Til Odelstinget
I proposisjonen legg Barne- og familiedepartementet fram eit
forslag til endringar i lov om kontroll med markedsføring
og avtalevilkår (markedsføringsloven).
Lovforslaget vil gjennomføre artikkel 13 i Europaparlaments-
og rådsdirektiv 2002/58/EF av 12. juli 2002
om behandling av personopplysninger og personvern i sektoren for
elektronisk kommunikasjon (direktivet om personvern og elektronisk
kommunikasjon). Føresegna regulerer retten til å sende
elektronisk reklame til mottakarar som ikkje har bedt om det. Hovudinnhaldet
i lovforslaget er at:
Personkrinsen det må innhentast
samtykke frå før den elektroniske reklamen kan
sendast, blir utvida i markedsføringsloven § 2
b, ved at omgrepet "forbrukere" blir erstatta med "fysiske personer".
Det blir innført eit nytt ledd i markedsføringsloven § 2
b som gir marknadsføraren rett til, på visse vilkår, å gjere
unntak frå kravet om førehandssamtykke ved marknadsføringsmeldingar
til eigne kundar.
I proposisjonen blir også spørsmåla
behandla om juridiske personar skal vernast mot uønskt
elektronisk marknadsføring, dessutan regulering av såkalla "tips
ein venn"-funksjonar. Det blir likevel ikkje forslått lovendringar
her.
Ved hjelp av e-post kan den som marknadsfører, effektivt
og målretta nå mange mottakarar, samtidig som
kostnadene med utsending er låge. For dei som ønskjer å marknadsføre
varene og tenestene sine er det ein fordel, og metoden blir derfor
nytta meir og meir. Etter kvart som mengda av e-postreklame aukar,
fører det både til uønskt ressursbruk
og forarging for mottakarar som ikkje har bedt om å få slike
meldingar. Det kan også føre til tekniske problem
hos mottakaren.
Etter markedsføringsloven (lov 16. juni 1972
nr. 47) § 2 b første ledd er det forbode å sende
reklame til forbrukarar via e-post, tekstmelding til mobiltelefon
(SMS), telefaks o.a. utan at mottakaren på førehand
har samtykt i det.
Problemet med masseutesend e-postreklame det ikkje er bedd særskilt
om å få (såkalla "spam"), har berre blitt
større med tida. I ei melding frå EU-kommisjonen
frå januar 2004, blir det vist til at over 50 pst. av trafikken
på Internett no er spam, mens tilsvarande tal frå 2001
var 7 pst. Som eit ledd arbeidet med å få bukt
med problemet, har EU vedteke strengare reglar for utsending av
e-postreklame og liknande.
Direktivet om personvern og elektronisk kommunikasjon artikkel
13 nr. 1, stiller krav om førehandssamtykke frå mottakaren
før direkte marknadsføring ved hjelp av ulike
former for elektronisk kommunikasjon kan sendast.
I høringsnotat foreslo departementet å bruke
omgrepet "fysiske personer" for å peike på kven
førehandssamtykke må hentast inn frå.
Det inneber at "forbrukere" i novarande § 2 b
blir erstatta med "fysiske personer". Omsynet til å oppretthalde
gjeldande forbrukarvern, saman med formålet med regelen
i direktivet, gjorde etter departementet sitt syn at det ikkje bør
stillast krav til at mottakaren er ein abonnent, det vil seie har
gjort ein abonnementsavtale. Fysiske personar omfattar både
forbrukarar, arbeidstakarar og næringsdrivande. Det blei
foreslått i høringsnotatet at det berre skal vere
lov å sende elektronisk reklame det ikkje er bedt om, til
verksemder og organisasjonar som slike (juridiske personar). Det
tyder at det ikkje blir stilt krav til førehandssamtykke ved
utsending av elektronisk reklame til postmottak og liknande, til
dømes firmapost@firma.no, som ikkje er retta til
ein spesiell person. Det blei peikt på at Danmark og Sverige
har valt ei løysing i tråd med det.
Det tematiske innhaldet i direktivet artikkel 13 nr. 1 samsvarer
fullt ut med markedsføringsloven § 2 b.
Det krevst førehandssamtykke før reklame/marknadsføring
kan sendast ved hjelp av elektroniske kommunikasjonsmetodar som
tillet individuell kommunikasjon, til dømes e-post, SMS,
telefaks eller automatisert oppringingssystem. Munnleg telefonsal blir
ikkje omfatta.
Men det er forskjellar når det gjeld det personelle bruksområdet,
dvs. kven førehandssamtykket må hentast inn frå.
Forbrukaromgrepet i markedsføringsloven § 2
b omfattar ein annan personkrins enn kommunikasjonsverndirektivets
"abonnenter som er fysiske personer". I direktivet skil ein ikkje
mellom den fysiske personens ulike roller; om vedkommande er å rekne
som forbrukar, arbeidstakar eller næringsdrivande.
Høringsinstansane har delte meiningar når det gjeld
spørsmålet om regelen om førehandssamtykke skal
gjelde overfor "abonnenter som er fysiske personer" eller "fysiske
personer", sjølv om hovudtyngda støttar departementets
forslag i høringsnotatet.
Føresegnene i direktivet om personvern og elektronisk
kommunikasjon tek sikte på å verne om den retten
fysiske personar har til personvern, jf. artikkel 1 og fortalen
punkt 12. Individuelt retta e-postreklame folk får i jobbsamanheng
kan vere like plagsam som den dei får heime. Også arbeidstakarar
bør etter departementets syn vernast mot å få uønskt
e-postreklame i jobbsamanheng.
Departementet er einig med Forbrukarombodet i at mottakarar som
er knytte til den faktiske abonnenten, anten det er medlemmer av
same husstand eller arbeidstakarar, bør identifiserast
med han. Noko anna vil seie at forbodet lett kan omgåast
og føresegna undergravast. Til dømes peiker Telenor
på at abonnenten kan opprette ein e-postkonto for eit familiemedlem
utan at denne familiemedlemmen har ein abonnementsavtale med Telenor.
At det skal vere lov å sende e-postreklame som det ikkje
er bedt om til denne familiemedlemmen, men derimot ikkje til abonnenten,
er etter departementets syn ikkje velgrunna.
Det er heller ikkje synleg for avsendaren om ei e-postadresse
av typen fornamn.etternamn@abc.no er ein abonnent eller
ikkje, eller om e-posten blir motteken på jobb eller heime.
Alt dette taler etter departementets syn sterkt for at reglane bør
vere like, og at det skal stillast krav om førehandssamtykke
for all individuelt retta e-postreklame til fysiske personar.
Fleire høringsinstansar meiner at harmoniseringsomsyn
taler for at ein må halde seg til direktivets "abonnenter
som er fysiske personer". Slik departementet ser det er direktivet
ikkje klart på dette punktet. Det ser ein av at medlemslanda
alt har valt ulike løysingar. Direktivet er dermed ikkje å sjå på som hinder
for å velje å verne "fysiske personar". Danmark
og Sverige har gjort det.
Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for at det kan få utilsikta
konsekvensar å krevje førehandssamtykke før
e-postreklamen kan sendast til arbeidstakarar, og at det bør
vere opp til arbeidsgivaren å bestemme kva slags e-post
dei tilsette skal få. Handels- og Servicenæringens
Hovedorganisasjon seier at det i arbeidsforhold kan vere behov for
arbeidsgivaren å kunne sjå til at ønskte
marknadsføringsmeldingar blir sende direkte til vedkommande.
Til det vil departementet peike på at det framleis vil
vere lovleg for arbeidsgivaren å vidaresende e-postreklame
frå postmottak og liknande til arbeidstakarane, då arbeidsgivaren
ikkje kan reknast for å drive næringsverksemd overfor
dei tilsette.
Departementet held etter dette oppe forslaget om å bruke
omgrepet "fysiske personer" for å vise kven førehandssamtykke
må hentast inn frå.
Som Post- og teletilsynet peiker på, kan det ofte vere
vanskeleg å sjå om ei e-postadresse hører
til ein fysisk person eller ikkje, idet ein kan bruke forkortingar,
pseudonym osv. Tilsvarande gjeld marknadsføring ved hjelp
av andre former for elektronisk kommunikasjon, som SMS der meldinga
berre blir sendt til eit telefonnummer. Her kan det ofte ikkje vere
råd for avsendaren å vite kven som får
meldinga. Etter departementets syn kan det likevel ikkje ta personvernrettane
frå mottakaren, idet elektroniske adresser og liknande
er å sjå som personopplysningar. Konsekvensen
blir dermed at avsenderen må innhente førehandssamtykke
frå mottakaren der det ikkje er sikkert at mottakaren av
meldinga er ein juridisk person.
Nærings- og handelsdepartementet seier i sine merknader
at det bør vere unntak for enkeltpersonføretak.
Departementet er einig i at marknadsføring til enkeltpersonføreretaks
postmottak og liknande ikkje bør omfattast av føresegna,
då det i denne samanhengen er naturleg å setje
enkeltpersonføretak i same rettsstilling som juridiske
personar. Departementet meiner det er nok at dette går
fram av merknadene til føresegna.
Vidare peiker Nærings- og handelsdepartementet på at
føresegna ikkje bør brukast når det gjeld
telefaksnummer som bedrifter oppgir utetter saman med hovudtelefonnummer
og annan kontaktinformasjon. Departementet er einig i det, då slike
meldingar bør reknast for å vere retta til sjølve
verksemda, og ikkje til ein fysisk person.
I direktivet artikkel 13 nr. 2 er det unntak frå kravet
om førehandssamtykke etter nr. 1 i dei tilfella der ein
kunde i samband med sal av ei vare eller teneste har oppgitt den
elektroniske adressa si til den næringsdrivande. Unntaket
gjeld berre for marknadsføring ved hjelp av elektronisk
post slik det er definert i direktivet.
I høringsnotatet blei det foreslått å ta
inn ei ny føresegn i markedsføringsloven § 2
b som svarer til den som står i direktivet artikkel 13
nr. 2. Departementet understreka at dagens høve til unntak
frå kravet om førehandssamtykke, som kan utleiast
av forarbeida til markedsføringsloven § 2
b, må reknast for å vere for snever til å samsvare
med unntaksregelen i direktivet.
Sidan direktivet gir lite rettleiing om kva som må krevjast
av kundeforholdet for kor fast det skal vere og kor lenge det skal
vare, bad departementet om synspunkt frå høringsinstansane
på det.
Departementet gav uttrykk for at unntaksregelen bør
tolkast snevert for å hindre at regelverket blir uthola,
slik at kundar likevel får uønskt reklame.
Fleire høringsinstansar peiker på at det er
uklart kva kommunikasjonsmetodar det er lov å bruke etter unntaksregelen
i den foreslåtte § 2 b tredje ledd. Etter forslaget
i høringsnotatet gjeld unntaket ved "(...) markedsføring
ved hjelp av elektronisk post...". Departementet er einig i at det
bør gå klarare fram av ordlyden at det er elektronisk
post, i tråd med direktivet sin vide definisjon, unntaket
gjeld for.
Høringsinstansane er sterkt splitta i synet på om unntaket
bør tolkast snevert eller ikkje. I tråd med det Datatilsynet
peiker på, er det her ofte interessemotsetningar mellom
marknadsførarane og kundane. Sett i lys av formålet
med føresegna, som er å sikre retten til privatlivets
fred for fysiske personar, meiner departementet at omsynet til kundane
i denne samanhengen må vege tyngst. Departementet held
derfor oppe synet sitt frå høringsnotatet, nemleg
at unntaksregelen bør tolkast snevert. Det er nødvendig
for å motverke at forbodet i første ledd blir
uthola, for då kan mottakarar likevel få uønskt
elektronisk reklame.
Utgangspunktet for når det kan seiast å liggje
føre eit eksisterende kundeforhold ligg i direktivets formuleringar
"(...) sine kunder (...)" og "(...) i forbindelse med salg (...)".
Etter departementets syn må dette tolkast som at det i
det minste må vere gjort ein avtale om kjøp av
ei vare eller teneste. Det vil utelate tilfelle der ein person berre
oppgir adressa si for å få tilsendt informasjonsmateriale
e.l., ønskjer å hente inn pristilbod, eller å få opplyst
leveringstid på ei vare eller teneste. Microsoft meiner
at også gratistenester bør kome inn under unntaket.
Slik departementet ser det, må det skje ei betaling for å kunne
nytte omgrepet "salg". Gratistenester er derfor ikkje å sjå som
omfatta av føresegna.
Spørsmålet er kva som elles skal til for at
det ligg føre eit "eksisterende kundeforhold". Etter ordlyden
i direktivet gjeld unntaket for "(...) salg av et produkt eller
en tjeneste (...)". Eintallsforma taler for at ein vanskeleg kan
seie at eingongskjøp generelt fell utanfor.
Departementet ser at direktivet er uklart når det gjeld
kva krav ein kan stille til kundeforholdet før unntaket
kjem i bruk. Departementet er likevel einig med høringsinstansane
som meiner at kva som helst eingongskjøp ikkje utan videre
er nok til at det eksisterer eit kundeforhold. Det bør
i det minste objektivt sett framstå som naturleg at det
framleis er kontakt mellom seljaren og kjøparen. Ved kjøp
av ein enkelt billig forbruksartikkel er det sjeldan tilfelle. Ved
kjøp av ei kapitalvare, til dømes ein bil, er
det meir naturleg med kundeoppfølging. Tidsaspektet er
også eit relevant moment. Seljaren bør vende seg
til kjøparen med marknadsføring i rimeleg tid
etter kjøpet, alt etter kva slags kjøp det er,
elles er kundeforholdet å sjå på som
avslutta.
Når det gjeld kven som kan nytte seg av unntaket for
eksisterande kundeforhold, viser departementet til ordlyden i direktivets
fortale punkt 41: "(...) bare av det foretaket som har fått
opplysningene om elektronisk adresse (...)". På denne bakgrunnen
legg departementet til grunn at retten til unntak berre gjeld for
den fysiske eller juridiske personen som kunden har gjort avtale
med, men ikkje for til dømes dotterselskap i det same konsernet.
Marknadsdsføringa kan berre gjelde tilsvarande produkt
eller tenester som kundeforholdet byggjer på. Utgangspunktet
for denne vurderingen skal vere den faktiske likskapen mellom produkta.
Som fleire høringsinstansar peiker på, er dei
forventningane kunden har, også eit sentralt moment. Departementet understrekar
at dette må gå føre marknadsførarens eigne
oppfatningar av kva det er naturleg å reklamere for, og
at det bør vere ei restriktiv tolking av kva som er tilsvarande
produkt. Post- og teletilsynet meiner at unntaksregelen også bør
gjelde der produkta i og for seg er ulike, men likevel hører
nøye saman. Dømet som er brukt, er at det ved
kjøp av PC bør vere lov å sende e-postreklame
det ikkje er bedt om, for handhaldne PC-ar, programvare og mobiltelefonar
som kan synkroniserast med PC-en. Etter departementet sitt syn er
dette å tolke "tilsvarende" produkt for vidt. Ved kjøp
av PC-ar bør det berre vere lov å reklamere for
andre PC-ar, men ikkje alle slags PC-relaterte produkt. Regelen
må likevel tolkast teknologinøytralt: Har ein
seld ei bok i ein nettbokhandel, kan ein også reklamere
for bokverk i digital form, til dømes på CD.
Direktivet om personvern og elektronisk kommunikasjon artikkel
13 nr. 3 pålegg dei nasjonale myndigheitene å sikre
at abonnentar som er fysiske personar har ein kostnadsfri rett til å unngå å få reklame
via elektronisk kommunikasjon. Føresegna gjeld berre for
kommunikasjonsmetodar ut over dei som er omfatta av artikkel 13
nr. 1 og 2. Metodar som blir omfatta er til dømes vanleg
telefonsal.
Det er oppretta eit sentralt reservasjonsregister der alle enkeltpersonar
har rett til å reservere seg mot m.a. telefonsal, jf. personopplysningsloven § 26
første ledd.
Departementet legg til grunn at det ikkje trengst endringar i
norsk rett for å gjennomføre artikkel 13 nr. 3.
I artikkel 13 nr. 4 blir det stilt krav om forbod mot å sende
ut elektronisk post, medrekna SMS, med marknadsføringsinnhald,
utan at det går fram for mottakaren kven marknadsføraren
er og på kva for ei adresse han kan kontaktast for å stanse
marknadsføringa.
Etter lov 23. mai 2003 nr. 35 om visse sider av elektronisk
handel og andre informasjonssamfunnstjenester (ehandelsloven) § 9
skal det ved elektronisk marknadsføring klart gå fram
kven marknadsføringa skjer på vegner av. Etter
lova § 8 første ledd har tenesteytaren
plikt til alltid å gi informasjon som gjer det råd å kome
i direkte kontakt med han.
I høringsnotatet la departementet til grunn at dei nemnde
reglane i ehandelsloven er nok til å gjennomføre
krava i direktivet, og foreslo ingen lovendringar på dette
punktet.
I tråd med det som fleire av høringsinstansane peiker
på, er departementet einig i at det er klargjerande å vise
til ehandelsloven frå markedsføringsloven § 2
b. Departementet foreslår derfor å ta inn eit nytt
femte ledd med ei slik tilvising, særleg til ehandelsloven § 9.
Etter direktivet artikkel 13 nr. 5 skal dei legitime interessene
til abonnentar som ikkje er fysiske personar sikrast når
det gjeld kommunikasjon som mottakaren ikkje har bedt om.
Etter gjeldande rett kan ikkje juridiske personar reservere seg
mot uønskt marknadsføring, og dei er heller ikkje
omfatta av markedsføringsloven § 2 b.
I høringsnotatet la departementet til grunn at føresegna
i og for seg ikkje krev endringar i nasjonal lovgiving. Artikkel
13 nr. 5 opnar for at det kan opprettast eit reservasjonsregister
eller eit krav til førehandssamtykke også for
abonnentar som er juridiske personar, slik at også denne
gruppa kan unngå å motta uønskt marknadsføring.
Sjølv om e-postreklame og liknande kan vere ei påkjenning
også for sjølve organisasjonen, gav departementet
uttrykk for at juridiske personar generelt sett har betre føresetnader
for å handtere elektronisk reklame som kjem uoppmoda enn
det fysiske personar har.
Høringsinstansane har delte meiningar når det gjeld
spørsmålet om juridiske personar bør
vernast mot elektronisk kommunikasjon dei ikkje har bedt om. Eit
gjennomgåande synspunkt er likevel at dersom ein skal gjere
noko, bør det veljast ei reservasjonsløysing framfor
ein regel om førehandssamtykke.
Dagens rett til å reservere seg mot direkte marknadsføring
er heimla i personopplysningsloven § 26.
Etter departementet sitt syn er det for tidleg å ta standpunkt
til om ein skal utvide dette regelverket til å omfatte
juridiske personar.
I praksis har ein sett at forbrukarar får e-postreklame
frå næringsdrivande ved hjelp av såkalla
"tips ein venn"-funksjonar. Slike funksjonar reiser spørsmål
om forbod mot e-postreklame det ikkje er bedt om. Konseptet går
ut på at den næringsdrivande legg til rette for
at forbrukarar "tipsar" andre forbrukarar om verksemda til den næringsdrivande.
Det kan til dømes skje ved at forbrukarar fyller ut e-postadresser til
venner og kjende i ein rubrikk på heimesida til den næringsdrivande.
Ein innebygd funksjon på nettsida sørgjer for
at vennene deretter får tilsendt e-post med kommersielle
bodskapar.
I høringsnotatet gav departement uttrykk for at det
er grunn til å vere tilbakehalden med å innføre fleire
detaljerte forbod i markedsføringsloven når det gjeld
e-postmarknadsføring. Markedsføringsloven § 1
forbyr handling som er urimeleg overfor forbrukarar eller som strir
mot god marknadsføringsskikk elles (generalklausulen).
Generelle fleksible reglar, slik som generalklausulen i markedsføringsloven § 1, eignar
seg godt til å fange opp utviklinga på eit område
prega av stadig nye og kreative løysingar. I høringsnotatet
gav departementet uttrykk for at dagens rettstilstand er tilfredsstillande
frå eit forbrukarsynspunkt, ved at det blir vurdert konkret
i kvart enkelt tilfelle om "tips ein venn"-funksjonar og liknande
er lovlege på bakgrunn av markedsføringsloven § 1
og dei nemnde retningslinjene.
Høringsfråsegnene etterlet ikkje inntrykk av
at misbruk av "tips ein venn"-funksjonar er eit stort problem. I
tråd med det både Post- og teletilsynet og Nærings-
og handelsdepartementet peiker på, er det ein grunnleggjande
Internett-funksjon å tipse og sende lenkjer om interessant
informasjon på nettet. Departementet ser det som vanskeleg å utforme
ein lovtekst som både tek omsyn til nytten "tips ein venn"-funksjonar
kan ha for forbrukarar, og som beskriv misbrukssituasjonar klart
nok. Departementet er derfor blitt ståande ved det synet
som kom til uttrykk i høringsnotatet, som fleirtalet av
høringsinstansane støttar, nemleg at det er mest
tenleg å vurdere om "tips ein venn"-funksjonar er lov mest
etter generalklausulen i markedsføringsloven § 1
og retningslinjene som er gitt. Markedsføringsloven § 1
kan ta høgde for nye marknadsføringsteknikkar
på området basert på ei konkret vurdering
av kvar enkelt sak.
I høringsnotatet gjekk departementet ut frå at sanksjonssystemet
i markedsføringsloven oppfyller krava i kommunikasjonsverndirektivet.
Forbrukarombodet og Marknadsrådet har berre kompetanse i
saker som gjeld forbrukarane sine interesser. Når det personelle
verkeområdet til § 2 b blir slik utvida at
føresegna også omfattar andre fysiske personar enn
forbrukarar (til dømes sjølvstendig næringsdrivande),
blir det spørsmål om kven som skal handheve regelverket
for dei. Her er det ikkje omsynet til forbrukarane som tilseier
inngrep, og Forbrukarombodet/Marknadsrådet kan
i dag ikkje gripe inn etter markedsføringsloven.
I høringsnotatet meinte departementet at det så langt
ikkje er grunn til å endre på dette. Høringsinstansane
blei inviterte til å uttale seg om det er behov for eigne
tilsyns- eller handhevingsorgan utanfor forbrukarforhold, dessutan
kven som i så fall kunne vere aktuelle.
Med unntak av Nærings- og handelsdepartementet, er det
ingen høringsinstansar som kjem med konkrete forslag når
det gjeld eigne nye handhevingsorgan utanfor forbrukarforhold. Nærings-
og handelsdepartementet foreslår at Forbrukarombodet får kompetanse
til å handheve markedsføringsloven § 2 b
ut frå omsynet til alle fysiske personar.
Departementet merkjer seg at forslaget, om det blir gjennomført,
tyder at Forbrukarombodet skal handheve forbodet også når
det er næringsdrivande som får e-postreklame til
den personlege e-postadressa si på jobben. Forbrukarombodet
sin kompetanse er i dag avgrensa til å føre tilsyn
med markedsføringsloven ut frå omsynet til forbrukarane.
Departementet meiner det ikkje er naturleg at Forbrukarombodet får
handhevingsoppgåver som skal vareta den næringsdrivande
sine interesser.
Både Datatilsynet og Samferdselsdepartementet gir uttrykk
for at ein bør vente med å ta stilling til å opprette
eigne tilsyns- eller handhevingsorgan utanfor forbrukarforhold til
ein har hausta erfaring med dei nye reglane. Departementet er einig
i det. Det blir derfor ikkje foreslått endringar i sanksjonssystemet til
markedsføringsloven i denne omgangen.
Departementet understrekar at Forbrukarombodet framleis vil kunne
gripe inn overfor ulovleg utsending av elektronisk reklame til arbeidstakarar
som blir rekna som forbrukarar.
Vidare blir det understreka at brot på markedsføringsloven § 2
b er straffbart, jf. § 17. Det vil seie at fysiske
personar som ikkje kan reknast som forbrukarar, vil kunne melde
regelbrot til politiet, sjølv om Forbrukarombodet ikkje
har kompetanse til å gripe inn.
Markedsføringsloven gjeld marknadsføringstiltak
som er retta mot norske forbrukarar (i Noreg). Det gjeld anten marknadsføringa
kjem frå norske eller utanlandske næringsdrivande.
Om marknadsføringa er retta mot norske forbrukarar må avgjerast
konkret etter ei heilskapsvurdering. Markedsføringsloven kjem
såleis ikkje til bruk overfor tiltak som berre er retta
mot land utanfor Noreg.
Fleire høringsinstansar peiker på kor viktig
det er med internasjonalt samarbeid for å takle problema med
spam og liknande. Departementet er einig i det, og vil understreke
at det allereie er etablert samarbeid mellom handhevande myndigheiter
når det gjeld forbrukarspørsmål. Innanfor
rammene av direktiv 98/27/EF om nedlegging av
forbod med omsyn til vern av forbrukarinteresser (forbodsdirektivet)
samarbeider forbrukarmyndigheitene i EØS-området
om å stoppe grenseoverskridande brot. Det ligg også føre eit
forslag til ny EU-forordning om administrativt samarbeid mellom
handhevingsorgan ved grenseoverskridande brot av nasjonalt
regelverk som gjennomfører ei rekkje EU-direktiv om forbrukarvern.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Eirin
Faldet, Trond Giske og Torny Pedersen, fra Høyre, Afshan Rafiq,
lederen Sonja Irene Sjøli og Olemic Thommessen, fra Fremskrittspartiet,
Ulf Erik Knudsen og Karin S. Woldseth, fra Sosialistisk Venstreparti,
Magnar Lund Bergo og May Hansen, fra Kristelig Folkeparti, Dagrun
Eriksen og Ola T. Lånke, og fra Senterpartiet, Eli Sollied Øveraas,
ser positivt på Regjeringens forslag til endringer i markedsføringsloven
og imøteser at disse endringene skal bidra til å redusere
problemet med uønsket e-postreklame i jobbsammenheng. Forslaget
som er en oppfølging av EU-direktivet om personvern og
elektronisk kommunikasjon, tar sikte på å forby
utsending av elektronisk reklame (spam) til alle fysiske personer
uten at de på forhånd har gitt sitt samtykke.
Komiteen er kjent med at det allerede er forbudt å sende
slik e-postreklame til forbrukerne uten at de har gitt forhåndssamtykke. Komiteen er
derfor tilfreds med at det nå også blir foreslått
innføring av liknende forbud som vil bidra til å motvirke
at arbeidstakere og næringsdrivende skal kunne motta uønsket
e-postreklame. Komiteen viser for øvrig til
at det samtidig i tråd med direktivet, foreslås
en regel om unntak fra kravet om forhåndssamtykke når en
driver markedsføring pr. e-post til egne kunder.
Komiteen er fornøyd med det initiativ
som Regjeringen viser ved fremleggelsen av denne saken. Samtidig
er det viktig at det erkjennes at mengden uønsket e-post
(såkalt spam) ikke nødvendigvis vil gå ned
uten at IKT-bransjen selv tar et ansvar.
Komiteen merker seg de innvendinger mot lovreguleringen
som har blitt reist. Det hevdes at en slik regulering vil redusere
markedsføringsmuligheter for små bedrifter som ønsker å markedsføre
seg via e-post. Det hevdes dessuten at brorparten av spam ikke kommer
fra avsendere i Norge, eller som på annen måte
kan reguleres ved norsk lov.
Komiteen mener at ingen av innvendingene er spesielt
relevante for saken. De reguleringer som foreslås vil ikke
kunne sies å få negative konsekvenser, samtidig
med at de er nødvendige elementer i en bredere bekjemping
av problemet. De små bedrifter har selv en egeninteresse
i at mulige markedsføringskanaler ikke lammes
av slikt som spam. De fleste markedsførere vet at budskapet
er best når mottakeren er åpen for innholdet og
ikke må dele sin oppmerksomhet på mange andre
budskap samtidig.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og
Fremskrittspartiet anerkjenner at reguleringer på et
område, som forandrer seg så fort som IKT, i seg
selv kan være problematiske. Ingen ønsker at innovasjon
og nyskapning skal hemmes, så lenge det kommer samfunnet
og enkeltbrukere til gode. Det meste av denne innovasjonen kommer
fra IKT-virksomheter, og man bør derfor være lydhør
overfor argumenter om positive effekter. Disse medlemmer mener
at dette også må medføre at IKT-bransjen
selv må forventes å prioritere sine kunders, forbrukernes,
hensyn. Det er derfor ikke ønskelig at det lovreguleres
for tidlig, eller for ofte, på dette området.
Disse medlemmer ser at forbrukerhensyn klart taler
for at forbrukeren skal kunne skjermes mot uønsket reklame.
Spam kan her sammenlignes med uadressert post. Forbrukere kan reservere
seg mot uadressert post, uønskede telefonsalg
og annet. Disse medlemmer innser at reklame via postkassen og
via e-post er ulikt. Der tradisjonell reklame kun unntaksvis er
ledd i kriminalitet og svindel, er spam i langt større
grad det.
Disse medlemmer merker seg at spam også er
en belastning på e-post og Internett som effektive kommunikasjonskanaler.
Det gjør spam til noe mer enn en irriterende hendelse for
enkeltmennesker. Spam representerer også en økonomisk
belastning for private bedrifter, offentlige virksomheter og samfunnsnyttige
organisasjoner. Estimat fra USA viser til 80 mrd. kroner i tapt
produktivitet årlig. Spam kombineres også med
trusler mot IKT-sikkerhet. Virus, spion-programvare (kjent internasjonalt
som "ad-ware", eller "spy-ware") og "ormer" reduserer Internetts
effektivitet både for enkeltmennesker og virksomheter.
I tillegg til å være et irritasjonsmoment kan
spam ofte plante "spioner" som overvåker nettadferd.
Den uskyldige varianten forsøker å kartlegge adferd
for å spisse salgsbudskap, mens andre varianter også forsøker å utnytte
sårbarhet for å misbruke personlige opplysninger.
Undersøkelser viser at en økende andel spam kommer
fra firma som har plantet slik spion-programvare. Slik overvåking
muliggjør også at reklame for konkurrerende virksomhet
dukker opp straks man viser interesse for produkter eller tjenester
fra et firma. Disse medlemmer er bekymret for slik
manipulasjon og markedsvridning.
Disse medlemmer vil derfor foreslå at:
"Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om at også spion-programvare,
såkalt "ad-ware"/"spy-ware", ikke skal kunne brukes
for å overvåke andres IKT-utstyr, uten brukerens
eksplisitte tillatelse."
Disse medlemmer mener at IKT-bransjen selv må redusere
og begrense problemene som oppstår for enkeltmennesker
og virksomheter, som følge av spam. En ansvarsbevisst bransje
vil kunne finne frem til de mest effektive løsningene,
samtidig som kostnadene begrenses. Disse medlemmer tror ikke
at det vil være effektivt med offentlige pålegg om
spamfiltre, eller offentlig utvikling og administrasjon av slike.
IKT-bransjen bør tilby sine kunder slike filter-tjenester
for e-post og hindre mot virus, spion-programvare og ormer, slik
at problemene reduseres mest mulig. Når, ikke hvis, nye
problemer dukker opp, mener disse medlemmer at det først
og fremst er bransjen som må finne de mest hensiktsmessige
metoder for å redusere problemene for sine kunder og for
seg selv.
Disse medlemmer mener at IKT-bransjen selv må spore
opp de som sender ut spam. Dette er sannsynligvis enklere enn å finne
slike som sender ut virus og ormer, siden hensikten med spam er å få en økonomisk
gevinst. Når bransjen selv finner de som påfører
bransjens kunder problemer vil sannsynligvis bransjen finne måter å ta
seg betalt. Disse medlemmer støtter regulering
som kan bidra til å forhindre spam, og mener at alle i
bransjen har et behov for å finne effektive stoppere mot
spam - av hensyn til enkeltpersoner og fellesskapets interesser.
Komiteen viser til at Regjeringen i
proposisjonen går lenger enn foreliggende tekst i EU-direktivet, ved
at regelen om forhåndssamtykke foreslås å gjelde overfor
"fysiske personer", mens direktivet på sin side bruker
ordlyden "abonnenter som er fysiske personer". Komiteen har
merket seg den uenighet som er kommet til uttrykk blant høringsinstansene om
dette spørsmålet, men at hovedtyngden støtter
departementets forslag.
Komiteen har også merket seg at departementet
begrunner sitt forslag bl.a. med ønsket om å opprettholde
gjeldende forbrukervern, sammen med formålet med regelen
i direktivet som tar sikte på verne om den retten fysiske
personer har til personvern.
Komiteen viser videre til at medlemslandene i EU
har valgt ulike løsninger og at Sverige og Danmark har
valgt den samme løsning som er foreslått i proposisjonen.
Komiteen støtter lovforslaget.
Komiteen registrerer at Regjeringen
i utgangspunktet har vært innstilt på å følge
direktivets bestemmelse når det gjelder hvilke kommunikasjonsmetoder
det er lov å bruke etter unntaksregelen, men viser videre
til at man etter høringsrunden har funnet å ville
ta hele definisjonen av "elektronisk post" inn i lovens § 2
b som et nytt fjerde ledd. Dette innebærer at også SMS
vil inngå i begrepet "elektronisk post". Komiteen har
ikke innvendinger til dette.
Komiteen konstaterer videre at høringsinstansene
er splittet i synet på om unntaket bør tolkes
snevert eller ikke og at det blir pekt på at dette kan
skyldes interessemotsetninger mellom markedsførere og kunder. Komiteen slutter
seg til at det i lys av formålet med bestemmelsen om å sikre
privatlivets fred vil være hensynet til kundene som må veie
tyngst, og at unntaksregelen må tolkes snevert.
Komiteen viser til at spørsmålet
om det skal innhentes samtykke også ved bruk av den såkalte "tips
en venn"-funksjonen, har vært drøftet av Stortinget
tidligere, jf. Innst. O. nr. 19 (2000-2001) side 3. En samlet komité uttalte
den gang at man mente spørsmålet ikke var tilstrekkelig
utredet og derfor fant å ville be departementet komme tilbake
med en egen sak om denne problemstillingen.
Komiteen registrerer at departementet i tråd med
synet til et flertall av høringsinstansene er kommet til
at det beste vil være å vurdere om "tips en venn"-funksjoner
er tillatt i første rekke etter generalklausulen i markedsføringslovens § 1
og de retningslinjer som er gitt. Komiteen viser
til at nevnte § 1 kan ta høyde for nye
markedsføringsteknikker på området basert
på en konkret vurdering av hver enkelt sak og slutter seg
til departementets betraktning.
Komiteen har merket seg at Forbrukerrådet
er opptatt av hensynet til å verne barn og unge i markedsføringssammenheng.
Samtidig har komiteen også merket seg departementets
påpekning av det generelle prinsipp at det skal mindre
til for at loven er å betrakte som brutt når markedsføringen
retter seg mot mindreårige. Komiteen vil
sterkt understreke viktigheten av at dette hensyn legges til grunn
også i den fremtidige praktisering av loven.
Komiteen viser til at det ifølge
Personverndirektivet er de nasjonale myndigheter som skal fastsette
sanksjoner som skal benyttes ved brudd på reglene. Komiteen har
merket seg at det i dag ikke finnes organer som har kompetanse til å håndheve sanksjonsregler
i forhold til andre enn forbrukere. I tråd med at § 2
b blir utvidet til å omfatte andre fysiske personer enn
forbrukere, for eksempel selvstendig næringsdrivende, er
det etter komiteens oppfatning naturlig at spørsmålet
om dette blir nærmere vurdert.
Komiteen har videre merket seg at det så langt er
departementets holdning at man bør vente med å ta stilling
til opprettelse av eget tilsyns- eller håndhevingsorgan
inntil man har høstet erfaring med de nye reglene. Av dette
følger at Forbrukerombudet fortsatt vil kunne gripe inn
overfor ulovlig utsending av e-post til arbeidstakere som blir regnet
som forbrukere og at regelbrudd overfor andre fysiske personer enn forbrukere
skal kunne meldes til politiet.
Komiteen vil på denne bakgrunn påpeke
at det er uklart i hvilken grad sanksjons- og håndhevingsansvaret
overfor andre fysiske personer enn forbrukere er godt nok ivaretatt. Komiteen legger
til grunn at departementet arbeider videre med spørsmålet
og kommer tilbake til Stortinget med en redegjørelse på egnet
måte.
Forslag fra Arbeiderpartiet og Fremskrittspartiet:
Stortinget ber Regjeringen fremme forslag om at også spion-programvare, såkalt "ad-ware"/"spy-ware", ikke skal kunne brukes for å overvåke andres IKT-utstyr, uten brukerens eksplisitte tillatelse.
Komiteen har for øvrig ingen
merknader, viser til proposisjonen og rår Odelstinget til å gjøre slikt
vedtak til lov
om endringar i lov 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring
og avtalevilkår
(markedsføringsloven)
I
I lov 16. juni 1972 nr. 47 om kontroll med markedsføring
og avtalevilkår (markedsføringsloven) skal det
gjerast følgjande endringar:
§ 2 b skal lyde:§ 2 b Begrensninger i bruk av visse kommunikasjonsmetoder
Det er forbudt i næringsvirksomhet uten mottakerens
forutgående samtykke å rette markedsføringshenvendelser
til fysiske personer ved hjelp av elektroniske
kommunikasjonsmetoder som tillater individuell kommunikasjon, som
for eksempel elektronisk post, telefaks eller
automatisert oppringningssystem (talemaskin).
Krav om forhåndssamtykke etter første
ledd gjelder likevel ikke for markedsføring der den
fysiske personen kontaktes muntlig ved hjelp av telefon.
Krav om forhåndssamtykke etter første
ledd gjelder heller ikke markedsføring ved hjelp av elektronisk
post i eksisterende kundeforhold der den næringsdrivende
avtaleparten har mottatt kundens elektroniske adresse i forbindelse
med salg. Markedsføringen kan bare gjelde den næringsdrivendes
egne varer, tjenester eller andre ytelser tilsvarende dem som kundeforholdet
bygger på. Når den elektroniske adressen samles
inn, og eventuelt ved hver enkelt senere markedsføringshenvendelse,
skal kunden enkelt og gebyrfritt gis anledning til å frabe
seg slike henvendelser.
Med elektronisk post menes i denne bestemmelse enhver
henvendelse i form av tekst, tale, lyd eller bilde som sendes via
et elektronisk kommunikasjonsnett, og som kan lagres i nettet eller
i mottakerens terminalutstyr inntil mottakeren henter den. Herunder
omfattes tekst- og multimediemeldinger til mobiltelefon (SMS og
MMS).
Ehandelslovens bestemmelser, herunder § 9
om elektronisk markedsføring, gjelder i tillegg til bestemmelsen
her.
Departementet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser
om hva som omfattes av første ledd.
§ 9 g første ledd skal lyde:
Departementet godkjenner norske myndigheter og organisasjoner
som kan opptre som part i sak i andre EØS-stater med sikte
på å få nedlagt forbud mot handling som
nevnt i § 9 e. Departementet underretter EFTA-statenes
faste komité om de utpekte myndigheters og organisasjoners
navn og formål, med sikte på oppføring
på listen nevnt i § 9 f.
§ 11 skal lyde:§ 11 Markedsrådet
Markedsrådet skal bestå av 9 medlemmer
med personlige varamedlemmer som oppnevnes av
Kongen. Funksjonstiden for medlemmene er fire år, dog slik
at det ved første gangs oppnevning av rådet kan settes
en kortere funksjonstid for noen av medlemmene. Kongen oppnevner lederen og lederens
vara.
§ 12 andre ledd skal lyde:
Vedtak etter første ledd første
til tredje, femte eller sjette punktum kan også rettes
mot virksomheter og personer som har medvirket til at handlingen
fant sted eller at vilkåret ble brukt. § 17 fjerde ledd
gjelder tilsvarende.
§ 12 fjerde ledd skal lyde:
Markedsrådet er vedtaksført når lederen eller lederens
vara og minst 4 andre medlemmer eller varamedlemmer er
til stede. Vedtak treffes ved alminnelig flertall. Ved stemmelikhet
er lederens stemme avgjørende.
§ 13 sjette ledd skal lyde:
Med samtykke av Markedsrådets leder kan
Forbrukerombudet forelegge for Markedsrådet en sak av prinsipiell
karakter knyttet til overtredelse av §§ 1-5 eller § 9
c, eller til overtredelse av forskrifter gitt i medhold av lov 4.
desember 1992 nr. 127 om kringkasting § 3-1 fjerde ledd.
Dette gjelder uten hensyn til om minnelig ordning er oppnådd
eller den næringsdrivende erklærer at markedsføringstiltaket
er avsluttet.
II
Lova gjeld frå den tid Kongen fastset.
Oslo, i familie-, kultur- og administrasjonskomiteen, den 25. november 2004
Sonja Irene Sjøli |
Ola T. Lånke |
leder |
ordfører |