eller det som ellers er normalt for vedkommende sted og yrke, mistanke om
mislighold av tillatelsen/arbeidsavtalen i form av falske
opplysninger eller lignende, varsler tilsynet utlendingsmyndighetene
som vil ha det videre oppfølgingsansvaret.
Petroleumstilsynet har på tilsvarende måte
tilsynsansvaret innenfor sitt myndighetsområde.
Dersom det besluttes at tilsynet skal gjennomføres i
tråd med etatens planlagte strategier og prioriteringer,
og med et risikobasert tilsyn, vil det trolig ikke bli tale om et
omfattende ressursbehov for Arbeidstilsynet/Petroleumstilsynet
som følge av lovforslaget. Det understrekes imidlertid
at det nye håndhevingsinstituttet også vil kunne
føre til et noe større ressursbehov hos politiet
og Utlendingsdirektoratet, idet tilsynet trolig vil avdekke flere
tilfeller av brudd på regelverket som vil måtte
følges opp i disse to etatene. En vil eventuelt måtte
komme tilbake til spørsmålet om ressursbehovet
for de berørte etatene når en har mer erfaringer.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til Innst. O. nr. 64 (2003-2004).
Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag til
lovregulering.
Flertallet er enig i at Arbeidstilsynets nye rolle
så langt som mulig bør utøves i samsvar
med etatens fastlagte strategier, kompetansefelt og prioriteringer,
og at tilsynet skal prioritere de bransjer og virksomheter der risikoen
for ulykker, alvorlige helseskader og utstøting fra arbeidslivet
er stort. Flertallet vil likevel understreke at Arbeidstilsynet gjennom
lovendringer blir tillagt en ny oppgave. Ivaretakelse av den nye
tilsynsoppgaven kan kreve andre strategier enn tilsynet nå følger.
Tilsynet må derfor legge til grunn at oppfølging
av den nye § 11 a er en selvstendig oppgave, og ikke bare
en oppgave avledet av tilsynets øvrige virksomhet. Tilsyn
med arbeidstillatelser er ikke alene begrunnet i HMS-arbeid, men
har en videre begrunnelse.
Flertallet forutsetter at departementet og tilsynet
vurderer hvordan dette påvirker behovet for og fordelingen
av tilsynets ressurser.
Flertallet er enig i at oppfølging av
mistanke om ulovligheter skal ligge hos utlendingsmyndighetene og
politiet.
Ved Stortingets anmodningsvedtak nr. 350 (2003-2004) ble Regjeringen
bedt om innen 1. juni 2004 å legge frem forslag
til lovhjemmel som utvider Arbeidstilsynets fullmakter til håndheving
av regler nedlagt i allmenngjorte tariffavtaler og styrket kontroll
med overholdelsen av reglene om arbeidstid og andre aktuelle vilkår
i arbeidsmiljøloven, samt standarder for bolig- og brakkeforhold,
i forbindelse med utstasjonering av arbeidstakere.
Allmenngjøringslovens formål er å forhindre
at utenlandske arbeidstakere tilbys lønns- og arbeidsvilkår
som er påviselig dårligere enn det som følger
av norske tariffavtaler og samtidig unngå uheldige konkurransevridninger
for virksomheter med norske arbeidstakere.
Lønns- og arbeidsvilkår som følger
av et allmenngjøringsvedtak, vil gjelde som ufravikelige minstevilkår
i de arbeidsforholdene som omfattes av vedtaket.
Partene i den allmenngjorte tariffavtalen har en utvidet adgang
til å iverksette boikott dersom et allmenngjøringsvedtak
ikke etterleves, jf. allmenngjøringsloven § 5.
Forslaget om at Arbeidstilsynet skal få fullmakt til å håndheve
regler nedlagt i allmenngjorte tariffavtaler vil kunne bidra til å effektivisere
lovens sanksjonssystem. Etter departementets vurdering er det imidlertid
vesentlig at Arbeidstilsynets rolle tilpasses allmenngjøringslovens
system, samtidig som oppgaven også må tilpasses
Arbeidstilsynets kompetansefelt, strategier og prioriteringer, på samme
måte som for de nye oppgavene i tilknytning til arbeids-
og oppholdstillatelser.
Når allmenngjøringsloven overlater til et offentlig
oppnevnt organ å fastsette lønns- og arbeidsvilkår,
innebærer dette til en viss grad et brudd på prinsippet
om at lønnsfastsettelsen er partenes ansvar. Å gi
Arbeidstilsynet oppgaven med å håndheve de allmenngjorte
tariffavtalene, dvs. både å kontrollere og iverksette
sanksjoner, vil etter departementets syn kunne bidra til å svekke
partenes innflytelse over allmenngjøringsinstituttet. Å gi
Arbeidstilsynet fullmakt til å føre tilsyn med
om allmenngjøringsvedtak faktisk etterleves, vil derimot
kunne bidra til den ønskede effektivisering av allmenngjøringslovens sanksjonssystem.
Den mest hensiktsmessige måten å få dette
til på vil etter departementets mening være at
Arbeidstilsynet får oppgaven med å føre
tilsyn med om allmenngjøringsloven etterleves, men at eventuelle
overtredelser varsles enten til de parter som kan iverksette boikott
etter allmenngjøringsloven og/eller til politiet.
Det foreslås at Arbeidstilsynets rolle i forhold til å føre
tilsyn med allmenngjorte tariffavtaler gjennomføres på tilsvarende
måte som kontroller av arbeids- og oppholdstillatelser,
det vil bl.a. si som en integrert del av det risikobaserte tilsynet.
Petroleumstilsynet må på en tilsvarende måte
føre tilsyn innenfor sitt tilsynsområde.
Kommunal- og regionaldepartementet mener at det i hvert fall
på kort sikt kan være hensiktsmessig å varsle
politiet i tilfeller der det avdekkes brudd, for å effektivisere
etterlevelsen av allmenngjøringsloven.
Det kan innvendes mot denne løsningen at det kan være
vanskelig for politiet å prioritere etterforskningen
av denne typen anmeldelser. På den annen side er det foreløpig
ikke mulig å anslå omfanget av en slik oppgave.
Det er ennå stor usikkerhet knyttet til hvor mange vedtak
om allmenngjøring som faktisk vil bli fastsatt.
LO har for første gang fremmet en begjæring
om allmenngjøring for Tariffnemnda. Saken gjelder delvis
allmenngjøring av tre tariffavtaler som er inngått mellom
LO og NHO; Verkstedoverenskomsten, Fellesoverenskomsten for byggfag
og Landsoverenskomsten for elektrofagene.
Tariffnemnda sendte 14. mai 2004 et utkast til forskrift
om allmenngjøring av tariffavtaler på høring.
Kommunal- og regionaldepartementet er av den oppfatning at utkastet
til forskrift, slik det foreligger, taler for at et best mulig system
for kontroll og håndheving av allmenngjøringsvedtak
må involvere tariffpartene, gjerne på en slik
måte at boikottbestemmelsen kan bli effektiv. Et system
som involverer partene vil også samsvare best med de grunnleggende
prinsippene for lønnsdannelse i Norge, nemlig at det er
opp til partene å forhandle fram hvilken lønn som
skal gjelde.
Det vil være naturlig når Tariffnemnda er ferdig med
behandlingen av den pågående saken, at departementet
foretar en evaluering av hvordan allmenngjøringsloven faktisk
har fungert i praksis.
Det er på det nåværende tidspunktet
ikke mulig å si noe sikkert om hvilke konsekvenser oppgavene
i forbindelse med allmenngjorte tariffavtaler kan få for Arbeidstilsynet/Petroleumstilsynet
og politiet. Det vil være naturlig å vurdere et
eventuelt økt ressursbehov dersom omfanget av allmenngjorte
tariffavtaler blir svært stort.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til Innst. O. nr. 64 (2003-2004).
Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag til
lovregulering.
Flertallet vil i likhet med merknader under kapittel
2.2 understreke at denne oppgaven går videre enn det risikobaserte
tilsynet, selv om utøvelsen i stor grad vil kunne integreres
i dette. Flertallet vil derfor framheve at departementet
og tilsynet løpende må vurdere oppfyllelsen av
denne særskilte oppgaven.
Flertallet er enig i at det i dialog med partene bør
utredes om Tariffnemnda, eventuelt en annen tvistenemnd, i tillegg
til eller i stedet for politiet, kan få oppfølgingsansvaret
i tilfeller der Arbeidstilsynet får mistanke om manglende
etterlevelse av allmenngjøringsvedtak. Flertallet er
enig i at politiet - iallfall på kort sikt - tillegges
oppfølgingsansvaret.
Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til arbeidsmiljøloven § 78
om tvangsmulkt, og ber Regjeringen utrede tilsvarende bestemmelser
i allmenngjøringsloven.
Ved Stortingets anmodningsvedtak nr. 352 (2003-2004) ble Regjeringen
bedt om innen 1. juni 2004 å legge fram forslag
til lovhjemmel som gir adgang til å pålegge arbeidsgiver å sørge
for at alle ansatte har identitetskort, adgang til å pålegge
arbeidstakere å vise identitetskort på forespørsel
fra offentlig myndighet, samt adgang til å pålegge
arbeidsgiver, hovedentreprenør eller den som har kontrakt
med byggherre å kunne legge fram mannskapslister, dokumentasjon
av lønnsforhold og utbetalt lønn.
Det følger av utlendingsloven § 44
første ledd at når politiet krever det, må utlending
vise legitimasjon og om nødvendig gi opplysninger for å bringe
utlendingens identitet og lovligheten av oppholdet i riket på det
rene.
Et lovpålagt krav om at arbeidstakere skal bære ID-kort
med nærmere angitte opplysninger om vedkommende, må i
prinsippet oppfattes som et inngrep i den enkeltes integritet/personvern.
Alminnelige personvernprinsipper, som bl.a. er forankret i den europeiske
menneskerettighetskonvensjonen, tilsier at et slikt tiltak må være
saklig begrunnet og at det ikke må være mer inngripende
enn det som er nødvendig for å ivareta de hensyn
som begrunner tiltaket. Dette innebærer at det må være
proporsjonalitet mellom kravet om ID-kort, herunder hvilke opplysninger
om skal oppgis, og de interessene som skal ivaretas.
Med utgangspunkt i prosjektet "seriøsitet i byggnæringen",
foreslår Arbeids- og administrasjonsdepartementet å innføre
en forskriftshjemmel i arbeidsmiljøloven om at arbeidsgivere
innenfor enkeltbransjer kan pålegges å sørge
for at arbeidstakere bærer ID-kort, og at det utarbeides
mannskapslister. Forutsetningen er at det anses nødvendig
og hensiktsmessig for å sikre fullt forsvarlig arbeidsmiljø.
ID-kortene og mannskapslistene skal vises dersom de ber om det.
Departementet foreslår videre at det i første
omgang skal utarbeides en forskrift for bygg- og anleggsbransjen.
Departementet legger til grunn at det bare skal stilles krav
om å oppgi de opplysningene som er nødvendige
eller hensiktsmessige i forhold til HMS-hensyn.
Når det gjelder mannskapslister/oversikt over hvem
som til enhver tid er til stede på arbeidsplassen, legger
departementet til grunn at det er naturlig at disse også skal
gi opplysninger om hvor den enkelte en ansatt og eventuelt hvem
som er byggherre eller har utstedt ID-kortet. Slike lister eller
oversikter skal vises myndighetene på oppfordring.
Etter departementets vurdering kan det være naturlig
og hensiktsmessig at regler om ID-kort og mannskapslister i bygg-
og anleggsbransjen fastsettes i Byggherreforskriften. Departementet
har bedt Direktoratet for arbeidstilsynet om å utarbeide
forslag til forskrift som eventuelt kan sendes på høring så snart
som mulig etter Stortingets behandling av forslagene i proposisjonen.
Det følger av arbeidsmiljøloven § 55
B at det skal inngås skriftlig arbeidsavtale i alle arbeidsforhold.
Arbeidstilsynet vil i kraft av å være tilsynsmyndighet
i forhold til arbeidsmiljøloven kunne kreve å få se
den enkeltes skriftlige arbeidsavtale.
Departementet vil vurdere om det i byggherreforskriften kan tas
inn et krav om at byggherre, prosjektleder eller arbeidsmiljøkoordinator
skal oppbevare skriftlige arbeidsavtaler for alle som arbeider på en bygge-
og anleggsplass, av HMS-hensyn, eventuelt at det på enhver
bygge- og anleggsplass skal oppbevares skriftlige arbeidsavtaler
for arbeidstakerne.
Det er fastsatt krav om dokumentasjon av utbetalt lønn
i regnskapslovgivningen.
Finansdepartementet fremmet 26. mars 2004 forslag til
ny lov om bokføring, jf. Ot.prp. nr. 46 (2003-2004). Lovforslaget
bygger på en utredning utarbeidet av bokføringslovutvalget
som ble trykket som NOU 2002:20 Ny bokføringslov. Utredningen
inneholder forslag til både lov om bokføring og
forskrift om bokføring.
I NOU 2002:20 Ny bokføringslov har Bokføringsutvalget
i hovedsak foreslått å videreføre bestemmelsene
for bygg og anlegg som er gitt i gjeldende regnskapsforskrift § 7-1.
Lovforslaget er nå til behandling i Stortinget og det
arbeides parallelt med oppfølging av forskriftsforslaget.
Forskriftsforslaget inneholder også bestemmelser om dokumentasjon
av utbetalt lønn. Det legges derfor til grunn at det ikke
er nødvendig å iverksette en ytterligere gjennomgang
av regelverket knyttet til dokumentasjon av utbetalt lønn.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til Innst. O. nr. 64 (2003-2004).
Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag til
lovregulering.
Flertallet vil også her understreke at
det ikke alene er HMS-arbeid som begrunner lovreguleringen, men
også skattehensyn og hensyn til oppfølging av
utlendingsloven.
Flertallet er enig i at det i første
omgang utarbeides forskrift om ID-kort mv. for bygg- og anleggsbransjen. Flertallet ber
departementet løpende vurdere om det bør utarbeides
forskrift også for andre bransjer. Flertallet ber
departementet særlig vurdere behovet i forhold til hotell-
og restaurantbransjen.
Flertallet er enig i at det vurderes å ta
inn i byggherreforskriften krav om oppbevaring av skriftlige arbeidsavtaler.
Flertallet har videre merket seg at dokumentasjon
av utbetalt lønn kan ivaretas gjennom forskrift til ny
lov om bokføring som nå ligger til behandling i
Stortinget. Flertallet forutsetter at dette eventuelt
blir fulgt opp av departementet etter Stortingets behandling av
Ot.prp. nr. 46 (2003-2004).
Ved Stortingets anmodningsvedtak nr. 351 (2003-2004) ble Regjeringen
bedt om innen 1. juni 2004 å legge frem forslag
til lovhjemmel som utvider rapporteringsplikten til Sentralskattekontoret
for utenlandssaker til å gjelde alle utenlandske arbeidstakere
innen alle bransjer. Det ble forutsatt at det kunne gjøres
unntak fra rapporteringsplikten.
Den rapporteringsplikten det er vist til i Stortingets vedtak
er hjemlet i ligningsloven 13. juni 1980 nr. 24 § 6-10
nr. 1-3.
Formålet med denne særskilte, avgrensede opplysningsplikten
er i første rekke at skattemyndighetene skal få bedre
kontroll med utenlandske foretak og arbeidstakere som opererer her
i riket eller på kontinentalsokkelen.
En utvidet rapporteringsplikt som foreslått av Stortinget
vil gi skatteetaten en bedre oversikt over utenlandske arbeids-
og oppdragstakere i Norge. Det vil gjøre det lettere å finne
dem som er skattepliktige til Norge, og rapporteringsplikten vil
således være et virkemiddel i kampen mot skatte-
og avgiftsunndragelser og svart arbeid.
Lovbestemmelsen foreslås endret slik at rapporteringsplikten
ikke lenger begrenses til å gjelde oppdrag på kontinentalsokkelen
eller på plass for bygge- eller monteringsarbeid i riket.
Dette gjøres ved at henvisningen til bygge- eller monteringsarbeid
fjernes. Bestemmelsen vil da gjelde generelt innen alle bransjer
i riket og på kontinentalsokkelen, og i utgangspunktet
pålegges samtlige næringsdrivende og offentlige
organ som har gitt noen et oppdrag, plikt til å gi ligningsmyndighetene
nærmere angitte opplysninger om oppdraget og om oppdragstakere
og arbeidstakere i tilknytning til oppdraget.
Dagens rapporteringsplikt for så vidt gjelder oppdrag
på plass for bygge- eller monteringsarbeid i riket er begrenset
til å gjelde oppdrag til personer bosatt i utlandet eller
selskaper hjemmehørende i utlandet, jf. forskrift 30. desember
1983 nr. 1980 om oppdragsgivers og oppdragstakers opplysningsplikt.
Begrensningen av rapporteringsplikten til å gjelde personer bosatt
i utlandet eller selskaper hjemmehørende i utlandet videreføres
i forskrift med hjemmel i ligningsloven § 6-16
jf. § 6-10 for så vidt gjelder oppdrag
i riket. For oppdrag på kontinentalsokkelen vil rapporteringsplikten
ikke være begrenset til å gjelde oppdrag til personer
bosatt i utlandet eller selskaper hjemmehørende i utlandet.
Stortinget har forutsatt at det kan gjøres unntak fra
rapporteringsplikten. Det er tale om en rapporteringsplikt av hensyn
til skatte- og avgiftskontrollen, og departementet legger til grunn
at rapporteringsplikten i første rekke bør knyttes
til bransjer hvor man har grunn til å tro at det kan være
behov for kontrolltiltak i forhold til utenlandske arbeids- og oppdragstakere.
Det bør unngås å pålegge arbeids-
og oppdragsgivere unødvendige rapporteringsbyrder. Unntak
for rapporteringsplikten bør kunne gis i forhold til arbeids-
og oppdragsforhold hvor man ikke har noen indikasjoner på at
skatte- og avgiftsunndragelser knyttet til utenlandske arbeids-
og oppdragstakere er et problem. På grunn av den begrensede
tid som har vært til rådighet, har Finansdepartementet ikke
hatt anledning til å utrede og ta stilling til hvilke unntak
som eventuelt bør gjøres fra rapporteringsplikten.
Departementet forutsetter at de som blir rapporteringspliktige
ved den foreslåtte utvidelsen av rapporteringsplikten etter
ligningsloven § 6-10 nr. 1-3 skal omfattes av
de samme sanksjonsregler som dagens rapporteringspliktige.
Departementet foreslår at lovendringen trer i kraft
1. oktober 2004.
Med hensyn til de administrative konsekvensene av lovforslaget,
vises det til at en utvidelse av rapporteringsplikten antas å medføre
en tredobling av antallet registreringspliktige. Hver registreringspliktig
vil normalt rapportere opplysninger om flere arbeids- og oppdragstakere.
Sentralskattekontoret for utenlandssaker har per i dag ikke et
elektronisk system som omfatter både elektronisk rapportering
og mottak av slike opplysninger. I starten må det derfor
foretas manuell behandling av de innkomne opplysningene. Lønnskostnadene
og driftskostnadene er beregnet til kr 6 400 000
per år. I tillegg kommer etableringskostnader med kr 560
000.
Utgifter som påløper i 2004 vil bli dekket
innenfor vedtatt budsjett for skatteetaten. Regjeringen vil komme
tilbake til de bevilgningsmessige konsekvensene for 2005 i forbindelse
med budsjettframlegget til høsten.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til Innst. O. nr. 64 (2003-2004).
Flertallet slutter seg til Regjeringens forslag til
lovregulering.
Flertallet er enig med departementet i at utvidelsen
av rapporteringsplikten både skal omfatte arbeidstakere
og oppdragstakere. Flertallet er enig i at pålegget
bare skal gjelde næringsdrivende og offentlige organer.
Flertallet er enig i at det må vurderes
om reglene om rapportering til arbeidsgiver-/arbeidstakerregisteret
bør endres tilsvarende for å unngå dobbeltrapportering.
Flertallet har merket seg anslaget for etatens økte
driftskostnader. Flertallet antar imidlertid at lovendringen
også vil kunne redusere omfanget av skatte- og avgiftsunndragelser
og med det øke statens inntekter.
Komiteen viser til at det arbeides
med å gå over til elektronisk rapportering til
skattemyndighetene. Komiteen forutsetter at departementet
tar initiativ til å fjerne 14-dagersfristen så snart
elektronisk rapportering er innført.
Ved Stortingets anmodningsvedtak nr. 355 (2003-2004) ble Regjeringen
bedt om innen 1. juni 2004 å legge frem forslag
til lov som sikrer at virksomheter som benytter arbeidstakere uten
arbeidstillatelse, skal anmeldes og ta de skal idømmes
betydelige bøter og inndragning av fortjenesten.
Det følger av utlendingsloven § 47
første ledd bokstav a og annet ledd bokstav a at en arbeidsgiver som
benytter arbeidstakere uten nødvendig tillatelse, kan straffes
med bøter eller med fengsel. Straffebestemmelsen omfatter
ikke bare tilfeller der utlendingen mangler arbeidstillatelse, men
for eksempel også tilfeller der utlendingen bare har deltidsarbeidstillatelse
mens ordinær arbeidstillatelse er nødvendig, og tilfeller
der arbeidstillatelsen er knyttet til et annet arbeid eller arbeidssted.
Foreligger det forsett eller grov uaktsomhet, kan arbeidsgiveren
i henhold til utlendingsloven § 47 første
ledd bokstav a straffes med bøter eller med fengsel inntil
seks måneder.
I praksis ligger bøtenivået for disse sakene
fra ca. kr 30 000 og oppover.
Dersom det reises straffesak mot en arbeidsgiver som har hatt
ulovlig utbytte av en straffbar virksomhet, er lovens regel allerede
i dag at utbytte skal inndras. Dette følger av straffeloven § 34.
Samlet sett innebærer dette at det allerede i dag er hjemmel
i utlendingsloven til å straffe den som benytter arbeidstakere
uten arbeidstillatelse, samt hjemmel i straffeloven til å inndra
fortjenesten.
Utlendingsloven § 47 siste ledd slår
imidlertid fast at påtale bare skal reises når
allmenne hensyn krever det. I dag fungerer dette som en sikkerhetsventil
der det ville være lite hensiktmessig å reise straffesak.
Offentlige myndigheter har i dag heller ingen absolutt plikt til å anmelde
brudd på utlendingsloven.
Etter Kommunal- og regionaldepartementets vurdering taler gode
grunner for å opprettholde kravet om at påtale
bare reises når allmenne hensyn krever det. Det bør
i praksis være opp til påtalemyndighetene å vurdere
om det bør reageres strafferettslig mot overtredelse av
utlendingslovgivningen. Påtalemyndigheten vil lettere kunne
ta standpunkt til om hensynet til allmennprevensjon og individualprevensjon
taler for at det reises straffesak.
Videre er det ønskelig å opprettholde begrensningen
som ligger i vilkåret knyttet til "allmenne hensyn", for å sikre
en fornuftig praksis.
På samme måte er det hensiktsmessig at offentlige
myndigheter gis et visst rom for skjønn ved vurderingen
av om et gitt forhold skal anmeldes. Et visst rom for skjønn
vil sikre at offentlige myndigheter ikke forpliktes til å anmelde
forhold som åpenbart ikke skal forfølges videre.
Etter departementets vurdering er det lite hensiktsmessig å vedta
nye lovbestemmelser vedrørende straff og inndragning der
gjeldende rett godt nok ivaretar de aktuelle behov.
Det foreslås at departementet gjennomgår dagens administrative
rutiner på det aktuelle saksområdet. På bakgrunn
av en slik undersøkelse vil det kunne utarbeides en instruks
med formål å presisere når forholdet
skal anmeldes. Departementet foreslår videre at spørsmålet
om bøtenivå tas opp med Riksadvokaten som vil
kunne gi direktiver til påtalemyndighetene om på hvilket
nivå bøtene for slike typer lovbrudd normalt bør
ligge.
Hvis Stortinget likevel ønsker en sterkere strafferettslig
lovregulering av bruken av arbeidstakere uten arbeidstillatelse,
kan dette skje ved å skjerpe de aktuelle straffebestemmelsene
gjennom å heve strafferammen. Forslag om dette er ikke
tatt inn i proposisjonens lovforslag, men i to alternative formuleringer av
utlendingsloven § 47 sjuende ledd som er beskrevet
i proposisjonen.
Ønsker Stortinget å lovfeste spørsmålet
om anmeldelse, kan dette for eksempel skje ved at loven peker ut
et organ, i dette tilfelle Utlendingsdirektoratet, som skal anmelde
slike forhold. Videre bør det i lovbestemmelsen sies noe
om hvor sikker Utlendingsdirektoratet må være
for at anmeldelsesplikten skal inntre.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
viser til Innst. O. nr. 64 (2003-2004).
Flertallet legger til grunn at spørsmålet
om anmeldelse skal lovfestes, men at Utlendingsdirektoratet må gis
et visst rom for skjønn om når anmeldelse skal
foretas.
Flertallet foreslår at det tas inn en
ny bestemmelse i utlendingsloven § 47 sjuende
ledd:
"I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang
til riket og deres opphold her
§ 47 sjuende ledd
skal lyde:
Utlendingsdirektoratet skal, når allmenne hensyn krever
det, anmelde forholdet når det er grunn til å tro at
det er skjedd en overtredelse av
a) første ledd bokstav a som gjelder
bruk av arbeidskraften til en utlending som ikke har nødvendig tillatelse
etter loven, eller
b) annet ledd bokstav a.
Någjeldende sjuende ledd blir nytt åttende
ledd."
Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig
Folkeparti viser til at det lovteknisk vil være
bedre om disse spørsmål ikke lovreguleres. Det
er ingen tradisjon i Norge for å lovfeste spørsmål om
anmeldelse. Disse medlemmer vil hevde at det er tilstrekkelig
med en instruks som presiserer når forholdet skal anmeldes.
En instruks vil gjøre det enklere å regulere problemstillingen
nærmere ved behov.
Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
ser det som viktig for etterlevelse av reglene om arbeidstillatelse
mv. at det reageres strengere enn i dag på slike overtredelser.
Det betyr også at nivået på bøtene
må økes. Flertallet ber om at dette
tas opp med Riksadvokaten for å kunne gi direktiver til påtalemyndigheten
om strengere reaksjonsmønster.
Flertallet ber om at departementet i løpet
av høsten også legger fram en vurdering av å skjerpe
de aktuelle straffebestemmelsene gjennom å heve strafferammen.
Komiteen har ellers ingen merknader,
viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre
slikt
vedtak til lov
om endringer i arbeidsmiljøloven, ligningsloven,
utlendingsloven og allmenngjøringsloven
I
I lov 4. februar 1977 nr. 4 om arbeidervern og arbeidsmiljø m.v.
skal ny § 15 a lyde:
§ 15 a Identitetskort og
oversiktslister
§ 15 a. Departementet kan gi forskrift
som pålegger bruk av identitetskort for arbeidstakere innenfor bransjer
der det er nødvendig eller hensiktsmessig for å ivareta
arbeidstakernes helse-, miljø og sikkerhet. Det samme gjelder
oversiktslister over ansatte som til enhver tid har rett til å oppholde
seg på arbeidsplassen.
II
I lov 13. juni 1980 nr. 24 om ligningsforvaltning gjøres
følgende endringer:
§ 6-10 overskriften skal lyde:
Om rapportering av oppdrag, arbeidstakere og
sjøfolk m.m.
§ 6-10 nr. 1 skal lyde:
Næringsdrivende og offentlig organ som har gitt noen
et oppdrag i riket eller på kontinentalsokkelen, skal
ukrevet gi ligningsmyndighetene følgende opplysninger om
oppdraget og om enhver oppdragstaker som i tilknytning til hovedoppdraget
eller underoppdrag utfører oppdrag innen riket eller på kontinentalsokkelen:
a. oppdragstakernes navn, adresse, eventuelt arbeidsgivernummer,
tidspunkt da oppdragene forutsettes påbegynt og avsluttet,
stedet der oppdraget skal utføres, samt kontraktsbeløpet
i kontrakter oppdragsgiveren har inngått,
b. arbeidstakere tilknyttet oppdraget, deres navn, fødselsdata
og eventuelt personnummer, adresse, nasjonalitet, sivilstand, tidspunkt
for arbeidets begynnelse og antatte avslutning samt arbeidsgiverens
navn og arbeidsgivernummer.
III
I lov 24. juni 1988 nr. 64 om utlendingers adgang til
riket og deres opphold her gjøres følgende endringer:
Ny § 11 a skal lyde:
§ 11 a Tilsyn med at vilkår
for tillatelser følges
Arbeidstilsynet fører tilsyn med at vilkårene
for arbeidstillatelse når det gjelder lønns- og
arbeidsvilkår og stillingens omfang, følges i
virksomhetene. Likeledes føres tilsyn med at vilkårene
for oppholdstillatelse for arbeidstaker som nevnt i § 51
første ledd bokstav a og § 58 a følges.
Enhver som er underlagt tilsyn etter bestemmelsen skal, når
Arbeidstilsynet krever det og uten hinder av taushetsplikt, fremlegge opplysninger
som anses nødvendige for utøvelsen av tilsynet.
Ved mistanke om overtredelse av vilkårene, eller at utlendingen
ikke har nødvendig arbeids- eller oppholdstillatelse, skal
Arbeidstilsynet varsle utlendingsmyndighetene.
Petroleumstilsynet har tilsvarende tilsynsansvar innenfor
sitt myndighetsområde.
§ 47 sjuende ledd skal lyde:
Utlendingsdirektoratet skal, når allmenne
hensyn krever det, anmelde forholdet når det er grunn til å tro
at det er skjedd en overtredelse av
c) første ledd bokstav a som
gjelder bruk av arbeidskraften til en utlending som ikke har nødvendig
tillatelse etter loven, eller
d) annet ledd bokstav a.
Någjeldende sjuende ledd blir nytt åttende
ledd.
IV
I lov 4. juni 1993 nr. 58 om allmenngjøring
av tariffavtaler m.v. gjøres følgende endringer:
§ 8 skal lyde:§ 8 Tilsyn med lønns- og arbeidsvilkår
Arbeidstilsynet fører tilsyn med at lønns-
og arbeidsvilkår som følger av vedtak om allmenngjøring etter § 3,
blir overholdt. Enhver som er underlagt tilsyn etter bestemmelsen
skal, når Arbeidstilsynet krever det og uten hinder av
taushetsplikt, fremlegge opplysninger som anses nødvendige
for utøvelsen av tilsynet. Arbeidstilsynet kan anmelde
overtredelser til politiet. Petroleumstilsynet har tilsvarende tilsynsansvar
innenfor sitt myndighetsområde.
Någjeldende §§ 8 og 9 blir §§ 9
og 10.
V
1. Endringene i ligningsloven
trer i kraft 1. oktober 2004.
2. For øvrig gjelder endringene fra den tid Kongen fastsetter.
De enkelte endringer kan settes i kraft til forskjellig tid.
Oslo, i kommunalkomiteen, den 10. juni 2004
Magnhild Meltveit Kleppa |
Karl Eirik Schjøtt-Pedersen |
leder |
ordfører |