Departementet fremmer i proposisjonen forslag til endringer i
regnskapsloven og enkelte andre lover som følger opp Stortingets
vedtak 19. juni 1998 om å be Regjeringen evaluere
ny regnskapslov etter tre regnskapsår, dvs. fra 2002. Forslaget
legger til rette for forenklet anvendelse av de internasjonale regnskapsstandardene
International Financial Reporting Standards - IFRS - i andre regnskaper
enn konsernregnskapene til børsnoterte foretak. Det fremmes også forslag
på bakgrunn av en kartlegging av erfaringene med regnskapsloven
siden den trådte i kraft 1. januar 1999.
Forslaget bygger på forslag fremmet av et lovutvalg
oppnevnt av Regjeringen 7. juni 2002 for å gjennomføre
evalueringen av regnskapsloven (heretter omtalt som Regnskapslovutvalget,
lovutvalget eller utvalget) og høringen av utvalgets utredning.
Utvalget avga sin endelige utredning 15. august 2003 i NOU
2003:23 Evaluering av regnskapsloven.
Det har skjedd en betydelig internasjonal utvikling av sentral
betydning for norsk regnskapslovgivning siden regnskapsloven ble
vedtatt. Dette er særlig knyttet til gjennomføringen
av EUs regnskapsstrategi om å innføre IFRS som
et felles grunnlag for finansiell rapportering fra børsnoterte
foretak i hele EØS-området. Denne strategien omfatter
også mulighet for medlemsstatene for tilpasninger til IFRS
for andre enn børsnoterte foretak. Strategiplanen er dels fulgt
opp gjennom forordning (EF) nr. 1606/2002 om anvendelse
av internasjonale regnskapsstandarder (IFRS-forordningen). Forordningen
pålegger børsnoterte foretak å utarbeide
konsernregnskap i samsvar med fullstendige IFRS slik disse regnskapsstandardene
er vedtatt i EU gjennom en egen godkjenningsprosedyre. Medlemsstatene
kan videre kreve eller tillate at andre konsernregnskap og/eller
selskapsregnskap utarbeides i samsvar med IFRS-forordningen. Strategiplanen
er videre fulgt opp gjennom endringer i EUs regnskapsdirektiver
slik at disse ikke skal være til hinder for å tilpasse
medlemsstatenes regnskapslovgivning til IFRS også utenfor
IFRS-forordningens område. IFRS-forordningen og endringene
i regnskapsdirektivene er innlemmet i EØS-avtalen.
Lovregler til gjennomføring av IFRS-forordningen er
fastsatt i samsvar med forslag fremmet i Ot.prp. nr. 89 (2003-2004).
Lovreglene tillater at også andre regnskapspliktige enn
børsnoterte foretak utarbeider konsernregnskap i samsvar
med forordningen og tillater alle regnskapspliktige å utarbeide selskapsregnskap
i samsvar med forordningen.
I proposisjonen fremmes forslag om tilpasning til IFRS utenfor
IFRS-forordningens område. Lovutvalget foreslår å gjennomføre
tilpasningen ved en rekke endringer i de enkelte bestemmelsene i
regnskapsloven. Utvalgets forslag innebærer på flere
punkter en plikt, og på enkelte andre områder
en adgang, til å følge IFRS-løsningene.
Utvalget forutsetter en ytterligere tilnærming gjennom
nye og endrede norske regnskapsstandarder. For små foretak
foreslås det adgang, men ikke plikt, til å følge
nye IFRS-tilpassede løsninger.
Høringsinstansene er samstemte i behovet for IFRS-tilpasning
i Norge. Det har imidlertid blitt fremmet en rekke ulike syn på hvordan
denne tilpasningen nærmere bør gjennomføres.
Et klart flertall av høringsinstansene går inn
for IFRS-tilpasning også utenfor IFRS-forordningens område.
I samsvar med utvalgets vurdering går disse inn for at
det bør legges til rette for å føre årsregnskap
i samsvar med vurderingsprinsippene i IFRS uten å måtte
oppfylle alle de omfattende opplysningskravene etter IFRS.
Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for behov for
mer fleksibel tilpasning til IFRS enn foreslått av utvalget.
Disse går inn for at det bør være valgfritt å følge
nye IFRS-tilpassede regnskapsløsninger også for
andre enn små foretak. Andre uttrykker på den
annen side bekymring for at de valgmuligheter utvalget foreslår,
særlig for små foretak, vil svekke kvaliteten på norsk
regnskapsregulering ved at sammenlignbarheten mellom norske regnskaper
vil bli dårligere. Flere høringsinstanser har
påpekt at tilpasning gjennom lovregulering vil gjøre
det vanskelig å sikre tilpasning til løpende framtidige
endringer i IFRS.
Departementet har merket seg at lovutvalget og høringsinstansene
mener det er behov for forenklet tilpasning til IFRS utenfor IFRS-forordningens
område. Departementet deler dette syn, blant annet ut fra at
andre regnskapspliktige enn børsnoterte foretak bør
ha en mindre kostnadskrevende mulighet til å tilpasse seg
internasjonale regnskapsstandarder enn å følge
IFRS-forordningen. Departementet legger vekt på at dette
vil legge til rette for at andre foretak kan utarbeide regnskap
etter de samme prinsipper som børsnoterte foretak.
Departementet anser imidlertid at de syn som har framkommet i
høringen, tilsier tilpasning til IFRS utenfor IFRS-forordningens
område etter en annen modell enn den lovutvalget har foreslått.
Departementet foreslår at departementet skal kunne gi forskrifter
om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder. Forskriftene
skal kunne gjøre unntak fra de omfattende opplysningskravene
som følger av fullstendige IFRS. Forskriftene skal i særlige
tilfeller også kunne tillate avvik fra regnskapsløsningene
(bestemmelsene om innregning og måling) i IFRS.
Som et alternativ skal de regnskapspliktige fortsatt ha adgang
til å utarbeide konsern- og/eller selskapsregnskap
i samsvar med gjeldende grunnleggende regnskapsprinsipper og norsk
god regnskapsskikk. For dette alternativet foreslås det
kun tilpasninger til IFRS innen rammen av de grunnleggende regnskapsprinsippene.
Departementet mener, og høringen har understreket, at tiden
ennå ikke er moden for å kreve at andre enn børsnoterte
foretak skal følge verken fullstendige eller forenklede
IFRS. For små foretak er det etter departementets vurdering
uansett nødvendig å opprettholde muligheten til å følge
enklere regnskapsregler.
Forslaget åpner ikke for enkeltvise valg av regnskapsløsninger
som er ulike i de to systemene. Etter departementets vurdering er
dette nødvendig for å ivareta hensynet til sammenlignbare
regnskaper på en forsvarlig måte. Modellen legger
videre til rette for løpende tilpasning av forskriftene
om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder til endringer
i IFRS. Slik løpende tilpasning vil ikke være
praktisk mulig å gjennomføre ved endringer i regnskapsloven.
Standardsetteren IASB (International Accounting Standards Board)
er i ferd med å utvikle et sett internasjonale regnskapsstandarder
tilpasset mindre foretak ("SME-IFRS"). Departementet anser at disse standardene
kan være aktuelle å fastsette som forskrifter
i medhold av den foreslåtte adgangen til å gi forskrifter
om forenklet anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder. Både
framdriften og innholdet av dette arbeidet er foreløpig
usikker. Forslaget legger derfor også til rette for å utvikle
egne forskrifter om forenkelt anvendelse av IFRS og til å gjøre
særskilte tilpasninger innen rammen av EUs regnskapsdirektiver.
Departementet legger til grunn at det er hensiktsmessig at den norske
standardsetteren, Norsk RegnskapsStiftelse, tar del i arbeidet med å utvikle forskrifter
om forenklet anvendelse av IFRS. Dette kan f.eks. gjøres
ved at Norsk RegnskapsStiftelse fastsetter regnskapsstandarder om
forenklet anvendelse av IFRS og at disse stadfestes ved forskrifter
i medhold av regnskapsloven. Dette vil tilsvare IFRS-forordningens
system for godkjenning av regnskapsstandarder fastsatt av IASB.
Lovutvalget inviterte en rekke berørte organisasjoner
til å gi innspill om erfaringene med regnskapsloven siden
den trådte i kraft 1. januar 1999 i en muntlig
høring. Tilbakemeldingene i den muntlige høringen
og utvalgets vurderinger tyder på at regnskapsloven i all
hovedsak har fungert tilfredsstillende. Samtidig viste denne kartleggingen
behov for endringer av regnskapsloven på enkelte punkter.
Dette er fulgt opp i proposisjonen.
Departementet foreslår utvidet adgang til å føre årsregnskapet
i fremmed valuta. Etter forslaget kan regnskapspliktige benytte
sin funksjonelle valuta eller norske kroner som regnskapsvaluta
både i konsern- og selskapsregnskapet. Funksjonell valuta
er den valuta virksomheten i hovedsak er knyttet til.
Departementet foreslår å gjøre permanent
overgangsordningen som tillater regnskapsmessig verdivurdering av
datterselskap, tilknyttet selskap og felleskontrollert virksomhet
etter kostmetoden i tillegg til den såkalte egenkapitalmetoden.
I samsvar med den foreslåtte modellen for tilpasning
til IFRS, foreslår departementet å oppheve den nylig
innførte adgangen etter regnskapsloven § 5-8 til å vurdere
andre finansielle instrumenter enn markedsbaserte finansielle omløpsmidler
til virkelig verdi i konsernregnskapet, og overføre den
til forskriftene om forenklet anvendelse av IFRS. For de som velger å følge
disse forskriftene, vil det i utgangspunktet være plikt
til å vurdere også slike finansielle instrumenter
til virkelig verdi både i konsern- og selskapsregnskapet.
Plikten etter regnskapsloven § 5-8 til å vurdere
markedsbaserte finansielle omløpsmidler til virkelig verdi
videreføres med visse justeringer.
Departementet foreslår at unntaket fra konsernregnskapsplikt
for morselskap i underkonsern ikke skal kunne anvendes av børsnotert
foretak.
Departementet foreslår å justere konserndefinisjonen
i regnskapsloven § 1-3 i samsvar med den internasjonale
regnskapsstandarden IAS 27. Justeringen gjelder unntakstilfeller
der det kan påvises særlige forhold som tilsier
at bestemmende innflytelse ikke er til stede til tross for at den
regnskapspliktige eier aksjer som representerer flertallet av stemmene
i det andre foretaket.
Departementet foreslår at konsernregnskapet og selskapsregnskapet
skal kunne utarbeides etter forskjellige prinsipper. Det foreslås
i tråd med dette å oppheve plikten for datterselskap
som konsolideres til å utarbeide selskapsregnskap etter
samme prinsipper som morselskapet.
Departementet foreslår å oppheve bestemmelsene
om såkalt kontinuitetsunntak ved konserndannelse og fusjon.
Disse krever at konserndannelse og fusjon som er en sammenslåing
av tilnærmet likeverdige interesser skal regnskapsføres
ved videreføring av balanseførte verdier (kontinuitet)
i stedet for etter transaksjonsprinsippet (oppkjøpsmetoden).
Departementet foreslår at fisjon av små foretak, på samme
måte som ved fusjon mellom små foretak, skal kunne
gjennomføres til kontinuitet, dvs. at eiendeler og gjeld
i de fisjonerte foretakene kan videreføres til balanseførte
verdier.
Departementet foreslår en funksjonsinndelt oppstillingsplan
for resultatregnskapet. Etter forslaget kan de regnskapspliktige
velge å benytte denne nye oppstillingsplanen eller den
gjeldende artsinndelte oppstillingsplanen. Departementet foreslår
videre en adgang til inndeling av balansen etter likviditet i stedet
for inndelingen i anleggs- og omløpsmidler. Det foreslås
også enkelte andre justeringer i bestemmelsene om resultatregnskap,
balanse og kontantstrømsoppstilling.
Departementet foreslår nye notekrav i tilknytning til
forslagene om funksjonsinndelt oppstilling av resultatregnskapet,
endringer i konserndefinisjonen, forskjellig prinsippanvendelse
i konsern og selskapsregnskap samt om fremmed valuta i årsregnskapet. Det
foreslås også visse andre justeringer i gjeldende notekrav,
blant annet at opplysninger om endringer i egenkapitalen og egne
aksjer kan gis i tilknytning til balansen, i noter eller i en egen
oppstilling av endringer i egenkapitalen. Det foreslås
noe mindre omfattende krav for små foretak til å opplyse
om aksjonærer.
Det foreslås detaljerte krav for børsnoterte
foretak og allmennaksjeselskaper til å gi spesifiserte
noteopplysninger om ytelser til ledende personer. Forslaget bygger
på og oppfyller deler av opplysningskravene i EU-kommisjonens
rekommandasjon av 6. oktober 2004 om et passende regime
for godtgjøring av ledere i noterte selskaper. Det foreslås
videre at andre enn små foretak skal bekrefte at de ikke
har hatt utgifter til lønn etc. til ledere dersom det ikke
gis noteopplysninger om det (negativ bekreftelse).
Departementet foreslår visse justeringer i terskelverdier
som angir regnskapsplikt for foreninger og enkeltmannsforetak. Økonomiske
foreninger likestilles med samvirkelag (samvirkeforetak) og får
ikke regnskapsplikt før de har årlig salgsinntekter
over to millioner kroner. Terskelverdier for antall ansatte presiseres
til årsverk. Det foreslås egne bestemmelser om
at regnskapsplikt som beror på terskelverdier ikke inntrer
før terskelverdiene er overskredet to år på rad.
Tilsvarende opphører ikke regnskapsplikten igjen før
terskelverdiene er underskredet to år på rad.
Departementet foreslår adgang til å ha avvikende regnskapsår
uten å måtte søke om det for regnskapspliktige
som driver sesongmessig virksomhet.
Departementet foreslår adgang til å gi forskrift eller
enkeltvedtak om at årsberetningen, på samme måte
som årsregnskapet, skal kunne være på et
annet språk enn norsk.
Departementet foreslår at regnskapspliktige uten økonomisk
vinning som formål skal kunne fravike bestemmelsene i regnskapsloven
om grunnleggende regnskapsprinsipper og oppstilling av resultatregnskapet
og balansen når det er i samsvar med god regnskapsskikk
for slike regnskapspliktige. Slik god regnskapsskikk er forutsatt
utfylt gjennom egne regnskapsstandarder for regnskapspliktige uten økonomisk
vinning som formål.
Departementet foreslår visse endringer i reglene om
offentlighet og innsending av regnskap. Det foreslås at
begjæring om innsyn i regnskapsdokumenter hos den regnskapspliktige
kan avslås dersom dokumentene er tilgjengelige i Regnskapsregisteret.
Det foreslås at forsinkelsesgebyr ikke skal løpe
i mer enn 26 uker. Det foreslås at solidaransvar for forsinkelsesgebyr
for styremedlemmer mv. skal kunne lempes for den enkelte og at ansvaret
for den enkelte er begrenset til gebyr påløpt
fram til vedkommende fratrådte sitt verv. På grunn
av utvidet adgang til å anvende avvikende regnskapsår,
foreslås det at forsinkelsesgebyr kan begynne å løpe
1. februar i tillegg til 1. august avhengig av
når regnskapsåret avsluttes.
Departementet foreslår adgang til å gi forskrifter om
forenklet omregning av inngående balanse ved endring av
regnskapsprinsipp for regnskapspliktige som ikke lenger følger
forenklingene for små foretak. For regnskapspliktige som
går over fra å følge bestemmelsene i
regnskapsloven til å følge forskrifter om IFRS,
vil det gjelde egne bestemmelser etter IFRS 1 om første
gangs anvendelse av IFRS. Det foreslås videre at omregning
av inngående balanse kan skje til dagskurs ved endring
av regnskapsvaluta.
Som varslet i Ot.prp. nr. 89 (2003-2004) fremmer departementet
forslag om selskapsrettslige tilpasninger og tilpasninger til offentlig
rapportering av konsekvenser av å tillate utarbeidelse
av selskapsregnskap i samsvar med internasjonale regnskapsstandarder.
Departementet foreslår at andre urealiserte gevinster enn
de som skal resultatføres etter regnskapsloven, ikke skal
kunne deles ut til aksjonærene. Aksjeselskaper og allmennaksjeselskaper
som utarbeider selskapsregnskap i samsvar med internasjonale regnskapsstandarder,
skal sette av slike gevinster til et fond for urealiserte gevinster
som skal være bundet egenkapital. I tilknytning til forslaget om å tillate
funksjonsinndeling av resultatregnskapet foreslår departementet
notekrav som skal ivareta statistikk- og kontrollmyndigheters behov
for artsinndelt informasjon om driftskostnadene. Regnskapspliktige
som utarbeider selskapsregnskap etter IFRS-forordningen og samtidig
benytter muligheten etter forordningen til ikke å stille
opp resultatregnskapet eller balansen i samsvar med oppstillingsplanene
i regnskapsloven, skal etter forslaget utarbeide en egen oppstilling
av resultatregnskapet og balansen etter regnskapslovens regler til
bruk for statistikk- og kontrollmyndigheter.
Etter forslaget trer loven i kraft fra den tid Kongen bestemmer.
De enkelte deler av loven kan settes i kraft til ulik tid. Departementet
legger opp til å sette lovreglene i kraft raskt, i hovedsak
med virkning for regnskapsåret 2005. Adgangen til forenklet
anvendelse av internasjonale regnskapsstandarder i selskapsregnskapet
kan ikke settes i kraft før nødvendige endringer
i skattelovgivningen er på plass.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Ranveig
Frøiland, Svein Roald Hansen, Tore Nordtun, Torstein Rudihagen
og Hill-Marta Solberg, fra Høyre, Svein Flåtten,
Torbjørn Hansen, Heidi Larssen og Jan Tore Sanner, fra
Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, lederen Siv Jensen
og Per Erik Monsen, fra Sosialistisk Venstreparti, Øystein
Djupedal, Audun Bjørlo Lysbakken og Heidi Grande Røys,
fra Kristelig Folkeparti, Ingebrigt S. Sørfonn og Bjørg
Tørresdal, fra Senterpartiet, Morten Lund, fra Venstre,
May Britt Vihovde, og fra Kystpartiet, Steinar Bastesen,
viser til rettebrev 2. februar 2005 fra finansministeren
som er vedlagt innstillingen. Komiteen viser til
at Regjeringens vurderinger og forslag er nærmere omtalt
nedenfor i denne innstillingen og i Ot.prp. nr. 39 (2004-2005) om
lov om endringer i lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap
m.v. (regnskapsloven) og enkelte andre lover (evaluering av regnskapsloven).
Komiteen viser videre til at det generelt kun
er sammendrag av Regjeringens vurderinger og forslag som er gjengitt
nedenfor under de enkelte punkter. Bakgrunnen for lovforslaget,
gjeldende norsk rett, EØS-rett, internasjonale regnskapsstandarder,
Regnskapslovutvalgets vurderinger og forslag, høringsuttalelser
mv. knyttet til de enkelte vurderinger og forslag, er redegjort
nærmere for i Ot.prp. nr. 39 (2004-2005) om lov om endringer
i lov 17. juli 1998 nr. 56 om årsregnskap m.v.
(regnskapsloven) og enkelte andre lover (evaluering av regnskapsloven).
Komiteen viser til at det har skjedd en betydelig
internasjonal utvikling på regnskapsområdet siden
regnskapsloven ble vedtatt. EUs regnskapsstrategi om å innføre
IFRS som et felles grunnlag for finansiell rapportering for børsnoterte
foretak i hele EØS-området, medfører
også muligheter for andre regnskapspliktige enn børsnoterte
foretak for harmonisering med utviklingen på regnskapsområdet
i EU. Komiteen viser ellers til forslag fremmet i
Ot.prp. nr. 89 (2003-2004), jf. Innst. O. nr. 17 (2004-2005) om
obligatorisk gjennomføring av fullstendig IFRS i konsernregnskapene
til børsnoterte foretak og valgfri gjennomføring
i andre regnskaper.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene
fra Sosialistisk Venstreparti, mener at en harmonisering på regnskapsområdet
er viktig for en liten åpen økonomi som den norske,
med en omfattende samhandel over grensene. Flertallet er
positiv til at IFRS gjøres tilgjengelig for norske selskaper,
enten i forenklet eller i fullstendig form, og oppfatter IFRS som
en regnskapsstandard av høy kvalitet.
Flertallet viser til at Regnskapslovutvalget i NOU
2003:23 foreslo en rekke endringer i bestemmelser i regnskapsloven,
hvorav plikt til å følge IFRS-løsninger
på en del områder og adgang til å følge
slike bestemmelser på andre områder. Flertallet deler
Regjeringens oppfatning av at hensynet til sammenlignbare regnskaper
begrenser muligheten for valgfrihet innenfor et regnskapsregelverk.
Videre deler flertallet vurderingen av at tiden ennå ikke er
moden for å kreve at andre enn børsnoterte foretak skal
følge fullstendig eller forenklet IFRS. Flertallet støtter
på denne bakgrunn hovedprinsippene i Regjeringens forslag,
med valgadgang for unoterte foretak til å enten følge
fullstendig eller forenklet IFRS, eller fortsatt følge
gjeldende regnskapsregler og god norsk regnskapsskikk.
Flertallet viser for øvrig til sine merknader nedenfor
under de enkelte punkter.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at stadig flere norske foretak forholder seg til utenlandske
investorer og handelspartnere. Det vil være en konkurransehindring om
norske regnskaper må føres etter prinsipper som ikke
er kjent eller forstått utenfor norske grenser. Disse
medlemmer hadde foretrukket moderniseringslinjen slik Evalueringsutvalget
la opp til, og finner det noe underlig at ikke departementet i større grad
har fulgt opp utvalgets anbefaling. Fordi disse medlemmer mener
moderniseringslinjen, med valgfrihet tilrettelagt for tilpasning
til IFRS er den beste løsning, fremmer disse medlemmer forslag
i tråd med dette syn, og går på et viktig
område noe lenger enn utvalget ved å tillate verdsettelse
til virkelig verdi dersom dette kan måles pålitelig. Disse
medlemmer viser til at det bare er Tyskland som har tilsvarende
oppskrivningsforbud som det som ble innført i Norge i 1998,
og at en oppskrivningsadgang vil øke informasjonsverdien
i balansen.
Disse medlemmer vil av kost/nytte-hensyn opprettholde
forenklede regler for små foretak.
Slik Ot.prp. nr. 39 (2004-2005) nå foreligger, vil disse
medlemmer advare mot at de grunnleggende prinsippene i regnskapslovens
kapittel 4 blir mer avvikende i forhold til internasjonale prinsipper enn
tidligere. Disse medlemmer mener videre IFRS-regelverket
er så omfattende at man ikke kan forvente at unoterte foretak
uten videre vil følge dette fullt ut. Dersom man ønsker å tilby
slike foretak en mulighet for IFRS-tilpasning burde dette gjøres
gjennom endringer av enkelte bestemmelser i norsk regnskapslovgivning. Disse
medlemmer betrakter den flersporede løsningen Regjeringen
nå legger opp til som et overgangsregime frem til en fullverdig
forenklet IFRS-løsning eventuelt foreligger.
Disse medlemmer mener for øvrig at departementet
bør påse at terminologien i de norske oversettelser
av IAS burde harmoniseres med lovverket for å bedre brukervennligheten.
Eksempelvis er det i de norske oversettelsene brukt ordet "måleregler" istedenfor
"vurderingsregler" som er benyttet i regnskapsloven.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti viser
til sine merknader i Innst. O. nr. 17 (2004-2005). Disse
medlemmer gikk her imot den altfor sterke grad av valgfrihet
i adgangen til å avlegge regnskap etter ulike standarder som
Regjeringen la opp til. Disse medlemmer foreslo derfor
at alle konsernregnskap skulle underlegges plikt til å følge
IFRS-forordningen, mens selskapsregnskap fortsatt skulle avlegges
i henhold til den gjeldende regnskapsloven. Disse medlemmer understreker
at det er uheldig at norsk næringsliv og myndigheter skal
forholde seg til ulike måter å avlegge regnskap
for samme typer selskap. Dette vil føre til mindre oversiktlighet
og større tilpasningsmuligheter. Disse medlemmer står
fortsatt på sine forslag fra Innst. O. nr. 17 (2004-2005).