Hva slags saker som kan reises for domstolene, bestemmes av det
som gjerne betegnes som alminnelige søksmålsbetingelser.
Betingelsene kan inndeles i tre grupper: krav til hva det kan reises
søksmål om (søksmålsgjenstanden),
krav til partenes tilknytning til søksmålsgjenstanden
og krav til søksmålssituasjonen (aktualitetskrav).
Tvistemålsutvalget inntar det hovedstandpunkt at det
må opereres med visse regler om adgangen til å bringe
en sak inn for domstolene. Generelt konkluderes det med at en ved
utformingen av søksmålsbetingelsene bør
holde fast ved det tradisjonelle virkeområdet for domstolene.
Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og konklusjoner
vedrørende dette. Det er behov for at tvisteloven har med
regler om hva slags tvister som kan bringes inn for domstolene,
både for å unngå at domstolene må ta
stilling til saker som de ikke er egnet til å løse,
og av hensyn til saksøkte.
Utvalget reiser spørsmålet om det er rasjonelt å beholde
noen søksmålsvilkår på den måten
at domstolen skal avvise saken hvis prosessforutsetningene ikke
forligger. Departementet er enig med utvalget i at systemet med
avvisning hvor søksmålsbetingelser mangler, bør
videreføres. Etter departementets syn er systemet i det
store og hele velfungerende. Departementet mener at man bør
opprettholde den gjeldende adgang for retten til å foreta
en samlet behandling av spørsmålene.
Departementet er videre enig med utvalget i at retten i særlige
tilfelle bør kunne avsi frifinnelsesdom når dette
framstår som vesentlig enklere enn å avgjøre
et komplisert avvisningsspørsmål. Slik departementet
ser det, bør muligheten for å avgjøre
sakens realitet uten å ta stilling til om søksmålsbetingelsene eller
andre prosessforutsetninger foreligger, begrenses til de tilfeller
hvor det klart er grunnlag for å avsi frifinnende dom.
Ved utformingen av reglene om søksmålsbetingelsene
i tvisteloven, er det naturlig å vurdere om det er ønskelig
og mulig å utforme en klart tilskåret regel om
søksmålsbetingelsene. Utvalget framhever at en slik
regel ville både styrke forutberegnligheten for partene
og kunne bidra til å forenkle domstolens avgjørelse.
Imidlertid er det åpenbare lovtekniske problemer forbundet
med å utforme en slik regel. Utvalgets konklusjon er at
det mest hensiktsmessige er å videreføre søksmålsvilkårene
i en slik standardisert form som de har i dag.
Dagens regler om søksmålsbetingelsene i tvistemålsloven §§ 53
og 54 gir etter departementets vurdering samlet sett en fleksibel
og hensiktsmessig regulering av søksmålsadgangen.
Samtidig gir begrepet "rettslig interesse" liten veiledning i forhold
til de nærmere vurderingstemaene og avveiningsnormene. Som
nevnt inndeles gjerne kravet til "rettslig interesse" i kravet til
søksmålssituasjonen og partenes tilknytning til
rettsforholdet. I tillegg stilles det krav i forhold til hva som
kan utgjøre søksmålsgjenstanden. Utvalgets
omredigeringsforslag tar nettopp opp i seg disse tre hovedelementene.
Departementet er enig i at det er behov for en slik omredigering.
Tvistemålsutvalget legger som utgangspunkt til grunn
at det i alminnelighet ikke er grunn til å heve terskelen
for å reise søksmål. Siden dagens rettstilstand
vektlegger behovet for en rettslig avklaring som det sentrale for
om søksmålet skal fremmes eller ikke, er det ikke
behov for endringer i gjeldende rett.
Men på ett område mener utvalget at det bør
foretas en endring i forhold til gjeldende rett. Utvalget viser
her til avgjørelsen i Rt. 1984 s. 1488 (Burhøns
I). I denne saken anla Norges Dyrebeskyttelsesforbund sak mot staten
med påstand om at en forskrift om hold av verpehøner
i bur var ugyldig etter dyrevernloven. Søksmålet
ble avvist, idet det ble ansett for å gjelde et abstrakt
rettsspørsmål og ikke et konkret rettsforhold.
"Det kan uttrykkes slik at staten ikke hadde passiv søksmålskompetanse
fordi en avgjørelse ikke ville være bestemmende
for statens forhold. Etter Tvistemålsutvalgets syn er en
slik betraktning for snever til at den kan lede til avvisning av
søksmål. Når man skal vurdere om søksmål
skal tillates fremmet - altså om det foreligger tilstrekkelig
rettslig interesse - er det behovet for rettslig avklaring som må være
det sentrale."
Slik departementet ser det, bør søksmålsterskelen etter
gjeldende rett stort sett videreføres, likevel slik at
det er et visst rom for å senke terskelen, særlig
med sikte på spørsmål av prinsipiell
rekkevidde. Departementet anser det ikke nødvendig eller ønskelig
med en regel som vil gi mulighet for avvisning i de tilfeller det
er anlagt åpenbart ugrunnede søksmål.
Utvalget har uttrykkelig foreslått å senke
søksmålsterskelen i tilfeller hvor det reises
søksmål mot staten om gyldigheten av en forskrift,
illustrert ved sakskomplekset i Rt. 1984 s. 1488 (Burhøns
I). Departementet ser behovet for at det i en del særlige
tilfeller må åpnes opp for en adgang til å angripe
forskrifter ved et relativt generelt og abstrakt krav. Som utvalget
anfører, er det behovet for en rettslig avklaring som her
må være avgjørende. Når dette
er til stede, og det framstår som en forsvarlig og hensiktsmessig
måte å foreta domstolsprøvingen på,
bør ikke en rubrisering av søksmålet
som et "abstrakt forhold" være avgjørende.
Et annet eksempel hvor det bør være adgang
til søksmål, gjelder anvendelsen av generelle
normer i lovgivningen på konkrete saksforhold, for eksempel lovfestede
aktsomhets- eller hensynsregler. Søksmålsadgangen
bør være til stede så sant søksmålssituasjonen
og partstilknytningen tilsier det, også der den generelle
normen normalt forventes konkretisert gjennom vedtak av et forvaltningsorgan.
Tvistemålsutvalget presiserer at det er klart at det fortsatt
vil være et skille mellom fastsettelsesdommer og fullbyrdelsesdommer.
Spørsmålet som vurderes, er om det i tvisteloven
er nødvendig med en særlig regulering av dette
i forhold til adgangen til å reise søksmål,
og eventuelt i reglene om rettslige avgjørelser. I forhold
til det sistnevnte konkluderer utvalget med at det ikke er nødvendig
at tvisteloven opererer med en slik sondring. Spørsmålet
som gjenstår, er dermed om det er behov for en særlig
regulering for å videreføre den adgangen § 53
i dag gir for å anlegge fullbyrdelsessøksmål
før et krav er forfalt. Utvalget konkluderer - under en
viss tvil - med at det ikke er grunn til å videreføre
tvistemålsloven § 53 i tvisteloven.
Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og forslag
på dette punkt. Selv om tvistemålsloven § 53
ikke videreføres, legger departementet til grunn at gjeldende
rett i forhold til hvilken adgang det er til å anlegge
søksmål for å få tvangsgrunnlag (fullbyrdelsessøksmål),
videreføres. Departementet finner grunn til å understreke
at forslaget innebærer at det stilles større krav
til domstolenes utforming av domsslutningen. Domstolene må her
være seg bevisst de krav som stilles til utformingen av
domsslutningen, slik at denne klart tilkjennegir at en står
overfor en dom som skal kunne tvangsfullbyrdes der dette er aktuelt.
Ved tvist om offentlig myndighetsutøvelse er utgangspunktet
etter gjeldende rett at det er forvaltningens vedtak som må utgjøre
søksmålsgjenstanden. Normalt reises søksmålet
om vedtakets gyldighet.
Tvistemålsutvalget tar som utgangspunkt at rettstilstanden
på området bør videreføres.
Utvalget framholder at uten regler om bindende forhåndstilsagn
er det etter gjeldende rett begrenset i hvilken grad søksmål
kan anlegges før det er fattet vedtak. Imidlertid bør
det i visse tilfeller aksepteres.
Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og forslag
her. Dersom et forvaltningsorgan har gitt en bindende forhåndsuttalelse
eller på annen måte har gitt uttrykk for sin forståelse
av en regel som hører under forvaltningsorganet, må utgangspunktet være
at det er adgang til å reise søksmål
om hvordan den aktuelle handlingen står seg i forhold til
regelen.
I saker om gyldigheten av forvaltningsvedtak prøver
domstolen gyldigheten av vedtaket. Domstolskontrollen omfatter ikke
forvaltningens frie skjønn, bortsett fra spørsmål
om myndighetsmisbruk. Den alminnelige regelen er at domstolen ikke
har kompetanse til selv å utferdige eller gi pålegg
om et lovbundet vedtak.
Tvistemålsutvalget drøfter hva som bør
være domstolenes oppgave vedrørende prøving
av forvaltningsvedtak. Konklusjonen er at rettstilstanden på området
bør videreføres. Departementet slutter seg til utvalgets
vurderinger på dette punkt.
I en tvist som omhandler rettslig prøving av en forvaltningsavgjørelse,
vil det kunne oppstå spørsmål om hvem
som skal saksøkes. Dersom det er kommunale organer som
handler, er kommunen rett saksøkt. Tilsvarende for statlige
organer. I forhold til de tilfeller hvor et kommunalt vedtak er
helt eller delvis overprøvd av et statlig organ, må det
sondres mellom erstatnings- og gyldighetssøksmål.
Etter gjeldende rett må erstatningssøksmål
anlegges mot kommunen dersom det påståtte erstatningsbetingende
forhold var tilstede ved førsteinstansbehandlingen, og
mot staten dersom forholdet var tilstede ved klagebehandlingen.
For gyldighetssøksmål er det etter gjeldende rett
staten som må saksøkes dersom det kommunale vedtaket
er klagebehandlet i staten, og klageinstansens prøvingsrett
omfatter prøving av sakens skjønnsmessige sider.
Departementet er enig med utvalget i at for de tilfeller hvor
det oppstår spørsmål om det aktuelle
organet er kommunalt eller statlig, bør den grensedragning
som rettspraksis har anlagt, og den rettstilstanden som her er etablert,
videreføres. Departementet er videre enig med utvalget
i at gjeldende rett om hvem som må saksøkes ved
erstatningssøksmål, videreføres.
Når det gjelder hvem som må saksøkes
ved gyldighetssøksmål, er departementet enig med
utvalget i at det er ønskelig med en klar regel. Som utvalget
er departementet av den oppfatning at den generelle regelen her
bør være at det er klageinstansen. Departementet
ser gode grunner for at staten saksøkes også i de
tilfeller hvor den statlige klageinstansens prøvingsrett
er begrenset. På denne bakgrunn mener departementet at
kommunen bør varsles om søksmålet. Dersom
det på et saksområde er mer hensiktsmessig at
søksmålet rettes mot kommunen eller fylkeskommunen
direkte, bør det i tilfelle bestemmes i særlovgivningen.
Offentlige myndigheter treffer ofte vedtak som får faktiske
eller rettslige virkninger for både den som direkte tilgodeses
i vedtaket, og andre. Her oppstår spørsmålet
om hvem som må saksøkes, dersom noen som ikke
er direkte tilgodesett, ønsker å bestride gyldigheten
av vedtaket. Slike tilfelle betegnes ofte som offentligrettslige
trepartsforhold. Om en saksøker har rettslig interesse
i å få dom for ugyldighet kun overfor det offentlige,
eller om også den begunstigede tredjemann må saksøkes,
vil bero på det krav som saksøkeren gjør
gjeldende, og om gjennomføringen av kravet vil medføre
en endret rettslig posisjon for saksøkeren. Den sentrale
avgjørelsen er nå Rt. 1998 s. 623.
Utvalget viser til at det kan hevdes at rettstilstanden som er
etablert ved avgjørelsen i Rt. 1998 s. 623, reelt sett
bidrar til uheldige løsninger. Utvalgets konklusjon er
at den ryddigste og beste løsningen er at det gis en regel
om tvungent prosessfellesskap i de tilfeller hvor saksøkeren
vil kreve at den tredjepersonen som er tilgodesett ved vedtaket,
ikke skal kunne nyttiggjøre seg den rett vedkommende er
gitt.
Etter departementets syn har dette en klar side til domstolenes
veiledningsplikt. Domstolene bør på et tidlig
stadium i saksforberedelsen få klargjort hva saksøkeren ønsker
dom for, og om nødvendig klarlegge overfor saksøkeren
de begrensede subjektive rettskraftsvirkninger en dom vil ha dersom
ikke tredjeperson trekkes inn i saken. På denne bakgrunn
ser departementet lite behov for en regel om tvungent prosessfellesskap
som medfører en byrde for både saksøkeren
og tredjeperson i tilfeller hvor de ikke ønsker det. Departementet
tar etter dette ikke opp utvalgets forslag om tvungent prosessfellesskap
i offentligrettslige trepartsforhold.
Utvalget legger til grunn at EMK artikkel 13 og SP artikkel 2
tredje ledd er oppfylt dersom retten tar stilling til spørsmålet
om konvensjonsstrid i forbindelse med et erstatnings- eller ugyldighetssøksmål. Er
det tatt stilling til spørsmålet om konvensjonsstrid i
domspremissene, er dette tilstrekkelig. Dersom saksforholdet er
slik at erstatnings- eller ugyldighetssøksmål
er uegnet, antar utvalget at det i utgangspunktet er adgang til å få fastsettelsesdom
for konvensjonsstrid.
Utvalgets standpunkt er at det ikke er hensiktsmessig å bygge
på en minimumsoppfyllelse av konvensjonene i forbindelse
med ugyldighets- eller erstatningssøksmålene.
Det framheves at det framstår som lite konsekvent og unødig
formelt å stenge for at spørsmålet om
konvensjonsstrid også avgjøres i domsslutningen
der det i tillegg er krevd dom for ugyldighet eller erstatning.
Departementet er enig med utvalget i at konvensjonene ikke nødvendigvis
stiller krav om domstolsprøving, og at de heller ikke setter
krav om at det skal være mulig å få særskilt
dom for menneskerettsstrid, dersom dette kan bli fastslått
på annen måte.
Departementet anser det klart at det ikke bør åpnes
for et nytt selvstendig søksmål om hvorvidt domstolenes
behandling oppfylte menneskerettskonvensjonenes krav, heller ikke
der domstolene selv har unnlatt å ta stilling til det menneskerettslige
spørsmålet. Når det foreligger rettskraftig
dom i en sak, må spørsmålet om domstolsbehandlingen
er i strid med en bestemmelse i en menneskerettskonvensjon, eventuelt
avgjøres ved en klage til konvensjonsorganet.
På den annen side forekommer det tilfeller hvor det
ikke finnes noe annet rettsmiddel til å få prøvd menneskerettsstrid
enn søksmål for domstolene. Departementet anser
det som utvalget klart at det må være adgang til å få fremmet
et slikt søksmål når den aktuelle menneskerettskonvensjon
stiller krav om et effektivt rettsmiddel. Departementet er enig
med utvalget i at dette hensiktsmessig kan oppnås innenfor rammen
av den alminnelige regel om søksmålsbetingelsene
i lovforslaget.
Departementet mener videre at det ikke bør stilles noe
krav om at forholdet til den aktuelle menneskerettskonvensjon kommer
til uttrykk i domsslutningen selv, så lenge det blir tatt
stilling til det i domsgrunnene. Departementet har vurdert om det bør
innføres en silingsordning tilsvarende den som gjelder
ved klage til EMD. Slik departementet ser det, er det verken ønskelig
eller formålstjenlig at det innføres en slik silingsordning
ved denne type søksmål. Departementet ser det
heller ikke ønskelig eller nødvendig å oppstille
særskilte frister for søksmål basert
på at et forhold er i strid med en bestemmelse i en menneskerettskonvensjon.
En organisasjon kan gå til søksmål
om sine egne rettigheter eller plikter. Organisasjonen vil også til
en viss utstrekning kunne reise søksmål om rettigheter eller
plikter som andre enn organisasjonen selv er subjekter for. Tvistemålsutvalgets
konklusjon er at de domstolsskapte regler om organisasjoners søksmålsadgang
er hensiktsmessige og bør videreføres. Det foreslås
en særregel om dette.
Departementet er i utgangspunktet enig med utvalget i at dagens
rettstilstand bør videreføres når det gjelder
organisasjoners søksmålsadgang i spørsmål som
ikke gjelder deres egne rettigheter eller plikter. Departementet
har vært i noe tvil om behovet for å ha en særregel
om organisasjoners søksmålsadgang, men foreslår
- i likhet med utvalget - en slik regel.
Den rettspraksis som har utviklet seg om organisasjoners søksmålsadgang,
knytter seg først og fremst til foreninger, i noen grad
også til stiftelser. Departementet ser ikke grunn til å la
regelen omfatte selskaper eller samvirkelag. Departementet understreker
at lovfestingen av organisasjoners søksmålsrett
ikke skal stenge for en videre utvikling av søksmålsadgangen
gjennom rettspraksis.
Komiteen mener at søksmålsterskelen
etter gjeldende rett hovedsakelig bør videreføres.
Men det er etter komiteens oppfatning viktig at det
likevel gis et visst rom for å senke terskelen, særlig
i saker av prinsipiell betydning, blant annet i tilfeller hvor det reises
søksmål mot staten om gyldigheten av en forskrift,
og når en anvender generelle normer i lovgivningen på konkrete
saksforhold.
Komiteen støtter departementets vurderinger om
at ordningen med ulike regler for fullbyrdelses- og fastsettelsessøksmål
ikke bør videreføres. Komiteen vil
imidlertid understreke at domstolene må være seg
bevisst de krav som stilles til utformingen av domslutningen, slik
at denne klart tilkjennegir at en står overfor en dom som
skal kunne tvangsfullbyrdes der det er aktuelt.
Komiteen er enig med departementets vurderinger
når det gjelder rettslig prøving av forvaltningens
avgjørelser. Komiteen støtter også departementet
i at det ikke bør åpnes for et nytt selvstendig søksmål
om hvorvidt domstolens behandling oppfylte menneskerettskonvensjoners
krav, heller ikke der domstolene selv har unnlatt å ta
stilling til det menneskerettslige spørsmålet. Komiteen vil
i likhet med departementet påpeke at en lovfesting av organisasjoners
søksmålsrett ikke skal være til hinder
for en videre utvikling av søksmålsadgangen gjennom rettspraksis.