Innstilling fra justiskomiteen om lov om straff (straffeloven)

Dette dokument

Innhold

Til Odelstinget

1. Proposisjonens hovedinnhold

1.1 En ny og moderne straffelov

Regjeringen foreslår at dagens straffelov avløses av en ny og moderne straffelov. I proposisjonen her fremmes det forslag om den alminnelige del i en ny straffelov.

Departementet fremhever i proposisjonen et utgangspunkt om at bare handlinger som skader eller representerer en fare for skade på andre verdier, bør kriminaliseres. Straff bør også være et subsidiært virkemiddel. Mindre alvorlige lovbrudd bør derfor ikke gjøres straffbare hvis ønsket atferd kan sikres på annen måte.

Enkelte lovbrudd er så alvorlige at særlig hensynet til straffens preventive virkning og dens evne til å opprettholde sosial ro tilsier at straffen må være streng. Dette gjelder særlig graverende angrep på liv, helse, frihet og den seksuelle integritet, alvorlige anslag mot rettsstaten, og krigsforbrytelser, folkemord og forbrytelser mot menneskeheten. For disse lovbruddene signaliserer proposisjonen at det alltid skal reageres strengt. Departementet viderefører Regjeringens arbeid for straffskjerping ved organisert kriminalitet, seriesaker og gjentatt kriminalitet. For andre typer av lovbrudd legger utkastet få begrensninger på domstolenes og påtalemyndighetens reaksjonsfastsettelse, og det foreslås et fleksibelt reaksjonssystem.

1.2 Proposisjonens del I - Innledning

Det er ikke gitt at grensene for hva som bør være straffbart, skal trekkes på samme måte i dag som i 1902. Relativt sett har straffeloven fått redusert betydning. Nå er det behov for å vurdere samlet om sentrale straffebestemmelser i spesiallovgivningen bør gis plass i straffeloven. Samfunnsutviklingen, endringer i lovgivningen og kriminalitetsutviklingen har dessuten gjort det påkrevd å samordne strafferammene i straffelovgivningen og vurdere nye reaksjonsformer.

Departementets hovedmålsetting er at den nye straffelovs spesielle del skal være det sentrale regelverk i straffelovgivningen. Straffbelagte normer som er av stor betydning for hele befolkningen og som leder til følbare straffereaksjoner, bør stå i straffeloven. Det samme gjelder straffbare handlinger med en strafferamme over et visst nivå. Når det kan utarbeides en felles straffetrussel for likeartede overtredelser, taler dette for å plassere bestemmelsen i straffeloven, selv om handlingsnormene for øvrig står i spesiallovgivningen.

Det foreslås at den gjeldende inndeling av lovbruddene i forbrytelser og forseelser ikke videreføres i den nye straffelov. Departementet foreslår også å oppheve ordningen med påtalebegjæring fra den fornærmede som formelt vilkår for å innlede strafforfølgning. I stedet foreslås det at alle lovbrudd skal være undergitt ubetinget offentlig påtale, men at påtale kan unnlates for handlinger med en strafferamme på 2 års fengsel eller lavere når ikke allmenne hensyn tilsier påtale.

1.3 Proposisjonens del II - Hvor mye straff?

Departementet bygger på den tradisjonelle definisjon om at straff er et onde som tilføyes lovbryteren i den hensikt at det skal føles som et onde. Som straffens formål og virkninger fremholder departementet de individualpreventive og allmennpreventive virkninger, samt straffens evne til å opprettholde den sosiale ro.

Departementet er enig med Straffelovkommisjonen i at det sentrale for at en handling skal kriminaliseres, er at den kan føre til skade eller fare for skade på interesser som samfunnet bør beskytte. I tillegg bør straff bare brukes dersom andre reaksjoner og sanksjoner ikke er tilstrekkelige eller tilgjengelige.

Som det konkrete innhold i skadefølgeprinsippet fremholder departementet blant annet at handlinger som ikke kan medføre skade, som hovedregel heller ikke bør kriminaliseres. Videre bør straff normalt ikke brukes alene for å verne moralske normer eller den enkeltes religiøse følelse. Departementet fremholder at lovgiveren bør ha bevisbyrden for at den handling som ønskes kriminalisert, kan medføre skade eller fare for skade.

Departementet konkluderer med at skyldformen forsett skal være den primære skyldform i all straffelovgivning, også i spesiallovgivningen. Departementet går inn for at det i større grad enn i dag skal være et krav om grov uaktsomhet når uaktsomhetsansvar anvendes. Etter en samlet vurdering foreslår departementet å oppheve skyldformen culpa levissima og de særlige strafferammer tilknyttet denne. Departementet presiserer at dette ikke skal lede til at den faktiske utmålte straff (innenfor den ordinære ramme) skal settes lavere.

Med unntak av reaksjonen straffutmålingsfrafall foreslås ikke nye reaksjoner i forhold til gjeldende rett. Departementet går inn for at strafferammene bør fastsettes som et produkt av tre omstendigheter: hvilken interesse som er angrepet, resultatet eller virkning av handlingen og lovbryterens utviste skyld.

For handlinger hvor det foreligger en viss straff­utmålingspraksis, legger departementet til grunn at strafferammen bør fastsettes med utgangspunkt i det gjeldende straffenivået, men med et påslag som gjør at man også kan fange opp straffverdigheten av de mest alvorlige overtredeler av lovbruddstypen.

Departementet går i proposisjonen inn for at minste­straff bare brukes på krenkelser av enkeltpersoners liv og alvorlige krenkelser av den seksuelle integritet eller av rettsstaten.

Departementet foreslår at maksimumsstraffen heves til 30 år for de mest graverende tilfeller av krigsforbrytelser, forbrytelser mot menneskeheten og folkemord. Departementet holder det også åpent om en strafferamme på 30 år bør settes for de mest graverende former for terrorhandlinger. For andre grove lovbrudd går departementet ikke inn for å heve lengste­straffen. Departementet går imidlertid inn for endringer i ordningen med prøveløslatelse for handlinger med en strafferamme på 21 år for å ha mulighet til å kunne gjøre 21-årsstraffen reell.

1.4 Proposisjonen del III - Alminnelige motiver

Hovedregelen skal fortsatt være at handlingstidens lov skal anvendes. Men en ny lov skal vanligvis anvendes når den fører til et gunstigere resultat for den siktede.

I reglene om norsk straffelovgivnings anvendelse på handlinger som er forøvet i utlandet foreslås det forholdsvis omfattende endringer i forhold til gjeldende straffelov. Skillet mellom personer med norsk statsborgerskap og personer som er bosatt her på den ene side, og personer som ikke er bosatt i Norge på den andre, videreføres. Det er foreslått et grunnvilkår om dobbel straffbarhet for å strafforfølge.

Departementet går inn for å lovfeste vilkåret om at en handling bare kan straffes dersom den rammes av en lovbestemmelse. Departementet foreslår å videreføre straffrihetsgrunnene i dagens straffelov. En endring av betydning er at retten skal ha adgang til å frita for straff dersom handlingen overskrider de grensene loven setter.

Nytt i forhold til den gjeldende straffeloven er forslaget om å lovfeste en regel om når det kan handles i nødverge for å forsvare seg mot offentlig myndighetsutøvelse. Nytt er også forslaget om å lovfeste selvtekt som straffrihetsgrunn. I dag regnes selvtekt som en ulovfestet straffrihetsgrunn. Departementet går inn for å kodifisere regelen.

I kapitlet om betinget dom gir departementet en nærmere beskrivelse av den nye reaksjonen straffutmålingsfrafall (vilkårsløs straffutmålingsutsettelse). Regelen gir retten adgang til å frafalle utmåling av straffen. Bestemmelsen er ment å være en snever unntaksregel. Domskonklusjonen vil være at den siktede finnes skyldig, men at straff ikke fastsettes.

Det foreslås nye bestemmelser om rettighetstap. Departementet ønsker ikke å videreføre særregelen om tap av offentlig stilling i gjeldende straffelov. Etter departementets forslag er reglene om tap av stilling de samme for offentlig ansatte som for andre arbeidstakere. Departementets forslag åpner for å fradømme lovbryteren retten til å utøve en bestemt "aktivitet" i fremtiden. Departementet foreslår at rettighetstap skal kunne begrenses til forbud mot å utøve visse funksjoner som ligger til stillingen eller virksomheten, eller til påbud om å utøve den aktuelle virksomheten eller aktiviteten på bestemte vilkår. Departementet er kommet til at tiden nå er moden for å oppheve dagens særbestemmelser om tap av verneretten og stemmeretten. En viktig utvidelse ligger i departementets lovutkast om kontaktforbud.

Det foreslås at domstolene skal gis adgang til å frita helt for straff i to typesituasjoner: Når det skadelige resultat er forbygget eller gjenopprettet og ved overskridelse av straffrihetsreglene.

2. Reformbehov og bakgrunn for proposisjonen

2.1 Sammendrag

Initiativet til arbeidet med en ny straffelov ligger mer enn 25 år tilbake. Et av de tiltak som Justisdepartementet selv mente det var behov for, var en fullstendig revisjon av straffeloven og straffebestemmelsene i spesiallovgivningen (særlovene). Til å gjennomføre dette arbeid, foreslo den opprettet en kommisjon med et eget sekretariat. 26. september 1980 ble Straffelovkommisjonen oppnevnt.

I all hovedsak gjenstår nå arbeidet med en spesiell del i straffeloven. Arbeidet med konkret å ta standpunkt til hvilke handlinger som bør kriminaliseres, under hvilke omstendigheter og hvor strengt, påbegynnes i Justisdepartementet høsten 2004 og vil iallfall pågå frem til medio 2006.

2.2 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Gunn Karin Gjul, Anne Helen Rui og Knut Storberget, fra Høyre, lederen Trond Helleland, Linda Cathrine Hofstad og Ingjerd Schou, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen og André Kvakkestad, fra Kristelig Folkeparti, Einar Holstad og Finn Kristian Marthinsen, og fra Sosialistisk Venstreparti, Inga Marte Thorkildsen, viser til at det er et stort reformbehov på strafferettens område. Dagens straffelov har virket i mer enn 100 år. I løpet av denne perioden har samfunnsforholdene endret seg mer enn noen gang tidligere. Det har vært en rivende teknologisk og økonomisk utvikling, velferdssamfunnet har vokst frem med en stor offentlig forvaltning, og vi lever i en stadig mer globalisert verden.

Dette har blant annet ført til at synet på hva som bør belegges med straff har endret seg i løpet av perioden. Det er behov for å fjerne overflødige bestemmelser som ikke lenger har praktisk betydning. En gjennomgang er dessuten nødvendig for å tette eventuelle "hull" i lovverket. Det er også behov for en språklig og redaksjonell revisjon for å tilpasse lovgivningen til dagens samfunn. Departementet har lagt vekt på at straffeloven skal ha større informasjonsverdi enn i dag og gi et mer dekkende bilde av rettstilstanden. Komiteen slutter seg fullt ut til denne intensjonen.

Komiteen vil understreke at dette er en stor og viktig reform som krever en grundig debatt rundt de prinsipielle spørsmål. Å ta stilling til hva som skal kriminaliseres og legge retningslinjer for hvor strengt det skal reageres, er en sentral politisk oppgave.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti viser til at straffelovgivningen stadig har blitt endret fra vedtakelsen av straffeloven i 1902. Bakgrunnen for dette har vært og er samfunnets behov for en straffelovgivning tilpasset stadig nye utfordringer. Disse medlemmer anser det derfor som naturlig at forslaget til ny generell del i straffeloven i noen grad bærer preg av opprydding og forenkling. Disse medlemmer vil likevel fremheve at lovforslaget inneholder viktige nye og fremtidsrettede elementer.

Likesom straffelovgivningen har vært dynamisk, har de strafferettslige reaksjonene og innholdet i disse vært i stadig utvikling. Disse medlemmer viser til at samfunnsstraffen ble innført i 2001, og til at mulighetene for soning i behandlingsinstitusjon og ulike behandlingstilbud til innsatte, som for eksempel sinnemestringsprogram, er av nyere dato. Videre viser disse medlemmer til at konfliktrådene ble opprettet som en permanent ordning fra 1991. Det har nylig vært gjennomført en prøveordning med såkalt ungdomskontrakt og dette vurderes nå videreført som en permanent ordning. Prøveordningen med promilleprogram gjøres også permanent. I Budsjettproposisjonen for 2005 varsler Regjeringen dessuten at den vil foreslå en prøveordning med såkalt dommerledet narkotikaprogram allerede i Revidert nasjonalbudsjett 2005. Dette innebærer at en lovbryter kan dømmes til behandling. Regjeringen vil dessuten fremlegge en egen sak for Stortinget om ungdom i fengsel så snart det lar seg gjøre. Videre arbeides det med oppfølging av Sanksjonsutvalgets utredning; NOU 2003:15 Fra Bot til bedring. På denne bakgrunn mener disse medlemmer at regjeringen Bondevik II har ført og fører en fremtidsrettet og visjonær politikk for straffegjennomføring.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener de strafferettslige utfordringer vi står overfor i dag er svært ulike de man sto overfor da straffeloven ble skrevet i 1902. Det er derfor etter disse medlemmers syn underlig at ikke Regjeringen benytter anledningen til å peke ut flere nye mål og visjoner i forslaget til ny straffelov. Dessverre er forslaget i stor grad en opprydding, forenkling og lovfesting av det som har utviklet seg til å bli gjeldende praksis. Disse medlemmer mener erkjennelsen av at vi straffer stadig mer, et flertall av innsatte har rusproblemer, og halvparten i straffesystemet er gjengangere, gjør at det kreves nye virkemidler for å løse dagens problemer. Disse medlemmer mener det på noen områder er grunn til å tenke alternativt samt skape nye straffe- og soningsformer som er mer tilpasset de kriminalpolitiske utfordringene samfunnet står overfor. Disse medlemmer mener tiltakene i kriminalpolitikken må forebygge bedre, ta flere, oppklare mer, og reagere og rehabilitere mer effektivt. Dette må det etter disse medlemmers syn tas hensyn til i utarbeidelsen av ny straffelov.

Disse medlemmer viser til at barn under 18 år fortsatt sitter i norske fengsler. Det skal reageres overfor barn som begår ulovligheter. Disse medlemmer mener norsk strafferett i større grad bør bruke andre virkemidler overfor unge lovbrytere enn varetekt og fengsel. Disse medlemmer har merket seg at bruken av fengselsstraff er seksdoblet i løpet av de siste førti årene. Samtidig har nærmere sytti pst. av de innsatte alkohol- eller narkotikaproblemer, og en av to innsatte kommer tilbake til soning i løpet av en femårsperiode. Gjengangerproblemene og det store antallet mennesker med rusproblemer kan tyde på at man bør tenke alternativt i utformingen av de strafferettslige prinsipper som skal danne grunnlaget for myndighetenes strengeste tvangsutøvelse. Disse medlemmer vil ha en bedre differensiering i utmålingen av straffer, med strengere straffer på noen få områder, og fokusere på smartere og mer effektive straffer knyttet til barne- og ungdomskriminalitet, innsatte med rusproblemer og gjengangere. Slik kan en politikk for helhetlig kriminalitetsbekjempelse bidra til å forebygge kriminalitet blant ungdom, behandle rusmiddelmisbrukere og tilbakeføre gjengangerne i strafferettssystemet til en kriminalitetsfri tilværelse.

3. Straffelovgivningens oppbygging og terminologi

3.1 Sammendrag

3.1.1 Oppbygging

All moderne straffelovgivning har en alminnelig del med fellesvilkår for å straffe (ansvarslæren) og fellesbestemmelser om hvordan det straffes (reaksjonslæren) som gjelder for alle straffbare handlinger. Departementets forslag følger samme mønster. Departementet går også inn for å videreføre ordningen med at straffebudene dels er plassert i straffeloven, dels i spesiallovgivningen.

Departementet er enig med Straffelovkommisjonen i at handlingens alvorlighet, saklig sammenheng, lovmiljø av betydning for tolkingen og muligheten for å etablere en felles straffetrussel for flere likeartede overtredelser, er de sentrale momenter når det skal tas standpunkt til hvilke straffebestemmelser som skal stå i straffeloven og hvilke i spesiallovgivningen.

For så vidt gjelder det allmenne, finner departementet det naturlig at en "alminnelig straffelov" i størst mulig utstrekning inneholder de straffebud som i praksis regulerer livsutfoldelsen til hele befolkningen. Når det gjelder alvorligheten, er departementet enig i at handlinger med en øvre strafferamme på 6 år eller mer, som hovedregel bør stå i den alminnelige straffelovs spesielle del.

Den andre sentrale målsettingen er at straffelovgivningen skal ha en logisk oppbygging hvor normer med en saklig sammenheng også er plassert sammen. I en strafferettslig sammenheng gir det ofte et fruktbart utgangspunkt å stille spørsmål om hvilken generell interesse straffebudet skal beskytte.

Under høringen har det særlig kommet innvendinger mot forslag om å skille saklig likeartede overtredelser, slik at de grove overtredelser reguleres i straffeloven, mens liten og ordinær overtredelse blir stående i spesiallovgivningen. Departementet er enig i at dette krever særlige argumenter, men vil ikke avvise en slik ordning.

3.1.1.1 Oppheving av skillet mellom forbrytelser og forseelser

Straffeloven deler lovbruddene inn i forbrytelser og forseelser. I straffeloven følger skillet av hvor bestemmelsene er plassert. Utenfor straffeloven er skillet knyttet til strafferammen.

Straffelovkommisjonen går inn for å oppheve skillet. Departementet er enig med Straffelovkommisjonen i at det i dag verken er hensiktsmessig eller påkrevd å operere med skillet mellom forbrytelser og forseelser. Det er ikke tungtveiende strafferettslige eller prosessuelle grunner til å opprettholde skillet. Heller ikke straffeprosessuelt er betydningen av skillet mellom forbrytelser og forseelser lenger så vesentlig at det gir grunn til å opprettholde det.

Departementet går på denne bakgrunnen inn for å oppheve skillet mellom forbrytelser og forseelser. Det må da etableres en ny fellesbetegnelse. Som Straffelovkommisjonen fremholder, er alternativene "straffbar handling" eller "lovbrudd". Departementet har i proposisjonen valgt den siste formuleringen for også å fange opp de tilfeller hvor bestemmelsene overtres av utilregnelige.

3.1.1.2 Gradering av lovbruddene

Straffeloven har ofte egne strafferammer når handlingen generelt er forøvet under særdeles skjerpende eller formildende omstendigheter. At et lovbrudd får følger som lovbryteren kunne forutse (culpa levissima), bidrar til å skjerpe handlingens straffverdighet. I en rekke tilfeller har straffeloven også delt inn lovbruddene i ordinære og grove overtredelser, eventuelt også i liten, ordinær og grov overtredelse.

Straffelovkommisjonen foreslår å oppheve den gradering som følger av skillet mellom forbrytelse og forseelse, og graderingen som følger av straffskjerpelse ved uforsettlige følger som lovbryteren kunne innse. Straffelovkommisjonen foreslår også å oppheve de særskilte strafferammene som knyttes til om det foreligger særdeles formildende eller skjerpende omstendigheter. Kommisjonens forslag er at straffebudene først og fremst skal graderes ved at handlingene deles inn i liten, vanlig og grov overtredelse.

Departementet er enig i Straffelovkommisjonens forslag om å oppheve egne strafferammer knyttet til kriteriene "særdeles skjerpende eller formildende" omstendigheter. Når det er naturlig og hensiktsmessig å gradere straffebudene etter alvorlighet, gir departementet sin tilslutning til at den sentrale gradering skal fremgå av inndelingen liten, vanlig eller grov overtredelse. En slutter seg også til at det i bestemmelsene angis de sentrale momenter av både objektiv og subjektiv karakter som er avgjørende for at handlingen graderes ned eller opp.

3.1.1.3 Ubetinget offentlig påtale, allmenne hensyn eller påtalebegjæring fra fornærmede?

I gjeldende straffelov er hovedregelen at lovbrudd er undergitt ubetinget offentlig påtale. For flere overtredelser finner strafforfølgning likevel bare sted når det er begjært fra den fornærmede og/eller det foreligger allmenne hensyn.

Straffelovkommisjonen foreslår ordningen med påtalebegjæring fra den fornærmede - med ytterst få unntak - opphevet. I stedet foreslås en ordning hvor lovbrudd med en lengstestraff på fengsel i mer enn to år er undergitt ubetinget offentlig påtale, mens påtale for lovbrudd med en strafferamme på inntil to års fengsel er avhengig av at det foreligger allmenne hensyn. Den fornærmede vil etter forslaget fortsatt ha betydelig faktisk innflytelse på hvorvidt et lovbrudd blir strafforfulgt eller ikke.

Departementet slutter seg til Straffelovkommisjonens forslag om å oppheve ordningen med påtalebegjæring fra den fornærmede som formelt vilkår for å strafforfølge. Slik departementet ser det, er det i dagens situasjon den omstendighet at man lar strafforfølgningen være avhengig av den fornærmedes begjæring, som krever en særskilt begrunnelse. Det er departementets syn at de grunner som taler for en slik ordning, ikke er sterke nok.

Departementet er enig i at grensen mellom de handlinger som undergis ubetinget offentlig påtale, og de hvor påtale kan unnlates fordi allmenne hensyn ikke tilsier påtale, settes ved handlinger med en strafferamme over fengsel i 2 år. Departementet slutter seg også til Straffelovkommisjonens oppregning av hvilke momenter det særlig skal legges vekt på ved avgjørelsen av om allmenne hensyn tilsier påtale.

3.2 Komiteens merknader

Komiteen viser til at siden straffeloven ble vedtatt i 1902 har det vokst frem en omfattende spesiallovgivning som inneholder straffetrusler på ulike livsområder. Komiteen er enig med departementet i at det ikke er naturlig eller ønskelig å samle alle straffebud i én lov. Komiteen vil imidlertid understreke at straffebud av alvorligere karakter bør stå i straffeloven.

På den annen side bør straffebudene av pedagogiske hensyn, så langt det er mulig, deles inn slik at man får en saklig sammenheng i regelverket. Komiteen har merket seg at departementet åpner for at det kan bli et skille mellom saklig likeartede overtredelser, slik at de grove overtredelser reguleres i straffeloven og ordinære overtredelser i spesiallovgivningen. Komiteen mener i likhet med departementet at det er for tidlig å ta endelig stilling til dette spørsmålet, men vil allerede nå fremheve at pedagogiske hensyn må veie tungt ved vurderingen.

Komiteen viser til at departementet foreslår å oppheve den gjeldende inndeling av lovbruddene i forbrytelser og forseelser, og slutter seg til dette. Komiteen viser til at formålet med dette skillet var å skille mindre alvorlige lovbrudd fra mer alvorlige. Komiteen antar at det for folk flest har liten betydning om et lovbrudd kalles forbrytelse eller forseelse, og tror strafferammer og straffeutmåling vil være utslagsgivende for hvor alvorlig et lovbrudd blir ansett for å være.

Komiteen gir også sin tilslutning til en gradering av lovbruddene i liten, vanlig eller grov overtredelse, og at det i bestemmelsene angis de sentrale momenter av objektiv og subjektiv karakter som er avgjørende for at handlingen graderes ned eller opp. Komiteen mener dette sikrer forutberegnelighet og er viktig ut ifra et prevensjonssynspunkt.

Komiteen støtter departementets forslag om å oppheve ordningen med påtalebegjæring fra fornærmede som formelt krav for å innlede straffeforfølgning.

Komiteen mener det er viktig at regelverket fremmer en rask og effektiv strafforfølgning. Reglene om påtalebegjæring fra fornærmede er kompliserte og kan føre til forsinkelse av forfølgning. Å la det være opp til fornærmede hvorvidt man skal stilles til ansvar for et lovbrudd kan bidra til å svekke rettshåndhevelsens effektivitet, og er betenkelig i forhold til kravet om likebehandling. Komiteen er særlig bekymret for at fornærmede gjennom press eller tvang kan hindres fra å kreve strafforfølgelse, særlig i tilfeller der fornærmede og gjerningsmannen er nærstående.

Komiteen vil understreke at den fornærmede etter forslaget fremdeles vil ha faktisk innflytelse på avgjørelsen om et lovbrudd skal forfølges eller ikke, ved at det ved vurderingen av om det foreligger allmenne hensyn skal tas hensyn til om fornærmede ønsker strafforfølgning eller ikke.

Vedrørende terminologi viser komiteen til proposisjonens punkt 4.2, og har ingen ytterligere merknader.

4. Forholdet til internasjonale menneskerettigheter og folkeretten ellers

4.1 Sammendrag

Folkeretten utgjør også den rettslige rammen for den internasjonale beskyttelsen av menneskerettighetene. Det er først og fremst de sivile og politiske rettighetene som har betydning for utformingen av den alminnelige delen til en ny straffelov. Menneskerettskonvensjonene kan ha betydning for straffelovgivningen på to måter. De kan gi beskyttelse mot urettferdig strafforfølgning, men de kan også bety en viss forpliktelse for statene til å etablere det nødvendige lovgrunnlag for strafforfølgning for å beskytte andre verdier som menneskerettskonvensjonene beskytter.

I utkastet foreslår departementet å videreføre regelen om begrenset sektormonisme på strafferettens område. Straffelovgivningen skal, som i dag, gjelde med de begrensningene som følger av overenskomster med fremmede stater eller av folkeretten for øvrig. Utkastet innebærer at ved motstrid mellom en tilstrekkelig klar folkerettslig regel og en bestemmelse i straffelovgivningen, vil den strafferettslige bestemmelsen måtte tolkes innskrenkende. Men utkastet kan ikke anvendes i disfavør av lovovertrederen og utgjør ikke noe selvstendig hjemmelsgrunnlag.

En rekke internasjonale konvensjoner som gjelder bekjempelse av terrorisme, grenseoverskridende kriminalitet og liknende, har bestemmelser om plikt til å strafforfølge nasjonalt hvis man ikke utleverer en person som er mistenkt for den aktuelle typen handling. Departementet foreslår derfor en bestemmelse som gjør norsk straffelovgivning anvendelig på handlinger som ellers ville ha falt utenfor lovens virkeområde.

4.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, har merket seg at Fremskrittspartiet ikke anser folkerettslige regler som Norge er forpliktet av som noen absolutt skranke for Stortinget som lovgiver. Flertallet finner dette meget oppsiktsvekkende. Flertallet vil påpeke at kjernen i begrepet folkerett er menneskerettserklæringer vedtatt i FN og i Europarådet. Slike erklæringer og konvensjoner gir individer og grupper rettigheter som ikke skal krenkes. Folkeretten bør etter flertallets oppfatning klart danne rammer og begrensninger for lovgivning og praksis i enhver nasjon.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet vil stille høye krav til om en folkerettslig regel bør gå foran norsk lovgivning. Det må også sondres mellom klare forpliktelser som følge av traktater som det konkret er tatt stilling til fra Stortinget, og andre folkerettslige regler. Disse medlemmer vil ikke anse folkerettslige begrensninger som noen absolutt skranke dersom Stortinget eller det norske folk ønsker andre regler.

5. Hva er straffens formål og virkninger?

5.1 Sammendrag

Departementet legger til grunn at straffens formål må være å styre atferd i fremtiden, og herigjennom å bidra til et samfunn og en sameksistens som en ut fra gjeldende verdiprioriteringer anser som ønskelig. Selve straffeinstitusjonen har således forebyggelse - prevensjon - som sitt formål. Prevensjonsformålet er dobbelt: å forebygge uønsket atferd og å forebygge sosial uro i kjølvannet av uønsket atferd som likevel måtte skje.

5.1.1 Straffelovgivningens formål og virkninger

Straffens tilsiktede virkninger kan deles i tre hovedgrupper: Individualpreventive virkninger og allmennpreventive virkninger, samt å bidra til den sosiale ro. De individualpreventive virkninger av straffen kan igjen deles i tre: Det er straffens uskadeliggjørende (inkapasiterende), avskrekkende og forbedrende virkninger. Også de allmennpreventive virkninger er flere. En skiller gjerne mellom straffens avskrekkende virkning og den vanedannende og holdningsskapende virkning.

At handlingene blir gjenstand for strafforfølgning, og at den eller de skyldige ilegges straff, har en viktig mentalhygienisk virkning. Hos de fleste som er blitt utsatt for en direkte krenkelse mot person eller eiendeler, oppstår det et ønske om å ville ta igjen. Selv om kriminaliseringen og strafforfølgningen kan sies å ha en forankring i gjengjeldelsen, har den likevel et fremadskuende formål: Den skal legge forholdene til rette for et samfunn preget av åpenhet og trygghet og fri fra unyansert og uønsket privat rettshåndheving.

5.2 Komiteens merknader

Komiteen vil fremheve at trygghet og rettssikkerhet er sentrale verdier i vårt samfunn. Straffelovgivningen skal verne om fellesskapsløsningene og sikre den enkelte borgers frihet og trygghet. Kriminalitet er etter komiteens oppfatning et uakseptabelt angrep på den enkeltes rett til frihet, trygghet og integritet.

Straff er den kriminelle handlingens motstykke. Komiteen vil fremheve at hovedformålet med bruk av straff er prevensjon: Samfunnet straffer for å hindre fremtidige uønskede handlinger og for å forebygge sosial uro i kjølvannet av uønsket adferd som likevel måtte skje.

Etter komiteens syn er straffens allmennpreventive virkning den viktigste grunn for bruk av straff. Kjennskap til de enkelte straffebud og viten om en mulig straff ved overtredelse virker adferdsstyrende i samfunnet. En slik virkning er viktig.

Det er imidlertid også av stor betydning at straffen har en individualpreventiv funksjon ved at den påvirker den enkelte lovovertreder til ikke å begå nye lovbrudd i fremtiden. Komiteen viser til at Stortinget i de senere år har lagt stadig større vekt på straffens forbedrende virkning. Det følger for eksempel av straffegjennomføringsloven § 3 første ledd at kriminalomsorgen ved gjennomføringen "skal legge forholdene til rette for at domfelte skal gjøre en egen innsats for å motvirke nye straffbare handlinger". Komiteen vil påpeke at en kriminell løpebane kan avbrytes gjennom tiltale og dom. Straffen skal danne grunnlag for et liv fritt for kriminalitet. Dette innebærer et vidt og nyansert syn på straffen.

Straffens innhold og mål er rehabilitering til et verdig og samfunnsnyttig liv. Det er etter komiteens mening viktig at vi som samfunn og som enkeltpersoner gir lovbrytere mulighet til integrering på like vilkår etter endt soning. Skal målet om et kriminalitetsfritt liv etter endt soning oppfylles, må soningen fylles med et hensiktsmessig innhold. Komiteen mener at kriminalomsorgen må videreutvikles både med hensyn til metoder og ressurser.

Kriminalpolitikken skal etter komiteens oppfatning ikke kamuflere, men gi moderne tilsvar på samfunnets behov for å bevare den sosiale ro. Den utmålte straff må oppleves som rettferdig sett i forhold til det lovbrudd som er begått. Komiteen vil påpeke at den utmålte straff skal stå i forhold til den kriminelle handling. Dette er ikke minst viktig for ofrene for kriminalitet og for deres familie, venner og andre pårørende. Men først og fremst trengs kriminalpolitikkens fokus på kriminalitetsforebygging og rehabilitering av kriminelle.

Uten et forebyggende og fremtidsrettet perspektiv blir politikken hevngjerrig. Kriminalpolitikk er mer enn straff. Og straff er mer enn hevn. Det grunnleggende formålet med straff er som nevnt å hindre uønsket adferd og å styre borgernes adferd i ønsket retning.

I en rettsstat har lovbrudd en konsekvens. Komiteen viser til at fellesskapets reaksjon må stå i forhold til det rettsgodet som er krenket.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener man i mye større grad i forhold til spørsmål om straffelovgivning må ha fokus på ofrene for kriminalitet. Det at en kriminell har skapt et offer som ufrivillig har fått sine egne rettigheter og rettsgoder krenket, er nettopp det viktigste grunnlag for at noe skal kriminaliseres. Straffen må også ha som mål at den som har blitt offer for kriminalitet føler at rettferdighet skjer.

Disse medlemmer mener videre at man må erkjenne at straffen har andre klare elementer ved seg. Det er blant annet innkapasitering og renovasjonshensyn. Det er faktisk en del som begår så grusomme handlinger eller begår så mange kriminelle handlinger at det i seg selv blir et mål å sikre samfunnet vern mot disse.

Disse medlemmer mener også at man ikke er ærlige dersom man ikke erkjenner at straff i noen grad er basert på en form for hevnmotiv, selv om dette ikke bør være det mest fremtredende ved bruken av straff.

6. Prinsipper for kriminalisering - hvilke handlinger bør forbys og belegges med straff?

6.1 Sammendrag

6.1.1 Innledning

I vurderingen av hvilke handlinger som bør være straffbare, må de alminnelige begrunnelser for straff suppleres med og utdypes av andre rettspolitiske hensyn. Stortingets syn på prinsippene som bør ligge til grunn for vurderingen av hvilke handlinger som skal være straffbare, vil ha stor betydning for departementets videre arbeid med den spesielle delen i en ny straffelov. Et sentralt veivalg er om straff skal benyttes til å motvirke atferd som et flertall i befolkningen oppfatter som umoral eller på annet grunnlag reagerer sterkt på, men som ikke har skadevirkninger. Særlig er det behov for å vurdere om enkelte handlinger bør avkriminaliseres.

6.1.2 Straffelovkommisjonens forslag

Kommisjonen har som utgangspunkt at det bør vises tilbakeholdenhet med bruk av straff. Først og fremst bør bare handlinger som medfører skade eller fare for skade, straffsanksjoneres (skadefølgeprinsippet). Selv for handlinger som medfører skade eller fare for skade, legger kommisjonen til grunn at kriminalisering ikke bør skje dersom bruk av straff enten er uberettiget eller uhensiktsmessig. Det samme gjelder dersom den ønskede atferdsstyringen kan oppnås med andre sanksjoner.

Kommisjonen drøfter blant annet om en krenkelse av den alminnelige moraloppfatningen kan anses som skade. Kommisjonens tilbakeholdenhet med å se på moralkrenkelser som skade ligger til grunn for flere forslag om avkriminalisering. Kommisjonen mener som et utgangspunkt at s