Til Odelstinget
Regjeringen legger i proposisjonen frem forslag til endringer
i lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta
i fiske og fangst (deltakerloven), samt en mindre endring i lov
3. juni 1983 nr. 40 om saltvannfiske mv.
I kapittel 3 blir det foreslått at reglene som i dag gjelder
for tildeling av midlertidig ervervstillatelse for fiskefartøy
når en arving ikke oppfyller det såkalte aktivitetskravet,
skal videreføres og gjøres gjeldende også ved
generasjonsskifte. En viktig forskjell mellom arv og generasjonsskifte
vil likevel være at en arving vil ha rett til midlertidig
ervervstillatelse, mens den som overtar et fartøy ved generasjonsskifte vil
kunne få ervervstillatelse. Generasjonsskiftetilfellene
skal således underlegges en skjønnsmessig vurdering.
Det foreslås også at det blir tatt inn regler
i loven om ektefelles adgang til å få ervervstillatelse
for et fiskefartøy når vedkommende blir sittende
i uskiftet bo.
Det foreslås at det blir presisert i loven at reglene for
arvinger gjelder de som får arv på grunnlag av
arvelovens kapittel I (slektskap) og kapittel II (ekteskap). Registrert
partnerskap etter partnerskapsloven vil være likestilt
med ekteskapittel Det foreslås videre at reglene om generasjonsskifte
ikke bare skal gjelde den som på tidspunktet for generasjonsskiftet
ville hatt arverett, men også alle i en senere generasjon som
kan få arverett etter arvelovens regler om arv på grunnlag
av slektskapittel
Når det gjelder ektefelle i uskiftet bo, foreslås
det at en ervervstillatelse i slike tilfeller ikke skal være tidsbegrenset
til 5 år som arv- og generasjonsskiftetilfellene, men at
denne skal kunne beholdes så lenge uskifteboet består.
I kapittel 4 blir det drøftet om det kan innføres
en ordning hvor eierendringer i foretak som direkte eller indirekte
eier fiskefartøy, kan registreres gjennom en meldingsordning
i stedet for dagens prosedyrer med søknader og vedtak fra
fiskerimyndighetene. For enkelte typetilfeller ligger det til rette
for slike ordninger, mens det i andre tilfeller fortsatt er behov
for å behandle sakene på grunnlag av søknader
og fatte konkrete vedtak om tillatelse til eierendringer. Det foreslås
derfor en videreføring av lovens hovedregel om at eierendringer
ikke kan gjennomføres før myndighetene har gitt
samtykke, men at det i tillegg blir gitt hjemmel for å innføre
meldingsordninger gjennom forskrifter.
I kapittel 5 blir det foreslått å innføre
tvangsmulkt og overtredelsesgebyr som nye sanksjonsordninger, i tillegg
til dagens hjemler for permanent eller midlertidig tilbakekall av
konsesjoner eller andre tillatelser, samt straff.
Forholdet til Grunnlovens bestemmelse om at ingen kan straffes
uten etter dom, og forholdet til internasjonale menneskerettighetskonvensjoners
regler for behandling av straffesiktelser blir drøftet
i denne forbindelse. Det samme gjelder forbudet mot dobbeltstraff.
Konklusjonen er at disse reglene ikke er til hinder for at det blir
innført administrative sanksjoner som tvangsmulkt og overtredelsesgebyr,
så lenge man ivaretar visse hensyn ved utforming og praktisering
av reglene.
Forslagene i kapittel 3 om arv og generasjonsskifte mv., i kapittel
4 om meldingsordning ved eierendringer i foretak som eier fiskefartøy
og i kapittel 5 om nye sanksjonsregler bygger på forslag
fra Eierskapsutvalget. Dette utvalget er kort omtalt i proposisjonen.
I kapittel 6 blir det foreslått noen ytterligere endringer
i deltakerloven og i saltvannsfiskeloven. Disse er av teknisk karakter.
Deltakerloven - lov av 26. mars 1999 nr. 15 om retten
til å delta i fiske og fangst - fastsetter i § 4 at
et fartøy ikke kan nyttes til ervervsmessig fiske uten
at det er gitt ervervstillatelse. Når et fartøy
overtas ved arv gir lovens § 7 annet ledd hjemmel
for å gi en tidsbegrenset ervervstillatelse inntil aktivitetskravet
i § 6 første ledd er oppfylt, dersom
arvemottakeren ikke oppfyller kravet. Dette gjelder arving etter
loven, og kommer således ikke for eksempel en testamentsarving
til gode. Generasjonsskifte, det vil si situasjoner der fisker ønsker å overføre
fartøy til sine barn eller andre arvinger i sin levetid,
er derimot ikke lovregulert. Det er heller ikke situasjonen for
gjenlevende ektefelle som sitter i uskiftet bo. Det regjeringsoppnevnte
Eierskapsutvalget ble derfor bedt om å se nærmere
på disse tilfellene og eventuelt fremme forslag om nye
regler.
Fiskeridepartementet sendte den 16. juli 2003 Eierskapsutvalgets
forslag på høring, med høringsfrist 30. september
2003.
Norges Kystfiskarlag har som eneste høringsinstans foreslått å stoppe
lovforslaget, under henvisning til at retten til ervervsmessig fiske
etter lagets mening ikke kan gå i arv. Fiskeridepartementet
vil vise til at deltakerloven § 7 annet ledd allerede
gir en særskilt unntaksregel i deltakerloven for arvesituasjon.
Lovforslaget innebærer således ikke at man innfører
noe prinsipielt nytt, men har kun som siktemål å forbedre
dagens bestemmelse, basert på de praktiske erfaringene
man har gjort seg ved praktiseringen av loven. Departementet ser
derfor ingen grunn til å stanse lovforslaget.
Eierskapsutvalget påpekte at man ved å sette
arvinger i en permanent særklasse i forhold til aktivitetskravet,
over tid ville uthule prinsippet om at fiskeflåten skal
være eid av aktive fiskere. Departementet sa seg i høringsnotatet
enig i dette, men skisserte en mulighet for å fastsette
regler som gir adgang til lavere eierandel i en viss tidsperiode.
Hensikten med dette var å bygge opp under prinsippet om
en fiskereid fiskeflåte, samtidig som det kunne bli enklere å ivareta
samtlige arvingers økonomiske interesser.
Flere høringsinstanser har uttalt seg mot dette forslaget.
Etter en helhetsvurdering av høringsuttalelsene har
departementet kommet til å ville foreslå at dagens regler
videreføres på dette punktet. Dette innebærer at
man prioriterer fleksibilitet for arvingene ved inngangen til den
perioden man har midlertidig ervervstillatelse. Lovforslaget
er således utformet uten krav om at noen av arvingene går
inn i slike funksjoner som omtalt ovenfor.
Departementet ser ikke grunn til å etablere en egen
definisjon av samboere i relasjon til arv av fiskefartøy.
Dersom det på grunnlag av dette generelle arbeidet blir
gjort endringer i arveloven som likestiller ekteskap og samboerskap
i forhold til arv, vil dette med den foreslåtte formuleringen
av deltakerloven § 7 annet ledd komme til anvendelse
også i forhold til arv av fiskefartøy. På denne
bakgrunn er departementets forslag utformet slik at den personkretsen som
skal tildeles midlertidig ervervstillatelse på grunnlag
av arv, vil være de som får arv på grunnlag av
slektskap, jf. arveloven kapittel I, den som får arv på grunnlag
av ekteskap, jf. arveloven kapittel II, og registrerte partnere,
jf. partnerskapsloven § 3.
Eierskapsutvalget foreslo at generasjonsskifte til fordel for
arvinger etter loven skal likestilles med behandlingen av den egentlige
arvesituasjonen i lovteksten, i samsvar med etablert forvaltningspraksis.
Departementet sa seg enig i dette i høringsnotatet, men presiserte
i sitt forslag at reglene ikke bare bør omfatte den som
har arverett på tidspunktet for generasjonsskiftet. Reglene
bør også omfatte den som kan få arverett
etter arveloven kapittel I, dersom man tilhører en yngre
generasjon. Personkretsen blir i så fall egne barn eller
deres livsarvinger, eller egne nevøer/nieser eller
deres livsarvinger.
Formålet med en slik lovfesting av etablert praksis
vil både være å synliggjøre
regelen, og å gi den enkelte sikkerhet for at fremtidige
søknader blir behandlet på samme måte.
En lovfesting av praksis gir således et sikrere grunnlag
for planlegging for fremtiden. På bakgrunn av den oppslutning
forslaget har fått fra høringsinstansene, vil
departementet derfor opprettholde forslaget fra høringsnotatet.
Departementet har valgt å videreføre arveregelen som
en "skal-regel". Det innebærer at den arvemottaker som
faller inn under deltakerloven § 7 annet ledd, har
krav på en midlertidig tillatelse. Derimot bør
regelen i generasjonsskiftetilfellene være en såkalt "kan-regel".
Dette innebærer at forvaltningen har adgang til å gi
en slik midlertidig tillatelse, men søker vil ikke ha krav
på tillatelse.
Eierskapsutvalgets synspunkt er at "gjenlevende ektefelle i uskiftet
bo på alle måter (bør) behandles tilsvarende
som arvinger for øvrig". Blant høringsinstansene
er det et knapt flertall for at gjenlevende ektefelle gis en tidsubegrenset
ervervstillatelse så lenge vedkommende sitter i uskifte.
Etter en helhetsvurdering er Fiskeridepartementet enig i at de beste
grunner tilsier at det kan gis tidsubegrenset ervervstillatelse
for gjenlevende ektefelle som sitter i uskiftet bo. I denne relasjon
vil dermed fiskeri behandles som annen næringsvirksomhet.
Deltakerloven fastsetter i § 4 at et fartøy
ikke kan nyttes til ervervsmessig fiske uten at det er gitt ervervstillatelse.
Tillatelsen kan gis til fysisk eller juridisk person, og et hovedkrav
for å kunne få tillatelse er at vedkommende har
drevet ervervsmessig fiske eller fangst på eller med norsk
fartøy i minst tre av de siste fem årene, jf. § 6.
For selskap eller sammenslutning gjelder at ervervstillatelse bare
kan gis dersom personer som oppfyller dette aktivitetskravet, innehar
mer enn 50 pst. av eierinteressene og faktisk har tilsvarende kontroll
over virksomheten, jf. § 6 annet ledd. I visse
tilfeller kan det gis dispensasjon fra dette 50 pst.-kravet, jf.
tredje ledd.
For å unngå at aktivitetskravet blir omgått
etter at tillatelsen er gitt, er det gitt følgende bestemmelse
i lovens § 9:
"Aksje eller part i selskap eller sammenslutning som eier
merkeregistrert fartøy, må ikke overdras til annen
eier uten at departementet på forhånd har gitt tillatelse
til endring i eiersammensetningen."
Det har vært reist kritikk mot denne bestemmelsen og
saksbehandlingsrutinene i tilknytning til bestemmelsen. Eierskapsutvalget
ble derfor bedt om å vurdere muligheten for å etablere
mer smidige løsninger.
Fiskeridepartementet sendte den 30. juni 2003 Eierskapsutvalgets
forslag på høring, med høringsfrist 15. september
2003.
Departementet foreslo i høringsnotatet følgende som
en midlertidig ordning, inntil det er tatt stilling til Eierskapsutvalgets
forslag og disse eventuelt er gjennomført:
1. Eierendringer som ikke medfører
at det reelt kommer inn nye eierinteresser til vedkommende fiskefartøy,
foreslås heretter bare underlagt en meldeplikt. Det siktes
her til tilfeller som nevnt i foregående avsnitt, hvor
det gjennomføres formelle endringer i selskapsstruktur
e.l. som verken innebærer at det kommer inn nye personer som
indirekte eiere av fartøy eller at fordelingen av eierandelene
mellom flere personer som indirekte eier fartøy sammen,
blir endret.
2. Eierendringer som medfører reelle endringer
i eierinteressene til vedkommende fiskefartøy, men hvor
endringene berører en andel på mindre enn 20 pst.
av aksjene eller partene i selskapet eller sammenslutningen, foreslås
heretter bare underlagt en meldeplikt.
3. Andre endringer skal fortsatt være underlagt
søknadsplikt og behandles etter gjeldende rutiner.
Det må presiseres at en tillatelse etter deltakerloven § 4,
jf. § 15, er gitt "fartøyets eier for
ett bestemt fartøy". "Fartøyets eier" kan være
en fysisk eller en juridisk person. Det innebærer at det
direkte eierskapet til et fartøy ikke kan flyttes fra ett
selskap til et annet, uten at det blir utstedt nye tillatelser.
Slike saker kan derfor ikke behandles etter et meldingssystem basert
på at stilltiende samtykke er å betrakte som tillatelse
fra myndighetene. Det ble bedt om høringsinstansenes synspunkter
på en slik ordning, i tillegg til synspunkter på Eierskapsutvalgets
forslag.
Fiskeridirektoratet er positiv til forenkling av regelverket.
Direktoratet har likevel reist en del spørsmål
knyttet til mulighetene for å gjennomføre den nødvendige
kontroll med eierforholdene i fiskeflåten, dersom forslagene
fra høringsnotatet gjennomføres. Kontrollbehovet
er særlig knyttet til spørsmålet om hvem
som reelt eier og utøver eierbeføyelser over fiskefartøy,
og dette knytter seg opp til både prinsippet om en fiskereid
flåte og til det å ivareta distriktspolitiske
hensyn. Direktoratet setter også spørsmålstegn
ved om Eierskapsutvalgets forslag til nye regler i særlig
grad vil være ressursbesparende for forvaltningen, idet
meldinger vil måtte underlegges kontroll samt at det vil
kreve mye tid å veilede næringen. Direktoratet
påpeker også at en meldingsordning kan være
mer komplisert enn nåværende ordning ved at en
eierendring i selskap kan være meldepliktig i forhold til
ett fartøy (minoritetsinteresser) og søknadspliktig
i forhold til et annet fartøy, og således kreve behandling
etter to ulike spor. Disse innvendingene gjelder også forslaget
om en midlertidig ordning, slik dette ble skissert i høringsnotatet,
og reduserer effektiviseringsgevinsten både for næring
og for forvaltning. Det påpekes også at det kan
oppstå vanskelige spørsmål, dersom en
eierendring medfører at vilkår for å delta
i visse fiskerier ikke lenger er oppfylt.
Fiskeridirektoratet konkluderer på denne bakgrunn med
følgende:
"Ved å beholde plikten til å søke
på forhånd, vil næringsutøverne
få en tilbakemelding fra fiskeriforvaltningen om hvilke
virkninger en omsøkt eierendring vil kunne ha for adgangen
til å delta i fiske eller for konsesjonene for de enkelte
fartøy før de velger å gjennomføre
endringen. Fartøyenes driftsgrunnlag vil være
av avgjørende betydning for de vurderinger som selskapene
må foreta før eierendring gjennomføres.
Etter Fiskeridirektoratet sin vurdering vil dette være
en klar fordel, både for næring og for forvaltning
blant annet i forhold til forutberegnlighet."
Norges Kystfiskarlag går mot forslagene. Når
det gjelder departementets forslag til en midlertidig ordning, anser
Kystfiskarlaget at en slik ordning vil "være direkte i
strid med lovens ordlyd og uttalelser i motivene til loven". Kystfiskarlaget
mener derfor at man ikke har hjemmel for å innføre
en slik ordning.
Departementet er enig i de hensyn som Eierskapsutvalget pekte
på som bakgrunn for sitt forslag om å innføre
en meldingsordning, jf. kapittel 4.2 i proposisjonen. Videre viser
høringsuttalelsene generelt oppslutning omkring prinsippet
om å innføre en meldingsordning til erstatning
for dagens krav om forhåndsgodkjenning av alle eierendringer.
Det foreslås derfor endringer i § 9 i
samsvar med dette.
Departementet har imidlertid kommet til at meldingsordningen
bør innføres gradvis for ulike typetilfeller,
etter en vurdering både av i hvilken grad en meldingsordning
vil innebære en forenkling for næringen, det faktiske
kontrollbehovet i ulike typetilfeller og tilgjengelige saksbehandlingsressurser
til oppfølging ved stikkprøvekontroller. En slik
skrittvis innføring gir mulighet for å sikre at
de hensyn loven skal ivareta, fortsatt blir ivaretatt. Departementet
har derfor valgt å omarbeide Eierskapsutvalgets forslag til
lovbestemmelse, og foreslår å videreføre
hovedregelen om at aksje eller part i foretak som eier merkeregistrert
fartøy, ikke kan overdras til ny eier uten at eierendring
er godkjent på forhånd. I tillegg foreslås imidlertid
en hjemmel for å innføre en meldingsordning ved
forskrift.
Det er vurdert om det kan være grunn til å åpne for
at alle eierendringer kan gjennomføres før tillatelsen
er gitt, men da på vedkommendes eget ansvar slik at eierendringen
måtte reverseres dersom den ikke ble godkjent. Praktisk
erfaring fra tilfeller hvor eierendringer har vært gjennomført
i strid med regelverket, viser imidlertid at det vil være
vanskelig å få dette til i praksis. Kravet om
godkjennelse, enten gjennom søknad eller gjennom en meldingsordning,
gjelder ikke bare det fartøyeiende foretaket. Kravet gjelder
også bakenforliggende foretak, og i prinsippet helt til
personnivå. Bakgrunnen for dette er at man ikke ville kunne
sikre at de ulike vilkår som måtte være
stilt reelt fortsatt er oppfylt, dersom man ikke stiller krav om
godkjennelse av eierendringer i bakenforliggende foretak.
Fiskerimyndighetene bør her ha et visst rom for konkret å avgjøre
hvorvidt det skal kreves godkjennelse av eierendringer i de ulike
foretakene.
Deltakerlovens sanksjonssystem inkluderer i dag tilbakekall av
ervervstillatelse og konsesjon (permanent eller midlertidig) og
straff i form av bøter eller fengselsstraff.
Fiskeridepartementet sendte den 5. mai 2003 Eierskapsutvalgets
forslag på høring, med frist 15. august
2003, i et høringsnotat som også inneholdt forslag
til nye bestemmelser om leveringsvilkår for torsketrålere.
I høringsnotatet uttalte departementet følgende:
"… Deltakerloven gir i dag hjemmel for ordinær bøtestraff,
og i visse tilfeller fengselsstraff. Videre gir loven hjemmel for
visse administrative sanksjoner, det vil si sanksjoner som innebærer å frata
den enkelte retten til å utøve sin næringsvirksomhet, eventuelt
for en kortere periode.
En del momenter, blant annet
hensynet til mannskapet, tilsier at det er behov for et enklere
og mer fleksibelt system enn det man i dag har hjemmel til. Dette
vil gi myndighetene bedre mulighet for raske og effektive sanksjoner,
også ved brudd på leveringsplikten. Eierskapsutvalget
har i denne forbindelse foreslått at det i tillegg til
dagens sanksjonsordninger, innføres hjemmel for å ilegge
overtredelsesgebyr og tvangsmulkt ved overtredelser av bestemmelser
fastsatt i medhold av deltakerloven.
Departementet
er enig med Eierskapsutvalget i at det er behov for et enklere og
mer fleksibelt system enn det man i dag har hjemmel til. Det er
behov for en god og effektiv kontroll med at deltakerlovens regler
blir fulgt, og ulovlig aktivitet skal ikke lønne seg … Fiskeridepartementet
ser at det kan være behov for hjemmel for begge sanksjonstypene … Hovedformålet
er med andre ord at ordningen skal virke preventivt på mulige
lovovertredere. Det å forhindre at overtredelser finner
sted er således det egentlige formålet for sanksjonsmidlene.
Slike
administrative sanksjoner kan kun ilegges av et forvaltningsorgan
dersom det har uttrykkelig hjemmel til det i lov. Hovedregelen må derfor
inntas i deltakerloven, mens nærmere detaljer vil bli fastsatt i
forskrift."
Overtredelsesgebyr vil kunne ha visse fellestrekk med en straff,
og det må påses at ordningen ikke kommer i strid
med Grunnloven § 96 om at ingen kan straffes uten
etter dom. For å sikre dette, har Eierskapsutvalget foreslått
at overtredelsesgebyret skal skrives ut tilsvarende som et forelegg.
Det er foreslått at den ansvarlige oppfordres til å vedta
gebyret innen en frist på 30 dager. Dersom forelegget ikke
er vedtatt innen fristen, må fiskerimyndighetene bringe
saken inn for rettsapparatet. Departementet er av den oppfatning
at en slik ordning, der vedkommende kan velge om man vil vedta overtredelsesgebyret,
ikke vil være i konflikt med Grunnloven § 96.
Med tvangsmulkt forstås her en plikt til å betale et
pengebeløp ved overtredelse av loven eller et lovhjemlet
vedtak, frem til overtrederen har oppfylt sin forpliktelse. Dette
vil da fungere som et pressmiddel, og har virket etter sin hensikt
dersom den ansvarlige innretter seg slik at han slipper å betale.
Tvangsmulkten fastsettes på forhånd, mens overtredelsesgebyr
fastsettes etter at overtredelsen har inntrådt. Her skiller
tvangsmulkt seg fra overtredelsesgebyr og det er derfor ikke nødvendig å ha
en ordning hvor overtrederen vedtar sanksjonen.
Det er foreslått to alternativer for hvordan tvangsmulkten
forfaller. Etter første alternativ vil den kunne løpe
så lenge det ulovlige forholdet varer.
Det andre alternativet innebærer at tvangsmulkten forfaller
eller påløper for hver overtredelse, noe som vil
være aktuelt i tilfeller hvor det ulovlige forholdet er
enkeltstående handlinger.
Departementet ser for seg at det kan være aktuelt å kombinere
de to ordningene overtredelsesgebyr og tvangsmulkt.
Siktemålet med forslaget om å innføre
administrative gebyr er å forenkle og effektivisere regelverket,
og gi anvisning på passende sanksjoner der det er størst
behov for det. Kombinasjonen av overtredelsesgebyr, tvangsmulkt,
permanent eller midlertidig tilbakekall av konsesjon og andre tillatelser
samt ordinær straffeforfølgning fra påtalemyndighetens
side, vil kunne gi et fleksibelt sanksjonssystem. Dette vil ivareta
både det offentlige behov for å iverksette sanksjoner
ved brudd på bestemmelser fastsatt i eller i medhold av
loven, og fartøyeiernes behov for å bli beskyttet
mot sanksjoner som rammer hardere enn det er saklig grunn til.
Høringsuttalelsene viser at det er oppslutning rundt
forslagene til lovendring. Hovedformålet er å forhindre
at overtredelser finner sted. Muligheten for å ilegge overtredelsesgebyr
og tvangsmulkt kan øke reaksjonsfrekvensen, og dermed på sikt øke
oppslutningen rundt lovens regler. Forslagene skal således øke
sanksjonsbestemmelsenes preventive effektivitet. De administrative
sanksjonene som foreslås i denne proposisjonen er i mange
tilfeller mindre inngripende enn dagens sanksjonsmuligheter, og
således vil motforestillingene mot bruk av slike sanksjoner kunne
reduseres.
Høyesterett har i Rt 1999 s. 14 drøftet hvilket
beviskrav som gjelder ved administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11
tredje ledd. Flertallet fremhever at inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11
har "store likhetspunkter med det straffeprosessuelle inndragningsinstituttet".
I saken kom flertallet til at det måtte være "klar
sannsynlighetsovervekt" for det aktuelle faktum, for at vilkårene
for administrativ inndragning kunne anses å foreligge.
Departementet er enig i det resultatet som Høyesterett
her har kommet til. Administrativ inndragning etter saltvannsfiskeloven § 11
er ikke å betrakte som en sanksjon. Departementet ser det
i forlengelsen av denne dommen som naturlig at det samme beviskravet
bør gjelde også for ileggelse av overtredelsesgebyr.
Det innebærer at man får samsvarende beviskrav ved
administrativ inndragning og ved ileggelse av overtredelsesgebyr.
Det vil være naturlig at man for fremtiden legger det samme
beviskravet til grunn også ved anvendelsen av deltakerloven § 11,
jf. § 18, om inndragning av tillatelser, slik
at man får samsvarende beviskrav ved alle disse formene
for vedtak.
Et overtredelsesgebyr eller en tvangsmulkt vil bli ilagt ved
forvaltningsrettslige enkeltvedtak, som vil kunne påklages
etter de alminnelige klagereglene i forvaltningsloven. Et slikt
vedtak vil også kunne bringes inn for domstolene, som behandler
saken i sivilprosessuelle former.
I høringsnotatet foreslo departementet at overtredelsesgebyret
skulle vedtas av parten, som et forelegg. Dersom gebyret ikke ble
vedtatt, skulle det i henhold til høringsforslaget bringes
inn for domstolene for endelig avgjørelse. På bakgrunn
av høringsuttalelsene har departementet gått bort
fra dette. I det lovforslaget som nå fremmes, er det derfor
ikke et vilkår at parten vedtar forelegget for at det skal
kunne tvangsfullbyrdes. Vedtak om ileggelse av et overtredelsesgebyr
vil således være endelig.
Fiskeridepartementet antar at overtredelsesgebyr som ilegges
av forvaltningen for brudd på bestemmelser i deltakerloven,
i mange tilfeller vil kunne bli karakterisert som straffesiktelse
etter EMK. For å sikre at en ileggelse av slike
sanksjoner ikke vil innebære et brudd på EMK,
er det nødvendig at de rettssikkerhetskrav som oppstilles
i EMK artikkel 6 blir ivaretatt.
I proposisjonen gis en kort behandling av de sidene ved artikkel
6 som vil ha størst betydning for spørsmålene
som behandles i denne proposisjonen. Konklusjonen er at kravene
til en rettferdig prosess ikke skaper problemer i forhold til forslaget
om innføring av overtredelsesgebyr, på bakgrunn
av reglene som er fastslått i forvaltningsloven.
EMK artikkel 7 fastsetter at ingen kan straffes uten etter lov
og setter forbud mot tilbakevirkende straffelover. For administrative
sanksjoner er kravene ivaretatt gjennom det ulovfestede legalitetsprinsippet
som gjelder på forvaltningsrettens område, og av
Grunnloven § 97.
EMK tilleggsprotokoll 7 artikkel 4 nummer 1 verner mot "dobbeltstraff".
Det fastsettes her at ingen skal stilles for retten eller straffes
to ganger for samme straffbare handling. Formålet med bestemmelsen er å gi
beskyttelse mot den belastning det er å bli utsatt for
en ny straffeforfølgning for et forhold som gjerningsmannen
hadde en berettiget forventning om å være ferdig
med.
Prinsippet om å unngå gjentatt forfølgning
for samme forhold gjør det dermed nødvendig å samordne
straff og administrative sanksjoner i deltakerloven. Strafferettsapparatet
og forvaltningen kan ikke uavhengig av hverandre og til forskjellig
tid sanksjonere den samme overtredelsen. I praksis bør
man altså velge "spor" både for å være
sikker på ikke å komme i konflikt med forbudet
mot dobbelstraff, for å finne en totalt sett korrekt og
hensiktsmessig reaksjon og av prosessøkonomiske grunner.
I de aller fleste tilfeller vil det være forvaltningen
som først blir oppmerksom på lovbruddet. Både
dette faktum og synspunktet om at det ikke skal anvendes straff der
en administrativ sanksjon er tilstrekkelig, tilsier at sporvalget
bør foretas av forvaltningen, og at dette bør
gjøres i den enkelte sak.
Sanksjonsutvalget har foreslått en ny § 81a
i straffeloven slik at påtale, når ikke annet
er fastsatt i særloven, skal være betinget enten
av anmeldelse eller påtalebegjæring fra forvaltningen
eller at det foreligger allmenne hensyn. Om forslaget blir vedtatt,
vil det få anvendelse på straffebestemmelser i
all lovgivning som inneholder administrative sanksjoner, når ikke
annet er bestemt. Departementet ser det som hensiktsmessig å avvente
behandlingen av ny bestemmelse i straffeloven, og har derfor ikke
fremmet forslag om særskilte regler om påtale
i deltakerloven. Inntil videre må imidlertid fiskeriforvaltningen
forholde seg slik at man velger å ikke gå til
anmeldelse i de tilfeller hvor man vurderer det som mest hensiktsmessig å ilegge
administrative sanksjoner. Det er departementets intensjon at det
først og fremst skal reageres med administrative sanksjoner
ved brudd på deltakerloven. Anmeldelse vil derfor bare
være aktuelt i de mest alvorlige tilfellene.
I høringsnotatet foreslo Fiskeridepartementet at sanksjonsordningene
også skulle kunne anvendes for overtredelse av annen fiskerilovgivning,
på samme måte som en tillatelse kan kalles tilbake
på grunnlag av overtredelser også av annen fiskerilovgivning. Flere
av høringsinstansene har imidlertid gått mot dette,
under henvisning til at man anser det for ønskelig med
en nærmere utredning av spørsmålet. Departementet
anser likevel, og til tross for høringsuttalelsene, at
det allerede nå er behov for en hjemmel i lovverket for å anvende
overtredelsesgebyr som sanksjonsform ved overtredelse av de reglene
som er gitt i eller i medhold av saltvannsfiskeloven om utøvelsen
av fiske. Fiskeridepartementet har mottatt en rapport fra en egen
kommisjon, som har sett på ulike tiltak for å komme
ulovlig utkast til livs. Som et ledd i dette arbeidet bør
lovverket gi hjemmel for et fleksibelt sanksjonssystem, hvor et
administrativt ilagt overtredelsesgebyr også bør
være en mulighet.
Departementet antar at hovedgruppen av overtredelser vil dreie
seg om opptreden i strid med konsesjonsvilkår. Departementet
ser alvorlig på alle typer omgåelser av bestemmelser
om eierskap til fiskefartøy. I tillegg kommer de ulike
typetilfellene av overtredelse av saltvannsfiskeloven. Når
det gjelder størrelsen på overtredelsesgebyret,
ansees det som mest hensiktsmessig at det foretas en konkret vurdering
av det tilfellet som ligger til avgjørelse. Det bør
likevel fastsettes en forskrift med nærmere retningslinjer
for utmålingen, for å sikre en overordnet styring
og samordning. Departementet legger vekt på å sikre
forutsigbarhet i reaksjonene. Dette kan om nødvendig ivaretas
gjennom en instruks om praktiseringen av reglene.
Fiskeridepartementet foreslår at et endelig vedtak om
ileggelse av overtredelsesgebyr eller tvangsmulkt skal være
særskilt tvangsgrunnlag, og dermed tjene som direkte grunnlag
for inndrivelse av kravet. Vedtaket vil være bindende for
parten, og kan i samsvar med forvaltningsloven iverksettes når
førsteinstansvedtak er truffet. De beste grunner taler
for at man bør holde seg til de alminnelige reglene i forvaltningsloven,
slik at en klage bare innebærer at iverksettelsen av vedtaket
utsettes dersom forvaltningen uttrykkelig bestemmer dette i samsvar
med reglene i forvaltningsloven § 42.
Det følger av deltakerloven § 8 at
ervervstillatelse ikke skal gis dersom fartøyet ikke er
utrustet for eller egnet til å drive fiske eller fangst.
Siden loven ble satt i kraft 1. januar 2000 har det vist
seg at § 8 er vanskelig å anvende i konkrete
saker, idet skjønnstemaet etter loven er så vidt åpent.
Bestemmelsen har derfor fått liten praktisk anvendelse,
og departementet har sett et behov for at innholdet i bestemmelsen blir
presisert i forskrifter. Det foreslås derfor inntatt en
forskriftshjemmel i bestemmelsen.
Forslaget har ikke vært på høring.
Departementet anser ikke at høring er nødvendig
i dette tilfellet, idet konkrete regler her vil bli underlagt ordinær
høring i samsvar med forvaltningslovens regler før
en forskrift blir fastsatt.
Det følger av deltakerloven § 22 at
fartøy som det er gitt ervervstillatelse for, "skal føres
inn i et register over fiskefartøy (merkeregisteret)".
Merkeregisteret er det tradisjonelle registeret over norske fiskefartøy, og
inneholder opplysninger om fartøyets fysiske parametre
samt eierforhold. Fiskerimyndighetene fører i dag ulike
andre oversikter over fiskefartøy.
Siktemålet er at de ulike registrene i størst
mulig grad skal samkjøres, og bli tilgjengelig for offentligheten.
Departementet ser derfor behov for at deltakerloven § 22
blir en felleshjemmel for ulike registre som fiskerimyndighetene
fører, i stedet for en spesialhjemmel for merkeregisteret,
og foreslår endringer i bestemmelsen i samsvar med dette.
Forslaget har ikke vært på høring.
Dette er en rent administrativ endring, som ikke berører
private parters stilling, rettigheter eller plikter. Departementet kan
derfor ikke se behov for høring i dette tilfellet.
Lov av 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannfiske mv. - saltvannsfiskeloven
- pålegger i § 45 Fiskeridirektoratet å føre
kontroll med at bestemmelsene i saltvannsfiskeloven og en del andre
relevante lover på fiskeriområdet blir overholdt.
Oppregningen omfatter altså ikke deltakerloven.
Bestemmelsen gir Fiskeridirektoratet visse fullmakter for å utføre
denne kontrollen. Dette gjelder blant annet rett til uhindret adgang
til fartøy og rederikontor, og rett til å kontrollere
regnskap og andre relevante dokumenter og opplysninger.
Fiskeridepartementet vil foreslå at deltakerloven blir
inkludert i oppregningen i saltvannsfiskeloven § 45
første ledd. Det er hensiktsmessig at også denne loven
inkluderes, slik at man lettere kan koordinere det totale kontrollarbeidet
som utføres i direktoratet. Departementet har ikke motforestillinger
til et slikt forslag, da det i denne forbindelse ikke er noen vesensforskjell
på de lovene som allerede er omfattet av § 45,
og deltakerloven.
Lovendringsforslaget har ikke vært på høring. Departementet
anser at høring ikke er nødvendig, idet den prinsipielle
diskusjon om hvorvidt Fiskeridirektoratet skal ha denne type kontrollfullmakter
allerede er tatt tidligere. Det vises til Ot.prp. nr. 92 (2000-2001),
hvor det sist ble foreslått endringer i saltvannsfiskeloven § 45.
Departementet mener at forslagene i proposisjonen ikke vil ha
særlige negative økonomiske og administrative
konsekvenser, verken for næringen eller for forvaltningen,
som kan påvirke vurderingen av om forslagene bør
gjennomføres.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen
Olav Akselsen, Bendiks H. Arnesen, Grethe Fossli og Aud Gaundal,
fra Høyre, Silja Ekeland Bjørkly, Ivar Kristiansen
og Michael Momyr, fra Fremskrittspartiet, Øystein Hedstrøm
og Lodve Solholm, fra Sosialistisk Venstreparti, Åsa Elvik
og Inge Ryan, fra Kristelig Folkeparti, May-Helen Molvær
Grimstad og Einar Steensnæs, og fra Senterpartiet, Odd Roger
Enoksen, viser til at departementet i Ot.prp. nr. 70 (2003-2004)
foreslår enkelte endringer i lov av 26. mars 1999
nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven),
samt noen mindre endringer i lov av 3. juni 1983 nr. 40
om saltvannsfiske mv. Komiteen har merket seg at
forslagene om endringer i deltakerloven i stor grad bygger på forslag
fra Eierskapsutvalget.
Komiteen slutter seg til forslagene om at reglene
som i dag gjelder tildeling av midlertidig ervervstillatelse
for fiskefartøy når en arving ikke oppfyller aktivitetskravet,
videreføres og gjøres gjeldende ved generasjonsskifte.
Det er også riktig at det blir en vesentlig forskjell på arv
og generasjonsskifte ved at en arving kun skal kunne få en
midlertidig ervervstillatelse, mens i generasjonstilfellene
så skal man ved en skjønnsmessig vurdering kunne
få ervervstillatelse.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti,
har merket seg at Eierskapsutvalget har foreslått å erstatte
dagens ordning med plikt til å søke om forhåndsgodkjennelse
av alle eierendringer, med en meldeplikt for de samme endringer. Flertallet har også merket
seg at departementet i prinsippet ønsker seg dagens system
erstattet med en slik meldingsordning. Deltakerloven foreslås
ikke endret i tråd med dette, men ordningen skal innføres
gradvis, gjennom en forskriftshjemmel.
Flertallet deler de innvendinger som Fiskeridirektoratet
har mot å erstatte dagens regler med en meldingsordning.
For det første er dagens ordning den beste måten å kunne
formulere vilkår til endringer i eierstrukturen. Det er
videre viktig at næringsutøverne får
en tilbakemelding fra fiskeriforvaltningen om hvilke virkninger
en eventuell endring i eierskapsforholdene vil kunne ha for adgangen
til å delta i fiske eller for konsesjonene for de enkelte
fartøy, før eierne eventuelt velger å gjennomføre
en endring på eiersiden. Dagens ordning skaper på denne
måten en forutsigbarhet for næringen. Flertallet har
merket seg at departementet mener at en meldingsordning vil være
en forenkling for forvaltningen. Flertallet deler
Fiskeridirektoratets syn om at det langt fra er sikkert at en meldingsordning
vil innebære en forenkling, men at den snarere vil bidra
til å komplisere dagens system.
Flertallet mener at departementets strategi med
en gradvis innfasing av et meldingssystem vil bidra til å skape
uforutsigbarhet for næringen, så vel som den vil
være kompliserende for forvaltningen. Hensynene mot ordningen
veier like tungt, selv om man skulle velge en gradvis innføring
av en meldingsordning.
Flertallet går derfor imot forslaget
til § 9 nytt annet ledd i deltakerloven.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Kristelig Folkeparti har merket seg at forslagene i deltakerloven kun
gjelder overdragelse av aksje eller part i selskap eller sammenslutning
som direkte eller indirekte eier merkeregistrert fartøy.
Dette vil m.a.o. ikke få konsekvenser ved ordinært
salg av fartøy.
Videre legges det i forslaget vekt på at
det kan gis regler om meldeplikt ved eierendringer. Når
det er innført slik meldeplikt, gjelder ikke forbudet mot overdragelse
før det er gitt tillatelse. Reglene om meldeplikt kan likevel
inneholde forbud mot overdragelse før en viss frist etter
at meldingen er sendt. Disse medlemmer ser dette
hensiktsmessig, og vil bemerke at en gradvis innføring
av ordningen vil føre til en forbedring, forenkling og
forutsigbarhet i forhold til næringen, selv om det på kort
sikt vil kunne føre til noe merarbeid for forvaltningen. Disse medlemmer fremmer
derfor, i tråd med Regjeringens forslag, forslag til § 9
nytt annet ledd:
"§ 9 nytt annet ledd
skal lyde:
Kongen kan ved forskrift gi regler om meldeplikt ved eierendringer.
Når det er innført slik meldeplikt, gjelder ikke
forbudet mot overdragelse før det er gitt tillatelse. Reglene
om meldeplikt kan likevel inneholde forbud mot overdragelse før
en viss frist etter at meldingen er sendt."
Komiteen har for øvrig ingen
merknader til departementets forslag på de øvrige
punktene.
Forslag fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti:
I lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven) mv. gjøres følgende endringer:
§ 9 nytt annet ledd skal lyde:
Kongen kan ved forskrift gi regler om meldeplikt ved eierendringer. Når det er innført slik meldeplikt, gjelder ikke forbudet mot overdragelse før det er gitt tillatelse. Reglene om meldeplikt kan likevel inneholde forbud mot overdragelse før en viss frist etter at meldingen er sendt.
Komiteens tilråding fremmes av komiteens medlemmer fra
Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet.
Komiteen har for øvrig ingen
merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre
følgende
vedtak til lov
om endringer i lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta
i fiske og fangst (deltakerloven) mv.
I
I lov 26. mars 1999 nr. 15 om retten til å delta
i fiske og fangst (deltakerloven) gjøres følgende
endringer:
§ 7 annet og tredje ledd skal lyde:
Når et fartøy overtas ved arv etter
reglene i lov 3. mars 1972 nr. 5 om arv m.m. kapittel I eller II, skal den
nye eieren gis tidsbegrenset ervervstillatelse i inntil
fem år inntil aktivitetskravet i § 6
første ledd er oppfylt. Slik tidsbegrenset ervervstillatelse
kan også gis ved overføring av fartøyet
som ledd i generasjonsskifte til fordel for personer som kan få arverett etter
arveloven kapittel I. Gjenlevende ektefelle i uskiftet bo, jf. arveloven
kapittel III, kan gis en tidsubegrenset ervervstillatelse
så lenge uskifteboet består.
Kongen kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser
om tildeling av ervervstillatelse ved erverv av fartøy i
tilfeller som nevnt i foregående ledd, ved tvangssalg
og konkurs, og om fremgangsmåten ved tvangssalg av fiskefartøy
der det er en ervervstillatelse knyttet til fartøyet.
§ 8 første ledd nytt annet punktum
skal lyde:
Kongen kan ved forskrift gi regler om krav til
fartøyet, herunder regler om at fartøyet ikke
kan føres inn i registeret over norske fiskefartøy
dersom det ikke oppfyller de krav som stilles av sjøfartsmyndighetene
eller andre myndigheter.
§ 9 skal lyde:
Overdragelse av aksjer, eierandeler m.v.
Aksje eller part i selskap eller sammenslutning som direkte
eller indirekte eier merkeregistrert fartøy,
må ikke overdras til annen eier uten at departementet på forhånd
har gitt tillatelse til endring i eiersammensetningen.
§ 22 skal lyde:
Registrering av fartøy
Fartøy som det er gitt ervervstillatelse for etter § 4,
skal føres inn i et register over norske fiskefartøy. Registrering
kan ikke foretas før det foreligger ervervstillatelse.
Departementet kan gi bestemmelser om hvilke register
som skal føres over norske fiskefartøy, hvilke opplysninger
som skal registreres om det enkelte fartøyet samt bestemmelser
om hvilke opplysninger som skal gis i forbindelse
med søknad om ervervstillatelse og spesiell tillatelse. Departementet
kan også fastsette bestemmelser om administrasjonen av
registrene.
Ny § 28 skal lyde:
Overtredelsesgebyr
Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av bestemmelsene
gitt i eller i medhold av denne lov eller annen fiskerilovgivning,
kan det ilegges et overtredelsesgebyr. Gebyret skal stå i
forhold til den fortjeneste som den ansvarlige har hatt av overtredelsen. Det
kan tas hensyn til de ekstra kostnader som kontrolltiltak og behandling
av saken har medført.
Endelig vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag
for utlegg.
Kongen kan gi forskrift med nærmere regler
om fastsettelse av overtredelsesgebyr, herunder bestemmelser om
rente og tilleggsgebyr dersom overtredelsesgebyret ikke blir betalt
ved forfall.
Ny § 29 skal lyde:
Tvangsmulkt
For å sikre at reglene gitt i eller i
medhold av denne lov, eller plikt fastsatt i eller i medhold av
denne lov blir oppfylt, kan det ilegges tvangsmulkt.
Tvangsmulkten fastsettes som en løpende
mulkt, og skal begynne å løpe fra en særskilt
fastsatt frist for oppfyllelse av pålegget dersom denne
fristen er utløpt uten at plikten er oppfylt.
Endelig vedtak om ileggelse av tvangsmulkt er tvangsgrunnlag
for utlegg.
Fiskeridepartementet kan i særlige tilfeller
redusere eller frafalle påløpt mulkt.
Kongen kan gi forskrift med nærmere regler
om fastsettelse og varighet av tvangsmulkt, herunder bestemmelser
om rente og tilleggsgebyr dersom tvangsmulkten ikke blir betalt
ved forfall.
I kapittel VI blir nåværende §§ 28
og 29 nye §§ 30 og 31. I kapittel VII blir nåværende § 30
ny § 32.
II
I lov 3. juni 1983 nr. 40 om saltvannfiske
mv. skal § 45 første ledd lyde:
Fiskeridirektoratet skal føre kontroll med at
bestemmelsen i loven her og i lov 26. mars 1999 nr. 15 om
retten til å delta i fiske og fangst (deltakerloven), lov
17. desember 1976 nr. 91 om Norges økonomiske sone § 3, § 4
og § 7 bokstav b, lov 17. juni 1966 nr. 19 om forbud mot
at utlendinger driver fiske mv. i Norges territorialfarvann, lov
14. desember 1951 nr. 3 om omsetning av råfisk og lov 24.
juni 1994 nr. 34 om registrering som kjøper i første
hånd av råfisk m.v., samt forskrifter gitt i medhold
av disse lovene, blir overholdt.
III
Denne lov trer i kraft straks.
Oslo, i næringskomiteen, den 9. november 2004
Olav Akselsen |
Odd Roger Enoksen |
leder |
ordfører |