9.1.6.1 Søksmålsgjenstanden ved rettslig prøving av forvaltningens avgjørelser

Ved tvist om offentlig myndighetsutøvelse er utgangspunktet etter gjeldende rett at det er forvaltningens vedtak som må utgjøre søksmålsgjenstanden. Normalt reises søksmålet om vedtakets gyldighet.

Tvistemålsutvalget tar som utgangspunkt at retts­tilstanden på området bør videreføres. Utvalget framholder at uten regler om bindende forhåndstilsagn er det etter gjeldende rett begrenset i hvilken grad søksmål kan anlegges før det er fattet vedtak. Imidlertid bør det i visse tilfeller aksepteres.

Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger og forslag her. Dersom et forvaltningsorgan har gitt en bindende forhåndsuttalelse eller på annen måte har gitt uttrykk for sin forståelse av en regel som hører under forvaltningsorganet, må utgangspunktet være at det er adgang til å reise søksmål om hvordan den aktuelle handlingen står seg i forhold til regelen.

9.1.6.2 Hva domstolene kan avsi dom for

I saker om gyldigheten av forvaltningsvedtak prøver domstolen gyldigheten av vedtaket. Domstolskontrollen omfatter ikke forvaltningens frie skjønn, bortsett fra spørsmål om myndighetsmisbruk. Den alminnelige regelen er at domstolen ikke har kompetanse til selv å utferdige eller gi pålegg om et lovbundet vedtak.

Tvistemålsutvalget drøfter hva som bør være domstolenes oppgave vedrørende prøving av forvaltningsvedtak. Konklusjonen er at rettstilstanden på området bør videreføres. Departementet slutter seg til utvalgets vurderinger på dette punkt.

9.1.6.3 Hvem søksmålet skal rettes mot

I en tvist som omhandler rettslig prøving av en forvaltningsavgjørelse, vil det kunne oppstå spørsmål om hvem som skal saksøkes. Dersom det er kommunale organer som handler, er kommunen rett saksøkt. Tilsvarende for statlige organer. I forhold til de tilfeller hvor et kommunalt vedtak er helt eller delvis overprøvd av et statlig organ, må det sondres mellom erstatnings- og gyldighetssøksmål. Etter gjeldende rett må erstatningssøksmål anlegges mot kommunen dersom det påståtte erstatningsbetingende forhold var tilstede ved førsteinstansbehandlingen, og mot staten dersom forholdet var tilstede ved klagebehandlingen. For gyldighetssøksmål er det etter gjeldende rett staten som må saksøkes dersom det kommunale vedtaket er klagebehandlet i staten, og klageinstansens prøvingsrett omfatter prøving av sakens skjønnsmessige sider.

Departementet er enig med utvalget i at for de tilfeller hvor det oppstår spørsmål om det aktuelle organet er kommunalt eller statlig, bør den grensedragning som rettspraksis har anlagt, og den rettstilstanden som her er etablert, videreføres. Departementet er videre enig med utvalget i at gjeldende rett om hvem som må saksøkes ved erstatningssøksmål, videreføres.

Når det gjelder hvem som må saksøkes ved gyldighetssøksmål, er departementet enig med utvalget i at det er ønskelig med en klar regel. Som utvalget er departementet av den oppfatning at den generelle regelen her bør være at det er klageinstansen. Departementet ser gode grunner for at staten saksøkes også i de tilfeller hvor den statlige klageinstansens prøvingsrett er begrenset. På denne bakgrunn mener departementet at kommunen bør varsles om søksmålet. Dersom det på et saksområde er mer hensiktsmessig at søksmålet rettes mot kommunen eller fylkeskommunen direkte, bør det i tilfelle bestemmes i særlovgivningen.

9.1.6.4 Om tvunget prosessfellesskap i offentligrettslige trepartsforhold

Offentlige myndigheter treffer ofte vedtak som får faktiske eller rettslige virkninger for både den som direkte tilgodeses i vedtaket, og andre. Her oppstår spørsmålet om hvem som må saksøkes, dersom noen som ikke er direkte tilgodesett, ønsker å bestride gyldigheten av vedtaket. Slike tilfelle betegnes ofte som offentligrettslige trepartsforhold. Om en saksøker har rettslig interesse i å få dom for ugyldighet kun overfor det offentlige, eller om også den begunstigede tredjemann må saksøkes, vil bero på det krav som saksøkeren gjør gjeldende, og om gjennomføringen av kravet vil medføre en endret rettslig posisjon for saksøkeren. Den sentrale avgjørelsen er nå Rt. 1998 s. 623.

Utvalget viser til at det kan hevdes at rettstilstanden som er etablert ved avgjørelsen i Rt. 1998 s. 623, reelt sett bidrar til uheldige løsninger. Utvalgets konklusjon er at den ryddigste og beste løsningen er at det gis en regel om tvungent prosessfellesskap i de tilfeller hvor saksøkeren vil kreve at den tredjepersonen som er tilgodesett ved vedtaket, ikke skal kunne nyttiggjøre seg den rett vedkommende er gitt.

Etter departementets syn har dette en klar side til domstolenes veiledningsplikt. Domstolene bør på et tidlig stadium i saksforberedelsen få klargjort hva saksøkeren ønsker dom for, og om nødvendig klarlegge overfor saksøkeren de begrensede subjektive rettskraftsvirkninger en dom vil ha dersom ikke tredjeperson trekkes inn i saken. På denne bakgrunn ser departementet lite behov for en regel om tvungent prosessfellesskap som medfører en byrde for både saksøkeren og tredjeperson i tilfeller hvor de ikke ønsker det. Departementet tar etter dette ikke opp utvalgets forslag om tvungent prosessfellesskap i offentligrettslige trepartsforhold.