9.1 Sammendrag

9.1.1 Innledning

Hva slags saker som kan reises for domstolene, bestemmes av det som gjerne betegnes som alminnelige søksmålsbetingelser. Betingelsene kan inndeles i tre grupper: krav til hva det kan reises søksmål om (søksmålsgjenstanden), krav til partenes tilknytning til søksmålsgjenstanden og krav til søksmålssituasjonen (aktualitetskrav).

Tvistemålsutvalget inntar det hovedstandpunkt at det må opereres med visse regler om adgangen til å bringe en sak inn for domstolene. Generelt konkluderes det med at en ved utformingen av søksmålsbetingelsene bør holde fast ved det tradisjonelle virkeområdet for domstolene.

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og konklusjoner vedrørende dette. Det er behov for at tvisteloven har med regler om hva slags tvister som kan bringes inn for domstolene, både for å unngå at domstolene må ta stilling til saker som de ikke er egnet til å løse, og av hensyn til saksøkte.

9.1.2 Om ordningen med søksmålsbetingelser som leder til avvisning bør videreføres

Utvalget reiser spørsmålet om det er rasjonelt å beholde noen søksmålsvilkår på den måten at domstolen skal avvise saken hvis prosessforutsetningene ikke forligger. Departementet er enig med utvalget i at systemet med avvisning hvor søksmålsbetingelser mangler, bør videreføres. Etter departementets syn er systemet i det store og hele velfungerende. Departementet mener at man bør opprettholde den gjeldende adgang for retten til å foreta en samlet behandling av spørsmålene.

Departementet er videre enig med utvalget i at retten i særlige tilfelle bør kunne avsi frifinnelsesdom når dette framstår som vesentlig enklere enn å avgjøre et komplisert avvisningsspørsmål. Slik departementet ser det, bør muligheten for å avgjøre sakens realitet uten å ta stilling til om søksmålsbetingelsene eller andre prosessforutsetninger foreligger, begrenses til de tilfeller hvor det klart er grunnlag for å avsi frifinnende dom.

9.1.3 Utformingen av reglene om søksmåls­betingelsene

Ved utformingen av reglene om søksmålsbetingelsene i tvisteloven, er det naturlig å vurdere om det er ønskelig og mulig å utforme en klart tilskåret regel om søksmålsbetingelsene. Utvalget framhever at en slik regel ville både styrke forutberegnligheten for partene og kunne bidra til å forenkle domstolens avgjørelse. Imidlertid er det åpenbare lovtekniske problemer forbundet med å utforme en slik regel. Utvalgets konklusjon er at det mest hensiktsmessige er å videreføre søksmålsvilkårene i en slik standardisert form som de har i dag.

Dagens regler om søksmålsbetingelsene i tvistemålsloven §§ 53 og 54 gir etter departementets vurdering samlet sett en fleksibel og hensiktsmessig regulering av søksmålsadgangen. Samtidig gir begrepet "rettslig interesse" liten veiledning i forhold til de nærmere vurderingstemaene og avveiningsnormene. Som nevnt inndeles gjerne kravet til "rettslig interesse" i kravet til søksmålssituasjonen og partenes tilknytning til rettsforholdet. I tillegg stilles det krav i forhold til hva som kan utgjøre søksmålsgjenstanden. Utvalgets omredigeringsforslag tar nettopp opp i seg disse tre hovedelementene. Departementet er enig i at det er behov for en slik omredigering.

9.1.4 Om terskelen for saksanlegg bør endres

9.1.4.1 Tvistemålsutvalgets forslag

Tvistemålsutvalget legger som utgangspunkt til grunn at det i alminnelighet ikke er grunn til å heve terskelen for å reise søksmål. Siden dagens rettstilstand vektlegger behovet for en rettslig avklaring som det sentrale for om søksmålet skal fremmes eller ikke, er det ikke behov for endringer i gjeldende rett.

Men på ett område mener utvalget at det bør foretas en endring i forhold til gjeldende rett. Utvalget viser her til avgjørelsen i Rt. 1984 s. 1488 (Burhøns I). I denne saken anla Norges Dyrebeskyttelsesforbund sak mot staten med påstand om at en forskrift om hold av verpehøner i bur var ugyldig etter dyrevernloven. Søksmålet ble avvist, idet det ble ansett for å gjelde et abstrakt rettsspørsmål og ikke et konkret rettsforhold.

"Det kan uttrykkes slik at staten ikke hadde passiv søksmålskompetanse fordi en avgjørelse ikke ville være bestemmende for statens forhold. Etter Tvistemålsutvalgets syn er en slik betraktning for snever til at den kan lede til avvisning av søksmål. Når man skal vurdere om søksmål skal tillates fremmet - altså om det foreligger tilstrekkelig rettslig interesse - er det behovet for rettslig avklaring som må være det sentrale."

9.1.4.2 Departementets vurdering

Slik departementet ser det, bør søksmålsterskelen etter gjeldende rett stort sett videreføres, likevel slik at det er et visst rom for å senke terskelen, særlig med sikte på spørsmål av prinsipiell rekkevidde. Departementet anser det ikke nødvendig eller ønskelig med en regel som vil gi mulighet for avvisning i de tilfeller det er anlagt åpenbart ugrunnede søksmål.

Utvalget har uttrykkelig foreslått å senke søksmålsterskelen i tilfeller hvor det reises søksmål mot staten om gyldigheten av en forskrift, illustrert ved sakskomplekset i Rt. 1984 s. 1488 (Burhøns I). Departementet ser behovet for at det i en del særlige tilfeller må åpnes opp for en adgang til å angripe forskrifter ved et relativt generelt og abstrakt krav. Som utvalget anfører, er det behovet for en rettslig avklaring som her må være avgjørende. Når dette er til stede, og det framstår som en forsvarlig og hensiktsmessig måte å foreta domstolsprøvingen på, bør ikke en rubrisering av søksmålet som et "abstrakt forhold" være avgjørende.

Et annet eksempel hvor det bør være adgang til søksmål, gjelder anvendelsen av generelle normer i lovgivningen på konkrete saksforhold, for eksempel lovfestede aktsomhets- eller hensynsregler. Søksmålsadgangen bør være til stede så sant søksmålssituasjonen og partstilknytningen tilsier det, også der den generelle normen normalt forventes konkretisert gjennom vedtak av et forvaltningsorgan.

9.1.5 Om ordningen med ulike regler for fullbyrdelses- og fastsettelsessøksmål bør videreføres

Tvistemålsutvalget presiserer at det er klart at det fortsatt vil være et skille mellom fastsettelsesdommer og fullbyrdelsesdommer. Spørsmålet som vurderes, er om det i tvisteloven er nødvendig med en særlig regulering av dette i forhold til adgangen til å reise søksmål, og eventuelt i reglene om rettslige avgjørelser. I forhold til det sistnevnte konkluderer utvalget med at det ikke er nødvendig at tvisteloven opererer med en slik sondring. Spørsmålet som gjenstår, er dermed om det er behov for en særlig regulering for å videreføre den adgangen § 53 i dag gir for å anlegge fullbyrdelsessøksmål før et krav er forfalt. Utvalget konkluderer - under en viss tvil - med at det ikke er grunn til å videreføre tvistemålsloven § 53 i tvisteloven.

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og forslag på dette punkt. Selv om tvistemålsloven § 53 ikke videreføres, legger departementet til grunn at gjeldende rett i forhold til hvilken adgang det er til å anlegge søksmål for å få tvangsgrunnlag (fullbyrdelsessøksmål), videreføres. Departementet finner grunn til å understreke at forslaget innebærer at det stilles større krav til domstolenes utforming av domsslutningen. Domstolene må her være seg bevisst de krav som stilles til utformingen av domsslutningen, slik at denne klart tilkjennegir at en står overfor en dom som skal kunne tvangsfullbyrdes der dette er aktuelt.

9.1.6 Rettslig prøving av forvaltningens avgjørelser: Hvem skal søksmålet rettes mot?

9.1.6.1 Søksmålsgjenstanden ved rettslig prøving av forvaltningens avgjørelser

Ved tvist om offentlig myndighetsutøvelse er utgangspunktet etter gjeldende rett at det er forvaltningens vedtak som må utgjøre søksmålsgjenstanden. Normalt reises søksmålet om vedtakets gyldighet.

Tvistemålsutvalget tar som utgangspunkt at retts­tilstanden på området bør videreføres. Utvalget framholder at uten regler om bindende forhåndstilsagn er det etter gjeldende rett begrenset i hvilken grad søksmål kan anlegges før det er fattet vedtak. Imidlertid bør det i visse tilfeller aksepteres.

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og forslag her. Dersom et forvaltningsorgan har gitt en bindende forhåndsuttalelse eller på annen måte har gitt uttrykk for sin forståelse av en regel som hører under forvaltningsorganet, må utgangspunktet være at det er adgang til å reise søksmål om hvordan den aktuelle handlingen står seg i forhold til regelen.

9.1.6.2 Hva domstolene kan avsi dom for

I saker om gyldigheten av forvaltningsvedtak prøver domstolen gyldigheten av vedtaket. Domstolskontrollen omfatter ikke forvaltningens frie skjønn, bortsett fra spørsmål om myndighetsmisbruk. Den alminnelige regelen er at domstolen ikke har kompetanse til selv å utferdige eller gi pålegg om et lovbundet vedtak.

Tvistemålsutvalget drøfter hva som bør være domstolenes oppgave vedrørende prøving av forvaltningsvedtak. Konklusjonen er at rettstilstanden på området bør videreføres. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger på dette punkt.

9.1.6.3 Hvem søksmålet skal rettes mot

I en tvist som omhandler rettslig prøving av en forvaltningsavgjørelse, vil det kunne oppstå spørsmål om hvem som skal saksøkes. Dersom det er kommunale organer som handler, er kommunen rett saksøkt. Tilsvarende for statlige organer. I forhold til de tilfeller hvor et kommunalt vedtak er helt eller delvis overprøvd av et statlig organ, må det sondres mellom erstatnings- og gyldighetssøksmål. Etter gjeldende rett må erstatningssøksmål anlegges mot kommunen dersom det påståtte erstatningsbetingende forhold var tilstede ved førsteinstansbehandlingen, og mot staten dersom forholdet var tilstede ved klagebehandlingen. For gyldighetssøksmål er det etter gjeldende rett staten som må saksøkes dersom det kommunale vedtaket er klagebehandlet i staten, og klageinstansens prøvingsrett omfatter prøving av sakens skjønnsmessige sider.

Departementet er enig med utvalget i at for de tilfeller hvor det oppstår spørsmål om det aktuelle organet er kommunalt eller statlig, bør den grensedragning som rettspraksis har anlagt, og den rettstilstanden som her er etablert, videreføres. Departementet er videre enig med utvalget i at gjeldende rett om hvem som må saksøkes ved erstatningssøksmål, videreføres.

Når det gjelder hvem som må saksøkes ved gyldighetssøksmål, er departementet enig med utvalget i at det er ønskelig med en klar regel. Som utvalget er departementet av den oppfatning at den generelle regelen her bør være at det er klageinstansen. Departementet ser gode grunner for at staten saksøkes også i de tilfeller hvor den statlige klageinstansens prøvingsrett er begrenset. På denne bakgrunn mener departementet at kommunen bør varsles om søksmålet. Dersom det på et saksområde er mer hensiktsmessig at søksmålet rettes mot kommunen eller fylkeskommunen direkte, bør det i tilfelle bestemmes i særlovgivningen.

9.1.6.4 Om tvunget prosessfellesskap i offentligrettslige trepartsforhold

Offentlige myndigheter treffer ofte vedtak som får faktiske eller rettslige virkninger for både den som direkte tilgodeses i vedtaket, og andre. Her oppstår spørsmålet om hvem som må saksøkes, dersom noen som ikke er direkte tilgodesett, ønsker å bestride gyldigheten av vedtaket. Slike tilfelle betegnes ofte som offentligrettslige trepartsforhold. Om en saksøker har rettslig interesse i å få dom for ugyldighet kun overfor det offentlige, eller om også den begunstigede tredjemann må saksøkes, vil bero på det krav som saksøkeren gjør gjeldende, og om gjennomføringen av kravet vil medføre en endret rettslig posisjon for saksøkeren. Den sentrale avgjørelsen er nå Rt. 1998 s. 623.

Utvalget viser til at det kan hevdes at rettstilstanden som er etablert ved avgjørelsen i Rt. 1998 s. 623, reelt sett bidrar til uheldige løsninger. Utvalgets konklusjon er at den ryddigste og beste løsningen er at det gis en regel om tvungent prosessfellesskap i de tilfeller hvor saksøkeren vil kreve at den tredjepersonen som er tilgodesett ved vedtaket, ikke skal kunne nyttiggjøre seg den rett vedkommende er gitt.

Etter departementets syn har dette en klar side til domstolenes veiledningsplikt. Domstolene bør på et tidlig stadium i saksforberedelsen få klargjort hva saksøkeren ønsker dom for, og om nødvendig klarlegge overfor saksøkeren de begrensede subjektive rettskraftsvirkninger en dom vil ha dersom ikke tredjeperson trekkes inn i saken. På denne bakgrunn ser departementet lite behov for en regel om tvungent prosessfellesskap som medfører en byrde for både saksøkeren og tredjeperson i tilfeller hvor de ikke ønsker det. Departementet tar etter dette ikke opp utvalgets forslag om tvungent prosessfellesskap i offentligrettslige trepartsforhold.

9.1.7 Bør det innføres en særregel for krav om fastsettelsesdom for brudd på menneskerettskonvensjoner?

9.1.7.1 Tvistemålsutvalgets forslag

Utvalget legger til grunn at EMK artikkel 13 og SP artikkel 2 tredje ledd er oppfylt dersom retten tar stilling til spørsmålet om konvensjonsstrid i forbindelse med et erstatnings- eller ugyldighetssøksmål. Er det tatt stilling til spørsmålet om konvensjonsstrid i domspremissene, er dette tilstrekkelig. Dersom saksforholdet er slik at erstatnings- eller ugyldighetssøksmål er uegnet, antar utvalget at det i utgangspunktet er adgang til å få fastsettelsesdom for konvensjonsstrid.

Utvalgets standpunkt er at det ikke er hensiktsmessig å bygge på en minimumsoppfyllelse av konvensjonene i forbindelse med ugyldighets- eller erstatningssøksmålene. Det framheves at det framstår som lite konsekvent og unødig formelt å stenge for at spørsmålet om konvensjonsstrid også avgjøres i domsslutningen der det i tillegg er krevd dom for ugyldighet eller erstatning.

9.1.7.2 Departementets vurdering

Departementet er enig med utvalget i at konvensjonene ikke nødvendigvis stiller krav om domstolsprøving, og at de heller ikke setter krav om at det skal være mulig å få særskilt dom for menneskerettsstrid, dersom dette kan bli fastslått på annen måte.

Departementet anser det klart at det ikke bør åpnes for et nytt selvstendig søksmål om hvorvidt domstolenes behandling oppfylte menneskerettskonvensjonenes krav, heller ikke der domstolene selv har unnlatt å ta stilling til det menneskerettslige spørsmålet. Når det foreligger rettskraftig dom i en sak, må spørsmålet om domstolsbehandlingen er i strid med en bestemmelse i en menneskerettskonvensjon, eventuelt avgjøres ved en klage til konvensjonsorganet.

På den annen side forekommer det tilfeller hvor det ikke finnes noe annet rettsmiddel til å få prøvd menneskerettsstrid enn søksmål for domstolene. Departementet anser det som utvalget klart at det må være adgang til å få fremmet et slikt søksmål når den aktuelle menneskerettskonvensjon stiller krav om et effektivt rettsmiddel. Departementet er enig med utvalget i at dette hensiktsmessig kan oppnås innenfor rammen av den alminnelige regel om søksmålsbetingelsene i lovforslaget.

Departementet mener videre at det ikke bør stilles noe krav om at forholdet til den aktuelle menneskerettskonvensjon kommer til uttrykk i domsslutningen selv, så lenge det blir tatt stilling til det i domsgrunnene. Departementet har vurdert om det bør innføres en silingsordning tilsvarende den som gjelder ved klage til EMD. Slik departementet ser det, er det verken ønskelig eller formålstjenlig at det innføres en slik silingsordning ved denne type søksmål. Departementet ser det heller ikke ønskelig eller nødvendig å oppstille særskilte frister for søksmål basert på at et forhold er i strid med en bestemmelse i en menneskerettskonvensjon.

9.1.8 Organisasjoners søksmålsadgang

En organisasjon kan gå til søksmål om sine egne rettigheter eller plikter. Organisasjonen vil også til en viss utstrekning kunne reise søksmål om rettigheter eller plikter som andre enn organisasjonen selv er subjekter for. Tvistemålsutvalgets konklusjon er at de domstolsskapte regler om organisasjoners søksmålsadgang er hensiktsmessige og bør videreføres. Det foreslås en særregel om dette.

Departementet er i utgangspunktet enig med utvalget i at dagens rettstilstand bør videreføres når det gjelder organisasjoners søksmålsadgang i spørsmål som ikke gjelder deres egne rettigheter eller plikter. Departementet har vært i noe tvil om behovet for å ha en særregel om organisasjoners søksmålsadgang, men foreslår - i likhet med utvalget - en slik regel.

Den rettspraksis som har utviklet seg om organisasjoners søksmålsadgang, knytter seg først og fremst til foreninger, i noen grad også til stiftelser. Departementet ser ikke grunn til å la regelen omfatte selskaper eller samvirkelag. Departementet understreker at lovfestingen av organisasjoners søksmålsrett ikke skal stenge for en videre utvikling av søksmålsadgangen gjennom rettspraksis.

9.2 Komiteens merknader

Komiteen mener at søksmålsterskelen etter gjeldende rett hovedsakelig bør videreføres. Men det er etter komiteens oppfatning viktig at det likevel gis et visst rom for å senke terskelen, særlig i saker av prinsipiell betydning, blant annet i tilfeller hvor det reises søksmål mot staten om gyldigheten av en forskrift, og når en anvender generelle normer i lovgivningen på konkrete saksforhold.

Komiteen støtter departementets vurderinger om at ordningen med ulike regler for fullbyrdelses- og fastsettelsessøksmål ikke bør videreføres. Komiteen vil imidlertid understreke at domstolene må være seg bevisst de krav som stilles til utformingen av domslutningen, slik at denne klart tilkjennegir at en står overfor en dom som skal kunne tvangsfullbyrdes der det er aktuelt.

Komiteen er enig med departementets vurderinger når det gjelder rettslig prøving av forvaltningens avgjørelser. Komiteen støtter også departementet i at det ikke bør åpnes for et nytt selvstendig søksmål om hvorvidt domstolens behandling oppfylte menneskerettskonvensjoners krav, heller ikke der domstolene selv har unnlatt å ta stilling til det menneskerettslige spørsmålet. Komiteen vil i likhet med departementet påpeke at en lovfesting av organisasjoners søksmålsrett ikke skal være til hinder for en videre utvikling av søksmålsadgangen gjennom rettspraksis.